《学术界》(双月刊)
总第 124期，2007．3
ACADEMICS IN CHINA
No．3 May．2007
论我国农村公共产品供给机制缺失与重构
o 王爱学，赵定涛
(中国科技大学 商学院，安徽 合肥 230061)
[摘 要]经济体制改革以来，公共产品尤其是农村公共产品的供给不足 已成为 "-3
前社会的重要特征并成为社会各界关注的热点和焦点，改革的重点和难点。本文在综
述相关文献的基础上，全面分析 了我国农村公共产品供给存在的诸如供给主体缺位、供
给职责不明、体制性分割、提供者主权、x非效率等问题，分析了产生上述问题的根源，
提出了强化公共财政投入机制、建立多层次的农村公共产品供给机制和硬性的投资分
担机制、改革完善供给决策机制、引入市场机制等建议。
[关键词]农村公共产品；供给机制；重构
随着社会主义新农村建设的推进，中国农村公共产品缺乏问题，目前引起各
方面广泛关注，已有不少文献进行了深入研究。这些文献研究内容主要集中在
以下几个方面：一是从组织制度创新角度，指出要打破政府及其公共部门对公共
产品供给市场的过度垄断，在国家宏观调控下，有序地向私人部门开放公共产品
供给市场，将市场机制和私人部门引入公共产品资源配置领域⋯。二是从农村
公共产品供给方面存在的问题人手，建议政府增加对农村公共产品供给的资金
支出，进一步加大农村公共产品供给力度等口]。三是从建立供给决策机制、需
求表达机制、创新供给制度角度，让农民参与公共产品提供的决策，解决农村公
共产品过度供给和供给不足问题【3]。四是从城乡公共产品供给差异比较研究
作者简介：王爱学，中国科技大学商学院博士生，研究方向为公共管理和政府经济学。赵定涛(1955
一 )，中国科技大学商学院博±生导师，中国科技大学管理科学系主任，研究领域为战略管理与决策分析。
[ ]该文是安徽省软科学课题《农村公共产品理论分析和实践研究》(项目编号：06035058e)的阶段
性成果。
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论我国农村公共产品供给机制缺失与重构
人手，提出统筹城乡公共产品供给的思路和对策 ]。五是从减轻农 民负担角
度，建议增加农村公共产品供给 J。国外的文献对农村公共产品的研究主要集
中在农村环境方面 。从总体上看，现有文献更多的是建议通过增加政府预算
支出、创新某些体制来增加农村公共产品的供给问题，很少从行政管理制度创
新、创建公共财政体制、促进农村经济和社会协调发展的角度进行分析。本文将
在借鉴已有文献研究的基础上，对农村公共产品供给制度缺位问题进行讨论。
一
、我国农村公共产品供给存在的问题
农村公共产品，从属性分析上看，就是农村地区在消费上具有非排他性和非
竞争性的产品和服务；从形态上看，农村公共产品包括农村的文化教育、公共卫
生、水利设施、道路桥梁、农业科技、电力通讯、社会治安、广播电视等以及相关的
制度安排。这些社会产品或服务会使农村受益，但其中有些社会产品或服务的
受益范围又不仅仅局限于农村地区 。当前农村公共产品供给存在的问题主
要集中在以下几个方面。
1．供给主体缺位：公共财政的阳光没有普照到农村。长期以来，我们形成了
公共产品的城乡二元供给机制。城市居民享受政府通过缴纳的税收收入提供的
各种公共产品，其供给纳入公共财政体制范畴。而农民除了缴纳农业税及附加，
还得为其享受的各种公共产品支付各种费用，如“三提五统”等，农民享受的各
种公共产品是由农民自己进行成本分摊，而不是由政府统一从强制性税收中通
过公共财政安排的。这可从国家财政用于农业的支出中反映出来(见表一)。
表一：国家财政用于农业的支出 (单位：亿元)
农业支出 农业支出占财政 农业支出 农业支出占财政 年份 年份
(亿元) 支出的比重(％) (亿元) 支出的比重(％)
1978 150．7 13．4 1996 70o．4 8．8
1980 150．0 12．2 1997 766．4 8．3
1998 1154．8 10．7 1985 153．6 7．7
1990 307．8 10．0 1999 1085．8 8．2
l99l 347．6 lO．3 20o0 l231．5 7．8
7．7 1992 376．0 1O．0 2001 1456．7
1993 440．5 9．5 20o2 l580．8 7．2
1994 533．0 9．2 20o3 1754．5 7．1
1995 574．9 8．3
资料来源：《中国统计年鉴)2004年卷8—6．
注：农业支出主要包括支援农村生产支出和各项农业事业费、基本建设支出、科技三项费
