农村环境治理市场主体探讨
［摘要］ 由于我国农村环境保护历史欠账过多，当前农村环境形势依然严峻，已成为全面建设小康
社会的一块“短板”。补齐“短板”所需资金缺口较大，农村环境治理又面临着政府财力有限、市场主
体和市场发展滞后、社会参与度不高等问题。为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，培育发展农
村环境治理市场主体，有效吸引社会资金特别是民间资本参与农村环境治理，本文在明确未来一个时期
培育发展农村环境治理市场主体的基本思路、原则和目标的基础上，分别从建立机制、政府引导、创新
融资方式等方面提出了对策建议。 ［关键词］ 农村环境治理;市场主体;投资运营机制;PPP模式
《生态文明体制改革总体方案》提出，建立农村环境治理体制机制，采取政府购买服务等多种扶持措施，
培育发展各种形式的农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体［1］。当前，我国环境治理投资
存在投入不足和效率不高、收费和投资回报机制不健全、投融资机制创新不够、社会参与度不高等突出
问题，在农村地区环境治理市场主体和市场发育更为滞后。为破解农村环境治理市场发展滞后的难题，
培育发展农村环境治理市场主体，充分吸引社会资本参与，全面加强农村环境治理设施建设和运营，解
决农村突出环境问题，本文在明确未来一个时期培育发展农村环境治理市场主体的基本思路、原则和目
标的基础上，分别从建立机制、政府引导、创新融资方式等方面提出了对策建议。 1农村环境治理
和市场培育现状 一是当前我国农村总体环境形势依然严峻，治理这些环境问题所需资金缺口较大［2］。
农村环境“以奖促治”政策实施 8年来，中央财政已经支持整治了约 7万个村庄，但只占全国 万
个行政村的 12%，全国近 90%的行政村生活污水和近 50%的行政村生活垃圾未得到有效处理，一些地区
长期积累的农村环境问题仍未得到有效解决。为解决这些突出环境问题，初步测算环境治理经费高达
5000多亿元。同时，随着我国经济新常态的出现，财政收入增速明显下降，财政资金难以满足当前需
求，迫切需要借助市场化手段，创新农村环境治理投资运营机制，拓宽融资渠道。二是当前农村环境治
理主要由政府推动，农村环境治理市场主体和市场发育滞后。农村环境治理设施建设多数是靠中央和地
方政府共同推动，企业和村民参与程度不高，吸引社会资本参与有限，投资运营模式单一。已建成设施
委托第三方运行维护的比例较低，多数仍由相关部门或乡镇政府直接负责运行维护，总体效率不高。三
是农村污水垃圾处置收费机制未建立，投资回报机制不健全。农村环保设施运行维护要坚持“谁污染、
谁治理，谁受益、谁付费”的原则。但现阶段，农村生活污水、生活垃圾处理收费机制还很不完善，目
前仅处于试点示范阶段。除少数安装自来水的地区能够进行较低标准的污水处理收费以外，受经济和技
术手段限制，其他未安装自来水的地区尚无法开展收费工作。生活垃圾处置领域基本没有建立起收费机
制。四是农村环境治理投融资方式创新不足，融资渠道较窄。由于农村环境设施布局分散、单个项目成
本收益较低、运行维护管理不便等因素，使得利用市场化手段融资难度加大，难以有效吸引社会资本投
入。农村环境治理是一项公益性很强的公共服务，其投资产生的是公共物品，不能直接在市场上得到回
报，必须通过市场和政府补贴相结合的措施，让农村环境治理投资至少能够达到或者高于社会最基本投
资回报率，才能推进社会资金进入农村环境治理市场。 2培育发展市场主体的顶层设计 近期，国
家对统筹城乡环境治理做出了战略部署，为充分利用市场机制全面推动农村环境治理指明了方向。《生
态文明体制改革总体方案》提出，坚持城乡环境治理体系统一，加大生态环境保护工作对农村地区的覆
盖，建立健全农村环境治理体制机制，加大对农村污染防治设施建设和资金投入力度［1］。十八届五
中全会提出，推动城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制，健全农村基础设施投入长效机制，推
动城镇公共服务向农村延伸。2015年全国农村环境连片整治现场会上，环境保护部陈吉宁部长指出，
