国际贸易美国贸易政策评估报告
美国贸易政策评估报告
一、美国与多边贸易体制－－总体评估
美国是世界贸易的主要推动者（major player），进口和出口量在世界贸
易中均位居前列，占有重要份额，对世界贸易的发展有积极贡献，同时美国也
是国际贸易规则制定的积极参与者，对 WTO规则的诞生和发展起到了重要作用。
美国整体经济实力强大，绝大多数国内产业和服务业在国际贸易中有较强的竞
争力，是国际贸易中的最大获益者之一，因此在大多数领域美国是自由贸易的
倡导者和推行者，但在若干劳动密集型产业，如钢铁、纺织等，美国相对不具
有竞争优势，在这些领域美国采取了一系列过度的保护主义措施，在农业等领
域还实施了若干政府支持措施，这些措施是否符合 WTO，还有待进一步审议。
总体上看，美国法制比较健全和发达，但在不同的领域，针对不同的产业，
美国贸易法的有关规则并非与 WTO的规则或精神相一致，有的具有较明显的单
边主义色彩，有违多边法律体制，有的已被 DSB裁定违反 WTO规则，但美国至
今没有遵照执行。美国贸易规则的实施情况也不尽相同，有的在实施中任意性
较强，有较大的不确定性。
（一） 美国与贸易相关的政策和法规体系与世贸组织的规定和原则基本一
致
通过乌拉圭回合，世贸组织协定在美国国内法中的到了实施，按照世贸组
织的相关协定，美国修改了其与世贸组织义务不一致的法律。例如，对于 301
条款，1994年世贸组织协定正式生效前美国国会曾对其进行修正，使相关法律
与世贸组织精神与协定保持一致。当然，这并不是说美国的所有法律都已经与
世贸组织的精神和协定都一致了。按照美国对世贸组织的精神与协定的理解所
制订和修改的法律，只是从美国看来已经符合世贸组织的要求了，但是，在世
贸组织其它成员看来，还存在着许多问题。
美国是世贸组织各个领域活动的核心参与者之一，其近几年的活动包括发
动 2001年多哈全球贸易谈判。另外，美国也在履行作为世贸组织成员方的各项
义务，包括大部分的通报义务。
美国还在世贸组织范围内解决与其贸易伙伴的争端， 自 2001年，美国已
经制定了好几项关于世贸组织争端解决机制的提案。美国还继续在世贸组织争
端解决机制中积极申诉和回应。从 2001年中期到 2003年中期，在争端解决谅
解（DSU）下大约有 60起新的磋商请求，在其中十分之一的案例中美国是申诉
国，在将近一半的案例中美国是被诉方。
在贸易政策方面，2002年，总统布什以“贸易促进权”（TPA）的名义重新
获得了美国国会的贸易谈判“快车道”授权，布什政府许诺要以此为基础推动
市场开放和自由贸易，加速新一轮全球多边贸易谈判的进程。在 2003年度《贸
易政策议程》报告中，美国政府表示要致力于“消除所有制成品的关税，开放
农业和服务业市场，并关注贫困的发展中国家的特殊需要”。
然而近两年来，由于美国经济不景气，贸易逆差不断扩大，美国贸易政策
中的保护主义倾向明显加强，对通过多边场合来解决争端的热情下降。例如，
授予“贸易促进权”的《2002年贸易法案》明确规定，要确保美国贸易救济体
系特别是反倾销和反补贴法规体系的有效性，不能签署任何在这方面做出让步
的协议。对钢铁业启动保障条款以及新的农业补贴法案，更是对世界贸易组织
有关规则的滥用和违背。最近，为减少美国制造商对国外竞争导致的利润下降
的不满，美国在商务部国际贸易管理局下新设“抵制不公平竞争行为小组”，
并增设两个与制造业有关的新职位——负责贸易促进的部长助理和负责制造业
的部长助理。前者负责帮助制造商特别是中小制造商进入外国市场，获得来自
全球供应链的供应并促进出口，后者负责领导一个新的工业分析办公室，以审
查政府的有关规定对制造商产生的影响。实际上也是在利益集团压力下的贸易
保护性举措。另外，美国还消极对待多边反倾销法律体系的改革。世贸组织的
反倾销协定存在某些缺陷，在世界贸易自由化的形势下，反倾销措施要探索新
的道路。新的世贸组织谈判将开始，日本和欧盟等国家和地区以及许多发展中
国家都主张将修改反倾销协定作为议题。巴西等许多南美国家主张对反倾销措
施的发动设定更严格的标准。然而，美国对此持反对的立场。
（二）美国的法律在某些方面与世贸组织的精神不一致
1.世贸组织协议某些规定的模糊性被滥用
美国在进行国内立法的时候利用世贸组织协议在某些方面规定的模糊性，
使其获得了贸易保护的工具，这方面已经引起了世贸组织各成员方的关注，不
过，问题至今没有得到解决。
以美国 201条款为例，其规定并不完全符合《保障措施协议》。《保障措
施协议》第 4条第 2款第 2项要求调查机关必须根据客观证据证明，有关产品
增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系，“如果增加的进口
以外的其他原因正在同时对国内产业造成损害，则此类损害不得归因于增加的
进口”。美国法典第 2251节（a）要求增加的进口应构成国内产业损害或损害
威胁的实质原因。根据第 2252节（b） （1） （B），“实质原因”是指重要
并且不亚于其他任何原因的一个原因。所以，增加的进口只要在重要性上相等
或大于其他原因即可，而没有对不归因性（non-attribution）进行分析，。这
不符合世贸组织《保障措施协议》的规定，同时由于美国国内法的规定与《保
障措施协议》不符，因此美国国际贸易委员会在判定因果关系时采用的方法
（methodology）是不符合《保障措施协议》的，无法保障其裁决结果对出口方
利益是符合世贸规则的、公平和公正的。
2003年 7月 11日世贸组织争端解决机构专家小组裁决美国对进口钢铁施
加高关税为非法，报告明确指出，美国无法证明国内钢铁业因大规模涌入的廉
价进口钢铁而受损。其实，早在麦麸案中，上诉机构认定美国国际贸易委员会
没有适当地考虑其他原因，因此不能构成世贸组织 规则所要求的增加的进口与
造成损害之间的因果关系：“根据《保障措施协定》第 4 条第 2 款 b 项的规定，
对主管机关而言， 审查增加的进口以外的原因是否同时造成损害是一项根本性
工作。如果该主管机关没有作这项审查，它就不能确定将其他因素造成的损害
不‘归因于’增加的进口。本案中，美国国际贸易委员会没有如第 4 条第 2 款
b 项所规定的那样充分地表明因为平均生产率的提高造成的损害没有‘归因于’
增加的进口，所以美国国际贸易委员会不能在增加的进口和严重的损害之间确
立第 4条第 2款 b项所要求的‘因果关联’”。不过，上诉机构认定，一旦主
管机关将增加的进口的损害效果与其他原因区分开来，该机关不必证明仅有增
加的进口造成严重损害或严重损害威胁。相反，主管机关只需要证明在增加的
进口与严重的损害之间“真实和明确的因果关系”，严重的损害可以由许多原
因造成。这个标准如何在实践中准确地应用还是一个问题，这种不确定性使得
针对美国 201条款的世贸组织争端几乎是不可避免的。
2. 有单边主义倾向
美国的某些法律是有单边主义倾向的，301条款即是一例。美国贸易法“301
条款”的前身可以追溯到美国第一部报复法《1962年贸易扩展法》，该法第 252
条规定，如果一外国实施不公正或者不合理的进口限制，给美国的贸易造成负
担或者歧视的，美国总统有权撤回对该国的减让，或者对该国的产品增加关税
或者实施其它进口限制。1974年 301条款正式出台，《1974年贸易法》的第四
章是“坚持美国以贸易协定所享有的权力以及对外国政府某些贸易措施的回应”，
作为其中的一个条款，301条款是“美国贸易代表的作用”。此后，该条款又经
历《1974年贸易改革法》、《1979年贸易协定法》、《1984年贸易和关税
法》、《1988年综合贸易与竞争法》以及 1994年世贸组织协定正式生效前国会
修正案所做的多次修改。目前大家谈到的 301条款，作为一个整体，是指经过
修正后的《1988年综合贸易与竞争法》第 1301-1310节的全部内容以及另外两
类 301“变种”规定（“特别 301”和“超级 301”）。就其核心而言，301条
款下的措施完全是基于美国对外国有关贸易立法和做法的单方面评价，所采取
的行动并不与已经达成的多边世贸组织协定为依据，不可避免地会与世贸组织
的规则有矛盾。
1995年 5月 16日，美国政府单方面宣布，根据美国 1974年贸易法 301节、
304节，将对来自日本的豪华轿车征收 100%的关税。原因是 1993年 7月日本虽
然同意谈判解决汽车市场的开放问题，但实际上却拒绝与美国进入谈判程序。
因此美国采用这样的措施要求日本向世界汽车商开放市场，而且要求日本市场
应该具有相应的透明度和竞争性。那么，美国在世界贸易组织争端解决机构做
出决定之前，是否有权单方面做出制裁决定并实施制裁措施？出于对美国单边
报复制度的不满，1998年 11月 25日，欧盟根据世贸组织规定起诉了美国，认
为“301条款”与世贸组织的相应规定不符，造成了欧盟利益丧失或受损，也损
害了关税及贸易总协定和世界贸易组织的目标。1999年 3月 2日，世贸组织专
家组成立，欧盟之外的 16个国家保留作为第三方参加的权利，其中 12个严厉
地批评了“301条款”。专家小组裁决美国不可以在世贸组织争端解决机构做出
决定之前单方面确定制裁措施，但“301条款”并不违反世界贸易组织和关税及
贸易总协定的有关规定。这一裁决，使得美国事实上仍然可以运用“301条款”
对其他国家实行贸易制裁和威胁。
3. 对外国的投资设置限制－－建议说明对外国投资的限制措施是如何与
WTO规则相违背的，或者说如何限制了贸易（包括服务贸易），否则不属于 WTO
贸易政策审议的内容。
埃克松-弗洛里奥修正案（Exon-Florio）是《1988年综合贸易与竞争力法》
的修正案，它授权美国总统对外国在美国进行的企业购并或控股的“国家安全”
影响进行调查。具体调查由美国财政部外国直接投资委员会（CFIUS）进行，一
旦该委员会对某项交易做出对国家安全有“潜在威胁”的判断，总统有权中止
该项交易，而外方不能寻求司法复审，由此带来的损失可能无法得到补偿。1992
年以后，如果购并交易涉及外国政府所有的企业，则强制要求据此法进行调查，
说明不鼓励此类购并。1993年《国防拨款法》更进一步要求总统向国会提交外
国直接投资委员会（CFIUS）全部调查的报告，以使国会能判断正在进行的交易
是否危及美国的技术领先地位，从而影响美国国家安全。在埃克松-弗洛里奥修
正案中，如果满足以下条件：1.有可信的证据表明该行为导致的外资实体进行
的控制威胁到美国的国家安全。2.除了国际经济紧急权力法案，没有其他联邦
法规提供有效与恰当的典据来保护国家安全。总统可以终止或禁止类似的收购、
并购或接管，或者在交易完成的情况下要求撤销投资。埃克松-弗洛里奥修正案
没有对“国家安全”做出定义，但是陈列出一些特定的要素，包括用于满足国
防需求的国内产品的生产能力，总统或其委派者将据此决定外国采购对国家安
全产生的影响，这使得美国政府的自由裁量权非常大。
美国在服务市场准入方面存在大量的限制性壁垒措施，对外国服务贸易对
美出口造成了障碍。如，美国《琼斯法》和《1953年外大陆架法》对沿海和内
陆水域的航行、捕鱼、水下勘探以及大陆与海上平台的运输等领域的投资进行
了限制。《1920年联邦能源法》规定，外国公民或公司建造、经营和维护经过
联邦政府控制的陆地或水面的输电、用电业务，需要获取由联邦能源管理委员
会颁发的许可证，即使该公司是按美国法律组建。《1985年核能源法》规定，
如果某一设备或设施用于生产或使用核材料，那么外国公民控制的公司不能获
得该设备或设施运营、接收、生产、制造、转运或进出口的许可证。在金融服
务领域，1991年以后美国全面调整了对外国银行的管理体制，加强了对外资银
行在美业务的限制，如规定外国银行分行不能吸收零散存款，而必须通过其在
美子公司来进行；还规定外国银行不能加入美国的联邦存款保险体系，这意味
着在外国银行的存款不能得到美国联邦存款保险法的保护。在判断银行资本充
足率时，美国联邦储备银行要考察外国银行的资本来源是否依赖公共资金。这
与巴塞尔协议的不因持股者性质而歧视不同资本的原则不相符。如果外国银行
要在美国国内融资，就必须向相关管理机构提供一定数量的抵押为担保，这使
外国银行的融资成本上升。
在保险业方面，根据美国相关法规的规定，如果外国保险商没有在美国开
设分支机构，在从事再保险业务时就需提供担保账户或由原承销商开具信用证；
如外国保险商在美开设分支机构，须将大于其负债额的资产存入美国银行或信
托公司；且外国保险公司在美分支机构董事会成员中必须全部或部分是美国公
民。这些都构成了对外国保险商的歧视。另外，美国各州的保险监管体制和机
构各不相同，使外国保险商在从事跨州业务时需逐个申请各州的许可，增加了
其交易成本和麻烦。
美国在信息和通讯技术领域的壁垒，使寻求进入美国通讯服务市场的外国
公司重重受阻，尤其是在卫星通讯服务和移动通讯服务领域。如，美国的电信
服务既受联邦管制又受各州管制，各州不仅管制程序不同，认证的条件、资格
等也有区别。这对外国电信运营商造成了额外的成本，事实上成为一种市场准
入障碍。在外国运营商的认证和许可问题上，美国政府仍保留有较大随意性的
“公共利益”标准，而所谓公共利益可能是贸易的影响、所属国的外交政策、
高竞争风险等等弹性很大的因素。这些情况与美国一贯倡导的市场准入原则不
一致，给已经进入其他国家同类市场的美国公司提供了竞争优势。
除这些成文的限制外，还存在以行政或官僚措施来阻挠投资的情况。《美
国税法》关于企业信息报告的要求对外资企业具有歧视性。该法规定，外国企
业在美分支机构及外国股份占 25%以上的企业必须对有关各方的交易进行记录。
这些记录须保存在美国税收当局指定的地点，并且每年都要对交易情况提交报
告，不执行这些规定的企业将受到严厉惩罚。另外，有一些州采用武断的方法
估算外资企业在该州的收入占其全球收入的比例，使企业一部分来自州外的收
入也需纳税，导致双重征税。对外资企业有“互惠要求”，即只有对美国公司
开放相应或对等机会的国家才能在美国投资；还有“业绩要求”，即要求外资
企业对美国经济增长和就业有所贡献，或达到具体的生产指标（产量、本地成
分等）。外国公司在美子公司也不能同样享受给予美国公司的研发资助和其他
优惠。
4.与世贸组织相关精神冲突
“伯德修正案”（美国 2000年连续倾销和补贴抵消法案）是由参议员罗伯
特。伯德将之作为 2001年农业拨款议案中的一个修正案提出的。该修正案要求