用、以及其他支出。
从上表可清楚看出，改革开放以来 ，国家财政用于农业支出的绝对量在不断
增加，从 1978年的150．7亿元增加到2003年的1754．5亿元，25年增长了11．6
倍。但财政农业支出占整个财政支出的比重在总体上却是下降的，在此期间我
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国财政对农业投资与国家财政总支出中用于农业的比例由 1978年的 13．4％下
降到2003年的7．1％，下降了6．3个百分点。与此形成强烈反差的是，我国财
政收入从 1978年的1132．1亿元增长到2003年的21715．3亿元，25年增长了
19．2倍(见表二)，除 1980和1991年增幅低于10％以外，其他年份增幅大都高
于 15％。由于长期的投人不足，导致农村公共产品在内的各项事业发展缓慢。
表二：国家财政收入总额及增长速度
年份 财政收入(亿元) 噌长速度(％) 年份 财政收入(亿元) 噌长速度(％)
1978 1132．1 29．5 1996 7408．0 18．7
1980 1159．9 1．2 l997 8651．1 l6．8
1985 20o4．8 22．O 1998 9876．0 14．2
1990 2937．1 1O．2 1999 11444．1 15．9
1991 3149．5 7．2 200o 13395．2 17．O
1992 3483．4 1O．6 2001 16386．0 22．3
1993 4349．0 24．8 2002 189O3．6 15．4
1994 5218．1 2O．O 20o3 21715．3 14．9
1995 6242．2 19．6
资料来源：《中国统计年鉴))2004年卷 8—1．
2．供给职责不明：层层下放事权。各级政府由于本级财政支出压力增大，加
上本身财力紧张，常常无法筹集大量的资金提供农村所急需的公共产品，往往是
层层下放事权，转移财政压力，结果导致乡镇政府的事权大于财权，承担着许多
应该由上级政府承担的支出，无形中这一部分本应由国家负担的职能被转嫁给
了农民，影响了农村公共产品的供给能力。以义务教育为例，就其属性来说其外
溢性和公共性很强，是典型的公共产品，应由政府尤其是国家和省级财政承担。
但由于体制等多方面原因，这部分投资不到位。义务教育法规定国家实行九年
义务教育，国家对接受义务教育的学生免收学费。实施义务教育所需事业费和
基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证 。2002年，
我国虽然把农村义务教育的直接责任由过去的以乡镇为主提升到以县为主，实
行 “以县为主”的管理体制，但在经费保障机制方面，仍然存在着各级政府投人
责任不明确、总体保障水平偏低、农民教育负担较重等突出问题，过分强调依靠
地方政府投资兴办教育的作用，忽视地区间客观上存在着发展差异和不平衡，没
有强化中央和省级政府的投入职责，使基础教育的国民性和义务教育的普及性
很难得到真正体现。在过去相当长时期 内，农村义务教育从某种意义上说是
“农民办”，而非“政府办”。从全国角度讲，2001年，农村义务教育经费构成中，
教育附加费、学杂费、集资费用分别为102．88亿元、1 16．22亿元、28．69亿元，占
农村义务教育总经费i102．27亿元的22．4％。农民仍然直接负担了1／4左右的
义务教育费用 。据测算，全国接受义务教育总人数约为 1．9亿人，有70％在
农村，县乡两级政府要负担近70％的义务教育开支，许多乡镇光负担教师工资
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就占其财政总开支的60％ 以上，与此同时县乡两级政府财政供养人员占到了全
国的7l％，但其财政收入却只有全国财政总收人的21％ tol。在这种状况下，享
受义务教育这种有立法保障的公共物品消费也难以落实到位。从国际情况来
看，无论是发达国家，还是发展中国家，都是由中央和地方政府共同承担初等教
育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担了更大的责任。例如，日
本(1980年)中央政府承担了初等、中等教育经费的25．4％，县级政府(相当于
中国的省)承担了67．8％；美国(1979年)联邦政府承担了8．5％，州政府承担了
40．1％；德国(1978年)联邦政府承担了0．3％，州政府承担了74．2％。。1995—
