【工作论坛】对"经理国库"和"代理国库"之争的思苦与建议张静竹(中国人民银行许昌市中心支行，河南许昌452670)摘要:近年来，央行与财政部关于"经理或代理国库"之争备受关注。近期，全国人大在向社会公众征求《预算法修正案草案H以下简称《草案~)意见中修改了"国库经理制"条款，此番修改意味着在我国现行运行成熟的一套国库经理制模式将会发生改变。就如何客观看待这一问题，从经理制与代理制有何不同，中央银行经理国库的必要性，代理制可能带来的问题等方面给出了自己的思考与建议。关键词:央行国库;经理代理;思考建议文章编号:1003-4625(2013)04-0120-03中图分类号:文献标志码:A近年来，央行与财政部关于"经理或代理国库"责，形成了管钱部门(国库)与管账部门(财政)的制之争备受关注。近期，全国人大在向社会公众征求衡关系，两者相互监督、相互制约。《预算法修正案草案H以下简称《草案~)意见中修改(二)发挥作用不同了"国库经理制"条款，此番修改意味着在我国现行在代理制模式下，央行国库的职能和作用被极运行成熟的一套国库经理制模式将会发生改变。就大压缩，大体上相当于"昕令行事"的角色，基本上没如何客观看待这一问题，从经理制与代理制有何不有监督功能。而在经理模式下，央行国库在预算收同，中央银行经理国库的必要性，代理制可能带来的支中发挥了现金管理、预算执行和监督促进作用，具问题等方面给出了自己的思考与建议。体表现在:一是严格监督政府预算收支的执行，促进一、央行"代理国库"与"经理国库"模式的差异社会公平正义的最大化;二是加强对财政专户开设从我国国库的发展历史看，195守一1985年间我的管理，推进国库单一账户的形成;二是加强对政府国的国库管理体制实质上是代理制，即央行国库工资金监督与分析，开展国库现金管理;四是积极实现作服从于财政需要，在财政的领导下管理财政资货币政策与财政政策的协调与配合。金。此后，随着国家经济的快速发展，计划经济向市(三)管理监督不同场经济体制转变，财政体制向中央、地方分权的过在代理制模式下，央行国库将成为财政部门的渡，在稳定经济发展和强化宏观调控的内在要求和出纳部门，对预算执行的合规性、合法性的监督无从推动下，形成了当前行之有效的人民银行经理国库谈起。在经理模式下，央行国库是唯一的预算执行的模式。"经理"与"代理"虽只有一字之差，但实质上的事中监督机构。据不完全统计，2006-2010年五差异甚大，主要表现在以下几个方面:年间，央行的各级国库堵住违规业务114万笔，涉及(一)充当角色不同金额4441亿元;仅2010年国库就拒绝办理各类违规代理制模式主张央行国库受财政部门领导、对业务30万笔，金额992亿元。这足见央行国库监督财政部门负责，并且倾向于将"国库"指认为"财政国对于国库资金安全和中央预算收入的重要性，可以库实质上央行国库成为了财政的"出纳部门财这样说:央行经理国库是当前我国最重要的财政资政部门与央行国库之间的关系被界定为委托代理关金运行事中监督的"防火墙"[1]。系，前者系委托者，后者系代理者。而经理制的委托二、我国实行央行"国库经理制"的必要性分析代理关系是各级政府(作为一个整体的政府而不是(一)我国国情、时情发展的必然选择政府财政部门)与央行。央行受政府领导从改革开放以来国库的发展历史看，之所以把收稿日期:却2θ圳1口3斗-01←-3引I 作者简介:张静竹0989-)，女，河南驻马店人，本科。116 金融理论与实践2013年第4期(总第405期)
{工作论坛}经理国库的职责隶属于中央银行，目的是为了满足拨付时，没有部门或机构对其进行事中监督，就会出宏观调控、制定货币政策、稳定经济的需要，为了打现不受监督的情况[勾。破"大财政"的管理模式，配合税收制度改革和预算三、实行央行"国库代理制"可能带来的问题执行发展的要求，对国库的会计地位作出的前瞻性(一)货币政策与财政政策的配合将被"撕裂"的制度安排。更深层次是为了促进我国市场经济的尽管"经理"和"代理"之间仅一字之差，但会给发展，利用央行在流动性管理中的中性地位合理约央行货币政策操作带来较大的影响。在我国每年有束和控制政府逐利的行为，防止政府利用自身的政超20万亿元的庞大财政收支，如2011年我国央行国治和资源优势过分干预市场经济运行，也是推进我库系统平均每月库存余额为万亿元①。