农村土地政策
关键词：土地承包制度、社会保障、土地流转
农村土地实行承包经营制度，其基本含义，“是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕
地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，由集体分配给集体经济组织内部的农艺家庭使用，并
长期稳定、本集体经济组织成员平等地行使承包土地的权利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒
丘、荒滩等农村土地，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”[1]。农村土地承包后，土地的所有权
性质不变。
中国农村土地承包制度的演变
中国农村土地承包政策是逐渐形成的，了解整个过程，有助于理解土地承包中各种问题的来龙去脉。
中华人民共和国前，中国农村土地实行私有制，土地占有极不平均。中华人民共和国成立后，我国农村
土地制度的变迁大致经历了三个阶段，即土地改革到农业合作化运动，人民公社体制到现在的家庭联产
承包责任制。1950年进行了土地改革，做到了耕者有其田，相对平均了地权。土地改革后开始了合作
运动，到 1956年全面实现了农业合作化，土地等生产资料由农民私有改变为集体所有。1958年，农业
生产合作社改组为人民公社。人民公社彻底消灭了农村土地的私有制，实行了“三级所有，队为基础”
的土地所有制。中共十一届三中全会后，农村政策开始发生重大变化。尤其是在 1983年中共中央在
《关于印发农村经济政策的基于问题的通知》后，全国农村由此普遍推行了包干到户。到 1983年底，
98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的 97%左右，实现
了土地所有权与使用权的分离。为稳定农村的土地政策，1984年土地承包期一般应在 15年以上。1993
年又规定在原定的耕地承包期到期的，再延长 30年不变[2]。
最近特别是 2001年起，全国出现了农村土地流转即土地使用权转让的势头。截止到 2001年底，全国农
用地发生流转和集中的在 5-6%左右。而在 20世纪 90年代初中期，这一比例只有 1%。这次流转势头迅
猛，形式多样，为农业的发展带来了活力，也产生了一些负面影响。
二十多年来，中国农村土地承包政策虽几经变迁，但政策目标始终在于维持集体所有，均地承包、家庭
经营和允许在农民自愿的前提下进行土地流转的大格局。后期的政策的制定以纠正前期政策执行中出现
的偏差为起因，是这一时期政策的最大特点。政策的重点，在于延长土地承包期，稳定土地承包格局，
限制发包方随意调整土地承包关系。
2002年 8月 29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村
土地承包法》，并决定于 2003年 3月 1日起施行。正如该法第一条所指出的其主要目的是：“为稳定
和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护
农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。”
这部法律把家庭承包经营制度中比较成熟的做法固定下来，为以后农户能够以法律维护自身的土地权益
提供了武器，将对促进中国农村的经济发展和社会稳定起到非常积极的作用，温铁军指出，法律是稳定
的制度形态，政策是不断调整的过程，关于农民的土地承包权益的几个方面内容都写进了《农村土地承
包法》，土地承包权成为目前为止农民享有的最广泛的权益。这标志着中国的农村土地承包政策将进入
一个相对稳定期。这部法律强化了现行的农村土地承包政策，保证了政策的连续性、稳定性和严肃性，
但对现存的一些棘手的问题并没有提出新的解决办法。今后土地承包关系稳定的程度，将取决于现有政
策执行的有效性。下面笔者将结合该法，着重谈一谈影响土地承包制度稳定的几个主要因素。在进一步
展开论述之前，有必要澄清几个问题，以有利于接下来的分析。
家庭承包经营和农业现代化
我国实践表明，农村家庭承包责任制的确是一种有激励、有效率的制度。国家赋予农民从事家庭经营的
土地权利，建立以家庭为单位的农业经营体制，把农民的努力程度与所获报酬联系起来，把农民的生产