1997年有关发展中国家对初、中等教育的投入占公共教育投入的比重为，印度
78．3％，巴西 73．8％，墨西哥 82．8％，马来西亚 74．5％，韩国 92％，菲律宾
82％ lttl
。 而我国在社会受益最明显的小学义务教育投入方面，80％以上的财政
投入是由地方财政，中央对小学义务教育投入的比例不足20％ l 。与此同时，
中央财政与地方财政收入及占全国财政收入比重却发生了明显变化(见表三)。
表三：中央和地方财政收入及比重
年份 全国(亿元) 中央(亿元) 地方(亿元) 中央比重(％) 地方比重(％)
1978 l132．3 175．77 956．49 15．5 84．5
1980 1160．0 284．45 875．48 24．5 75．5
1985 2004．8 769．63 1235．19 38．4 61．6
1989 2664．9 822．52 1842．38 30．9 69．1
1990 2937．1 992．42 1944．68 33．8 66：2
1991 3149．5 938．25 2211．23 29．8 70．2
1992 3483．4 979．51 2503．86 28．1 71．9
1993 4349．0 957．51 3391．44 22．0 78．0
1994 52l8．1 2906．50 23l1．60 55．7 44．3
1995 6242．2 3256．62 2985．58 52．2 47．8
1996 7408．0 3661．07 3746．92 49．4 50．6
1997 8651．1 4226．92 4424．22 48．9 51．1
1998 9876．0 4892．O0 4983．95 49．5 50．5
1999 11444，1 5849．21 5594．87 51．1 48．9
2000 13395．2 6989．17 6406．06 52．2 47．8
2001 16386．0 8582．74 7803．3O 52．4 47．6
2002 18903．6 10388．64 8515．00 55．0 45．0
2003 21715．3 11865．27 9849．98 54．6 45．4
资料来源：《中国统计年鉴))2oo4年卷8—1
从表三可清晰看出，改革开放以来 ，中央财政收入不仅绝对数大幅增加。而
且其占全国财政收入比重也大幅增加，从 1978年的15．5％增加到2003年的
54．6％，而地方财政收入比重则从 1978年的84．5％下降到2003年的45．4％。
这种中央政府与地方政府间的财力状况与教育支出责任的非对称性，必然会由
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于县乡财政困难而影响政府对农村义务教育的财政投入。虽然从 2007年开始
在全国推行义务教育经费保障机制改革，但目前保障能力依然是低水平的。
3．农民收入增长缓慢：自我供给能力不强。从 GDP、财政收入和城乡居民
人均收入增速看，我国农民收入增长过于缓慢，难以实现农村公共产品的“体制
外”供给。1980年城市居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入分
别为477．6元和 191．3元，两者相差不到 2．50倍，1985年两者分别为739．1元
和397．6元，两者相差不到 1．86倍，差距有所缩小。1985年的城乡居民人均收
入比1980年分别增长35．4％和51．9％。可见，在农村改革时期，农村居民人均
收入增幅超过城市。1990—1996年城乡居民人均收入年均增幅分别为 18％和
15．5％，城市增幅已经高于农村 2．5个百分点。1997—2003年，我国 GDP年均
增长 8％、财政收入年均增长约 17％，同期城市居民人均可支配收入年均增长
8．3％，超过 GDP增幅o．3个百分点，而同期农村居民人均纯收入年均增长仅为
4．5％，大大低于 GDP、财政收入和城市居民人均可支配收入增幅，分别达 3．5、
12．5和 3．8个百分点。2003年，全国城镇居民人均可支配收入 8472元，扣除物
价上涨因素，实际增长9．0％ ，农村居民人均纯收入2622元，实际增长4．3％。
当年两者收入差距超过 3．2倍 ，增幅相差近2．1倍 引¨。这些数据显示，我国近8
亿农民因收入增长缓慢，公共产品消费不足，没有同步分享到经济高速增长和深
化改革带来的成果。
表四：卫生总费用
1980 1990 1995 20o0 20o1 20o2 20o3