美国海关根据反倾销和反补贴税命令征收得到的资金分隔出一部分作为一种拨
款再给予美国公司，用于改进制造业的工具、设备、研究和发展、人员培训、
保健和养老金利益、和环境设备，培训和技术等方面。
2002年 7月 17日，世贸组织争端解决机构专家组就美国的伯德修正案作出
裁定，认定美国的这一法案违反了世贸组织协定。2003年 1月 16日，世贸组织
争端解决机构发布的报告书中支持了专家组就美国“伯德修正案”而做出的裁
决。专家组和上诉机构都认为，美国的伯德修正案构成了针对倾销情形的特定
行动，根据该法案采取的特定行动对倾销有“不利的方面”。因此，裁定该法
案违反了《反倾销协议》第 条，是不被允许的“针对倾销的特定行动”。
同时，专家组又裁定该法案违反了《补贴与反补贴措施协议》第 条，是不
被允许的“针对补贴的特定行动”。由于该法案与上述两个条款不相符，因此，
专家组和上诉机构都认为其违反了 GATT第 6条第 2款与第 3款。上诉机构建议
DSB要求美国使 CDSOA法与其在《反倾销协议》，《补贴与反补贴措施协议》，
以及 GATT1994项下的义务一致。
世贸组织于 2003年 6月 13日要求美国在 2003年 12月 27日前废除有关
反倾销的“伯德修正案”。不过，美国政府根据“伯德修正案”继续向企业发
放违背世贸组织规则的补贴。美国国会在 2003年十一月份休会，并未对该草案
采取任何行动。相反，美国参议院三分之二以上的议员却力促布什政府尽快与
日本、欧盟以及其他的贸易伙伴达成协议以求保留该法案。
另外，美国海关存在着滥发反倾销补贴给美企业的问题。根据美国财政部
总检察长的一份研究报告，美国海关最近几年在将征收来的反倾销和反补贴税
发放给受所谓倾销和补贴影响的企业时管理混乱，可能多发放了几千万美元。
这部分滥发的反倾销和反补贴税，相当部分涉及与中国竞争的企业。因为中国
正在越来越多地成为反倾销和反补贴的目标。
（三）美国在贸易政策执行中存在问题
1.在法律的具体操作中存在问题
美国 201条款的执行中存在的问题是这方面的典型。第一，在 2002年美国
对进口钢铁施加高关税一案中，在美国政府的调查和裁决过程中把从北美自由
贸易协定国家加拿大和墨西哥，以及以色列和约旦的进口量也计算在进口的总
量中，夸大了进口增长的数量，实际上协定国之间不存在进口数量的限制。这
是世贸组织争端解决机构专家小组报告的一个结论。
第二，在界定“国内产业”方面常常有问题。在羊肉案中，美国把“国内
产业”的定义扩展到原材料的上游厂家，当发现存在“从原材料到加工产品之
间连贯的生产流程”以及在上游和下游生产厂家之间“经济利益的实质性耦合”，
美国国际贸易委员会就将上游行业纳入自己的分析框架，这种定义“国内产业”
的方式扩大了法定国内产业的范围。羊肉案的专家小组裁定美国扩大国内产业
范围的做法违反了世贸组织 规则，上诉机构也支持了专家小组的这个决定。羊
肉案专家小组裁定世贸组织《保障措施协定》不能构成美国国际贸易委员会将
原材料的生产者纳入（最终产品生产者）同一行业的法律基础，因为《保障措
施协定》第 4条第 1款 c项清楚地表明一个企业是指确实生产那些产品的“生
产者”。专家小组明确地指出，在界定国内产业问题上，检验“连贯的生产流
程”和“经济利益的实质性耦合”是不能接受的。
对调查期限的随意掌握也是一个问题。美国国际贸易委员会在裁定进口钢
铁产品对本国钢铁产业是否构成损害时，选取了 1996 年到 2000 年的进口数据
作为裁决依据。在阿根廷鞋类案中，DSB上诉机构认为：“无论从数量上还是从
质量上，进口增加造成损害或造成损害的威胁，在时间上必须是最近的，突然
的；在程度上必须是剧烈的，严重的。”而美国钢铁保障措施所涵盖的大多数
产品的进口自 1998年起就已下降。国际贸易委员会在做出调查时，有意忽略了
2000 年以后的进口数据。而从 2000 年到 2001 年上半年进口货物运输的数据
表明，在这半年中美国的进口钢材数量是下降的。
2.利用世贸组织程序上的漏洞争取利益
2002年 3月，美国政府借口外国产品的进口增长损害了国内产业，提出为
期 3年的钢铁产品保障措施，对外国进口的 10类钢铁产品征收 8%至 30%的额外
关税。各个钢材出口国的经济利益受到了巨大的损失，并直接导致各个国家和
地区相继采取对钢材的保护措施。针对这一不合理的做法，包括中国在内的一
些国家在世贸组织争端解决机制框架下对美国提出了磋商的要求，在磋商未果
的情况下，进入了争端解决机制的专家小组程序。2003年 7月 11日世贸组织争
端解决机构专家小组裁决美国对进口钢铁施加高关税为非法，报告明确指出，
美国为保护其钢铁业而对来自有关国家的钢铁产品征收附加税的决定没有确凿
和充分的理由。世贸组织争端解决机构的裁决一经公布，美国立即表示将继续
上诉。美国贸易代表的发言人表示，特殊保障措施并不违背世贸组织规则，许
多国家都已这样做了；对进口产品征收特别关税已经见效，美国国内产业正在
掀起规模空前的合并与结构调整以增强竞争力，这并不与美国对国际贸易所承
担的责任相背离；他还提醒人们注意，美国征收的特别关税每年递减 20%，第一
次减税已经实施。这就意味着，虽然美国败诉，但是其它国家依旧没有办法获
得向美国出口钢材的正当权利，只有当上诉机构最终裁定美国的做法违反了世
贸组织相关协议和规定，才有可能迫使美国放弃这些不合理的做法，或者寻求
补偿。但是，这又是几个月之后的事情了。从其发言人的讲话中我们可以发现，
美国国内钢铁产业正在掀起规模空前的合并与结构调整以增强竞争力，而竞争
力提高的一个表现就是美国征收的特别关税已经开始递减。当此案结束的时候，
很可能也是美国国内钢铁产业不大需要保护的时候了。
3.继续采取某些贸易保护措施
第一，美国维持了对某些产品的高关税壁垒。目前，美国的总体关税水平
为 3%左右，约 60%的商品零关税，属于开放度较高的市场。但对某些产品如农
产品、纺织品等仍维持较高关税，其中与中国关系密切的包括部分纺织品、服
装、鞋类、箱包、陶瓷和玻璃制品等。美国对陶瓷及玻璃制品进口征收高额关
税，其中对中、低档陶瓷制品征收的关税高，对高档陶瓷制品的关税低，给中
国陶瓷制品对美国出口造成障碍。此外，鞋面用皮面积超过鞋面总面积 51%的运
动鞋的关税为 8%，低于鞋面总面积 51%的则为 33%.这种不合理的关税结构，使
得中国相关产品在美国市场上处于非常不利的竞争地位。
第二，美国对某些产品的进口以关税配额加以限制。美国的进口数量限制
主要施加于纺织品和服装。对超过半数的服装进口和 32%的纺织品进口实施配额
管理。对 45个国家（其中包括 37个世贸组织成员）实施超过 1000种的配额，
涉及纺织品、部分农产品和水产品如牛肉、奶制品、糖和一些糖制品、花生、
烟草和棉花等。对超出配额的进口产品征收的关税高达 350%，而且配额中某些
部分专为某些国家保留。节日服饰产品自 2002年 4月起改为服装类产品，受配
额许可证限制，严重影响中国这类产品的对美出口。从 2002年起，美国还对进
口钢丝进行关税配额管理。
第三，继续使用技术性壁垒。美国制定了大量的技术性法规、标准和评定
程序，其中很多不完全符合世贸组织《技术性贸易壁垒协议》的规定，给其他
国家产品对美国的出口造成了障碍。按照《技术性贸易壁垒协议》，世贸组织
成员必须使用国际标准作为技术性规定、标准和一致性评估程序的基础，然而
在某些情况下，美国借口要与其本国的管理规定“技术上对等”，迟迟不接受
由国际组织确立的技术管理标准。这显然不利于其他国家产品进入美国市场。
此外，其技术标准和管理规定的透明度仍然不足。在合格评定程序上，美国普
遍采用“第三方评定”的方式。国际上，某些工业产品（如电气设备和家用电
器）的合格评定通常由厂商根据有关标准以自我认证的方式进行，由政府部门
实施产品进入市场后的监督和检查。但是，美国不接受上述通行做法，依然要
求上述产品接受强制性的第三方评定，给外国制造商带来了不合理的负担。此
外，美国的合格评定体系也过于分散和复杂。美国对所有预包装食品实行强制
性标签，内容复杂而繁琐，给外国制造商增加了额外成本。
第四，在政府采购中对外国产品进行歧视。1933年《购买美国货法》是美
国政府采购的核心法律，也是美国联邦政府采购中对外国产品歧视的法律基础。
它包含有很多歧视性的规定，如禁止一些公共部门从国外采购产品及服务，建
立本地的特殊标准，要求为本地的供应商提供优惠的价格条款等。按照《购买
美国货法》，美国联邦政府在采购时应优先考虑购买美国产品，即在美国制造、
且其中 50%以上的部件为美国制造的产品。该法规定，在参加招标时，竞标者需
证明其产品是美国生产还是外国生产。该法没有直接禁止联邦政府采购外国产
品，但明确规定在进行价格评估时，对外国产品须加价 6%（如果该产品的美国
竞争者是小企业或是在美国劳动力过剩地区经营的企业，则加价 12%；国防类产
品加价 50%）。美国的国防采购立法将美国制造组件的比例从 50%提高到 65%.这
些法律将其他非政府采购协议成员国的公司挡在了门外，有失公平。1954年
10582号行政令扩大了该法的适用范围，客观上起到了扶植美国的小企业及开工
不足企业的作用，并使美国政府可以保护国家利益或国家安全为由拒绝外国投
标者。联邦政府还以其他形式支持美国的小企业参与政府采购项目的投标。如
《小企业法》规定，只要能“合理”地预期会有至少本国两家小企业参与投标，
而且其价格是“公平”的市场价格，就必须将一定比例的合同预留给本国小企
业。这种预留合同的价值约占联邦政府采购总支出的 30%.此外，《购买美国货
法》的原则常常被美国各州政府仿效，至少有 40个州以联邦法律为基础对本州
的政府采购实施限制，这些州一级的限制同样构成了对外国产品的歧视。而且，
由于类似的本地化要求被加入了《北美自由贸易协定》中，有理由担心这种歧
视可能会在加入自由贸易区的其他国家推行。
在伊拉克重建过程中，美国国际开发署 2003年提供的价值约十亿美元的主
要重建合同明确规定只授予美国公司，完全排除了国际竞争。布什政府还明确
表示伊拉克重建的采购只限于美国及其伊拉克战争中的盟国的公司和伊拉克公
司，而对这场战争持怀疑和反对态度的各国公司则全部被排斥在外。这显然也
是与《政府采购协议》的有关原则和精神背道而驰的。
4.有的行政程序对进口造成负面影响
第一，在通关环节方面存在实际的壁垒。美国海关在进口产品通关时要求
出口商提供所有附加单证及相关信息，对某些进口产品还提出了更多的要求，
远远超出正常通关的需要。这些手续不仅繁琐而且费用昂贵，对出口商特别是
小出口商构成了壁垒。纺织品、服装及鞋类的通关手续尤为繁琐，且要求提供
的信息很多都与通关或贸易统计无关。近年来，美国海关港口维护税余额居高
不下，2000年达到 22 亿美元左右，这表明港口维护税的收费水平超过相关服务
所需的成本。
第二，美国的国家安全和反恐措施有可能对进口造成限制。事件后，
美国颁布了一系列的国内安全和反恐方面的发令，其中有许多是与贸易有关的，
这些法令的初衷可能并非是限制贸易，但它们实际上有可能会成为新的贸易障
碍。《集装箱安全法》（CSI）在 2002年 8月颁布，它要求在到达目的港 24小
时前，以电子方式通知美国海关有关每一只集装箱的详细情况以便海关核查。
美国海关列出了按数量排列的前 20名出口美国的大集装箱港，要求它们加入该
法的核查计划，其中包括上海等三个中国港口。显然，这将增加集装箱运输的
成本。《2002年公共卫生安全与生物恐怖应对法》在 2002年 6月颁布，这部法
律规定 2003年 12月 12日以前，美国本国和对美出口的外国食品生产、加工、
包装、仓储企业必须向美国食品与药物管理局（FDA）进行登记注册（除了普通
意义上的农场与餐馆）；要求进口食品在运抵美国之前必须向 FDA进行通报；
建立和维护食品来源与去向的纪录；采取行政措施截留可能对人类或动物有害
的食品。一方面，这些规定将提高出口国产品的成本，另一方面，也使得出口
国的企业面临着一个更加不确定的市场，不利于别的国家对美国的出口。
（四）与知识产权保护有关的问题
美国有较完善的知识产权保护法律体系，但其中有些规定与美国的国际条
约义务不符。
1.专利认定中的“先发明”制度和新颖性认定中的问题
美国是世界上少数在专利认定中仍使用“先发明”制度的国家之一。按这
一专利制度，只要能证明发明在前，即可获得专利，即使有人已申请在前。尽
管这并不违反 TRIPs协议的有关规定，但会导致专利申请缺乏确定性和可预测
性，实际上增加了外国公司在美申请专利保护的成本。
在对所申请专利的新颖性进行认定时，美国遵循的是其《专利法》第 102
条的有关规定。这些规定对在美国完成的发明创造与在美国之外完成的发明创
造的新颖性标准是不一样的。如，它规定专利只要是在美国申请获得，即可得
到专利保护，而如果是在其他国家申请获得的专利，则须比他人在美国的申请
早 12个月。与美国申请人相比，上述规定对其他国家申请人在美国申请并获得
专利不利。
2.某些领域对权利人的权利保护不足
美国法典第 1498节规定，由美国政府制造、使用或依美国政府需要而制造
或使用的产品涉及某项专利时，专利权人无权要求禁止。此种情况类似于 TRIPs
协议第 31条规定的未经专利人许可的强制许可制度，但美国相关法律对专利权
人的保护比 TRIPs第 31条的要求弱很多。
此外，按美国《版权法》第 110条第 5款的规定，“由公众收听收看站用
私人家庭中普遍使用的单一接收器传送对一部作品的演出或展出的广播节目”
属于版权保护的例外，可以免责，这也与 TRIPs协议第 31条规定不一致。
3.《1930年关税法》337条款对进口产品的歧视
根据美国《1930年关税法》第 337条，美国国际贸易委员会可根据美国企
业的申请或自行对外国企业在对美出口中的不公平贸易做法进行调查，并采取
制裁措施。在实践中，337条款调查的主要对象是外国企业对美出口的产品侵犯
美国企业知识产权的案件。据美国国际贸易委员会统计，1975年至 2003年 11
月底，它共发起 500起 337条款调查。
然而，337条规定并不符合 GATT规定，337条款调查的实践也存在歧视进
口产品的情形。这突出表现在两个方面。第一，行政法官及美国国际贸易委员
会在适用普遍排除令时存在随意性，不合理地损害了未被列为被告的国外出口