投入与经济收益联系起来，使农民在获得土地使用权后，有一定的生产自主权和剩余索取权，因而提高
了对农业生产的投入和投资。并且在一定程度上克服了农业集体经营的低激励机制和高管理成本，克服
了集体共同使用土地产生的外部性，降低了监督成本。那么，农业家庭经营制作为现代农业典型的组织
形式，是否会成为农业的规模化经营和实现农业现代化的障碍呢？从世界范围看，无论是发达国家还是
发展中国家，无论是土地资源丰富的国家还是土地资源稀缺的国家，家庭经营制已成为各国农业普遍采
用的一种方式，经营主体都是以家庭为单位，只是在规模上有所差异。小规模经营的日本农业和大规模
经营的美国农业，都已经完成了农业现代化的过程。因此，认为农户经营制度妨碍农业现代化发展是没
有充分证据的。比较正确的说法是，农户经营的土地规模太小对农业现代化发展存在着不利影响，但两
者之间也不是一个有前提必有其结论的直接因果关系；土地规模小是影响农业现代化发展的多种不利因
素之一，但是这个不利影响是能够被其他因素代替的，如果资本供给充足的话，土地规模小的不利因素
就能被替代，日本就是一例。小农经营同样能够接收很多现代农业技术，走以提高土地生产率技术为主
的现代农业的道路。因此，发展我国的现代农业应当走节省资本和土地，而多用劳力的技术路线。我国
的小农经营在采用提高土地的产出率的技术，比如说良种和多熟制，有充分的主动性。因此，家庭经营
制对于农业生产这一类特殊而复杂的生产活动，是一种有激励、有效率的制度，各国的实践表明，对于
农业生产经营，解决激励问题比实现规模经济更为重要。
其实农地规模经营的效益并不明显，所以指望通过“土改”来集中土地从而实现“规模经济”的“理
想”恐难实现。我国学者万广华、程恩江的分析则说明。我国的谷物生产几平没有规模效益，他们根据
抽样调查数据得出的结论是，农业的规模效益是有限的，至少它不如工业的规模效益那样明显。而且有
关规模经营的研究证明，在我国目前能达到的小型机械装备水平和以家庭成员为主要劳动力的家庭适度
经营规模（都以产粮为主），南方水田地区的适度规模是 20-30亩，北方旱作区为 60-70亩，大约为现
在的家庭经营规模的 4-5倍，如要搞规模经营，这 4-5倍的数据也较好地表明了土地的集中度，而要使
得规模化的土地能保持稳产高产，基础设施的投资平均每亩需 800-1000元，这就是实现农业现代化的
基础条件。能够有上述条件的地方，在我国农村只是一部分地区，即东部沿海省市区中的部分经济发达
地区和大城市的郊区。一项对江、浙、鲁 3省 5县(市、区)83户农业经营大户的调查资料显示,我国东
部地区的规模经营仍然是以家庭农场为主。罗必良经过深入研究后得出结论：“即使大农比小农有较高
的劳动生产率，但可以肯定大农的边际劳动生产率要比小农低”，而且，“大农”倾向于吸纳资本、排
斥劳动，而“小农”倾向于吸纳劳动、排斥资本；劳动力过剩而资本不足正是我国农村的主要矛盾之
一，所以，“大农”和“小农”这种资源配置行为上的差异，使得家庭经营的存在在我国具有特别重要
的宏观经济意义[3]。就对全国大部分地区来说，是创造条件发展第二、第三产业转移农村劳动力的问
题。对中国而言，这种转移必然是一个长期的、渐进的发展过程，农地集中经营的另一个必不可少的条
件是要为农地对农民的社会保障功能寻找一个替代物，很显然，这个问题也不是短期内能够解决的。通
过上面的分析我们可以看到，如果单纯是为实现农业“规模经济”是没有意义的。
家庭承包经营与农村社会保障
长期稳定农村土地的承包关系，是由土地在中国现阶段的功能所决定的。土地是农业最重要的生产资
料。与其他生产要素相比，土地具有不可移动的。要想提高土地的产出率，只能设法改善土地的生产条
件，对土地进行投资。这种投资，不仅数量大而且回收期长。如果土地的承包期短了，农民就缺乏意愿
对土地进行长期投资，农业生产条件就不可能得到改善。中国人多地少的基本国情是不可能改变的，只
有不断改善农业的生产条件，合理使用土地，才能逐步提高土地产出率，以满足人口增加、经济发展和
人民生活水平提高的需要。土地还是农民的基本生活保障。目前，在广大的中国农村，几乎还没有一个
有效的社会保障制度。要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。绝大多
数地区的农民除了土地之外还没有其他稳定的生活保障手段。因此，保证农民有一份稳定的承包地，对