近三十国市场经济发展的一种制度性安排。随着我国公共年我国宏观经济形势主要面对的一个问题是通货膨财政的发展，国库的发展也必然是向不断强化管理胀，保持高额的国库库存总体对治理通胀十分关键;职能方向发展，当前我国国库改革的重要是在建立如果实行国库代理制，国库库存只要流出1万亿元，单一账户制度的同时，加强对财政资金的监督。就能增加社会货币供应量万亿元(2010年货币(二)强化货币政策调控的需要乘数K为)，相当于政府又进行了一个4万亿元通过经理国库，使中央银行吸收了大量政府资技资。同时，根据"瓦格拉法则财政收支活动还会金，构成了中央银行存款的主要来源，增强了中央银随着经济发展不断增强，财政资金的流入流出规模行的货币调控能力，实力增强的中央银行逐渐摆脱不断扩大，对社会流动性的影响越来越重要。为了财政的影响和约束，相对独立地在更高层次上发挥降低财政资金流动对社会整资金流动性的影响，保宏观调控作用。在我国三十几年的宏观调控中，我持整体支付体系的稳定都需要财政政策与货币政策国面临的主要问题不是财政收支出问题，而是不断的配合，也需要从制度上明确安排央行在国库管理地通货膨胀和老百姓兜里的钱不断流失的问题。正的权力。在代理制下，央行国库只是简单根据财政是中央银行经理国库资金，提高了中央银行在治理部指令操作，失去了与财政部的对等协调和紧密配通胀的能动性，起到了很好的作用。在发达国家，在合宏观政策的基础，其影响也是深远的。财政政策与货币政策匹配的调控中，财政政策是要(二)国库资金的整体安全将会受到冲击服从于货币政策的，这一点从英国、法国的央行发展从世界重要国家国库发展的历史看，各国之所史和宏观调控史上可以得到充分证明。如果财政完以让央行来管理国库资金，根本的、核心的思考还是全管理国库现金，其虽然在一定程度上代表公共利为了保证一个国家财政资金的安全性、流动性。益，但也有其特殊利益，在货币管理职责上容易产生1837年美国金融危机证明了商业银行不宜大规模扩张倾向，往往更多地关心经济发展的速度，而较少管理国库资金，库款的安全性才是最终决定由谁来关心银行体系的健全稳定和社会整体通胀的发展状管理、是否需要强化或弱化国库管理的核心依据。况。从当今世界趋势看，各国都在不断加强国库管理。(三)决策者与办理者绝对分离的需要近些年，在经理国库制下，由于利益相关部门对制度分权制衡是公共财政的内在要求，不允许有不的"逆向选择国库资金流出的冲动不断增强，如央受监督的权力形式存在，而国外国库运作的经验也行的{2011年全国国库资金运行报告》显示"2011年说明，国库各相关机构之间必须互相独立和彼此监财政在商业银行存款万亿元，达央行国库库存督，恪守公共支出的决策者和办理者的绝对分离的的859毛"②。如果央行管理国库的机制由"经理制"原则。鉴于以上原因，我国在建立和完善中国特色改为"代理制那么央行彻底失去对国库资金流动的国库管理体制时，坚持了政府预算资金支配权与的监督、控制权，最有可能出现的情况是，通过代理办理权的分离，财政与国库分别充当政府资金管理制的安排，有些地方国库账户资金可能成为空置转的"会计和出纳并赋予了国库相对的独立的监督账账户甚至不让地方中央银行国库代理，并根据地权限和地位，设立了独立的操作规范、核算体系和业方中小银行的亲政府性和利率的自主性，将使这些务管理办法。如果人民银行仅仅代理国库，单纯地资金大部分流向中小银行。实行代理制结果，政府按照财政指令进行公共资金的拨付，在中国现有的资金的整体安全管理形势令人担忧。财政制度安排下，财政部门在管理和决策公共资金①数据来源:中国人民银行网站，2011年政府存款12个月的平均数据。②2011年12月底全国国库库存为万亿元人民币，来源:中国人民银行网站。117 2013年第4期(总第405期)金融理论与实践
