［收稿日期］!""#$"%$&"
［作者简介］孙建东（’%(& ），男，河北省唐海县人，河北省唐海县财政局副局长。
! 观察思考
对行政职务消费货币化改革的思考
孙建东
（唐海县财政局，河北 唐山")&!""）
［摘 要］适应入世后政府转变职能的要求，积极推行领导干部职务消费货币化改革，是改进政府行政管理方式、降低行政运
行成本、提高行政效率的一种有效举措，要加强政府自身建设，转变政府职能，必须首先加快权力运行管理的规范化、制度化
建设。推行领导干部职务消费货币化改革，将隐性的权力消费公开化，模糊的职务消费标准具体化，可以有效约束政府工作
人员职务消费行为，增强领导于部廉洁意识、转变干部工作作风，提高政府行政效能。
［关键词］行政职务；消费；改革
［中图分类号］*+!!,’ ［文献标识码］- ［文章编号］’""&$&+%"（!""#）’!$""&.$"&
行政职务消费“大锅饭”导致的腐败问题已成为党风廉政
建设中的一个难点问题，也是群众反映强烈的一个热点问题，
是一个“黑洞”。在这个黑洞中包含着三个层面：一是公务员
履行公务时的必须消费；二是公务员履行公务时的过度奢侈
消费；三是利用职务之便、假借公务之名的假公济私的个人消
费。严格地讲，职务消费是公务人员为履行公务所必须的、适
度的消费。而假公济私的个人消费、奢侈的职务消费则属腐
败之列。据估计，中国目前有#""万辆左右的公车，年耗费在
&"""亿元人民币左右，超过了国防费用；全国职务消费已占
到全部财政支出的#成，中央财政和地方财政财力已不堪重
负。因此，研究探讨行政职务消费货币化改革对国家建设、地
方建设、廉政建设都具有重大的现实意义。
职务消费的核心是财政制度问题。所谓财政，就是“以财
行政，以政制财”。财政是政权运转的基础，所以职务消费是
必须的，是行政运行的成本。另一方面，无政难以制财。公务
人员履行公务，成本和效用都是外在的，只有用严格的程序予
以控制，才能保证财政资源的运用不偏离公众利益。
一、现行职务消费制度存在的问题
’,把职务消费视作职级消费。中国有着世界上最廉价的
公务员，但从职务消费的角度来说，中国养有世界上最昂贵的
公务员，特别是领导干部，其职务消费一般是工资的几倍、十
几倍甚至是几十倍以上。
!,把职务消费等同个人消费，公开透明度小。个别地方
少部分人把职务消费变成了各种腐败行为的藏污纳垢之所，
把招待费作为各项违规支出的“防空洞”，公车私用、私客公待
现象较普遍。据资料显示，出租车辆运行成本每万公里+!""
元，使用寿命("!+"万公里。而公务车辆运行成本每万公里
高达’))""元，使用寿命很少超过."万公里。差旅费中做
手脚、弄虚作假屡见不鲜，超规格配置办公设施、装潢办公室
司空见惯。
&,把职务消费变成权力消费，有效监督少。由于职务消
费的权力集中在少数人或是领导干部手中，上级不好监督，同
级不愿监督，下级不敢监督，成为监督“死角”。现行职务消费
制度出现不良问题的主要原因：首先，在主观思想上背离了
“两个务必”，摒弃了艰苦朴素、艰苦奋斗的优良传统和作风。
在一些领导干部身上很难找到当年的延安精神、老八路作风。
其次，机制不完善。一些制度、规定严重脱离实际、无法执行，
不适应当今形势发展需要。第三，监督管理弱化。由于许多
消费目的模糊，难以界定是职务消费还是私人消费。目前职
务消费的监督属会计监督范畴，大部分是凭发票实报实销，查
证起来需要追本溯源，难以操作。再有就是整治力度疲软，往
往停留在廉洁自律的一般要求上，没有根本性的解决措施。
二、现今职务消费货币化改革显现的新问题
现今实行职务消费改革的呼声甚高，一些试点单位尝试
了职务消费货币化。其主要做法有：首先按前三年消费基数
平均值下调./核定职务消费模块，尔后将财务支出项目按
照消费主体和使用范围，分为个人职务消费类和公共职务消
费类。个人职务消费类根据领导干部的职务、分工和实际工
作量核定标准，划分若干档次，明确到人，实行包干使用、记账
核销、年底结算、节余滚存；公共职务消费类实行总量控制、集
中管理、限额使用、节余归公。试行结果，有效地节约了单位
经费支出，突出了对个体的约束，为廉政建设制定了量化指
标，有力地增强了领导干部廉洁自律意识。但也显现了一些
新问题和深层次的矛盾。
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第’+卷 第’!期
经济与管理