于保障农民的基本生活、保持农村社会的稳定就具有极为重要的现实意义。尽管有大量的农民离开家乡
在外就业，但他们的就业还是不稳定的，真正能够在城镇定居下来、不再回乡的还是少数。多数在外流
动就业的农民在城乡之间双向流动，外面找不到其他就业机会，农民有可能成为新的雇农或沦为无业游
民，危及整个社会稳定。因此，在可以替代土地作为农民生活保障的手段产生之前，农户的承包地就必
须长期保持稳定。
影响农村土地承包关系中的几个主要要素
国家一直强调农村土地承包政策的稳定，为什么这个政策却总在变动？现在国家通过了法律，试图减少
政策的自由度，并通过司法的强制力量把政策稳定下来，这个目的能不能达到？要回答这些问题，必须
找到影响农村土地承包政策稳定的因素，通过对这些因素的分析，才能找到答案。土地承包格局变化的
最终结果，是土地收益分配格局的变化，主要是农民之间、农民与集体之间利益分配格局的变化，某些
情况下，国家（政府）也会通过重点农村土地的方式，加入到对农村土地使用权的竞争队伍中来，由此
导致了农村土地承包制度的频繁变化，而现行的制度又为这此变化提供了空间，正面将就此作一些分
析。
农村人口变化与土地承包政策稳定的关系
中国实行农村土地的集体所有制。《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律
规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”既然土地属
于集体所有，又未规定集体所有的方式，就可以理解为集体经济组织的成员应该人人有份，而且应该是
均等的。实际上，《农村土地承包法》规定的土地承包原则就包括“按照规定统一组织承包时，本集体
经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利”。
人口与土地是一对矛盾。集体经济组织成员，即农村集体经济组织内的家庭数或人口数是变动的。变动
的人口对应基本不变的土地资源总量，其分配格局变化是自然的。当人口增减到一定程度时，农民必然
提出调整承包地的要求，以保证平等地占有集体所有的土地。法律原则上禁止调整承包关系，但毕竟还
是可以进行“小调整”。在实践中，有些地方的做法是新增人口按照先后次序排队候地，到调整期时
“以生顶死”，在个别农户之间进行抽补，将死亡或者户口迁出的农民的土地调整给新增人口，调整期
一般为 5-10年。但小调整与稳定家庭承包制度仍然是有矛盾的。因为承包期内家庭部分成员死亡或迁
移的，由于农户还存在，集体经济组织不应以此为由调整承包地。
从另一方面讲，农民提出这样的要求是有其经济上的理由和合理性的。对中国绝大多数农民来说，经营
土地是他们主要甚至是惟一的来源。而且在大多数情况下，土地承包费并不是土地的全部租金，而是比
正常租金少。更多的土地承包权意味着更多的地租差额、更充分的就业和更多的投资机会。这对于非农
就业机会不多、人均耕地很少且投资能力较低的农民来说，是有很大的经济意义的。
“中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社
会保障的一种有效替代”[4]。在一定程度上，它意味着生产效率的损失，因为平均主义原则要求间歇
性地调整农户间的土地分配，引起土地占有的不稳定性，从而降低农户对土地进行长期投资的动力。但
是，这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制。土地分配上的平均主义也有利于促进农村
劳动力的转移。平均分配土地确保每个农民工都有一块属于自己的土地，一旦丢掉了城市里的工作，他
仍可以选择返乡务农。与没有土地的农民相比，这种选择的存在可能会提高有地农民工的索取工资，原
因在于他们有更高的保留收入。但是，拥有土地降低了有地农民工对社会保险的要求。利弊相较，拥有
土地可能降低雇佣农民工的成本。因为外来民工流动性大，企业不愿为这些人付出高昂的长期成本。
且实行平均主义的土地分配不一定要搞行政性土地调整。许多村子预留了机动地，以在必要的时候分给
那些人口增加的家庭。目前，留出的土地占村子全部土地面积的比例在 10%左右。这样的安排本身使村
子可以在若干年内无须在农户之间调整土地。另外，人口减少的家庭交回的土地可以补充到机动地之中