卫生总费用(亿元) 143．2 747．4 2155．1 4586．6 5025．9 5684．6 6623．3
政府预算卫生支出 51．9 187．3 387．3 7o9．5 80o．6 864．5 l137．8
社会卫生支出 61．0 293．1 767．8 l171．9 1211．4 1503．6 1808．4
个人卫生支出 30．3 267．0 1Ooo．0 2705．2 3013．9 3316．5 3677．0
卫生总费用构成(％) 10o．0 10o．0 10o．0 10o．0 10o．0 10o．0 100．0
政府卫生支出 36．2 25．1 18．0 15．5 15．9 15．2 l7．2
社会1丁毕支出 42．6 39．2 35．6 25．5 24．1 26．5 27．3
个人卫生支出 21．2 35．7 46．4 59．0 60．0 58．3 55．5
卫生总费用占GDP％ 3．17 4．03 3．69 5．13 5．16 5．42 5．65
人均卫生总费用(元) 14．51 65．4 177．9 361．9 393．8 442．6 512．5
城市 158．8 401．3 828．6 839．1 932．9
农村 38．8 112．9 209．4 245．6 268．6
资料来源：(2005年中国卫生统计》 “ ．
注：①卫生总费用为测算数； ②本表按当年价格计算。
4．体制性分割：制度性供给不足。制度性公共产品主要是由于相关制度规
则设定的不同，导致公共产品供给的差异。在制度内，人们非排他、非竞争性地
享受公共产品，而制度外的群体则被排斥在外。我国现行的农村公共产品供给
制度沿袭了人民公社时期的一些基本特征，实行非均衡的城乡公共产品供给。
城市公共产品一直是由国家负担，而农村公共产品则很多是靠制度外供给——
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农民自己解决。由于农民收入增长缓慢 ，难以支撑巨大的公共产品供给，因此全
国大多数农民几乎享受不到城市居民诸如供水、供气、公共下水道、路灯、公共汽
车、公共卫生防疫、污水处理、美化环境等公共物品的消费。正因为农村公共产
品供给不足，反过来又加重了农民负担，形成恶性循环。以医疗卫生为例，目前，
城乡卫生资源配置、卫生状况和健康水平差异明显。医疗卫生资源配置的大体
状况是 20％的城市居民拥有全国近 80％的资源 而占全国人口近80％的农民
仅拥有20％的资源。政府的医疗开支一直不充足，预算分配严重偏向城市地
区。政府对农村地区的医疗服务给予的财政承诺一直在下降，它在医疗保健总
支出中的比重从 1978年的21．5％下降到了1985年的12．1％ ，1991年则下降
到了 10．5％。农村支出是全国平均水平的2／3，同时城市地区的支出则几乎达
到全国平均水平的两倍 ¨。从表四城市与农村的人均卫生总费用比较中，1990
年以来城市人均卫生总费用大体上是农村的4倍，虽然自2003年以来开展新型
农村合作医疗这一比例有所下降，但仍维持在3．5倍左右。
5．“提供者主权”：需求偏好缺乏表达传递机制。现阶段农村公共产品的供
给不是根据农村社区和农民生产与生活的需要来决定，而是完全采取“自上而
下”的决策和供给路径，由上级政府或当地政府的决策者根据“考核指标”、“政
绩”、“任期”的需要安排供给。这种“自上而下”的政府供给方式，实际上是典型
的“提供者主权”，带有浓厚的指令性、强制性、随意性，长官意志十足，供给效率
低下，农民、农村、农业的实际需求没有得到应有的关注，因而提供的公共产品也
难以满足农民的公共需求。由于农村公共产品供给缺乏规范的公共选择机制、
政府与社会共同治理机制和农民的利益表达机制，造成了农村公共产品供给政
策与法规的不透明，农村公共预算缺乏科学性，在这种取向的供给体制下，事实
上形成了私人产品的公共供给或某些公共产品的过度供给，从而加剧了农民急
需公共产品的供给不足。如有些地区，不考虑农村的客观环境和农民的实际需
要，一些容易出成绩的短平快公共项 目频频问世，开展了诸如达标示范工程、创
建小康村等“面子工程”。而一些期限长、见效慢的长期项目或社会福利型的项
目则经常被剔除在决策者的选择范围之外，如义务教育、公共卫生、水利建设、科
技推广、社会保障等，而这些才是农村社会长期稳定可持续发展的根本所在。
6．“X非效率”：政府直接生产。哈维 ·莱本斯坦(Leibenstein．H，1979)提出
的“x非效率理论”认为，即使在资源配置适当的前提下，由于组织内部的动力
和外部的压力不够大，也会出现低效率。研究表明，由缺乏竞争压力造成的“x