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!"消费标准不科学。比较通行的作法是根据前几年的消
费基数，下降一定的百分比，以此确定货币化消费标准。这种
做法：（!）违背了财政支出预算的零基原则，认可了以前的不
合理。以前消费奢侈的单位和个人，因基数高占了便宜；而严
守规定、廉洁行政的，反倒吃了亏；（#）单位个人间不平衡。单
位之间苦乐不均，权力部门消费基数大，核定费用高。“清水
衙门”消费基数小、核定费用低。就个人讲，领导兼职多，定额
标准相对多，领导兼职少，定额标准相对少。这既缺乏合理
性，分配不公，又易形成单位间、班子成员间的矛盾；（$）与实
际情况脱节。具体情况千差万别，如果定额标准与实际情况
不符，如何调整找不到有力的依据。消费定额标准问题实际
正是改革的关键和难点。
#"政策规定缺依据。改革过程中许多操作性问题与上级
有关规定不相一致，有的甚至违背了政策规定。如通讯费，上
级明文规定不能发放现金，应在规定限制内据实报销；来客招
待，什么级别的客人以什么标准接待，也有规定。而货币化改
革为了方便操作，发放了现金，自主权交给了个人，这就过多
地考虑了单位和个人的承受力，而没有考虑改革的约束力。
另外，许多概念性问题找不到政策规定。如职务消费的概念，
究竟哪些消费属于职务消费范畴，职务消费中哪些属于个人
职务消费，哪些又属于公共职务消费，都没有明确规定，从而
使改革的操作、执行和监督增加了难度。
$"监督主体不合理。试点改革中都是以本单位往年标准
确定出消费数额，执行中自我监督，既是裁判员又是运动员，
消费货币化改革演化成一种单位内部的“规章制度”。受单位
局部利益的制约，难以达到节约资金、防治腐败的目的。
%"消费净值无保证。职务消费的目的是为完成公务，公
务完不成职务消费就没有存在的必要，所以压缩职务消费不
能压缩职务消费净值。把职务消费资金发放到个人手中，开
支随已、节余归已，极易形成某些公务员为追求个人利益而削
减预算，难以达到并保障职务消费的目的。这与公共财政政
策中支出绩效由社会和群众评定的原则相悖。
&"配套措施需完善。第一，转嫁消费的预防机制。由于定
额吃紧，个别领导干部把招待的客人或应支付的费用安排到下
属或其它单位招待或开支，由于不好定性，处理起来十分棘手，
必须针对这种行为建立预防措施。第二，要建立新的职务消费
形式的执行机制。例如，近年手机、传真机、激光打印机和微机
普遍进入了办公领域，进一步拓宽了职务消费的外延；各种娱
乐活动的普遍兴起，丰富了职务消费的内涵，需要为之建立相
应的制度和措施。第三，要建立执行标准的处理机制。明确一
整套完整的消费标准制定、执行、调整、监督、评估、公示机制。
三、职务消费货币化改革的完善措施
职务消费货币化改革取得突破的关键，是需要及时研究
解决改革中出现的新情况、新问题，从制度创新入手，真正按
照公共财政体制的要求，将职务消费纳入制度化、法制化、货
币化的轨道。
货币化改革究竟是按照职能部门定标准，还是按行政级
别定标准？定多少才能起到抑制腐败的作用？定多少才能达
到既节省财政支出又不影响公务履行的目的？一般意义上的
货币化并不能制约公共权力滥用，没有切断花公共资金为自
己办事的渠道，只是企图多给一些货币资金满足再多一点的
消费欲望，是扬汤止沸，不是釜底抽薪，治标不治本。控制职
务消费腐败的最根本措施是预算制度的有力控制，即硬化预
算约束。要解决的核心问题是对支配财力的那部分公共权力
的约束，最终要靠政治体制改革。
当今的职务消费货币化改革应从以下几个方面完善：
!"按照公共财政“架构设计立足于公共服务”的要求，科学
制定标准。一是制订消费标准的单位必须是独立于执行标准
单位、个人的“第三方”。考虑到预算编审中心和财政集中收付
中心的建立，除四大班子外，其他部门单位的消费标准，可由财
政部门制订；四大班子与财政本身的消费标准由上级财政部门
制订，由纪检、监察、审计部门配合监督，这样才能努力保证标
准的客观公正。二是标准基数必须根据综合实力、收入情况和
经济增长额来确定，把职务经费与经济发展和对国家的贡献挂
钩。三是必须严格按照“零基预算”要求确定每年标准。每年
对标准重新审定一次，在上年执行的基础上重新评估每一项支
出的合理化，不合理的减，不足的补。消费标准的确定特别要
注意三个问题：不能把职务消费等同于职级待遇；不合理的消
费绝不能转化为合理消费；个人消费绝不能转嫁到其他方面。
四是制订标准可以采取定额上限、一定范围内浮动的形式，这