去。如果流入的土地量比分出的土地多，这个“蓄水池”便可以维持下去。而且，机动地可以通过公开
招标的方式出租给农户耕种，不会荒弃。执行“严格控制预留机动地”的政策，不失为解决人地矛盾的
一种可行办法，可以抑制土地调整。但在延长承包期的过程中，一些地方为了增加乡、村集体收入，随
意扩大“机动地”的比例，损害了农民群众的利益，使政策的正面功效大打折扣。
农村集体经济组织与土地承包政策稳定的关系
这里说的农村集体经济组织，包括经济合作和村民委员会。二者可以分立，也可以一套班子两块牌子。
据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土
地。此外它还担负着其它众多的职能。这些职能必须以一定的经济基础作保障，村干部的补贴或报酬一
般也由本集体经济组织发放。在现行制度下乡镇一般只是向村组布置任务。而很少有对村组的转移支
付。因此，不论是是为了完成乡镇布置的工作或者发放干部的工资，集体经济组织都有尽可能多地获取
经济收的动机，更不用说少数干部可以借机谋取自己的私利了。
按照《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织是农村土地承包中发包方。从所有主体来看，村委
会作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表，乡村集体不仅是农地所有者，
也是乡村公共事务的管理者，拥有经济和组织资源，在与农户家庭利益博弈中，乡村集体拥有明显的优
势，农户处于不利地位，时有可能发生乡村集体侵占农户利益事件。在村民现有民主法制知识积累有限
和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。村提留、乡统筹
之中是对农民收费项目的合称，其收入由乡镇和村级共享。由于土地承包费是纳入到村提留、乡统筹之
中的，限额的存在决定了乡村不可能把土地承包费定得过高。但实践中对招标承包的土地承包费管理并
不是非常严格。这就为集体通过调整承包地，获取尽可能多的土地承包费开了方便之门。如此一来，不
仅可以向家庭承包的农民索要更高的承包费，还可以通过招标逃避政策对承包费限额的限制，并得到与
正常租金接近的土地承包费。
组织土地流转是增加集体收益的另一个途径。根据政策如今“两田制”已不再允许，“机动地”的比例
也有严格的限制，其余的土地大多已经分到农户手中，只剩下“土地流转”以增加集体收入这一合法的
政策口子了。而且由于农业结构调整，以及将农业用地转为非农建设用地等原因，土地收益明显提高，
土地流转的市场需求远高于市场供给，地租也随之上涨。用地方有相当多是企业，他们一般都有要求有
一定的土地规模。由于涉及众多的农户，他们一般不愿意直接与农户单独协商，而是希望当地的集体经
济组织或乡镇政府出面组织。而集体经济组织和乡镇政府也乐于出面。因为这种做法一方面促进了农业
结构调整，增加了政绩；而且通过发挥土地流转中间人的作用，可以赚取用地方支付的地租与付给农民
的地租之间的减价，增加了可供自己支配的集体收入。
尽管《农村土地承包法》单列了“土地承包经营权的流转”一节，重点对集体经济组织的权力作了限
制，但不论制度如何制定，只要没有足够的力量保证制度得到严格的执行，就难以保证不发生集体经济
组织以农户承包土地谋取利益的现象，特别是在乡村集体财政压力较大的情况下。未来乡村集体经济组
织能否随意调整农村土地承包关系以谋取自身的利益，不仅在于法律的规定，更在于国家执行法律的决
心和能力，以及对农村面临的财务问题的解决程度。如果基层组织仍执行众多的职能，面临很多的任
务，却缺乏相应的合法经费来源，加上财政体制与监督机制不完善，为确保任务的完成，上级政府就可
能对基层组织侵犯农户土地承包权益的行为睁一只眼闭一只眼。就可预见的将来看，形势不容乐观。在
当前各级地方财政日趋紧张的情况下，这部分收入基本上成为弥补工资缺口的重要来源，和农民已经基
本没有太大的关系。“据农业部 1998年的统计，全国乡、村两级债务共计 3259亿，平均每个乡镇 298
万元，每个村 20万元”[5]。既然模糊的农村土地权利界定和农村土地“流转”能够给各级行政机构和
人员带来巨额的收入，那么维护当前这种模糊的农地权利和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充