商的利益；在同样存在侵害美国知识产权的可能性的情况下，美国国际贸易委
员会在处理进口产品与其本国产品时的程序大不相同。第二，一些 337条款调
查不指明被调查企业，仅指明被调查产品的原产国，在事实上剥夺了涉案外国
企业应诉的机会，不合理地损害了涉案外国企业的利益。1989年关贸总协定专
家小组已裁定美国《1930年关税法》337条款的规定及 337条款调查的实践不
符合关贸总协定第 3条第 4款和第 20条（d）款的规定。后来，337条款虽有所
修改，仍在很大程度上仍不符合关贸总协定第 3条第 4款和 TRIPs有关条款的
规定。
二、美国与多边贸易体制－－分部门评估
美国政府一直表示，其贸易政策是推进市场自由化、贸易自由化，但是在
实际执行过程中，贸易政策却经常受到经济周期波动、贸易收支和产业状况的
深刻影响，受各行业的利益集团和政治利益所左右。美国政府不遗余力地寻找
世贸组织有关规定的自由裁量权，利用世贸规则的漏洞，甚至不惜违反世贸规
则来保护本国产业，尤其是其弱势产业，表现出与世贸规则严重的不一致性和
功利性。
从 1970到 2002年的 30多年里，商品和服务贸易在美国贸易总额中的比重
基本保持稳定。服务贸易约占全部贸易的 22%，而商品贸易占 78%.服务业是美
国具有全球竞争力的产业，出口多于进口，而且出口增长快于进口增长，是贸
易顺差的重要来源；而货物贸易竞争力则参差不齐，总体来说，进口大于出口，
而且进口增长快于出口增长，是导致美国贸易逆差的决定因素。其中，食品和
原材料进出口在美国贸易的中的地位持续下降，取而代之的是资本品和消费品
的贸易。从 1980到 2002年，农产品占全部贸易的份额从 13%下降到 5%，以石
油为主的矿物燃料贸易份额从 19%下降到 7%，而加工制造业贸易却从 62%上升到
85%.虽然农产品在全部贸易中的份额减少，但却依然是美国创造贸易顺差的产
品，出口多于进口。石油进口多于出口，需求主要依靠进口，但进出口需求的
弹性都不大，贸易额趋于稳定。制成品是美国贸易逆差的最主要来源。1980年
以前，美国制成品出口曾经多于进口，出口增长快于进口增长，美国在全球的
竞争力优势明显。进入 80年代以后，美国国内出现储蓄不足，同时，经济结构
调整使美国竞争力转向技术密集型产品，加工制造业则开始丧失竞争力，再加
上以及全球化生产装配的发展等因素，制成品的进口增长开始明显快于出口增
长。在部分产品依然保持国际竞争力的同时，劳动密集型加工制造业如纺织服
装、鞋、玩具、箱包，以及新兴 IT产业硬件的加工业在激烈的国际竞争中丧失
了原有的出口份额，贸易逆差持续增加。
农业依然是美国高贸易保护的部门，除了高关税外，近年来美国越来越多
地使用检验检疫和标签要求等方式限制进口。《2002年农业法》对农产品提供
的国内支持和出口补贴明显提高，力图保护国内农业并提高其国际竞争力；纺
织品也是美国贸易限制最多的领域之一，存在高关税和大量的数量限制。随着
《纺织品协议》2005年取消配额的临近，美国在“原产地原则”的使用上更加
严格，并把它和优惠贸易协议紧密关联，对纺织品贸易的公平竞争造成不利影
响。中国加入世贸组织以后，针对从中国进口的迅速增加，美国开始动用纺织
品贸易的“特别保障条款”，但是在启动该条款的合理性和对伤害的衡量上，
存在诸多不合理之处；钢铁是美国实施高贸易保护的又一产业，2002年美国通
过 201条款对钢铁产品采取的贸易限制遭到众多贸易伙伴的反对，2003年，世
贸组织判定美国的一些做法不符合世贸组织规定……服务业是美国具有突出竞
争力的产业，在努力打开国际市场的同时，美国对其国内市场却仍然保留了准
入方面的严格限制。州立法造成的市场分割以及缺乏透明度对外国竞争者构成
了歧视。
（一）农业
农业占美国国内生产总值的比重约为 %，就业人口为总就业的 %，属
于经济结构调整中份额逐渐下降的产业。尽管如此，美国农业的劳动生产力水
平却很高，除了满足国内市场外，农产品主要是面向国际市场，出口占农业收
入的 21%和美国全部出口价值的 8%.农产品贸易一直是盈余。2002年美国农产品
出口 547亿美元，进口价值为 420亿美元，贸易顺差为 127亿美元。从 1999到
2002年，美国农产品出口增长了 %，进口增长了 %.美国农产品贸易一
直受到政府诸多限制进口和保护出口措施的影响。1995年初世贸组织《农业协
定》生效后，美国调整了农业保护政策，向“自由市场农业”方向改革。1996
年 4月《联邦农业促进与改革法》（FAIR法）颁布实施，根据该法，政府不再
完全保护农产品价格。1997年该法执行良好，但自从 1998年开始，国际市场农
产品价格普遍下降，而美国的国内生产过剩又进一步压低了粮食价格，农产品
出口总值由 1996年的 625亿美元跌至 1999年的 503亿美元，美国政府从 1999
年起恢复对农业实行“紧急补贴”和“暂时性的价格扶持”政策。2000年美国
政府用于农业补贴的费用高达 280亿美元，其中，一半以上的补贴集中到不到
美国农业人口总数 8%的大农场主手中。尽管世贸组织《农业协定》的约束了美
国给予农业补贴的方式，但并未改变对农民实行财政补贴的实质。
根据世贸组织《农业协定》，美国的农业补贴限额是每年 191亿美元。2002
年 5月 13日，美国总统布什签署了《2002年农业安全及农村投资法》（FSRIA
或 2002年农业法案），宣布在未来 10年内将联邦补贴提高 67%，总计达 1900
亿美元（到 2007财政年度为 1185亿美元），一举将“政策”用到底。法案的
实施不仅将先前的补贴措施法律化，进一步提高了农业补贴水平，将使国际农
产品市场受到重大冲击。美国实施新农业法案，违背了削减农业补贴的国际承
诺，脱离了逐步减少对贸易有扭曲作用的生产性补贴的目标，标志着从 1985年
开始的以减少补贴和市场化为方向的“自由市场农业”改革发生了根本逆转。
美国在农业方面的贸易政策措施主要包括：1、关税措施：关税：美国农产
品关税高于关税总水平。2002年实施的农产品最惠国税率平均值为 %.经过
三年的巨额补贴后，随着价格的回升，2002年的关税大幅度下降。但是这一趋
势在 2003年再次发生逆转，政府支出也回到了 2001年的水平。此外，农产品
关税中还存在大量的从量和混合关税，食品、饮料、烟草等产品存在关税升级。
关税配额：包括牛肉、奶制品、谷物、糖、糖制品、花生、棉花、烟草在
内的某些农产品依然受关税配额限制。2000年，配额内最惠国关税的平均税率
为 9%，配额外税率平均为 53%，而最高的税率达 350%.在配额的发放过程中，美
国政府还要选择特定国家。此外，关税配额还因年份和产品而不同。
农业存在明显的税高峰问题。用国内关税高峰指标衡量，农产品（不包括
鱼及渔产品）关税高峰税目达 323个，占从价税税目的 31%；用国际关税高峰指
标衡量，农产品（不包括鱼及渔产品）关税高峰税目达 110个，占从价税税目
的 %. 2、非关税进口措施进口许可证：美国对以下农产品实行进口许可证
制度：奶酪、牛奶、黄油、奶油、活畜、家禽、鸡蛋、哺乳动物及其制品、生
物制品、鱼、野生动物、植物及植物制品等。
卫生和植物检疫要求：美国的检验检疫程序过于复杂，检验检疫标准缺乏
科学依据，标签要求繁杂。这种对检验检疫的过度使用乃至歧视性做法在某种
程度上增加了农产品进口的成本，限制了正常进口。从其发展趋势看，SPS措施
正在成为非关税贸易壁垒的主要形式。
美国通常要求进口农产品满足“至少等同于”国内产品的标准。一种产品
在进入美国市场前要通过不同部门、不同环节的检验和批准，耗时长，手续繁
杂，有时还存在拖延的情况。此外，海关取样和审批程序也极复杂，对商品进
口和销售造成损失。
美国从 1994年 5月起开始实行《食品标签法》，要求所有的预包装食品作
用内容复杂而繁琐的强制性标签。每种食品为此进行的营养成分检测需花费
500-2000美元。自 1999年 3月 23日起，FDA又对营养标签实行一项新的规定，
虽然该法也适用于美国国内的制造商，但通常外国制造商对此类措施及其检验
程序不熟悉，适应过程慢，给外国制造商造成了额外成本。
欧洲爆发疯牛病和口蹄疫后，美国农业部根据《2002年农业法》的要求，
公布了强制性原产地标签项目的规则。根据该规则，牛肉、羊肉、猪肉的切块
肉、碎牛肉、碎羊羔肉、碎猪肉、饲养的鱼和甲壳类动物、易腐烂的农产品以
及花生必须在零售时标明原产地，鱼和甲壳类动物还必须标明是家养的还是野
生的。尽管美国声称这一做法是为了保障消费者利益和公众身体健康，但是在
已经进行了有关卫生检验的前提下，大量使用原产地标识导致了对进口产品与
本国产品的不公平待遇，违反了世贸组织规则。
2002年《生物恐怖应对法》：“”恐怖袭击后，美国政府增拨 4600万
美元，新雇用 410名食品检查员，加强对食品的检查；增拨 6100万美元，用于
增加检查进口食品的次数、改进商品进口数据系统；投资 15亿美元，加强反生
物恐怖研究。这些措施都对农产品的进口造成影响。
根据 2002年 6月通过的《公共卫生安全与生物恐怖防范应对法》（简称
《生物恐怖应对法》），FDA的《食品企业注册法规》和《进口食品提前通报法
规》将于 2003年 12月 12日生效。按照《食品企业注册法规》，美国本土和对
美出口的外国食品及饲料生产、加工、包装、仓储等企业必须在 FDA登记注册，
未登记注册的外国食品及饲料将在入境港口遭到扣留。按照《进口食品提前通
报法规》，FDA要求进口食品及饲料到达前 5日用电子方式接受并确认申报相关
的信息。
这种在食品领域构筑反恐防线的举动涉及的贸易环节众多、相关企业数量
庞大，势必增加全球食品贸易的出口成本，延长出口时间，使产品品质保障风
险加大，客观上将起到贸易限制和贸易保护的效果，超出了 SPS协议第 条
“应考虑将对贸易的消极影响减少到最低限度”的原则。根据该法规的规定，
国外企业在注册时，必须有美国代理人，且必须向代理人支付数千美元不等的
代理费用。为了满足 FDA《记录的建立与保持》条例草案的规定，要求国外食品、
饲料生产、加工企业及运输、贸易环节的企业等必须建立和保持相关的记录。
这些均必须有相应的人力资源、物质资源保障，增加了操作环节和难度。
3、国内支持《2002年农业法》通过提供销售贷款、建立脱钩的直接支付和
反周期支付 3项措施，进一步加大了对农民收入的直接支持力度、扩大了支持
范围。
直接支付：接受支付的商品范围被扩大，大豆、其它含油种子和花生也被
包含在内；原来接受支付的小麦、玉米、大麦、高地棉、燕麦、稻米和高粱等
产品的直接支付率都有不同程度提高。估计 2003年直接支付将达到 52亿美元。
贷款、反周期支付和最低价格安排：货款计划适用的产品包括大米、谷物、
高粱、大麦和燕麦、 特殊长纤棉和高地棉、大豆、其他含油种子、小麦、花生、
羊毛、马海毛、蜂蜜、干豆、小扁豆和小鹰嘴豆。除大豆外，其它大宗农产品
生产的贷款率都有不同程度提高。此外，该法降低了用于计算反周期支付的目
标价格，大豆和油料也纳入这项计划中。据估计，每年新农业法提供的直接补
贴和反周期补贴将高达 115亿美元左右，远远高于 1998年以来的每年 60亿-80
亿美元的政府补贴。
4、出口支持根据《2002年农业法》，美国继续向农产品出口提供直接出口
补贴，并且金额有所增加。市场准入项目最低的资助水平将在目前的 9千万美
元的基础上逐年增加，到 2007年达到 2亿美元，用于提高美国农产品出口的市
场机会，拓展国际市场。出口促进项目每年投资 亿美元，对因国外相关补
贴农产品受到损失的美国出口商进行援助。每年对新的生物技术项目投资 600
万美元，用于商签双边动植物和转基因协定以及迅速应对非关税措施对出口造
成的影响。
除直接出口补贴外，美国从 2002至 2007年间将继续提供出口信贷。到 2007
年，商品信贷公司每年须为该项目最低提供 55亿美元，以促进加工品和高价值
的农产品出口，同时将还款期由 180天延长为 360天。近年来“出口信贷担保
项目”成了美国农业部又一主要的出口政策，每年分配的金额达 50亿美元，加
上超过 4亿美元的支持。此外，“新兴市场项目”目标面向对美国农业出口有
潜力的市场，每年提供 10亿美元支持。
根据《2002年农业法》，美国建立了农业贸易调整援助项目，从 2003到 2007
年，每年拨款不超过 9000万美元对农业提供支持。2003年 8月 20日，美国农
业部宣布了新的“农业贸易调整援助项目”。在该项目下，在该项目下，只要
能证明进口的竞争性商品造成了国内该产品价格与前五年平均价格相比下降了
20%以上，就可以把技术援助和调整费将支付给农业、牲畜和水产、渔业的生产
商。
2003年 10月 17日美国还对 2003年小麦、玉米、高粱、旱地棉花、水稻、
花生提供了反周期补偿。
尽管美国声称其对农产品补贴是由于国际市场的价格下降，但是与之相反，
美国对农产品补贴的加强将继续压低国际农产品价格。
（二）纺织品和服装
美国纺织品的贸易流向集中在北美自由贸易区、加勒比和其它发展中国家
或地区。近两年来，除中国、越南和一些非洲国家外，大部分贸易国的贸易格
局变化不大。2002年中国是美国最大的纺织品服装出口国，美国从中国进口的
纺织品和服装的比重首次超过 15%，进口额约为 120亿美元。印度也首次在美国
进口中获得高于 4%的市场份额。自 2001年越南获得永久最惠国待遇以来，美国
从越南的进口在 2002年增加到了 9亿美元（高于 2001年的 4900万美元），占
美国总进口的 %.除柬埔寨以外的其他东亚国家的纺织品在美国市场份额减
少。
在美国经济结构日益向技术化和服务化转型过程中，纺织品和服装属于逐
渐衰落的产业，占 GDP的比重从 1990年的 %下降到 2000年的 %.在国际
市场上，美国纺织品和服装进口持续增加，出口不断下降。2002年，美国进口
纺织总量占世界进口的 %，相比较于 2000年的 %和 1990年的 %都有
上升；服装进口占世界进口的 %，虽然较 2000年的 %有所降低，但高
于 1990年的 24%.美国纺织品出口占世界纺织品出口份额在 2002年增加到 7%，
高于 1999年的 %，但它的服装出口所占世界份额由 1999年的 %下降到了
3%.2000至 2002年间服装出口下降了 30%，而纺织品出口只下降了 1%.同时，纺
织、服装业的工厂数、就业人数和收入也在下降。美国纺织品和服装业要求保