非效率”要远远大于资源配置的非效率 ¨。我国农村公共产品的供给，大多实
行政府直接供给和直接生产，包括公共产品生产的垄断和运营的垄断。这种垄
断的供给方式，相对于私人供给同样的公共产品的效率而言是低下的。政府是
一 种自然垄断性组织，根据莱本斯坦的“x非效率理论”，垄断条件下的任何组
织都有可能丧失追求成本最小化与效益最大化的能力，从而导致“x非效率”的
产生。只要引入创新、激励和竞争机制，就会提高公共部门的服务质量和服务效
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率。有研究表明，除国防等特殊的公共产品以外，绝大多数公共产品的供给，不
论在生产效率方面还是运营方面，私人供给的成本要比政府供给低得多。
二、造成农村公共产品供给不足的原因分析
1．认识不够：重城市、轻农村。一些地方、一些领导在相当长时期内，难以摆
脱传统的、根深蒂固的“重工轻农”、“重城轻乡”、城乡居民社会权益“天然有
别”的思想观念影响和思维定势的束缚，导致在实际工作中名之日以经济建设
为中心，实则是唯经济建设为中心，只重视经济发展、不重视社会发展，只重视城
市发展、不重视农村发展，只重视人的经济关系、不重视人与自然的关系，只重视
个人消费、不重视社会福利，只重视生活物质质量、不重视生活综合质量。在这
种认识指导下，日积月累，必然造成农村各项事业尤其是农村公共产品供给的严
重短缺以及城乡二元社会结构的形成。
2．财权事权不对称 ，基层负担过重，导致对农村公共产品投入缺乏硬性约
束。自1980年以来 ，我国很长时间实行“划分收支、分级包干”财政管理体制，
虽然 1994年分税制改革对其内容进行了不断的改革，但分级财政体制框架一直
沿用至今。这一体制的基本原则是：在巩固中央统一领导、确保中央开支的前提
下，划分各级政府收支的范围，明确各级财政的权利和责任，做到权责结合。实
际结果是财政体制层级越往上，财力越是雄厚，同时也就越是向城市倾斜，反之，
面向广大农村的县乡财政大都是 “吃饭财政”。国家在财权不断上收的同时，却
不断下放事权，造成权责不对称。在这样的财政体制下，预算支出必然是用于城
市建设和城市公共产品供给的资金偏重，用于农村的偏轻，常常出现“挤农补
城、保城”的现象。上一级财政对下一级财政的资金支持和扶持责任不能固化，
随意性较大，缺乏硬性约束。另外，由于财政转移支付制度的欠缺和不规范，落
后地区农村公共产品供给资金更是得不到有效保障。虽然表三显示中央财政收
入自1994年以来占全国财政收入比重一直在 50％左右，但正如表一所示国家
财政对农村的投入一直呈不断下降的趋势。同时乡镇政府大多设置有“几套班
子”，甚至还有“七站、八所”，造成机构臃肿、人浮于事，财政供养人员多、行政开
支大，没有财力保障农村公共产品的供给。有资料显示，在全国4．5万个乡镇
中，财政供养人员(含农村教师)达到 1280万人，每个乡镇平均供养人员达到
280人，如果按 8亿农民计算的话，31个农民供养 1个人 J。在这种情况下，乡
镇政府要么不供给公共产品，要么想方设法从预算外或制度外寻找财源，来供给
农村公共产品，这样势必会加重农民负担。
3．客观原因：农村人口众多、居住分散、素质偏低。与城市地区相比，农村地
域广大，而居住人口相对分散，农村地域的分散和自然环境的差异决定了农村公
共产品在供给中没有城市的集中化特点，其生产带有分散性，公共产品的提供与
享用往往存在着成本收益不对称的现象。以农村道路建设为例，尽管设施完善
的公路将为农民的生产、生活带来极大的便利，但道路建设投资额较大，而使用
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论我国农村公共产品供给机制缺失与重构
人口主要是特定区域的少数农民，造成投资效益不高，当投资主体缺少投资资金
时，很容易出现公共产品投资的盲点。同时由于农村人口数量庞大，即使很大规
模的资金投入，也被大量稀释。
三、增加农村公共产品供给的对策建议
1．强化公共财政投入机制，建立城乡一体的公共产品供给制度。如果说建
国初期在一穷二白基础上发展工业不得不靠牺牲农业和农民利益的话，那么经
过近30年来的改革开放以及所积累的物质基础，现在已经是到了工业反哺农
业、城市带动农村的时候了。2005年国家财政收入已突破 3万亿元，是 1978年
的近27倍，国家综合实力明显增强。国际经验证明，在人均 GDP达到 1000美
元的工业化中期阶段，既是居民消费结构升级、产业结构升级、公共财政支出结
