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【摘要】巴西的石油产业曾经由国家石油公司独家垄断，
在放开石油规制后，获得了巨大的成就。 短短 10 年，巴西从
石油净进口国变成石油净出口国。 巴西唯一的国家石油公司
Petrobras 在丧失了垄断权之后，并没有一蹶不振，而是跻身
世界一流石油公司之列。 巴西石油规制历程对中国石油产业
规制很有借鉴意义，但基于中国与巴西的国情不同，也不能
照搬巴西经验。 本文针对中国石油产业规制改革，提出了一
些建议。
【关键词】石油规制 石油产业链 自然垄断 有效竞争
一、问题的提出：中国石油产业的两重特性
在中国，石油产业与电信、铁路、航空、自来水等都
属于政府规制的主要组成部分。西方国家对这些行业
的产业政策是由严格规制走向激励性规制甚至民营
化。在上述行业中，石油行业是非常特殊的行业，其呈
现出与电信、铁路、航空、自来水等公用事业不同的特
性。石油产业不仅不是公用事业，而且其特殊性在于：
石油产业既有自然垄断的特性，又有完全竞争的特点。
从石油产业整个产业链来看，在其上游，石油的勘探开
采和管道运输具有自然垄断的性质，而在产业链的下
游，即成品油的生产、运输及销售尤其是最靠近消费者
的终端———加油站，又具有竞争特性。除此之外，由于
事关国计民生，并且涉及国家产业安全，中国石油产业
还呈现出自然垄断和行政垄断于一身的特点。也就是
说，中国石油产业呈现出两重特性：自然垄断与竞争性
为一体特性、自然垄断与行政垄断为一体的特性。
改革开放以来，中国石油产业经历了很大的变化。
经过重新组建，大型石油集团公司从附带行政管理职
能向市场经济运作过渡，从纯粹在国内勘探开发到走
出去开发世界石油资源。但是中国石油产业的垄断态
势并没有随着经济体制改革而放松，相反在某种程度
上甚至可以说是从一种垄断的方式转化为另一种垄断
方式，甚至石油产业的中下游的垄断程度进一步增强。
中国石油产业的寡头垄断局面，也导致了石油巨
头带有利益集团的性质。对于国家管理部门而言，一方
面要求石油公司承担不应该由企业承担的义务，另一
方面在制定政策和规制措施时投鼠忌器。同时作为在
海外和国内均已上市的股份公司，先期投资的国外投
资者，早已赚的钵满盆溢，全身而退，而国内投资者投
资石油公司股票惨遭滑铁卢（中石油A股从近50元
下滑到10元左右）；另一方面作为消费者承受比美国
和欧盟还高的油价。
中国石油产业的双重特性决定了政府规制的必然
性，但是如果对整个产业链进行规制，就不符合石油产
业链竞争性业务的特性，更重要的是造成了全社会的
福利损失。不利于国家资源开发和消费者利益，同时也
使中国石油公司背上了沉重的包袱。改变中国石油规
制的现状，已经时不我待。
二、巴西石油产业规制改革历程和特点
（一）巴西石油产业规制改革历程
从油气产业来看，巴西是个非常特殊的国家，1997
巴西石油规制改革对
中国石油产业的启示
林 娜
（人民大学商学院）
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年以前巴西石油产业高度垄断，在石油勘探开发方面
由国家石油公司Petrobras独家经营，但同时政企不
分，Petrobras承担了很多社会义务，甚至还为政府无
条件贷款。从1997年开始，巴西实行石油体制改革，取
得了巨大的成就。巴西的石油管理体制经历了从高度
国家垄断到放开规制的过程，其改革过程非常成功，国
家石油公司的实力不仅没有所担心的那样被削弱，而
且一跃成为世界一流石油公司之列和拉美市值最大的
上市企业。2010年9月24日，巴西石油完成全球新股
发行，募集资金685亿美元，成为全球有史以来最大股
本融资项目。从国家的角度，规制改革后，从国家油气
资源看，不但解决了巴西石油的自给自足问题，而且从
2007年开始，巴西从石油净进口国一跃成为石油净出
口国。
石油在巴西曾被视为国家主权的象征。1953年巴
西掀起了声势浩大的“石油是我们的”运动，迫使政府
于当年立法规定石油由国家联邦政府垄断经营，并于
1954年成立了国家石油公司 Petrobras 作为其执行
机构。根据1953年颁布的石油法，Petrobras代表国
家负责巴西全方位的石油勘探开发，原油和天然气以
及制成品的运输，包括海运和管道运输。炼油业务以及