护的呼声日益高涨，由于美国的国内纺织业者具有强大的政治影响力，该行业
今后还将受到美国政府的大力保护。
美国在纺织业采取的主要贸易政策措施包括：1、关税措施关税：进入美国
的纺织和服装产品受到较高的最惠国关税影响，最高税率关税可达 33%，2002
年服装的平均关税达 %，纺织品为 %.随着关税削减计划的逐步推行，
2000年以来最惠国关税的水平不断降低。同时，纺织品关税存在关税高峰，用
国内关税高峰指标衡量，纺织品和服装的关税高峰税目达 408个，占从价税总
税目的 29%；用国际关税高峰指标衡量，其关税高峰税目达 259个，占从价税税
目的 19%.一些毛织物和服装的关税 2002年增加到 %，一些织物的从量税为
每公斤 美分。而且纺织品的关税升级问题严重。纺织品和服装产品的初级
算术平均税率为 %，半成品算术平均税率为 %，制成品算术品均税率为
%.以单个税目的商品为例，非零售用聚酰胺-6纺制的未捻单纱
（54024110）税率为 0，未漂白或漂白的纯尼龙布（54074100）税率为 %，
化学纤维制的针织或钩编 T恤衫、汗衫等（61099010）税率为 32%.这种情况对
以加工制造为主要贸易形式的发展中国家造成负面影响。
进口配额：纺织品和服装是美国数量限制最广泛的部门。进口配额是限制
纺织品和服装进口的最主要手段。2003年 6月，美国对 45个国家按照产品和国
家分配配额。2002年配额贸易占美国进口服装价值的 79%.中国依然是受配额限
制最多的国家。节日服饰产品自 2002年 4月起改为服装类产品，受配额许可证
限制，严重影响中国这类产品的对美出口。
按照《纺织品和服装协议》美国虽在逐步取消纺织品的配额。但取消配额
的产品多数是关税水平相对较低的产品，目前，已取消配额的产品只占美国配
额产品金额的 16%，大量高关税产品的配额要到 2005年前才能最终取消。
2003年 10月，美国商务部在给国会的报告中明确表示反对加速 ATC削减关
税配额的倡议。
2、非关税措施原产地规则：目前美国对服装维持的原产地规则有十几种。
1996年 7月，美国修改了纺织品与服装的原产地规则：织物的原产地改为该织
物的织造国，而不论该织物是否在其他一些或多个国家进行过整理或加工；家
具织物及其他纺织制品改为以制成这些产品的织物的织造国作为原产地，而不
论该织物是否在其他一个或多个国家进行过复杂缝制；针织成型的部件做成的
成衣以这些部件的制造国作为原产地，除此以外，其它成衣的原产地由“裁剪
地”改为“缝制地”；面料的原产地由“染色和印花地”改为“织造地”等等。
根据这些原产地规则，部分按原来的原产地规则可被认为属于非原产于中国的
纺织品，如毛巾、床单、被套等生活用纺织品，在出口美国时，都需改用中国
的配额，从而导致这些纺织品和服装出口受阻。
美国还加强了对原产地原则的实施。在美国与新加坡、智利的优惠贸易协
议中都体现了严格的“从纱线起”的原则和相关海关程序。美国还打算在其他
双边协议中都实施类似规则，强化对非原产国的进口限制。
海关进口程序：美国海关对纺织品、服装的进口要求提供详细信息，有时
还包括提供保密的加工程序信息。但实际上，相当一部分信息和海关统计无关，
例如，对外表由超过一种材料构成的服装，必须提供相关重量、构成价值和每
一部件的表面积，采取此类做法从客观上导致了成本增加。
标签要求：美国要求在零售产品上标注原产国、在美国的最终购买人，以
及产品生产国；纺织品纤维在构成中重量超过 5%的还必须标明种名和百分比；
所有含羊毛纤维的制品除毛毯、地毯、地垫、室内装潢品，以及进口之前 20年
以前制造的商品外，都必须按《1939年羊毛产品标签法》的要求明确标注；毛
皮产品则按《毛皮产品标签法》的要求标注，大量的产品描述要求进一步使纺
织品和服装的进口复杂化。
3、排他性优惠贸易安排美国在缔结区域性优惠贸易协定时，利用一系列优
惠贸易安排促进从相关贸易伙伴进口，限制了其它地区和国家的进口，以此促
进美国纱线和布料的出口。
根据 NAFTA，从 2003年 1月起，满足“原产地原则”的所有的纺织品和服
装都将免关税。绝大多数的纺织品和服装也免配额。少数对墨西哥的尚未免除
配额的产品从 2004年 1月起，也将免配额。
根据 2000年 AGOG，使用美国或撒哈拉以南非洲受惠国家的纱线、布料等原
料，在 AGOG受惠国家进行裁剪和缝合的成衣，享受免关税和免配额输美的优惠。
其中，使用美国丝纱等原料制成的成衣不受总金额限制；使用 AGOG受惠国原料
制成的成衣，总金额由第一年美国进口成衣总额（约 600亿美元）的 %逐年
增加至第八年的 %.2002年《非洲成长和机会法》缩小了纺织品和服装的给
惠范围，规定只有以下产品可以享受免关税和免配额待遇：第一，使用美国不
能生产的纤维和布匹制作的服装；第二，使用美国内产量有限的原材料制作的
服装，如开司米、美利奴羊毛、丝、绒、麻。对其他纺织品和服装只免关税，
并限制进口数量。到 2003年，有 19个 AGOG国家符合受惠要求。
2000年启动的 CBTPA把很多服装列入免税范围。免关税和配额被提供给那
些用美国纱制成的布在该地区进行加工生产的服装。一部分由该地区布针织的
美国纱线的服装也可享受关税和配额减免。《2002年贸易法》规定，美国国内
产量有限的原材料在该地区缝制的服装和手工制品可以享受免关税和配额限制；
为了满足免税，2002年 9月以后，CBTPA必须把起源于美国的针织品和羊毛纤
维的印染和最终完成在美国进行。在此基础上，《2002年贸易法》把满足条件
的服装配额提高：从 2001年 10月起，T恤衫配额从 420万打提高到 490万打，
此后三年分别提高到 900万、1000万、1200万打。其他针织服装配额也相应提
高。到 2003年 10月，有 24个国家满足受惠条件。
《2002年贸易法案》的 ATPDEA对到 2001年 4月中止的 ATPA进行修订，把
以前不被允许的部分纺织品和服装列入免关税范围。其优惠和 AGOG、CBTPA类
似。该法到 2006年 12月中止。
除了优惠的区域贸易协议外，美国还和一些国家签署双边贸易协定，对满
足一定原产地原则的纺织品和服装给予免关税待遇。已经签署的协议有美国－
智利、美国－新加坡的双边协议，美国还建议与摩洛哥、澳大利亚以及中美洲
签订类似的自由贸易协议，在 FTAA和南方共同体也准备采取类似方法进行谈判。
4、保障措施 2002年以来，由于中国已加入世贸组织和纺织品配额的逐步
取消，中国纺织品对美出口出现了明显增长。2003年 7月 24日，由美国 14个
主要贸易协会组成的纺织纤维业联盟正式向纺织品协议执行委员会（CITA）提
出申请，要求对从 2003年 1月 1日起取消配额限制的部分纺织品实施特别保障
措施，产品涉及 4个领域：（1）针织布；（2）棉及人造纤维手套；（3）棉及
人造纤维袍服；（4）棉及人造纤维胸罩。
2003年 8月 18日，有关手套的诉讼被美国纺织品协议执行委员会驳回，11
月 17日，CITA决定对从中国进口的针织布、胸衣、袍服启动特别保障措施，并
单方面宣布对上述 3 种产品实行进口配额限制，即年进口增长率不得超过 %.
美国政府对中国的 3种纺织品提起的特别保障措施不合法，不合理，是一种随
意性极大的贸易保护行为，美国的纺织业贸易政策在具有强大政治影响力的纺
织业者操纵下，严重政治化。美国此次特保措施的实施存在以下严重问题：CITA
公布的对纺织品提出特保申请的程序本身存在以下严重问题：（1）《程序》对
“同类和直接竞争产品”、“市场扰乱”、“贸易有序发展”等关键概念均未
定义。因此《程序》缺乏启动磋商程序的实体判定标准，增加了适用上的不确
定性和有关部门的自由裁量权，不符合世贸组织透明度原则。中国认为，应当
对特保条款的有关概念作进一步明确解释。
美国国内的有关法律对上述有关概念有直接或间接说明。例如，根据《贸
易法》第 202条，“同类和直接竞争产品”必须考虑以下因素：（1）产品实际
特征（2）关税待遇（3）生产过程，例如在哪里和如何生产（4）其使用（5）
分销渠道等；1974年贸易法 421（C）（1）对“市场扰乱”有定义。421（d）
进一步提出，为了判定存在市场扰乱，必须提供数据证明，进口激增，对国内
相关产业的价格影响；价格和进口激增之间的关系，和国内产业直接竞争；
《1974年贸易法》第 406条和《1930年关税法》第七部分都提到了“实质损害”。
关税法把它定义为“inconsequential， immaterial or unimportant”。406
条虽然没有定义，但是其历史里，把它和在 201部分的“严重伤害”作了对比。
相对来说，它比严重伤害要轻，就现实伤害还是威胁而言都是如此。在衡量时
应当考虑的三个相关因素是，在 202（C）（1）（A）生产设备闲置、不能在正
常利润水平盈利、失业。其它相关因素还包括生产、销售、存货、设备利用率、
市场份额、就业、工资、生产率、盈利、资本支出、研究和发展支出的综合考
虑。
而《程序》没有任何关于有关定义及其实施的明确说明。
（2）《程序》规定了申请方的条件，包括代表生产同类或直接竞争产品的
生产商以及代表生产同类或直接竞争产品部件的生产商等，中方认为，中国加
入世贸组织的议定书中没有关于谁可以提出申请的说明。因此有关申请人问题
应当以《保障措施协议》为依据。《保障措施协议》明确规定只有直接竞争和
代表国内生产同类产品的国内生产商才有资格提出申请。因此美国的做法不符
合世贸组织《保障措施协定》及其有关判例和中国加入世贸组织法律文件的规
定。
（3）程序对原产于中国的纺织品服装产品的进口与产生市场扰乱之间的因
果关系缺乏明确规定，这不符合中国加入工作组报告书 242段（a）项关于在提
请磋商前向中国阐明“原产于中国产品的作用”的规定。程序虽然要求上诉时
必须提供产品描述、有关进口、生产状况和市场份额的资料，但是凭这些简单
的资料并不能说明从中国进口和美国市场扰乱的必然联系。在缺乏利润、市场
价格、就业等数据的条件下，衡量美国同类和竞争产业产品的受损情况就更武
断。程序虽然要求提供资料，说明从中国进口对国内同类和直接竞争产品生产
的影响，包括价格等，但是这样的要求是作为“额外数据”要求被提出的。
（4）程序对申请方提交材料缺乏严格的审查标准，仅规定申请方应提供“可
获得的信息”（available data），而根据中国加入世贸组织报告书 242（a）
的规定，美方在请求与中国进行磋商前，应当提供关于磋商请求的原因和理由
的详细事实说明，美方规则实际上降低了对此项信息的审查标准。而此种情况
恰恰是采取措施最重要的前提条件。
（5）程序第 3条规定，委员会可以主动地考虑原产于中国的纺织品服装进
口是否由于市场扰乱，威胁阻碍本国产品贸易的有序发展。中国入世工作组报
告 242段中，并没有这个条款。
（6）程序第 4条对再次提起申请做出了规定，而中国加入工作组报告书第
242（f）段已明确规定对同一种产品不得重新实施这一措施。第 242（f）段是
1997年中美纺织品协议第 8段（f）款的翻版，“不得重新实施”（without
reapplication）是中方对美方原谈判案文之反建议。中方要求对同一产品不得
重新实施设限措施是对接受纺织品保障措施的一种妥协，也是对该措施施加的
一种限制，美方在谈判中已接受。但美方在其实施程序中却有关于“重新实施”
的规定。
（7）实施措施缺乏公平和公正。就保障措施对贸易的不利影响议定适当的
贸易补偿方式是世贸组织《保障措施协定》的基本原则之一，也是确保保障措
施得以公平和公正适用的前提条件，而美方规则中无此规定。
（8）《程序》没有将请求及时告知被申请人的规定。通知被申请人是调查
机关的基本义务，也是被申请人应当享有的最基本的权力之一，是被申请人及
时作出抗辩的一个最基本的前提条件。虽然美方有关商业机密信息依法当受保
护，但是有关信息至少应当对被申请方及其律师公开，否则就损害了被申请方
的抗辩权。《程序》规定的 30天公众评论期也过短，被申请方和其他关系利害
方不可能有充分时间收集材料，发表意见，不能保护中国出口方和其他有关利
害关系人提出批评意见的权利。
美国申请方在提出特保的申请中，也存在提供的数据和论据粗糙并带有主
观任意性，不能证明从中国进口对美国国内市场的干扰的严重缺陷。
申请中虽然列出了来自全球和中国的进口，中国占的份额，美国产品、外
国产品和中国产品的市场占有率表格，但是用这些有限的数据说明进口和生产
状况并不充分。申请中虽然也列出了美国生产和市场份额的下降，但是未能说
明这些下降与从中国进口直接相关。按照特保措施的要求，“在认定是否存在
市场扰乱时，受影响的世贸组织成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品
对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直
接竞争产品的国内产业的影响”，但美国纺织纤维业联盟的上诉书未能提供充
分资料说明这种相关性的存在。
此外，指责从中国进口纺织品导致美国相关产业的衰退以及工人失业问题
也极为牵强。事实上，为挽救美纺织业停滞不前和周期性衰退，美大部分纺织
品制造商多年前就开始将这类产品的生产过程外包，采购商也不再在本土采购
同类产品。关于美国纺织业衰退和就业人数减少，其原因有二：一是美国国内“去
工业化”的结果。随着经济结构日益向服务化转型，需求模式从制造品转向服
务，而同时制造业的生产率相对服务大幅提高、与之相关的制造品价格大幅下
降，造成制造业在美国就业中的比例持续减少。这种现象在其他工业化国家和
地区同样存在，其原因均与经济结构转型密切相关。二是 2000年经济衰退以后，
美国的失业率上升，并不只是制造业工人失业。美国工人的失业更大程度上是
来自经济周期因素，而不是贸易因素。在美国进口和贸易逆差迅速增长的上世
纪 90年代，制造业工人的失业率从 1990年的 %下降到 2000年的 %.进口
增长与美国工人失业没有必然联系。
就美国对中国设限的三类纺织品本身来看，其进口增加、出口下降并不是
发生于从中国进口以后，而是此前几年就已经出现。根据中国纺织商会对美国
袍服国内生产情况的研究，1998年以来，除 2000年外，美国国内袍服产量持续
下降，1998年、1999年和 2001年分别下降 ％、％、％，2002年下