【工作论坛】(三)代理制存在严重的预算资金效率缺失问题四、对《预算法》修改的建议财政支出是否有效率就取决于它是否真正地实(一)坚持人民银行经理国库这一基本国库管理现了资源的有效配置、收入的合理分配、经济的稳定制度和增长。在财政资金运行和使用实践中，关键的不首先要合理界定国库权责，继续坚持经理制是在于拨款速度有多快，最终的评价标准是有没有度。建议在《预算法修正案》第54条中将第五款的实现财政资金的最优配置，有没有执行到位，有没有内容修改为"中国人民银行及其分支机构经理国实现社会效益的价值最大化;反之，财政拨款再快有库"。其次是明确办理机构一一国库设在人民银什么用?在我国存在人大对预算的事前审批与监督行。建议在《预算法修正案》第51条中增加一款"国被"虚化"、审计部门对预算执行的事后监督被弱化库在中国人民银行及其分支机构设立以明确国库的现象。从当前实践的情况看，国库是我国财政预业务的办理机构是人民银行。再次是进一步完善预算执行监督中唯一的、有效的、重要的预算执行事中算执行程序，实行预算抄送国库备查制度。建议在监督的"防火墙"。如果实行代理制，将出现财政部《预算法修正案》第47条中增加"各级政府财政部门门对资金的绝对使用权和绝对管辖权的合二为一，应当及时将人大批准的政府预算以及本级财政批复国库反而处于被监督的地位，国库的事中监督将被的各部门预算抄送同级国库备查"的内容，以便于根抛弃，财政支出的配置效率定被弱化。同时，财政政据国库财政预算和指令办理国库业务。策与货币政策将不能实现有效的匹配，不利于收入(二)坚持和加快实施国库单一账户制的合理分配和经济的稳定增长。所以无论是从微观一是实行一个政府一本账，禁止在国库外开设上还是宏观上，代理制反而不利于财政效率的提升。财政专户。建议删除《预算法》第51条、55条、56条(四)单一账户制度的建设无从谈起中"财政专户"的表述，或者在第51条第二款中增加市场经济国家普遍建立以国库单一账户为核心"财政专户开设在国库"的内容。对确有必要开设财的政府集中支付制度，将所有财政资金集中到在中政专户的特定机密专用资金，要按照国家法律和国央银行设立的国库单一账户(TSA)中，实现财政资务院规定开设。二是明确国库单一账户而非体系的金的集中管理和财政收支的双直达，实现一个政府建设。建议删除第51条中"财政专户纳人国库单一"一本账以提高预算资金使用的透明度和效率;而账户体系管理"的表述;将第56条中"国库单一账户单一账户成功建立的基本要件是中央银行必须拥有体系"的表述修改为"国库单一账户"。财政账户管理的职权。在代理制下，中央银行将失(三)坚持和完善我国的预算监督体系去对财政专户的管理权，财政性资金专户数量将会一是拒绝全能化的财政职能，明确国库事中监再膨胀，这样政府单一账户将无法真正建立，资产负督。建议在《预算法》第83条后面增加国库事中监责管理将无法进行，现代意义上的国库体制就无法督的条款"各级国库负责监督预算资金的缴库和开建立，这将是对财政效率最大的消耗。当前的形势户，按照经人大批准的预算监督支出，向本级政府和已经非常严峻，全国各级财政部门在同级国库共开上级国库报告预算执行情况"。二是强化人大的审设1万多个预算内外和预算专项存款账户，而在商计监督作用。建议在《草案》里增加政府和财政部门业银行则开设17万多个(2010年3月底该数字曾达向人大定期或不定期提供预算信息的条款，便于人27万多个)①各类资金账户，财政资金账户分散设置大开展事中监督;并在法律责任章节，加人人大这一的状况，使得财政对整个"家底"没有一套完整、清晰责任追究主体，强化对预算执行部门的责任追究。的账簿，也直接导致两个"不清楚即财政部门不清三是规范预算信息透明公开。建议预算法直接规定楚各预算单位具体拥有多少资产，政府部门甚至财强化预算透明性建设的条款、工作机制和建设责任。政部门自己不清楚本级财政部门到底开了多少个账参考文献:户，每个账户到底有哪些资金，有多大金额。这种管[1]西南财政大学等.国库改革与发展[M].北京:理模式极易产生权力寻租和腐败，财政资金高息揽中国金融出版社，2003.储谋取私利，随意调控预算执行进度、截留挤占上级[2]盖国凤.央行经理国库的必要性[N].金融时资金、编造虚假收支信息、违规坐支、退付预算资金报，2012-9一16(10).等违法违规行为恐怕接连不断，张美芳、李华波式的(责任编辑:贾伟)腐败大案也会屡见不鲜。①数字来源于2011年财政部进行大面积清理整顿后内部统计。118 金融理论与实践2013年第4期(总第405期)