要以改善农村环境质量为根本目标，下更大的决心、花更大的气力推进农村环境保护，让更多农民群众
受益［3］;财政部刘昆副部长指出，要加快建立农村环境整治投资运营长效机制，培育农村环境治理运
营主体，建立多元化经费保障机制［4］。我国是农业大国，大多数居民还生活在农村，农村环境治理
和保护事关农村群众的切身利益，事关生态文明建设进程，事关美丽中国的国家战略。为充分发挥市场
配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，创新农村环境治理投资运营机制，加快提升农村环境公共
服务水平，迫切需要加强未来一个时期培育农村环境治理市场主体的顶层设计。 基本思路按照
全面建成小康社会和建设社会主义新农村的总体要求，深入实施“以奖促治”政策，发挥市场在资源配
置中的决定性作用，以政府和社会资本合作(简称 PPP)模式为主要抓手，改革创新农村环境治理投资运
营机制和投入方式，优化政府投资使用方向和方式，创新融资方式、拓宽融资渠道，建立健全社会资本
投入回报机制，引导和鼓励社会资本特别是民间资本参与农业面源污染治理、农村污水垃圾处理等重点
领域建设运营，推进农村环境治理市场主体多元化，加快补齐环境保护“短板”。 基本原则示
范先行，整县推进;市场主导，政府引导;创新机制，完善制度;积极稳妥，公众受益。 主要目标
通过政府购买服务、委托第三方运营、组建专业化物业管理公司、PPP模式等多种方式，培育发展一大
批农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体，加快农村环境治理市场领域开放，增加农村生活污
水、生活垃圾处理设施供给数量、质量及效率，形成农村环境治理工程建设运营的多元化投融资格局。
3培育发展市场主体的对策建议 建立农村环境治理投资运营机制(1)创新农村环境治理基础设施
建设运营模式。推动农村环境治理基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变。
鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益。整县
推进乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营，鼓励实行城乡供水一体化、
厂网一体投资和运营［5］。(2)培育农村环境治理工程多元化投资主体。支持农民合作社、家庭农场、
专业大户、大型环保企业等经营主体投资建设有关农业面源污染治理、农村污水垃圾处理设施等工程。
对于已建成的“以奖促治”项目，可采用委托经营或转让―经营―转让(TOT)等方式转交给社会资本运
营管理;对于新建的“以奖促治”项目，支持其委托专业的第三方负责建设运营，提高污染治理的产业
化、专业化程度。通过特许经营、投资补助、政府购买服务、委托第三方运营、组建专业化物业管理公
司等多种方式［5］，鼓励社会资本参与具有一定收益的农村环境治理工程建设运营，落实设施运营管
理主体。(3)保障农村环境治理工程投资合理受益。社会资本投资建设或运营管理农村环境治理工程的，
与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，可以依法获取排污费等经营收益;在农村生活污水、垃圾处
理价格、收费等未到位的情况下，地方政府应给予适当补助。社会资本投资建设或运营管理农村环境治
理工程等，可依法继承、转让、转租、抵押其相关权益;征收、征用或占用的，要按照国家有关规定给
予补偿或者赔偿。(4)推广政府和社会资本合作(PPP)模式。推进农业面源污染治理、农村污水垃圾处理
领域政府和社会资本合作，规范选择项目合作伙伴，优先在有机食品生产基地、与农业面源污染紧密结
合的乡村生态旅游、秸秆生物质能源转化、农村污水和垃圾处理设施等领域引入社会资本，增加农村环
境公共产品供给。完善财政补贴制度，规范合作关系保障各方利益，健全风险防范监督和退出机制［5］。
(5)建立健全农村污水垃圾处理价格、收费机制。坚持“谁污染、谁治理，谁受益、谁付费”的原则，
积极稳妥推进农村污水和垃圾处理收费工作，使经营者能够获得合理收益。从已有的实践看，垃圾收集
转运处理的费用并不高，各地应当按“乡镇自筹、村民收费、财政补助”的原则加快建立经费分担机制;