降 ％，以上数据表明美国袍服产量大幅下降和市场占有率降低早在 2002年
该类别一体化以前就已发生，且降幅最大的年度是在 2001年，由此可见美国相
关产业萎缩是其自身行业结构调整不力的结果，与中国相关产品的进口增长无
必然联系。与美国的申请方所说的相反，正是国内生产减少产生的市场空缺才
导致了进口的增加。此外，根据美国劳工统计局数据，1999至 2002年，美国服
装零售价格连续下降，四年累计下降 %，其中男装价格累计下降 %，女装
价格累计下降 %，服装零售价格的下降同时也影响了上游纺织服装厂商的出
厂价格。这说明，出口价格下降的最主要原因是美国国内服装零售价格的连续
下降。
美国纺织品进口商协会 USA－ITA指出，纹胸和行李箱都是劳动密集型产品，
本身就适合在中国这样的国家生产；之前由于配额数量限制，企业不得不将行
李箱这类产品的组件运到其它国家进行加工再出口，现在只不过是结束了这种
不正常的商业行为，节省出大量时间和成本。据称，美国每年为纺织品和服装
的贸易保护付出的代价是 130亿美元，主要承担的是低收入者，因为他们无法
买到便宜的服装。可见，美国应做的是解决国内工人失业和转型问题，而不是
贸易保护。中美贸易符合美国的根本利益。
（三）钢铁产品
自 1980 年以来，美国的钢铁业已经历了相当大的结构重组，使得国内钢铁
生产量大大削减，进口增加， 生产力增加。然而除了这些， 美国的一些钢铁
制造商， 尤其是一些大的钢铁企业仍不断面临各种困难。在 1997-2002年期间，
有 35家钢铁企业申请破产；其中有 18家企业在该时期末已经停止运营或是已
经停止设备的使用。钢铁在美国制造业贸易中的地位日益下降。1999年，钢铁
业分别占制造业出口和进口的 %和 %.从美国进口的国家构成上看，加拿
大和墨西哥占进口的 %，欧盟占 %，亚洲占 %.现在美国的钢铁产业
不足 GDP的 1%，2002年提供了 170，000个工人岗位。但是钢铁仍然是一个政
治上敏感的产品。美国对国内钢铁产业一直通过关税配额、最低限价、反倾销、
反补贴和保障措施进行保护，并且通过贷款担保、退休金紧急拨款和“购买美
国货”计划等对钢铁产品提供联邦支持。钢铁是美国反倾销和反补贴的主要领
域。
近几年来，尤其是在 1998年的进口浪潮之后，对反倾销和反补贴税调查要
求提起诉讼的数量也在增加。在 1998至 2002 期间，已经有 148个对钢铁和钢
铁相关产品进行反倾销（AD）和反补贴税（CAD）的调查开始。2003年 7月，
有 134 个反倾销和 35个反补贴税调查命令是关于钢铁相关产品的。
在美国传统的利益集团中，钢铁制造商和钢铁工人工会仍然保持着相当大
的影响力，这主要是因为美国钢铁工业主要集中在几个老牌的工业州，如西弗
吉尼亚、宾西法尼亚、俄亥俄和密执安州，而这些州在政治上多是游移不定。2002
年 11月份，美国国会进行中期选举，布什政府希望通过帮助钢铁工业，来支持
这几个州的共和党候选人。
在此背景下，2001年 6月 28日，美国国际贸易委员会启动了针对 4大类、
33小类进口钢产品的 201保障措施调查，并于同年 12月 7日就 16小类产品分
别提出提高关税、实施关税配额或配额管理等救济措施的建议。2002年 3月 5
日，美国政府宣布对部分国家对美出口的 16小类钢材实行保障措施，加征 8-30%
的关税，为期 3年；同时对其优惠贸易伙伴加拿大、以色列、约旦和墨西哥以
及大部分发展中国家免除以上措施。
2002年美国开始对中国进口的支架传动器和钢线衣架进行新的保障调查。
尽管 2003年 1月，总统认定对前者进行进口限制不符合国家利益，但到 2002
年底为止，对后者的调查仍在进行中。
美国对钢铁实行的 201保障措施在多方面不符合世贸组织的规定。保障措
施不符合“GATT1994”关于“不可预见的发展”的条件，在产品分类、确定进
口增长方法、产业损害的确定、对某些国家的排除适用、措施实施限度、配额
分配及一系列具体调查和实施程序方面都不符合世贸组织“保障措施协议”的
有关规定。尽管中国在双边磋商中要求美国根据其贸易法和“保障措施协议”
关于微量进口和发展中国家特殊待遇的有关规定，对中国产品排除适用保障措
施，或给与中方相应补偿，但是美方未给与中方满意的答复。2002年 7月，中
国就美国钢铁 201措施向世贸组织提出申诉，并根据世贸组织“保障措施协定”
的有关规定对美主张了中止贸易减让的权利。在日本、韩国、中国、瑞士、挪
威、新西兰和巴西等国的要求下，根据世贸组织争端解决第 款成立了对美
国钢铁保障的调查小组。2003年 7月 11日世贸组织裁定美国的有关做法违反世
贸组织了有关规则。认为美国没有证明，“不可预见的发展”导致了对国内有
关生产商造成严重伤害的进口激增；没有提供充分和足够的证据，说明进口激
增和国内相关产业严重伤害之间的“因果联系”。
美国的“伯德修正案”即 2000年 10月 28日通过的《持续倾销和补贴补偿
法》（the Continued Dumping and Subsidy Offset Act）要求政府在倾销或
补贴事实认定后对首先提起反倾销和反补贴诉讼的公司因此而遭受的损失给与
补偿，例如设备投资和技术获得等方面的费用。2002年 1月，该项补偿多数给
了钢铁商。2002年 11月将进行第二次分配。2002年 9月，世贸组织做出裁决，
认为伯德修正案不符合世贸组织规则。2002年 9月，世贸组织做出裁决，认为
伯德修正案不符合世贸组织规则。美国提出上诉。但是 2003年 1月，世贸组织
确认伯德法案和反倾销协议的一些条款不符，和《补贴和反补贴协议》（SCM）
不符、和 1994年关贸总协定不符、和世贸组织不符。
USITC已经发表了关于总统自 2002年起实施的钢铁产品保障关税的中期影
响报告。该报告说，GDP受到的影响并不大，大约为 3004万美元。钢铁从国内
的直接购买从 65%增加到了 73%.保证措施对美国福利的影响不等，从受益 6560
万美元到损失 亿美元。综合来说，为损失 4160万美元。
（四）服务业
服务业已经占到美国 GDP和就业的 80%以上。服务业贸易占美国总体贸易的
22%.由于其竞争力所带来的贸易顺差起着重要的平衡货物贸易逆差的作用。
2001年占出口最大比例的四个部门是，旅游占 28%，知识产权占 15%，空运
和海运 11%，专业和技术服务 10%.进口方面，旅游、空运和海运、客运费名列
前茅，分别占 31%、20%和 12%.服务业绝大多数部门是贸易顺差，但客运费、海
运、保险和一些专业服务包括会计存在逆差。
根据世贸组织的报告，美国是世界上最大的服务出口国，占全球的 18%，同
时也是世界上最大的服务贸易盈余国。2001年，美国服务贸易最大的出口地区
是欧盟，占全部出口的 32%；最大的出口对象国是日本、英国和加拿大，分别占
出口的 12%、11%和 9%.在美国服务贸易进口中，欧盟占 34%，英国、加拿大和日
本分别占 12%、9%和 9%.美国服务贸易总的来说是开放的，但是一些部门仍然存
在严格的市场准入和经营业务限制，对外国经营者形成不公平竞争。集中表现
在金融、海运和空运等领域。
1、金融服务
由银行业、保险业、证券业组成的美国金融服务业具有全球竞争力。到 2002
年 12月 31日，来自 62个国家的包括 246家分支机构、54个代理处、78个外
国多数股的商业银行等的外国银行在美国经营业务，拥有 万亿资产，占美
国商业银行总资产的 %，贷款的 %和存款的 %……
1999年，有 498家外国保险公司在美国经营，占美国寿险的 6%，财产意外
险的 10%.从整体开放水平看，依然存在大量市场准入限制和对外国经营者的歧
视性做法；存在州和联邦政府的多重监管。虽然美国在 1999年 3月 1日正式生
效的金融服务协议就金融服务部门的市场准入和国民待遇做出了一些承诺，但
承诺的水平有限，尤其是未禁止对金融部门的许多政策性干预，金融领域的谨
慎法规仍然受到 GATS服务贸易总协定分立条款的保护。
（1）银行
经历过 30年代的经济危机后，美国金融业一直按照 1933年《格拉斯－斯
蒂戈尔法》的要求，实行投资和商业银行严格的分业经营限制；按 1956年的
《银行持股公司法》（the Bank Holding Company Act 1956）实行银行和保险
公司的分业。20世纪 90年代，经济全球化和 IT业带动的美国新一轮经济增长
对金融业的发展提出新的要求。在新的融资要求推动下，银行与证券业的融合
以及银行从事保险业务的步伐加速。1999年生效的《金融服务现代化法》推进
了美国金融监管的进一步完善，打破了投资、银行和保险的分业经营的限制。
但是该法并没有改变银行业和商业之间的壁垒。在外国银行的进入和经营上依
然受到限制。
市场准入：在外国银行的市场进入上存在一些限制，在机构设置、审批程
序、业务经营范围以及接受监管等方面存在歧视性做法。
GLB法对准备以分行和代理形式进入美国市场的外国公司，要求和国内公司
同等的“良好资本充足率”。由于这一要求超过了巴塞尔协议的有关要求，美
国对资本要求标准进行了修改，把杠杆率作为一个额外因素。适用于被选作金
融持股公司，而且其母国监管当局采取了与巴塞尔协议一致的建立在风险基础
上的资本率的银行。其他的外国银行则逐个评估。
美国至今未完全履行“公开银行市场准入的资格要求、技术标准、许可条
件、审批的各个环节、相关的法律法规和政策措施”的承诺，投资申请往往不
能在合理的时间内得到答复。
在中国的银行进入美国方面，迄今为止，中国只有中国银行在美国设立有
分行，2003年 10月招商银行纽约代表处正式成立。在中国申请在美国设立分行
或代表处的过程中都遇到了众多的麻烦。中国银行提出设立旧金山分行已近 10
年，但是至今没有结果。美国提出的理由是其一，不符合资本充足率的要求，
其二，对中国母行监管当局的监管能力表示怀疑。这其中包含明显的对中国的
歧视因素。
经营限制：存在地域限制和其他一些不符合国明待遇的方面。
所有国家级银行的行长都必须是美国公民，除非该银行是外国银行的子公
司或附属机构。在那种情况下，公司占多数的行长应当是美国公民。《1991年
加强外国银行监管法》规定，外国银行分行不能吸收零散存款即 10万元以下的
存款，而必须通过其在美国的子公司进行。这极大地限制了外国银行在美国的
发展。
（2）保险
市场准入：州立法不统一造成了保险业市场准入的一个严重障碍。在美国，
保险业由州管理，没有联邦注册的或监管的保险公司。每个州有自己的保险法
规结构，各州有不同的注册、偿付和运营要求。而且不是所有的州都有“进入
立法终端”，外国保险公司要在没有准入立法的州经营保险业务，须先在另一
个州注册后才能在该州注册。这种体制限制了外国保险公司市场准入的机会。
不过，美国对建立联邦法律，进行保险注册和监管的兴趣正在逐渐增加。
国家保险委员协会（NAIC）正在尝试使一些基本要求在州与州之间达到一致化。
但这将是一个漫长的过程。
进口限制：外国保险公司在业务经营上受到不同于美国国内机构的要求。
虽然很多州规定外国公司可以分公司或子公司的形式经营，但分公司往往面临
与美国保险公司不同的要求，包括注册资金、税收和管理费等。对于外国公司
跨界提供保险，联邦政府征收 1%的寿险税和 4%的非寿险税；对外国保险商跨境
提供再保险，征收 1%的联邦税。有的州禁止向外国政府拥有或控股的保险公司
发放营业许可证，还有的州规定已在其他州获得从事保险业务执照的外国保险
公司不得在其州内再设立保险公司。
此外，对于接受联邦担保抵押和外国公司保险的海船建造，被保险者必须
证明：他已经给予了国内保险商同等机遇但遭到了拒绝；如果该保险商所在国
强迫美国个人或公司在一项保险服务中减少其所有权份额至低于 1997年 12月
12日（世贸组织金融服务协议日）的水平，美国保留限制该国保险商市场准入
的权利。
（3）证券
通常，不论是由美国的还是外国的证券经纪人，都应当在证券交易委员会
（SEC）注册。在 SEC注册的外国证券经纪人在美国可以享受国民待遇。绝大多
数州要求经纪人在州监管当局进行注册。
外国证券公司可以注册为交易经纪人或投资顾问，在原则上可以以分支或
附属机构的名义注册。
尽管外国证券公司在美国建立分支机构从事交易、经纪业务在法律上是许
可的，但操作起来却不容易。《1940年投资公司法》要求外国投资顾问在 SEC
注册，但 SEC要求外国共同基金建立一个另外的完全相同的基金以便注册。这
样，外国公司就不大可能满足要求。
在监管证券业方面，一个重要的变化是 2002年的 Sarbanes-Oxley Act.该
法建立了一个“公共公司会计监管委员会”（PCAOB），来监管受美国证券法约
束的公共公司的审计，并加强和会计、审计标准的一致性。例如，要求保留 7
年的审计记录和使用一般会计准则。赋予公共公司审计更强的独立性，要求实
行审计伙伴轮换。
2.专业服务
GATS的实施对专业服务的市场准入产生了一些积极影响。但是由于法规往
往是在各州实行，造成了实际实施的一个严重障碍。美国市场的开放和透明度
问题还有待解决。
在法律、咨询、会计、审计、建筑和相关工程服务、咨询等方面，美国已
取得一些进展，但仍然存在大量限制。如自然人流动问题，对专业服务的监管
权保留在州一级，在许可证发放和注册上存在限制。一个在国外合格的专业人
员在进入某一州时，必须满足大量的当地法律和法规要求。美国各州都规定了
对外国专业人员服务机构发放营业执照的法规。各州管理制度的差异和缺乏透
明度对外国专业人员服务构成了障碍。
此外，严重的限制还表现在当地居民要求、只有注册了的人才能合伙、跨
州提供服务等方面。
会计服务也存在州的各自标准不一的问题。
3.旅游业
美国不允许有外交或官方地位的旅游机构在美进行商业经营，或在商业交
易中担任代理或委托人。各级政府仅对部分导游服务给与许可。
4.通讯服务
GATS基础电信协议自 1998年实施以来已经在市场准入方面取得很大进展，
但美国在市场准入方面依然存在一些限制，如投资限制、冗长的手续、有条件
的市场进入，以及互惠基础上的程序。例如，美国虽然允许外国投资电信业，
但是不能超过 20%的股份。美国还对进入卫星通讯市场进行限制，这与美国市场
准入的政策相违背。
由联邦通讯委员会（FCC）负责通讯业的市场进入和运营。依据的主要法律