足的的动力。
利用土地流转侵占农民的利益已到了相当严重的程度。新华社记者在苏、皖、豫等省调查中发现，一些
农户承包地流转的自主权受到了侵害，尽管中央三令五申农村土地流转必须依法、自愿、有偿进行，但
在利益驱使下，许多地方基层组织仍越俎代庖，操控土地流转，少数地方甚至动用了警力，逼着农民就
范。“有的地方在乡村集体组织的流转中，忽视农户土地流转收益主体地位，截留、挪用农村土地流转
收益；有的地方土地流转收益缺乏监督管理”，“有的地方乡镇政府和村级组织随意变更甚至撤销农户
的承包合同、集体土地搞对外招商、强迫承包农户集中流转；有的地方不顾客观实际、把政策引导变为
行政干预、人为地推行农村土地流转”[6]。
政府用地与土地承包政策稳定
目前政府垄断了建设用地的供给。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定：任何单位和个
人进行建设、需要使用土地的、必须依法申请使用国有土地（但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法
批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡、村公共设施和公益事业建设经依法批准使用
农民集体所有的土地的除外）。这里所说的依法申请使用的国有土地，包括国家所有的土地和国家征用
的原属于农民集体所有的土地。土地收益与占地补偿是有区别的。土地收益是指国家把征用、占用的集
体土地出让后所带来的收入，而占地补偿是国家因重用或占用农村集体土地付给土地所有者的代价。前
者与后者之间的差额，是国家人为土地转让的中间人的收益。
国家从土地转让中得到的收益是很大的。由于《土地管理法》规定：农民集体所有的土地的使用权不得
出让、转让或者出租用于非农业建设，因而目前国家基本上垄断了农村土地转让的一级市场。在农用地
转为非农用地的过程中，比较规范的程序是先征为国有，再由政府将使用权出让给非农用地单位。国家
征地时，往往将征地价格压得很低，而国家的土地出让价格通常很高。在此过程中，政府一转手即可获
得高额收益；而作为土地所有者的集体的拥有土地承包权的农民，却所得甚少。这种制度不仅导致农民
权益缺乏保障，而且导致政府公信力受到影响和土地资源配置效率低下。目前，在各地的土地征用过程
中，由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在着征而不用、多征少用的现象。有
关数据显示，我国城市由于盲目外延发展，近 10的土地处于闲置状态。
政府占用农村土地也是影响土地承包关系稳定的一个重要因素。所谓政府占用土地，是指政府以各种手
段或理由改变农村土地的使用性质，但是并不办理这些土地的征用手续，因而支付给农民少量的补贴或
补助。占地往往面积较大，期限较长，有时甚至是永久性的。于是承包方依法享有的承包地使用、收益
和土地承包经营权流转的权利，以及自主组织生产和处置产品的权利，被无形中剥夺了。征占地补偿费
是由农村集体经济经济为主安排使用的。《农村土地承包法》规定承包地被依法征用、占用的，有权依
法获得相应的补偿，但没有规定补偿费的分配使用办法。《土地管理法》规定被征地的农村集体经济组
织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督，实际上是承认集体
经济组织是安排土地补偿费用收支的主体。
《宪法》和《土地管理法》均明确规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征
用”，但法律并没有对什么是“公共利益”作具体的限定，因而集体土地转为国有基本上都称为征地，
政府进行的各种土地经营活动都是以公共利益名义进行的。其中存在的问题有：首先征用补偿不尽合
理。在公共利益界定不清的前提下，实际上排除了被征地农民参与增值收益分配的机会；同条规定，征
用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，该补偿构成是否与土地
原用途价格相当是存在问题的。其次，补偿标准偏低。我国现行的征地补偿标准主要根据该土地被征用
前三年的平均年产值来加以确定，对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕作水平的差异缺乏体现，