样有助于兼顾改革的统一性和单位的特殊性。
#"按照公共财政“制度体系明晰、简单有效”的要求，完善
政策规定。对过去已经制定的制度规定，该重申的要予以重
申，有漏洞的要加以补充完善，不具体的要加以细化，没有逆
向惩罚措施的要加以健全。对一些新的消费项目，属领导行
使权力履行职务必需的，要结合实际，制定出切实可行的规章
制度。对那些已不适应当前经济发展水平，或不切合实际根
本执行不了的制度规定，要尽快修订完善，以堵塞因制度无法
执行而形成的漏洞。
$"按照公共财政“绩效由社会和公众评估”的要求，转变
监督方式。应将内部监督逐步转变为以财政、审计、纪检、监
察、司法等部门的外部监督为主的制度监督，强化责任追究，
各部门通力合作，齐抓共管。财政部门要充分发挥财政监督
职能，强化对资金、票据以及财务制度执行等情况的监督检
查，严密堵住财务管理上的漏洞；审计部门要强化审计监督，
注意发现领导干部职务消费中存在的问题，及时提出针对性
措施；纪检监察机关要通过专项检查、群众举报等途径，及时
查处违反规定的人和事；司法、检查部门要对职务消费中的违
法行为加大惩治力度，切实维护制度的严肃性。
%"按照公共财政“全程操作公开透明”的要求，建立公开、
公示机制。通过公开、公示和审批授权两张监控网，保证职务
消费净值含量。（!）建立职务消费公示制度。加大办事公开
经济与管理（月刊） #’’%年第!(卷 第!#期
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力度，特别是要抓好内部事务公开，把领导干部从政行为置于
群众的监督之下，使职务消费透明化、公开化，定期公示情况，
听取有关人员的建议和意见，尤其要接受人大代表、政协委员
的监督，配合强有力的审计监督，及时纠正各种不规范行为；
（!）建立职务消费报批制度。对于一些公共职务消费或不易
区分的消费项目实施授权限制，如会议、考察、培训等，各级财
政部门要严格审批程序，报销时需附监督部门的审核单。
"#按照公共财政“运行讲求效率、注重协调”的要求，配套
改革需同步。职务消费腐败往往是共发性腐败，经常伴随着
私设“小金库”、票据违规等违纪问题一起发生，因此，职务消
费改革要配合各项经济改革特别是财政体制改革同步进行。
首先，推行部门预算可将预算内外资金统一纳入预算管理，将
部门财政性资金全部置于有效监督之下；其次，要严格预算管
理，制定“不因人废，不以人存”的刚性预算，杜绝开支上的随
意性；再次，强化“收支两条线”管理，杜绝单位“小金库”的来
源，切断违规职务消费的源头；第四，推进国库集中收付制度
的改革，由国库直接掌握公用经费开支。此外，采取“轻税重
罚”的形式，进一步规范票据的管理和使用。
职务消费要靠预算控制，对于职务消费及其游戏规则$
新的预算制度建立的历史地位和艰巨性要有足够的认识。要
充分认识到，在我们的历史、文化、制度传统中，存在着建立现
代预算制度的内生性障碍。如：权力首先是和财富联系在一
起的，升官发财从来是一体化的；权力架构历来是纵向的等级
制而不是横向的相互制衡，与之相对应的游戏规则是官越大
“自由消费”的空间越大，越具有家计财政的倾向，违规成本越
低；“人情”作为潜规则作用强大，不仅“一人得道”，亲朋好友
都跟着搭上职务消费的便车，而且“迎来送往”，职务消费渗透
到了官员日常生活及整个社会关系的维系之中。这些障碍的
清除需要我们付出长期的艰苦努力。
［ 参 考 文 献 ］
［%］沈峰#职务消费要“瘦身”需立规矩［&］#大众日报，!’’($%%$
!’#
［!］梁汉明#大力推行职务消费货币化改革从源头上预防和治理腐
败［&］#西江日报，!’’($’)$%"#
［(］赵咏秋#关于尽快推进领导职务消费货币化改革的建议［&］#
北京青年报，!’’*$’($’)#
［*］蔡铁锋#期待职务消费公示制［&］#宁波晚报，!’’*$’+$’*#
［"］袁志国，俞俭#职务消费货币化改革要突破几大难点［,-／./］#
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责任编辑：学诗
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观察思考 孙建东 对行政职务消费货币化改革的思考
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