有 1934年通讯法（Communications Act of 1934），1996年修订后的通讯法
（Telecommunication Act of 1996）等。FCC的有关规定还体现在 1997年的“外
国参与规则”里。
5.空运
航空运输业主要依靠双边的“开放天空协议”（OSA）来实现贸易自由化。
在过去两年间，美国签署了好几个这种被认为是有利于促进航空企业进入新市
场的协议，然而这些协议并未在相关市场实现完全自由化，特别是对外国人拥
有和经营的航空企业还是设有限制，国内航线也只限于由国内航空企业营运。
在美国的航空公司里，外国所有的股份不能超过 25%.董事会主席和 2/3以
上的股东和管理者必须是美国人。但运输部可以根据个案原则，只要实际控制
权保留在美国人手中并且美国和外国投资者所在国签署了开放领空协议，允许
外国居民通过持有 25%以上没有表决权的股份的形式来持有一个航空公司股份
国内空运服务的供应仅限于美国公司。因此外国航空公司被禁止进行国内航空
运输，即不能与美国航空公司竞争提供国内航线服务。从事国内航空客运和货
运服务的机组人员必须是美国公民或常驻居民；从事国际航空服务的飞机的机
组人员可以在他们的机组中雇佣外国公民。美国承运人航空湿租（配备机组人
员，负责维修和保险）仍限制为美国公司和美国居民。
关贸总协定涉及了计算机存储系统服务、空运服务的销售和营销以及当飞
机结束服务时采取的维修与护养服务，但是交通权利以及与交通权利的实施直
接相关的服务并不在关贸总协定的范围之内，尤其是把航线的维护排除在外。
美国在关贸总协定中的承诺仅限于飞机的维修与维护。而且，美国制定了关于
销售和营销航空运输服务以及计算机储存系统服务的运行和规范的最惠国豁免
的时间表。
美国飞行法案通常要求由美国政府提供经费的货运和客运运输需由美国航
空公司来承运。为此起见，与美国航空公司分享信号的外国航空公司被认为是
美国承运人。然而，法律授权美国参加双边或多边协议，如果这个协议与美国
国际航空政策目标一致并且提供同等程度的权利或利益互换，将允许由外国航
空公司提供这样的服务。
Fly America Act要求，由政府融资的货运和客运必须由挂美国旗的飞机承
运。
“”以后，总统于 9月 22日签署法律“空中运输安全和系统稳定法”
（ATSSSA）弥补对事件造成的损失。50亿美元的直接损失和到 2001年 12月 31
前增加的损失款被拨给受到影响的公司。除此之外，还提供了 100亿美元的贷
款担保。
6.海运
海运业是美国经济中受保护程度最高的领域之一。《美国大陆架法》和
《1920年商船法》（Merchant Marine Act of 1920，也称《琼斯法》）限制外
国船只从事近海和美国国内运输业务， 美国国内的运输只能由美国船从事。此
外，联邦政府支出项目的运输由美国船运。最近海洋安全措施对贸易的影响也
引起关注，这会导致港口间和世贸组织成员间相当长一段时间的歧视。
沿岸业务：除个别情况例外，《琼斯法》和《美国大陆架法》禁止外国制
造的船只进行直接的在美国两码头之间或经过一个外国码头的沿岸贸易，与美
国岛屿地区及领地的贸易也被包括在沿岸贸易内；外资企业必须得到美国的许
可，方能进行深水港的开发及在美国专有经济区捕鱼。此外，外国船不允许注
册进行挖泥、牵引支架和在美国捕捞。因此当美国的舰队需要维修、码头需要
挖泥时，第三国是不能进入美国市场的。
与政府采购有关的运输：美国有大量的法令要求政府所有或政府融资的货
物必须由美国船承运。50%的政府运输（主要是农产品）、军事运输以及进出口
银行提供贷款的运输必须由挂美国国旗的船只运输。外国竞标者能否用挂美国
国旗的船只运输货物，只有在授予合同后才能知道。与此相关的法令有：The
Cargo Preference Act of 1904，要求军事部门获得或所有的全部货物必须由
挂美国旗的船只运送；1934年实施的 Public Resolution N°17要求任何由政府
贷款的货物，例如由进出口银行融资的货物必须由挂美国船运送；但交通部海
运委员会（MARAD）允许在部分例外的情况下，可以允许其中 50%以内的货物由
伙伴国运送；The Cargo Preference Act of 1954，要求美国政府的货物，起
码 50%总吨位由私人拥有的挂美国国旗的船只运送；The Food Security Act of
1985，将食品援助项目下农产品货物由美国船运输的最低比例调高到 75%；The
Alaska Power Administration Sale Act of 1995，尽管取消了出口阿拉斯加
的原油限制，但保留了对这些出口由美国旗船只运输的要求；Ocean Shipping
Reform Act of 1998（OSRA）， 保留了对外国政府所有的运输船只评级的权利，
加剧了美国海运市场的竞争，加快了废除运费同盟的进程。
受控承运人：美国联邦海事委员会（FMC），按照美国“1984年航运改革
法”，和“琼斯法”制定出了“受控承运人”的规定。其中，对“受控承运人”
下的定义为“受国家控制，或者国家直接或间接拥有运营资产的航运企业”。
受控承运人和其他承运人相比，有很多不公平待遇，例如 30天运价生效制度。
这些与世贸组织非歧视原则不一致。
2002年海洋运输安全法：The US Maritime Transportation Security Act
of 2002要求美国海关在货物从外国港口装船前 24小时收到船只的电子货物清
单，并在进入美国海域以后提供详细的姓名、路线、意外情况的描述。这与国
际上普遍接受的“即时”服务很不相称，将对起运和卸货港的承运商、出口商、
美国进口商、受委托人，以及转运商造成麻烦，可能导致新的贸易壁垒，使竞
争扭曲，并对全球的后勤程序、进而对国际贸易造成影响。该法案引起了关注，
有评论认为可能会严重扭曲港口间的竞争。
三、美国的区域和双边贸易政策
（一）美国区域贸易政策目标
美国认为，双边主义和地区主义始终是多边主义的补充，而不是替代。“双
边对话是更为广泛的区域战略的组成部分，这种区域战略在以规则为基础的强
大的多边体制的保护下会运转得最好”。也就是说，在一个多边体制的框架下，
更容易达成各种不同的双边贸易或区域贸易协定；双边贸易协定的达成也有利
于区域自由贸易协定或多边体制的形成或巩固，有时双边贸易协定还是达成多
边贸易协定的前提，例如，美国和欧盟在农业问题上达成双边贸易协定可能成
为达成世贸组织农业协定的前提条件。基于上述理由，上世纪 90年代以来，美
国政府一直把双边自由贸易协定作为地区主义和多边主义的现实补充手段，在
实践中大力推行。
双边自由贸易政策还有另外一个作用，那就是作为多边主义的潜在替代手
段。尽管从历史上看，双边主义主要是美国用来“逐个解决”与主要贸易逆差
伙伴国或存在严重贸易争端国家之间关系的方式，但后来则演变为作为多边主
义补充手段的政策。和地区主义一样，双边主义也起着多边主义的潜在替代手
段的作用，尤其是地区主义很难奏效的情况下。双边主义作为多边主义和地区
主义一种次优的替代方式，一方面，它可以作为谈判中的砝码即可信的威胁手
段来使用；另一方面，它可以起示范效应，为区域谈判和多边谈判提供经验和
范例。例如，为了推进中东贸易自由化，美国先与约旦在 2000年达成双边自由
贸易协定，从而提供了谈判标准；为了推进美洲自由贸易区的形成，加快与南
美国家的谈判，美国与智利在 2003年 6月达成双边自由贸易协定；为了推进亚
太自由贸易区，美国与新加坡在 2003年 5月达成双边自由贸易协定。
除加拿大与墨西哥外，截至 2003年 10月，与美国达成双边自由贸易协定
的国家有以色列、约旦、智利、新加坡四国，正在谈判中的国家有澳大利亚、
摩洛哥、巴林、中美洲共同市场五国（危地马拉、洪都拉斯、萨尔瓦多、尼加
拉瓜和哥斯达尼加），南部非洲关税同盟六国（南非、博茨瓦纳、纳米比亚、
莱索托、斯威士兰）、西半球的其他 33个国家。埃及、中国台湾、新西兰和英
国等也在自由贸易区潜在伙伴之列。如果把新加坡、智利、澳大利亚、摩洛哥、
巴林、中美洲共同市场和南部非洲关税同盟等作为一个经济整体来看的话，该
经济体相当于世界第九大经济体，以购买力平价来衡量的经济产出相当于
万亿美元。该经济体是美国第七大进口来源和第四大出口市场——2002年对美
出口额和自美进口额分别达到了 420亿美元和 450亿美元。自 2000年以来，美
国大大加快了双边自由贸易协定的谈判，参与谈判的国家和地区显著增加，谈
判的内容越来越广泛。以美国与智利和新加坡的自由贸易协定为例，劳工问题、
环境问题、投资问题都一并进入了协定。
这些自由贸易协定向其他世界贸易组织成员国发出了一个非常清楚的信号，
那就是美国一定要把追求公平自由贸易，要把劳工、环境、投资等问题纳入世
界贸易组织的谈判之中。美国对双边自由贸易政策的滥用，对多边体制构成了
一种威胁，主要表现如下：（1）尽管区域贸易自由化作为世贸组织最惠国待遇
规则的例外并没有违反世贸组织的规则，但是这种安排可能会极大削弱最惠国
待遇的地位和作用，从而影响多边体制的进一步发展。
美国目前的双边贸易政策建立在《1974年贸易法》基础上，最惠国待遇有
如下例外：（A）对授予“共产主义”国家最惠国待遇规定了条件；（B）对某
些发展中国家的某些产品给予普遍优惠待遇；（C）允许总统对与依该法签订的
贸易协定有关的产品、在美国市场享有竞争机会却未能对美国产品提供同等竞
争机会的主要工业国，在决定终止或拒绝减让时，可偏离最惠国义务；（D）规
定有关非关税壁垒谈判的权限限于成为协定缔约方的国家；（E）制定了收支平
衡权、报复权和例外条款等偏离最惠国的规定：对有大量的或持续性的收支顺
差的国家适用收支平衡附加费；报复权（301条款）继续了《1962年贸易扩大
法》第 252节存在的对外国的不公平作法实施制裁的规定；例外条款授权根据
该条款决定是否适用进口限制。
《1974年贸易法》规定最惠国待遇是一种互惠的最惠国待遇，即互惠的不
歧视原则，其贸易目标是总的互惠——在总的基础上取得实质上同等的市场准
入或竞争机会，以防止工业化国家在贸易谈判中搭便车。由于这种互惠双边主
义明显地与世界贸易组织的无条件的最惠国待遇相冲突，并依双方经济实力对
比变化而变化，因此对多边贸易体制有一定的破坏作用。
（2）双边自由贸易协定对外部成员国而言，由于关税的存在，他们的竞争
能力相对降低了，从而会使贸易转移向成员国。
以美国和智利贸易为例，过去美国出口商在智利遭遇到的统一关税为 6%，
而欧盟、加拿大和巴西的竞争者却可以享受到免税的待遇，因为后三者与智利
达成了自由贸易协定。据美国制造商协会估计，自 1997年智利政府与美国之外
的贸易伙伴签订自由贸易协定以来，美国出口商已经丧失了市场份额，尤其对
小麦、大豆、玉米、塑料、化肥、涂料和染料、纸制品、供暖系统和建筑设备
等产品的影响更大。
对中国出口商而言，美国已经达成并实施的自由贸易协定或其他双边协定
的影响更大。以中国纺织品和服装出口商为例，他们不仅面临较高的关税，而
且要受到配额种类最多、数量限制最严的进口限制。目前，美国服装类产品的
关税为 %，某些羊毛纤维的关税为 %，鞋类的关税总体水平仍然偏高
（中国出口的纺织面料鞋平均关税为 33%，最高可达 48%）。而根据 NAFTA规定，
美国自 1994年 1月 1日起取消从墨西哥进口纺织品和服装的配额限制，并给予
一系列的关税优惠（2001年，美国从墨西哥进口的平均关税仅为 %），结果，
墨西哥已经于 1998年取代中国，成为美国最大的服装和纺织品供应国。
（3）把劳工、环境和投资等问题纳入双边自由贸易协定，为美国国内的贸
易保护主义者提供了潜在的借口。在美国与智利的双边协定中，还具体规定了
如果任何一方没能充分有效地执行劳动和环境标准，则可以对其进行罚款或其
他惩罚。由于劳工、环境和投资问题并不属于贸易问题，如果把这些问题纳入
多边贸易体制，则明显加重了世贸组织的负担，而世贸组织极有可能承受不起
这种负荷。同时，由于广大发展中国家本身经济基础不雄厚，在解决劳工和环
境问题方面存在着客观困难。如果把这些问题纳入多边或双边贸易体制，则很
可能由于发展中国家在实施方面的困难，导致美国国内保护主义以此为借口，
对发展中国家进行惩罚。
（4）在美国与新加坡的自由贸易协定中，允许新加坡生产商在邻国印度尼
西亚的特定地区 Bitan 和 Batam岛上进行劳动密集型生产，以利用该地区的廉
价劳动力，其最终产品和中间产品出口美国，被视同原产于新加坡，从而享受
该协定规定下的一切好处。该条款被称作“来源地一体化计划”（Integrated
Sourcing Initiative）。尽管该原产地规则作为一种例外，没有违反世界贸易
组织的规定，但事实上却偏离了世贸组织的精神，对中国等国家形成了一种歧
视。
目前，美国的主要关心的区域有：（1）美洲自由贸易区（FTAA）；（2）
亚洲和太平洋经济合作论坛（APEC）；（3）北美自由贸易区（NAFTA）等。
（二）北美自由贸易协定
北美自由贸易协定是在多边贸易自由化谈判陷入僵局的背景下启动的。它
是美国追求稳定的外部市场，并与欧洲统一大市场相抗衡的产物。
建立北美自由贸易区后，这个地区的生产商可以用更低的价格获得投入品，
结果提高了他们的生产效率和国际竞争能力。消费者则可以用更低的价格买到
消费品，无形中提高了他们的生活水平。在客观上，区域内市场享有的自由贸
易待遇形成了对外部商品的差别待遇，对非成员国家（地区）构成歧视。这种
歧视主要表现在原产地规则上。例如，汽车必须含有 %的 NAFTA成员产零部
件才能享受免税待遇；绝大多数纺织品和服装的原产地规则是“纱原则”，即
制成品必须使用 NAFTA成员生产的纱，才能享有 NAFTA原产地待遇；棉制品和
人造纤维的原产地规则是“纤维原则”，即制成品必须使用 NAFTA成员生产的
纤维，才能享受 NAFTA原产地待遇。这些规定都阻碍了非 NAFTA成员相关产品
的对美出口。
NAFTA成员在 2002年同意改变 7种产品的原产地规则。这 7种产品是：酒
精饮料、带发动机的汽车底盘、甘油酯、带扩音器的双耳式耳机、珍珠类珍宝、
石油/原油，以及影印机。
（三）亚太经济合作组织（APEC）
亚太经济合作组织 2003年的主要议题有：1.全体的知识经济； 2.促进人
身安全； 3.差异世界下的金融结构 4.新兴成长企业（中小型及微小型企业）5.