污水处理运行费用相对高一些，可过水价、收费、财政补助等方式统筹解决。鼓励实行城乡供水一体化
的地区，完善和调整自来水水价，体现农村污水处理费用。价格和收费机制未建立的，地方政府可根据
实际情况安排财政性资金，对运营单位进行合理补偿。(6)发挥农民主体作用。建立自下而上的民主决
策机制，通过村民自选、自建、自管、自用等方式，更好地发挥农民主体作用。完善村级公益事业建设
一事一议财政奖补机制，允许财政补助形成的环保设施由村集体持有，鼓励农民投工投劳，充分调动广
大农民参与农村环境治理工程建设的积极性。 充分发挥政府投资的引导带动作用(1)优化农村节
能减排资金使用方向。充分发挥中央政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用，完善“以奖促治”资金
分配机制与使用方式，探索建立基于绩效的资金分配方式，逐步从“补建设”向“补运营”、从“前补
助”向“后奖励”转变，提高资金使用效率;地方政府也要配合中央财政投向，支持社会资本参与农村
环境治理工程建设运营。(2)改进政府投资使用方式。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本
的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参
与农村环境治理工程建设运营建设，以适应 PPP模式需求，推动农业面源污染治理、农村污水垃圾处理
等领域 PPP项目实施。(3)积极推广环境绩效合同服务。对引入社会资本建设运营的农村环境治理处理
设施，推广环境绩效合同服务，将治理效果与服务费用挂钩，建立基于环境绩效的付费机制，实现从买
工程向买服务转变。(4)做好政策保障。制定社会资本参与农村环境治理项目的用电、用地等优惠扶持
政策，降低企业建设运营成本，保障项目建设用地。完善财税支持政策，农村环境治理市场主体可按规
定享受相关税收优惠政策。通过以奖代补等措施，积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与 PPP
项目的有效方式。加强政策宣传解读，让农村环境治理市场主体了解参与方式、运营方式、盈利模式、
投资回报等相关政策，进一步稳定市场预期，充分调动社会投资积极性。 创新融资方式拓宽融
资渠道(1)创新农村环境治理绿色信贷服务。开展融资担保、金融租赁、资产证券化等金融产品与服务
创新。支持开展农村污水垃圾处理等领域的排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议预期收益质押
贷款等担保创新类贷款业务。在国家批准的业务范围内，鼓励政策性金融机构对民间资本参与的农村环
境治理工程提供长期稳定、低成本的资金支持。(2)建立农村环境治理产业投资基金。大力发展股权投
资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于农业面源污染治理、农村污
水垃圾处理等领域的产业投资基金。各级政府预算资金可通过认购基金份额等方式予以支持。(3)开展
股权和债权融资。支持农村环境治理建设项目通过债权投资计划、股权投资计划等融资工具，以及企业
债券、项目收益债券、公司债券等方式通过债券市场筹措投资资金。建立规范的地方政府举债融资机制，
支持地方政府依法依规发行债券，用于农村环境治理建设项目。 参考文献: ［1］中国政府网．中
共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》［EB/OL］．2015． ［2］王波，王夏晖．如何推
动地方落实 13万个建制村的环境综合整治任务［J］．环境与可持续发展，2015，40(4):19－21．
［3］环境保护部网．大力推进农村生态文明建设全国农村环境连片整治工作现场会召开
［EB/OL］．2015． ［4］财政部网．大力推进农村生态文明建设―――两部门联合召开全国农村环
境连片整治工作现场会［EB/OL］．2015． ［5］中国政府网．国务院关于创新重点领域投融资机制
鼓励社会投资的指导意见［EB/OL］．2015． 作者：王波 王夏晖 单位：环境保护部环境规划院