整个天然气产业基本上也被 Petrobras 实行垄断经
营。巴西含油气盆地众多，资源丰富，Petrobras的勘
探开发活动业绩斐然，至1997年，巴西跻身于日产百
万桶原油的国家行列的第16位。但是巴西石油行业投
资不足，巴西一直高度依赖进口石油。在缺乏竞争的环
境里，长期独家经营，导致了Petrobras的低效率和高
浪费。
20世纪90年代，巴西高度垄断的石油体制与巴
西经济改革倡导的市场经济背道而驰，作为垄断公司
的Petrobras成为众矢之的。因此，巴西石油体制改革
提上议事日程。当时改革也分成了两派，一派是改革
派，他们极力要求彻底打破垄断，建立产权明晰、规则
明确的新体制，把Petrobras彻底私有化。另一派是保
守派，他们除了对失去既得利益的担心外，也有对国家
利益的忧虑，担心国家财产是否会被瓜分和贱卖，认为
垄断是必要的，并且也行之有效。同时还担心改革是否
会影响还是石油净进口国巴西的石油安全。最终改革
派占了上风，石油体制改革拉开了序幕。1995年11
月，巴西对1988年版的宪法进行了修订，从宪法角度
终止Petrobras对石油领域的垄断权，当然改革派也
进行了妥协，保持国家对Petrobras的控股地位。新的
石油法规定，国家对Petrobras持有不低于50%的股
份，另加一个投票权，改革方案还保留了3年的过渡
期。
1997年8月6日，巴西总统签署了新的石油法。
该法详细制定了石油改革的法律框架，依法成立的国
家石油署，被授权全面管理石油勘探开发的招标和授
权，代表国家行使石油天然气资源的管理权。根据新石
油法，巴西石油工业政企分开，Petrobras不再行使政
府职能。最关键的是巴西石油天然气领域对民营资本
和外资全面开放，只要符合相应的准入标准，民营企业
和外资均可参加公开的招投标或者直接向国家石油署
申请获得石油勘探开发、炼油、运输以及下游业务等的
许可。国家石油署要求Petrobras移交了巴西石油领
域所有的公益性资料，包括地质、地理等数据，并新成
立了一个名为“数据银行”的机构，对有投资意愿者开
放。Petrobras不再享有任何特权，必须在市场上和其
他参与者平等竞争。为了避免唯一的国家石油公司的
利益受损，Petrobras已经有商业发现或较大投资的
勘探区块，可以不参加公开招标就继续勘探3年，若有
新发现则可进一步开发。通过逐步剥夺Petrobras垄
断权，至2002年1月份，Petrobras才真正失去对原
油和成品油进出口的垄断权。
截至2007年5月，经巴西国家石油管理局批准从
事石油及石油产品进出口的企业共有184家，其中从
事原油进口的企业12家，从事原油出口的企业6家。
截至2007年6月，巴西全国从事石油产品经销的企业
255家，其中从事车用燃料批发的企业132家。目前巴
西全国共有加油站39 290家，其中7 213家属于巴西
石油公司，4 423家属于巴西本地石油集团Ipiranga，
雪佛龙、壳牌和埃索公司则分别有2 463家、2 014家
和1 980家。
（二）巴西石油产业规制改革特点
1.放松上游规制
巴西也是实行政监分开，全国能源委员会是巴西
石油政策的制订和决策机构，矿业能源部是巴西政府
石油归口管理部门，矿业能源部下属国家石油管理局
是巴西石油行业具体监督管理部门。巴西石油体制改
革比较特殊之处是放松石油产业链的上游规制，保留
石油产业链的下游即成品油的价格监管。放松石油产
业规制后，巴西国家石油署作为石油资源的管理者，开
放勘探开发市场，开展国际石油招标。跨国石油公司对
巴西的石油投资掀起了一个高潮，同时国内公司也积
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极踊跃地投资石油领域，巴西石油投资快速增长，10
年期间数十亿美元的勘探开发为发现大型油气田奠定
了基础。根据巴西石油法，投资者获得石油份额后，可
以按照国际油价出售巴西原油。除了英国壳牌、美国雪
佛龙、戴文等国际性的大公司在巴西大有斩获外，其他
一些新开展业务的公司一般都采取与Petrobras合作
开发的方式。
放松石油产业规制，巴西政府通过税收和资源费
的方式获得稳定的收益。除了正常的企业所得税外，巴
西政府可以获得签字费、矿税、特别参与权、土地使用
费。甚至政府还通过特别参与权在预期收益特别好的