将誓言转变为具体行动美国关心的主要问题是贸易与投资的保障（如对知识产
权的保护等）以及反恐与安全问题。在贸易方面，美国提出的建议主要有：
1.贸易与数字经济：利用开路者机制推动数字经济的贸易自由化，特别是
电子商务服务贸易的自由化。
透明度的推动：落实《执行 APEC透明度标准的领导人宣言》，呼
吁在 2005年前实施透明化标准（Transparency Standards），包括政府各项措
施的公布、提供预先通知、提供对措施批评之机会、确保行政程序的公正、对
行政做有效审核等。《宣言》的内容则包括投资与贸易自由化的简易化，在货
币政策、金融和财政政策方面的透明度，以及在宏观经济数据发放上的透明度
等，涉及的经济领域包括：服务、投资、政府采购、竞争法和政府以及规则的
改革、标准与一致性、知识产权、海关程序、市场准入和商业流动性。
贸易促进行动计划：进一步强化与具体化 APEC贸易促进的内容，
除计划在 2006年前完成降低 5%交易成本的目标外，美国提出包括海关现代化、
自动化商业环境、边界安全、账户管理、电子商务等许多配套计划。
在反恐与安全问题上，美国主要提出：
反恐行动计划；2.加强 APEC区域的能源安全
此外，美国还提出了《加强健康安全的 APEC倡议》和《与光盘生产相关的
有效实践规则》《与光盘生产相关的有效实践规则》主要是为了打击光盘盗版、
保护美国的知识产权、最大限度地维护美国的商业利益。不过，如何保护知识
产权是一个需要认真研究的问题。如果保护过度，可能保护了某种垄断。如果
过度强调保护生产商的利益，可能会使亚洲众多消费者失去享受知识经济成果
的权利，也会使 APEC建设知识经济的努力遭受挫折。
尽管 APEC 是非机制化的区域经济合作，但是美国希望将这种合作制度化，
更多地要求其他经济体开放市场，不过美国的贸易伙伴并不认为美国的开放度
已经令人满意。
（四）美洲自由贸易区
按照建立美洲自由贸易区的设想，到 2005年时整个西半球将成为一个有 13
万亿或 14万亿美元的大市场。为了推进美洲自由贸易区的建立，美国 2002年
《贸易扩大法》扩大了《安第斯贸易优惠法》的优惠范围，将免税进口到美国
的产品种类增加到 6300种。
美国寻求建立美洲自由贸易区的目的，主要是为了美国自身的利益，即打
破拉丁美洲国家的高关税对美国贸易的不利影响，通过贸易拉动本国经济的增
长。
美国认为，拉丁美洲国家之间建立的关税同盟或自由贸易区有损美国企业
的出口：这些关税同盟或自由贸易区的成员国之间关税很低，而美国的企业则
面临较高关税；如果建立了统一的美洲自由贸易区，美国企业就可以低关税进
入拉丁美洲国家市场，不仅能减少美国企业的出口成本，还可以扩大美国企业
对拉丁美洲地区的出口。
然而，从另一方面来说，拉丁美洲国家却可能面临来自美国的不平等竞争。
美国《2002年农业法》授权联邦政府在未来 6年内对农业补贴 1230亿美元，而
美国有 1/3的农产品用于出口，在这种情况下，拉美广大农民势必会面对廉价
的美国农产品的竞争。这对他们而言，显然是一场不公平的竞赛。
（五）中美双边贸易问题
1.关于“非市场经济国家”问题
按中美入世协议关于反倾销条款规定，美国可以维持其目前的反倾销方法，
而该方法将中国作为非市场经济国家对待。这一条款的有效期为 15年。实际上
中国市场经济已有了超乎寻常的发展，继续将中国视为所谓“非市场经济国家”
不仅与客观事实不符，而且会使中国在对美经济关系中与其它国家相比处于受
歧视的地位，造成中美双边经济关系中对中国的不公正行为。
首先，“市场经济”与“非市场经济”并不是世界贸易组织使用的概念。
在世贸组织诸多正式协定中，并无所谓“市场经济”与“非市场经济”的严格
定义。这一概念是一些国家特别是美国单方面炮制并使用的，只是其国内法的
措辞，不应作为国际贸易法规中的概念广泛应用。从某种意义上讲，这一概念
的提出，本身即是对世贸组织框架下诸多文件精神的违背。将“市场经济国家”
与“非市场经济国家”的概念运用于双边经济关系中，特别是运用于发达国家
与发展中国家的双边经济关系中，极易造成不公平现象。
其次， 由于“市场经济”与“非市场经济”在包括世界贸易组织协定在内
的诸多国际法规中没有明确定义，因此，在实际经济交往中难以据此进行公平
的操作。《1994年关贸总协定》附件九第 条补充规定二及《世界贸易组织
反倾销协定》第 条中，只有“国家垄断贸易”和“国家规定国内价格”这
样的概念，内容涉及的是有关国家的“全部或大体上全部由国家垄断贸易并由
国家规定国内价格的国家进口的货物”等方面，前者还进一步规定了数量上和
程度上的标准。这是一个相对明确的概念。在实际操作中，可以引用来对一个
成员的经济运行状况进行判定。一国在其经济活动与对外经济交往中，是否实
行了由“国家垄断贸易”的政策，是否由“国家规定国内价格”，均可以由这
个国家的法律、法规、政府文件证明，也可以由这个国家的经济和贸易体制、
经济和贸易运作实践加以证实。
中国在 20多年的改革开放过程中，经济和贸易体制已经发生了巨大变化。
在 1999年中国社会商品零售总额中，国家定价的比重仅占约 5％左右，由市场
调节和实行国家指导价的比重已达到 95％左右；在农产品收购总额中，国家定
价的比重约占 10％，市场调节和国家指导价的比重约占 90%；在生产资料的销
售总额中，国家定价的比重也仅占约 15％，市场调节和国家指导价部分则占约 85
％。到 2001年底，由中央政府控制的价格（包括服务价格）只剩下约 15种左
右。实际情况表明，中国经济的市场化程度已经远高于许多世界贸易组织成员，
决非“全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家”。在
此情况下，美国再继续将中国视为所谓非市场经济国家，显然与事实严重不符。
美国应根据世界贸易组织有关公平、客观的原则，重新考虑中国经济和贸易现
状；并根据世贸组织的定义重新定义中国经济的性质，尽快结束中国的所谓“非
市场经济”国家地位。
无视中国经济和贸易体制的变化，继续在反倾销调查中将中国视为所谓“非
市场经济”国家，从本质上讲违反了《1994年关贸总协定》附件九第 条补
充规定二。
第三，尽管中国的市场化程度还不如美国等发达国家，但中国在市场经济
建设方面已经取得了巨大成就。就市场容量、市场秩序、市场潜力而言，中国
已经超过了许多并未被美国视为“非市场经济”的国家。在这种情况下，再将
中国视为非市场经济国家，必然导致中国在贸易实践中受到不公正的待遇，也
违背了是世贸组织公平贸易的原则。
2.反倾销与替代国问题
与所谓“非市场经济国家”相关的，是反倾销措施中的“替代国”政策问
题。
（1）关于“替代国”的有关规定
所谓“替代国”政策，是指在计算受调查中国产品的倾销幅度时，不按照
世界贸易组织《反倾销措施协定》的规定，将受调查的中国产品的出口价格与
国内市场上同类产品的正常价值进行比照，而是选择一个实行市场经济的第三
国，以该国国内市场上同类产品的正常价值代替中国国内市场上同类产品的正
常价值，将受调查中国产品的出口价格与该国国内市场上同类产品的正常价值
相比较，以确定中国产品的倾销幅度。这个第三国就是所谓的“替代国”。
《世界贸易组织反倾销协定》第 条和《1994年关贸总协定》附件九第
条补充规定二常被用来作为实施“替代国”政策的依据。《世界贸易组织反
倾销协定》第 条的规定是 ：“本条款的规定不损害 1994年关贸总协定附
件九第 条补充规定二。”这意味着，《1994年关贸总协定》附件九第
条补充规定二的效力并不受《世界贸易组织反倾销协定》的影响。因此，判断“替
代国”政策是否与世界贸易组织规则一致，应看是否符合《1994年关贸总协定》
附件九第 条补充规定二。该补充规定的内容是：“应当承认，对于从全部
或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家进口的货物，在为
第一款的目的决定可比价格时，可能存在特殊的困难，在这种情况下，进口缔
约国可能发现有必要考虑这种可能性：与这种国家的国内价格作严格的比较不
一定经常适当。”该项补充规定提出了问题，却没有给出明确具体的解决问题
的方法。因此，在实践中仍然存在“替代国”政策是否与该项补充规定一致的
问题。
特别应当指出的是：这项补充规定二在谈及“由国家垄断贸易并由国家规
定国内价格的国家”时，前面还有一个“全部或大体上全部”的限定词。这对
于判断一个国家是否应当成为“替代国”政策的实施对象而言非常重要。只有
当国家对贸易的垄断和对国内价格的控制达到“全部或大体上全部”的程度时，
反倾销调查国才能够背离《1994年关贸总协定》第 条及其实施细则《世界
贸易组织反倾销协定》，实施“替代国”政策。
从更广泛的意义上讲，可以认为，《1994年关贸总协定》附件九第 条
补充规定二，给予了调查国一项自由裁量权，在对“从全部或大体上全部由国
家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家进口的货物”进行反倾销调查时，可
以不使用《世界贸易组织反倾销协定》第二条规定的确定倾销幅度的方法，而
由调查国决定与受调查产品出口价格作比较的方法。也只有从这一意义上讲，
“替代国”政策才有其合理性。
同样可据此认为，调查国援引《1994年关贸总协定》附件九第 条补充
规定二，实施“替代国”政策，至少必须满足两项前提条件。其一是所实施的
对象是“全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家”。
如果不能满足这个条件，调查国就必须按照《世界贸易组织反倾销协定》规定
的正常方法进行调查，而所谓的“非市场经济国家”并不构成调查当局任意实
施“替代国”政策的根据。另一个前提条件，是调查国在确定与受调查产品的
出口价格作比较的可比价格时“存在特殊的困难”。如果不能证明确实存在“特
殊的困难”，或者虽然存在困难但是能够克服，则仍应使用《世界贸易组织反
倾销协定》规定的调查方法。
（2）美国的做法有悖于原则，给中方造成危害
中美协议中关于反倾销条款的内容，允许美国维持其现有的反倾销方法，
即将中国作为非市场经济国家对待，且这一条款的有效期长达 15年。从法理上
讲，这一条款似乎允许美国根据《世界贸易组织反倾销协定》第 条和《1994
年关贸总协定》附件九第 条补充规定二对中国产品进行反倾销调查，而不
必负举证责任，即不必证明中国是“全部或大体上”由“国家垄断贸易”和由“国
家规定国内价格”的国家。但是，美国在根据《世界贸易组织反倾销协定》第
条和《1994年关贸总协定》附件九第 条补充规定二对中国产品进行反
倾销调查时，仍必须遵循《世界贸易组织反倾销协定》规定的客观、公正的原
则，必须遵从《世界贸易组织反倾销协定》规定的程序（8）。
“客观、公正”是贯穿《世界贸易组织反倾销协定》全文的要求，也是世
界贸易组织专家小组在审理反倾销纠纷的报告中一再强调的调查原则。按《世
界贸易组织反倾销协定》第 条规定：“……专家小组应确定当事国对事实
的认定是否适当，以及当事国对事实的分析是否公正、客观。” 包括“替代国”
的选择、哪些价格因素应当使用“替代国”的价格、哪些价格因素应当使用出
口国的价格、必要的扣除和调整，都必须遵循“客观、公正”的原则，并符合
《1994年关贸总协定》附件九第 条补充规定二的目的和目标。
美国在对中国的所谓反倾销中经常违背“客观、公正”的原则，滥用中美
协议中关于允许美国维持其现有的反倾销方法的条款。例如对中国产蘑菇的反
倾销调查中，美国商务部选用印度尼西亚为“替代国”。印尼的蘑菇是在空调
条件下生长的，中国的蘑菇是在自然条件下生长，二者的生产成本绝对不同。
但美国商务部却拒绝从印尼的生产成本中扣除空调费用，因而裁定中国蘑菇倾
销。此外，美国对中国实施“替代国”政策时，使用中国产品的成本要素数量
乘以“替代国”的成本要素价格的方法对中国产品的正常价值进行判定。这一
做法不能保证美国在实施“替代国”政策时完全符合《1994年关贸总协定》附
件九第 条补充规定二。
美方对华实施“替代国”政策过程中违背世贸组织原则的行为，使中国企
业遭受莫大危害，主要表现为：美方拥有极大的任意裁量权，可人为地高估中
国产品的倾销幅度；中方企业应诉困难，制定出口价格困难，因为中国企业不
知道美国会选择哪个国家作为“替代国”；引起对中国国有企业的进一步歧视，
使之难以获得正常调查待遇等。这一切都对中国的外贸产生了极为不利的影响。
（3）美国应以享受正常调查待遇的中国企业的产品的正常价值，代替所谓
“替代国” 国内市场上同类产品的正常价值，做出对中国企业产品价值的正确
判定。
据悉，美国已经允许中国企业个案申请正常调查待遇。对取得了正常调查
待遇的中国企业，可以根据企业的会计记录，计算受调查产品的正常价值。要
做到公正，美国就应该使用这些享受正常调查待遇的中国企业产品的正常价值，
作为其他中国企业产品的正常价值，而不应使用“替代国”产品的正常价值作
为中国企业产品的正常价值。
对某国企业实行“替代国”政策的原因，在于该国的价格被国家垄断或受
国家控制，以至该国市场上产品的价格扭曲，不能反映产品的正常价值。现在
美国经过审查，确认了一个（或几个）中国企业可以享受正常调查待遇，这意
味着美方承认这些企业的产品价格不受国家控制，是在市场竞争中形成的，是
符合《世界贸易组织反倾销协定》要求的，因此可以用来计算倾销幅度的正常
价值。既然如此，这些中国企业产品的正常价值也应该被视为美国实施“替代
国”政策时所要寻求的、可以替代其他中国企业产品价格的正常价值。这样做
既符合美国选择“替代国”的标准，也能体现“客观、公正”的原则，在实际
操作中最为可行。
3.关于特别保障条款的滥用问题