无法反映被征土地的区位价值。同时现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的保持或改善。第三，
补偿费用分配问题。现在我国的征地补偿中土地补偿占大头，由集体统一支配；其它补偿及劳动力安置
费用占小头，归农民个人。但由于集体土地所有权的主体范围和客体范围都不明确、缺乏可操作性对土
地补偿费的使用也缺乏规范，结果乡（镇）、村、组层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损
失。尽管国家支付的征占地补偿公占土地价值的一小部分，但“总和超过土地被征用前辈年平均年产值
的 30倍”的土地补偿费和安置补助费也是一笔不小的数目。由于缺乏足够的监督，也由于缺乏相应的
投资能力，在多数情况下，这笔钱或被用于集体的各种开支、福利，可兴办不能赢利的企业，或化公为
么，数年后就于无形中消失了。现行征地制度下，非公益性质的征地剥夺了集体土地所有者的土地发展
权，用地单位和政府则分享了这部分土地增值收益。据估算，“1953-1978年计划经济确立后通过‘剪
刀差’使农民受到的损失大概是 3000亿元左右，而改革开放之后通过征地从农民手中剥夺的利益有上
万亿元”[7]。
现行的制度环境下，应当创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征用谈判中来，给其以平等的主体地
位，才是推进土地征用制度改进的关键所在。农民直接参与谈判，减少了集体代理人对原属于农民土地
财产权利的攫取，有助于对集体代理人的行为形成有效的监督。另一方面，推进集体建设用地的市场化
流转，消除产权歧视带来的财富外溢，增加农民的资产化收入；完善征用的法律建设，重构征用程序，
区分公益性和非公益性用地的转用渠道，充分利用市场机制进行调节，在政策的执行上实现农民的主体
性地位。
另外，改革征占地补偿方式也是必要的。可以将农户土地使用年期财产权和目前国有企业划拨的土地与
社会保障挂钩。由于考虑到绝大部分地区的农民没有建立社会保障。无论是国家购买赎回农民的土地年
期使用权，还是农民与企业和其他个人之间进行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要强制地
建立个人帐户，纳入养老、失业、医疗等保险基金。“最近，上海青浦区在建设境内 50公里沪青平高
速公路时，由区政府牵头，将所需 2000多亩土地涉及的镇、村集体经济组织，以土地使用权作为资产
纽带组成土地公司，市政投资方与土地公司联合成立股份合作的项目公司，合作期限为 25年。其间项
目公司按每年 1100元/亩的标准支付土地合作回报。”[8]此举改变了过去一次补偿的做法，使被征地
农民的生产生活有了长期稳定的保障。按这样的思路，为今后征用农村集体土地有望不再实行一次性补
偿，避免损害农民利益的方式选择，提供了有益的借鉴。
农村土地政策的未来走向
首先，实施《农村土地承包法》将是 2003年乃至今后一段时期土地承包政策方面的主要工作。由于在
二轮延包结束时的土地承包格局，并不完全符合当时的土地承包政策。而《农村土地承包法》对土地承
包格局作为强制握的规定，法律实施后的一段时间内，应该对照法律的规定，纠正各地土地承包中与法
律不一致的做法。这样部分未将土地承包权确立到户的地方可能“返工”，承包期不足 30年的地方可
能处长到 30年，农民将得到一定的好处。
其次从法律上进一步明确农地承包经营权的内涵。包括承包、占有、经营、收益、转让、入股、抵押、
继承等各种权利的法律涵义，以及如何在集体与农户之间具体划分。确立土地承包经营权的物权属性和
流转合同的债权属性。
再次，要建立集体土地价格评估体系和土地流转中介市场。地租、地价是调节土地流转的经济杠杆，其
评估体系的建设，直接关系到土地使用权流转制度的建设。在土地使用权流转过程中，由于地租、地价
形式的确立，直接解决了实际操作中价值尺度的难题，使土地流转可以在不同的所有者和使用者以及不
同的社区之间通行，从而使土地转让报酬规范化、制度化，成为流转活动中利益补偿的准则，推进土地
流转进程。为促进土地使用权流转，地租在区分土地资产收益和合理经营收益上总的原则应该是绝对地
租归国家，级差地租 I归集体，级差地租 II归经营投资者。由于各地情况不同，或者是级差地租 I，