项目上获得更高的利益。石油法详细规定了收益在政
府各个部门和地方的分配，保证了各方的利益。
2.保留下游价格监管
巴西是南美洲最大的成品油市场，巴西政府对成
品油价格规制仍然很严。巴西政府通过复杂的税收体
系和干预利润率来影响成品油价格，甚至把成品油价
格作为调控手段。巴西的13个炼油厂中的11个都属
于Petrobras，所以巴西政府对成品油价格实行规制，
也是防止Petrobras的垄断影响成品油市场。
三、巴西石油产业规制改革对我国的启示
从巴西石油产业的严格规制到基本放松的历程来
看，无论国家利益还是原来的国家石油公司利益均没
有造成损失，而且实现了双赢。给我们的启示是：
（一）从严格规制高度垄断到放松规制，不会损害
国家利益
巴西石油产业规制改革中曾遇到种种阻力。对于
石油净进口国而言，放开石油上游市场，实施外资和其
他民营企业准入，确有一定的风险。但是结果巴西不仅
成为石油净出口国，而且巴西政府还通过税收和资源
费等收到稳定的收益。改革前的1996年底，巴西石油
剩余储量只有67亿桶，到2006年底，巴西石油剩余储
量达到了122亿桶。从石油净进口国一跃而为石油净
出口国，完全是颠覆性的改变。所以对于中国来说，可
以考虑允许民营企业和其他国企进入石油产业。
（二）打破垄断不会影响国家石油公司的地位
从巴西国家石油公司Petrobras角度看，放松规
制，Petrobras失去国家垄断公司的地位，非但没有被
削弱实力，反而由于松绑，增强了国际竞争力，在世界
范围内开展石油勘探开发业务，跻身世界一流石油公
司之列。Petrobras首先在巴西国内增加了15万名新
股东，尔后在纽约证券交易所成功上市。国内外双管齐
下，Petrobras获得了巨大的现金流。卸下很多原先需
要无条件承担的社会义务包袱，能与其他公司平等竞
争，Petrobras进行了一些战略调整，如为了专注于海
上勘探开发等主业的经营，Petrobras 出售了一些陆
上边际效益较低的尾矿和低产油井。Petrobras成立
了专营原油和天然气运输业务的子公司Transpetro。
根据石油法第三方准入的原则，其他公司也可以平等
地利用管道、港口运输基础设施。巴西海域辽阔，
Petrobras发挥其深海勘探技术独特优势，进行深海
勘探。Petrobras实行了新的合资合作模式，与外资企
业合作开展巴西国内勘探开发业务，作为交换还要共
同开拓国际新业务。与改革初期的担心相反，改革后的
Petrobras不仅没有衰落，反而获得了新生。仅仅用了
6年时间，Petrobras的产量翻了一番，国内外的总产
量达到了日产200万桶的规模，跻身世界一流石油公
司之列，在世界上27个国家开展了石油勘探开发业
务，并于2006年被纳入道琼斯指数。在《石油情报周
刊》排名中，Petrobras名列世界石油公司排行榜第
15名。目前巴西石油公司是世界第 9大上市能源公
司，其目标是在2020年前跻身世界前5强。
从中国现状来看，中石油和中石化，已经完成了从
上游到下游垂直一体化经营，中海油是完全按照国际
化经营而组建的公司。三足鼎立，即使石油产业放松规
制，一般国内公司无论是国企还是民营企业都不可与
之平起平坐，只是增加了一些竞争，拾遗补缺而已。而
且放松规制，解除中石油和中石化平抑油价的社会义
务，按照上市公司经济行为操作，轻装上阵。3大石油
巨头已经走向国际化经营，到海外开发石油资源。巴西
Petrobras应该是一个很好的启示。
（三）不同国情，规制产业链环节不同
鉴于中国与巴西的国情不同，巴西放开的是石油
产业链的上游。在中国目前尚未建立石油战略储备，对
外依存度高达50%的情况下，中国石油产业链首先应
该放开下游具有竞争性的环节。
四、对中国石油产业规制的政策建议
中国目前石油产业规制呈现出两种不合理的极
端，一种极端是中国石油产业政府规制过度，进入规制
过严，形成了行政性垄断和高行业壁垒。石油上游基本
是禁入，下游是严格规制，实行审批制，成品油价格规
制和所有制歧视性进入规制。另一个极端是政府规制
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不足，在规制机构、规制方式、规制结果的评价方面严
重不足。机构设置上没有像其他国家实行政监分离的
石油管理体制，规制方式上只是单一的价格规制，市场