《中国入世议定书》第 16条第（1）款、（8）款和（9）款规定：从中国
入世之日起 12年内，如原产于中国的产品在进口至任何世贸组织成员领土时，
其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造
成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的世贸组织成员有权在防止或补救此种市
场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口；如一世贸组织成员
认为根据第 2款、第 3款或第 7款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重
大贸易转移，它在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内有权针对该产品撤
销减让或限制自中国的进口。这一条款本身已是法理上的不公，而实践中美国
方面又存在对这一条款的滥用行为。
（1）法理不公
首先，上述条款背离了《保障措施协定》所规定的“非选择性”原则，构
成了对中国的歧视。因条款的实施对象仅限于对“原产于中国的产品”，实际
上已使中国出口面临的限制远远超过《保障措施协定》所规定的内容，造成了
中国在世界贸易组织内部处于不平等的地位。
其次，特别保障条款的存在，使中国在很大程度上丧失了发展中国家的优
惠待遇。中国是作为发展中国家加入世界贸易组织的，《保障措施协定》第 9
条第 1款规定：如果原产于发展中国家的产品占进口成员该产品的总进口量的
比例不超过 3％，则进口成员不得对来自该发展中国家的产品采取保障措施。但
根据《入世议定书》第 16条第 1 款的规定，世贸组织成员可以只针对中国产品
采取保障措施，而不管中国出口的产品是否在该成员国进口产品中占 3％以上。
实际上几乎完全剥夺了中国享受发展中国家特殊待遇的机会。
最后，在实施的条件方面，《中国入世议定书》中规定的要求也低于《保
障措施协定》的规定。
（2）美方对特别保障条款的滥用
特别保障条款的存在作为当时条件下的产物，已经构成了对中国的不公。
但更为严重的是，美国方面在贸易中存在对特别保障条款的滥用行为，致使中
国产品遭到限制。
美国对特别保障条款的滥用主要表现为，将本不属于《中国入世议定书》
规定的可以适用特别保障条款的产品列入实施特别保障措施范围。按《中国入
世议定书》第 16条规定，实施特别保障措施的条件之一，是原产于中国的产品
在进口至任何世贸组织成员领土时，其增长的数量或依据的条件对生产同类产
品或直接竞争产品的“国内”生产商造成或威胁造成市场扰乱。《保障措施协
定》第 2条第一款也规定，“一成员只有在根据下列规定确定正在进口至其领
土的一产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加，且对生产同类或直接竞争
产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，方可对该产品实施保障措施。”
而美国方面却将其国内生产商并不生产或制造的产品列入实施特别保障措施的
范围。美国对中国纺织品出口实施特别保障措施便是一例。
四、非经济因素对中美贸易的影响
非经济因素对中美贸易的影响主要表现为美国国内政治对中美贸易的干扰，
以及对华出口限制。
在大选期间美国各派政治势力往往对中美贸易施加特殊的压力，特别是美
国国内的一些竞争力较差的产业，往往以政治为幌子，来寻求政府对该产业的
保护。例如，劳联－产联经常以中国的人权状况和中国违反国际承认的劳工标
准为由，游说国会和政府有关部门要求制裁中国，反对中国产品大量进入美国
市场，反对美国公司把工厂迁往中国，其实质是保护美国缺乏竞争力的一些劳
动密集性产业。美国国内政治对中美贸易的干扰，严重影响了美中两国企业家
的预期，不利于两国长期投资和贸易合作。
美国对华出口限制问题是影响双方贸易平衡的一个大问题。美国对中国的
技术出口限制由来已久。美国《1979年出口管理法》规定：美国尽可能通过与
所有国家合作实施必要的控制，鼓励与美国有防务条约承诺或共同战略目标的
所有国家奉行统一的出口控制政策。
中国是美国出口控制政策的重点国家，美国政府对出口中国的军品和军民
两用品实行严格的出口管制，目的是不使中国的核武器、导弹、化学和生物武
器以及其他值得关注的军事项目从中获益。
美国的很多出口控制是通过多边安排进行的。在卫星出口控制方面，美国
参加的多边控制机制先后有巴黎统筹委员会、瓦森纳协议、导弹技术控制机制。
中国曾经是巴黎统筹委员会管制的重点对象之一。随着冷战后国际政治、
经济形势的变化，巴黎统筹委员会在 1994年 3月 31日自行解散。1996年，美
国等 33个国家成立了名为《关于常规武器与两用产品和技术出口控制的瓦森纳
协议》的新机构，继续追求原巴黎统筹委员会的出口管制目标。瓦森纳协议的 33
个成员国分别是：阿根廷、澳大利亚、奥地利、比利时、保加利亚、加拿大、
捷克、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、日本、卢
森堡、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、韩国、罗马尼亚、俄罗斯、斯洛
伐克、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、乌克兰、英国、美国。
瓦森纳协议是一个全球性关于常规武器与敏感两用产品和技术出口控制的
多边机制，其控制清单与原巴黎统筹委员会的控制清单差别不大，包括军品清
单、两用产品清单及两个附录。其中，军品清单涉及 20类项目，两用产品清单
包含 9类项目即先进材料、材料处理、电子器件、计算机、电信与信息安全、
传感器与激光器、导航与航空电子仪器、船舶与海事设备、推进系统。美国有
时把商用卫星列入军品控制清单，有时又列入商业控制清单。
1991年，美国把中国的导弹和导弹技术出口与卫星出口许可联系起来。导
弹和导弹技术出口在导弹技术控制机制的管辖之内。导弹技术控制机制是在冷
战时期由美国一手操纵建立起来的国际组织。成立导弹技术控制机制的目的是
通过控制导弹技术的转移来限制大规模杀伤性武器的扩散，其管制清单以《设
备与科技附件》和《敏感导弹相关技术转移规则》的形式出现。到 1999年底，
导弹技术控制机制拥有 32个成员国，以发达国家为主。中国在 1994年成为导
弹技术控制机制的“遵从国”。
中国多次承诺考虑弹道导弹的不扩散控制。2002年 8月，中国政府正式颁
布《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》及《管制清单》。
这是中国政府贯彻本国的导弹防扩散政策、进一步加强导弹及相关物项和技术
出口控制、推进出口管理法制化的一项重大举措。
但美国还是多次以武器扩散为借口，对中国的公司进行制裁。例如，美国
认为中国有关公司对巴基斯坦出口导弹部件，于 2001年 9月实施制裁，在两年
内禁止批准向中国出口任何列入《导弹技术控制机制附件》的项目，根据美国
军品清单，这其中包括禁止发放列入《附件》项目的卫星出口许可证。
2003年 5月 23日，7月 3日，9月 19日，美国政府以武器扩散为由连续三
次宣布对北方公司实施全面制裁。美国政府在这么短的时间内连续对北方公司
实施最全面、最严厉的制裁，并且在 9月份宣布制裁北方公司的同时也对中国
政府进行制裁，对中国政府发展或生产导弹相关设备或技术、电子、空间系统
或设备，及军用飞机的所有活动实施制裁。这表明制裁北方公司不是一个孤立
的事件，有其深刻的政治和经济背景。
美方的制裁对北方公司的经营活动造成严重影响。2002年北方公司对美国
出口 12693万美元，占公司民品出口总额的 %，制裁行动使北方公司对美出
口全部停止，也影响了该公司从美国的进口，涉及金额约为 300万－400万美元。
美国务院还指控波音和休斯两家美国公司非法向中国提供可能用于洲际导
弹的卫星和火箭技术，指控休斯电子公司和波音卫星系统公司在 1995年和 1996
年中国火箭发射美国卫星失败后非法向中国提供技术数据。美国务院称这两家
公司总共违反了《武器控制出口法》和《国际军贸规则》中的 123条规则。
美国政府的政策不仅使中国公司蒙受巨大损失，也让美国公司深受其害。
例如 2001年，美国商务部共计收到 1，294份输往中国的高科技出口许可证申
请，其中 72%获得批准，3%遭拒绝，25%被退回给申请人。与 2000年相比，获得
批准的数量下降了 2%，未获批准数量下跌 1%，而退回申请人的数量则上升了
3%.而且，2001年每份许可证的平均处理时间为 77天，比 2000年多了 14天。
2002年由美国商务部产业与安全局批准的对中国技术转让的许可证为 777件。
美国公司私下抱怨说，在等待政府发出口许可证的日子里，每一天都在损
失金钱。而且它们担心在中国的市场占有率会被竞争对手抢走。代表电脑业巨
头 IBM、惠普等公司进行游说的“负责出口电脑大联盟”的格里森说：“我们的
公司给外国公司抢走的生意额难以计算。”
2002年 1月 17日，负责出口管理的商业部助理部长詹姆斯。约胡姆说，与
美国其它贸易伙伴相比，中国受到更加严格的审查；对中国出口的许可证占美
国商业部发放的许可证总数的 12%，大多数许可证申请都得到了批准，但附有严
格的限制，如要求进行后续考核，以确保出口的设备只用于经认可的领域。3美
国政府这种过分的限制只能迫使中国转向其他国家购买技术，最终会损害美国
商界的利益，造成美国就业机会的损失。
美国不仅自己限制对中国的技术出口，还干涉其他国家同中国的技术合作。
在布什政府的要求下，以色列终止了同中国的军事和安全设备贸易与技术合作。
2000年底，美国还曾阻止以色列向中国出口预警飞机，为此，以色列向中国赔
偿了违约金 亿美元。
中国同其他国家的军事技术合作，是在自卫和保卫自己领土安全的原则下
进行的。中国一贯反对扩散大规模杀伤性武器及其运载工具，支持国际社会在
防扩散领域的积极努力。中国是《不扩散核武器条约》缔约国，奉行不主张、
不鼓励、不从事核武器扩散和不帮助别国发展核武器的政策。中国还制定了核
出口三原则：保证用于和平目的；接受国际原子能机构的保障监督；未经中方
许可，不得转让第三国。为加强核出口控制机制，中国于 1997年加入了桑戈委
员会，并逐步建立和完善了相应的国内法律体系。1997年 9月和 1998年 6月，
中国颁布了《核出口管制条例》和《核两用品及相关技术出口管制条例》，对
桑戈委员会清单和国际现行核两用品清单包括的物项和技术的出口进行管理。
中国严格履行《禁止化学武器公约》和《禁止生物武器公约》规定的义务，
不以任何方式协助、鼓励任何国家获得化学武器和生物武器。为确保中国出口
的上述物项不被用于制造化学武器和生物武器的目的，中国政府颁布实施了《中
华人民共和国监控化学品管理条例》及其实施细则等法律法规，严格管理相关
物项的出口。为进一步加强对化学品和生物两用品及其相关技术和设备出口的
管理，中国政府于 2002年 10月颁布了《有关化学品及相关设备和技术出口管
制办法》（含出口控制清单）、《中华人民共和国生物两用品及相关设备和技
术出口管制条例》（含出口控制清单）和新修改的《中华人民共和国军品出口
管理条例》。
目前，发展经济、实现小康社会是中国政府的重要战略任务。中国政府已
经制定了一些宏伟的发展目标，特别是通讯、电子和制药等高附加值产业的发
展。中国已经是世界高技术产品出口的一个大市场，近期内可能成为购买美国
高科技产品和服务最多的国家。这些产品包括计算机、办公设备、家用电器、
工业电器、电子医疗设备、光电子、半导体及电子元器件。中国的电信业、计
算机业和半导体市场可能为美国公司带来巨大的商机，预计未来 15年中年增长
率将达 20-40%.对于中国的发展目标和许多在中国投资经营的美国公司的利益
来说，技术转让都非常重要的。中国政府已采取了一些积极措施，希望通过外
商投资来提升中国的技术。这些措施包括对高科技投资提供减、免税政策，允
许合格的国内企业直接进出口高科技产品与设备。
获得中国市场的准入权对推动美国高科技产业的发展同样至关重要。中国
是美国高科技产品和服务最重要的出口市场之一。从全球来看，美国在高科技
产业中享有比较优势。高科技产业对外贸易的发展可以帮助美国公司实现规模
效益，为美国人创造了数以百万计的工作岗位。如果将这些机会让给其他国家
的竞争对手，美国在这些领域中的技术领先地位将严重受损。
美国的出口管制政策必须考虑到制造业正在走向全球化、其技术开发周期
正在缩短的现实。由于研发成本的提高以及规模经济的需要，几乎所有的商业
性高科技行业都必须在全球范围内竞争才能生存。美国不是世界上独有高科技
成果的国家，其他拥有高科技的国家也有向中国转移其技术的权利。限制美国
企业向中国转移技术只会让美国公司将市场让给其竞争对手。
中国入世已为美国高科技企业带来更多的出口机会，并降低了美国高科技
产品与服务进入中国的成本。中国在入世三年内可望赋予外商贸易与分销权，
包括不在中国制造的产品的分销权。这些权利将使美国高科技企业能更好地控
制其产品在中国的销售和最终用途。作为入世协议的一部分，中国还将履行《信
息技术协议》，在五年内将半导体、计算机、计算机设备和其他技术产品的关
税降到零。未来各国进入中国市场的高科技产品会越来越多。
当中国可能从多种渠道获得所需要的高科技产品，并且在中国自己的研发
能力大大提高时，美国政府应重新审视其对中国的技术转让政策。
社会科学院美国研究所专家组
（本课题受商务部世界贸易组织司委托）