或者级差地租 II，或者是两者兼而有之。有的地方还可能出现“地租负值”现象，土地转让，非但得
不到收益，还要“倒贴”。确定地价的方法很多，较易操作的是土地收益还原法和市场比较评价法，在
实践中，这两种方法是结合运用的。以地力评价为依据，确定土地的理论价格，在土地使用权流转中起
到调节作用是十分必要的。土地流转时，根据地力的增减给予补偿和处罚，由此建立起培肥地力的机
制，解决土地流转过程中地力下降这一难题。这样，才能从根本上保证地租实现其土地资产保值、增值
的职能[9]。另外，还要建立农村土地流转的中介市场。当前农村土地流转中存在着双边垄断的现象，
即土地的转让方找不到土地的受让方，土地的受让方找不到土地的转让方，农村土地转让信息的取得主
要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息交流，因此获取信息的难度大，成本高。这种信息不对称问
题的存在，主要是由于缺乏信息中介。因此，有必要建立相应的信息中介与发布组织，建立农村土地流
转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息，接受咨询，勾通供需双方的相
互联系；妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题；同时承担提供信贷、技术、物质服务，从而推进
农村土地流转。实践中切要严格遵循“有条件、自愿、有偿、公平、合法”的农村土地流转原则。土地
流转必须具备一定条件，即经济发达地区，人均土地资源很少，农村剩余劳动力大部分已经转移。二、
三产业发达或者本地产生了经济实力较强的龙头企业，有充分的资金、人才、市场等条件支撑，农民又
自觉要求进行土地流转的地方。
又次，积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展，提高农民的谈判能力。土地制度
的建设和社会保障制度的完善，都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向，不仅取决于效率原则的指
向，还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过
程中，在农业结构调整中，要规范政府行为，有效地维护农民利益（包括土地承包经营权或社会保障
权），必须有相当发达的农民组织作支撑。农民要制约土地负担的迅速增长，要在与农产品经营有关的
诸多“谈判”中，节约交易成本，减少信息不对称性，改变其被动接受的地位，必须依靠其组织化程度
的提高。在市场经济条件下，发展各种形式的农民合作组织，既是提高农民生产能力的重要形式，也是
增强农民自我保护能力的重要形式。
最后，在城镇化发展中，对于农转非的土地，积极探索多种形式的土地证券化思路，促进土地的资本化
开发，实现以地生财，以地建立正规的社会保障基金，也能明显地提升土地的保障功能。比如，鼓励农
民采取土地入股等形式，参与城镇扩张地带的土地开发；或通过土地证券化，直接进入土地一级市场。
在农民入股所得或土地证券化所得中，拿出一个固定的比例，纳入相应城镇的社会保障基金，使转出土
地的农民，此后享有与所在城镇人口同样的社会保障待遇。结合相关政策或法律的调整，发展以土地使
用权或所有权抵押为特征的土地金融，提高城镇化过程中的融资能力，加快土地开发或增值的进程。此
外，市以上政府可以根据当年的城镇开发情况，从财政收入中划出一个固定的比例，用于建立农民的社
会保障基金。农民正规社会保障的资金来源，还可有另外两个渠道，一是乡村集体资产的收益，包括集
体资产改制中收回的价值形态的资产，以及股权收益、租赁收益等。二是发行国债的部分收益、部分国
有资产和国有企业收益，包括上市公司国有股减持的部分所得，国有企业转制中的资产拍卖、变现所得
和股权收益。可转入国家财政，再通过转移支付等形式，支持农民的土地外社会保障体系建设。国有资
产是全国人民所有的资产，不是城市人独有的资产，更不是国有企业职工独有的资产。因此，在国有资
产和国有企业的收益中，应该有属于农民的那部分资产收益。公务员之家版权所有
此外，农村土地制度的改革，必须与改革地方行政管理体制，包括精简县级机构、实行乡镇自治以及减
少村级管理人员、农村税费改革、加强村民自治、建立农村社会保障等配套进行。