禁入。在石油产业链的不同环节没有实行规制、放松规
制、激励性规制相结合。从巴西石油规制改革历程给我
们的启示来看，中国石油产业政府规制的改革应该遵
循以下路径：
（一）制度创新，从行政性垄断过渡为政府规制
政府规制和市场调节相辅相成，两者对于发展石
油产业都不可或缺，相得益彰。鉴于石油在国民经济中
的特殊地位，尤其是中国的国情，即使石油产业进入相
对成熟的发展阶段，仍会处于政府的规制之下，但要把
握好规制的力度和程度。从政府的角度看，除了要加大
防止政垄断行为的力度，还要防止中石油中石化两大
集团串谋合谋，防止寻租行为及谋取利益集团。从公司
治理视角来看，要适当放松规制，市场准入。即使对3
大石油巨头的规制也要适当，既要创造竞争环境给其
压力，也要为其松绑，解除社会义务。对政府规制者也
要加强规制。对规制进行准确的评价，引入新型政策工
具规制影响评估(RIA)，利用收益成本方法，评估规制
带来或可能带来的正面或负面影响。
（二）从严格的价格规制和市场禁入规制过渡为价
格规制与激励性规制相结合
制定准入标准，提高透明度，公示进入标准和企业
条件。区分石油产业链中自然垄断性领域和非自然垄
断性领域，自然性垄断业务与竞争性业务相分离。规制
不是把整个产业链都置于规制之下，而是区分产业链
的不同环节。中国石油产业集中度过高，石油公司集生
产者与销售者、甚至管理者身份于一身，垄断性很强。
如果政府过于偏向垄断一方，则整条石油产业链就会
失衡，任何一个环节的失衡都会影响整条链的发展，因
此政府要注意协调各环节之间利益。如果不实行政府
规制，石油公司有可能不去积极主动降低内部成本，而
是利用其垄断优势获得利润。在竞争性业务环节引入
竞争，给石油公司以竞争压力，对自然垄断的环节进行
规制，促使石油公司降低成本，提高资源配置和生产效
率，从而降低石油终端价格，保护消费者的利益，减少
无谓损失。即使在石油产业链上游严格规制也并非仅
仅由中石油和中石化两家垄断，而是有控制地开放。石
油产业链下游按照一定的标准放开。在中国石油产业，
中石油中石化均是国有企业，对于放松规制的产业链
部分环节，允许民营企业和其他国营企业进入，但是进
行一视同仁的规制。
目前，我国成品油零售是石油石化业的软肋。我国
加入WTO后，跨国石油公司加快了进入零售终端的进
程。我国原油市场完全与国际市场接轨，而国内成品油
市场却由于行政性垄断与市场脱节。在油品零售市场
的经营理念、营销方式和技术水平方面，中国石油公司
与国际石油公司尚有很大的差距。但是中石化和中石
油也有自身的优势。即使允许市场准入，中石油和中石
化在物流管理上，从油库、车队到加油站整个供应链垂
直经营，容易实施整体油品配送，条件优于普通加油
站。现在中国加油站技术条件和技术设施基础还有很
多需要改善之处，实行标准化经营，可以加速度地发
展，提高单站加油量，规模经营。
（三）多方式拓展自然垄断产业的融资渠道
引入竞争机制，在垄断行业内引入多种所有制，包
括两大集团以外的国有企业和民营企业。市场准入是必
然的趋势，必须建立进入壁垒。符合标准的企业，不分所
有制，允许进入。但是也要承担相应的责任和义务。
（四）实行不对称规制（asymmetric regulation），扶持
中小企业进入石油下游有效竞争
对承担服务的普遍性功能的下游企业给予政策性
补贴，如边缘山区的加油站。
（五）建立独立的政府规制机构和监管机构
规制与监管分开，破除政企同盟，改变规制主体由
行业主管部门演化而来的现象，保持公正性、独立性。
规制机构人员由多方面人才组成，提高规制专业化水
平和能力，改进规制方式。发挥非政府组织NGO的作
用，避免单纯依靠政府规制。很多国家的行业协会在石
油产业规制过程中发挥着积极的作用。中国石油产业
发展面临许多新问题，产业链各环节存在利益冲突，而
目前主要靠强势政府规制，一旦放松规制容易出现一
管就死一放就乱的局面。所以以行业协会为桥梁，协调
企业与利益相关者的关系，使之约束和规范本行业企
业的经营行为。
主要参考文献：
[1]张宝宇 .巴西石油公司结束垄断经营 [J].国际石油经济 ，
1996（3）.
[2]巴西石油体制改革回顾.
.
[3]巴西石油产业现状. 2007-10-9.
责编：梦超
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