构转换和服务业大发展的阶段，也是迫切需要支持农业 、农村发展的关键阶段。
当前，要强化公共财政投入机制，改变城乡分割的公共产品供给体制，给农民国
民待遇，向农民提供与市民大体均等的公共产品，建立城乡一体的公共产品供给
制度。一是进一步调整支出结构，加大财政资金对“三农”的投入力度。要认真
落实中央关于新增资金主要用于农村的决定，强化政府对于农村各项事业尤其
是农村公共产品的保障责任，将农村公共产品的供给由制度外转向制度内，纳入
各级政府财政支出中统筹考虑。按照《中华人民共和国农业法》的要求，必须保
证国家财政每年用于农业总投入的增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅
度。二是完善省以下财政体制。推行和扩大省直管县改革，加大对县级财政的
扶持力度，合理划分省、市、县、乡的收入范围，适当扩大县乡政府在分享税种中
的比例，保证县乡政府有稳定的收入来源。三是完善财政转移支付制度。按照
统筹城乡发展和公共服务均等化的要求，加大对农村地区和落后地区的转移支
付力度，规范转移支付行为，加强地区之间的财力综合平衡。在目前县乡财政比
较困难的情况下，尤其要加大对县乡财政转移支付力度，增强其公共保障供应能
力。四是推进农村综合改革，减少机构设置，精简财政供养人员，大力发展县域
经济，切实增强县级财政的自我发展能力。
2．建立多层次的农村公共产品供给机制和硬性的投资分担机制。农村公共
产品具有多层次性。这种构成上的层次性，就决定了其供给主体的多层次性。
要按照受益范围和支付能力的原则，合理划分政府间的事权，重新界定各级政府
对农村公共产品的投入责任，形成以中央、省两级政府为主导、市县财政适当配
套的投资分担机制，建立从中央到省、市 、县、乡镇政府多层次的农村公共产品供
给体制。一是深化行政管理体制改革，合理划分各级政府之间的事权，按照权责
一 致的原则，体现事权与财权的统一。在上级政府下放公共产品供给责任的同
时，要相应下放财权，以确保下级政府有能力履行供给职责。二是重新界定各级
政府对农村公共产品的投入责任。属于全国性的农村公共产品即纯农村公共产
品如义务教育、计划生育、跨省区的水利投资、大江大河治理等，由中央政府承
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学术界 2007．3·学术探索
担。属于地方性的农村公共产品即准农村公共产品由地方政府承担，如区域性
的农田水利建设、辖区道路建设等。一些跨地区的公共项 目和工程可由地方政
府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。在地方各级政府中要强化省
级政府的统筹责任，注意辖区内的市县差异。乡村社区负责提供村落范围内的
农村公共产品或服务，如村内道路建设、沟渠灌溉等与村民的生产、生活密切相
关的产品或服务。三是深化投融资体制改革，加大金融支农的力度。切实改变
资金由农村大量流向城市的状况，鼓励、支持金融组织增加对农业和农村的投
入，多渠道增加农村公共产品的资金来源。四是发挥农村各种专业组织在提供
公共产品方面的作用。农村各种合作性的非盈利性社会服务机构如各种专业协
会、农村经济合作社以及农业科技示范园基地等，在部分生产环节为农民提供相
应的技术服务和生产信息，从而提供能够满足农民急需的公共产品和服务。
3．改革完善供给决策机制。我国目前的农村公共产品需求的决策是 自上而
下进行的，往往不能真正反映农民的需求，造成供给不能适销对路，导致结构失
衡和资源浪费。但根据理论研究和现实状况，一些自上而下的决策供给公共产
品还是必要的。因此，我们要建立一种自上而下和自下而上相结合的公共产品
供给机制。一是扩大基层民主。在建立完善的村民委员会和乡镇人民代表大会
制度的基础上，建立农村公共产品需求表达机制和决策监督机制，使农民能更多
通过直接渠道，充分表达自己意见和实际需求，由全体农民或农民代表对本社区
的公益事业建设进行投票表决，使农民的真实意愿得以体现。二是培育新型农
民。加强教育科学文化知识培训，培育农民现代公民意识和民主法制意识，引导
他们积极参与相关决策活动，加强对公共事务的监督管理，以增强农村公共资源
配置的公开性、透明性和有效性。三是调整充实乡村决策机构。以推进农村综
合改革、调整乡镇设置为契机，把那些事业心强、有能力、能致富、能带动大家共
同致富的“能人”，选拔充实到乡、村决策机构中，以使 自下而上的决策较好地贴
近广大农民需求。
4．打破政府垄断，引入市场机制。公共产品的提供方式可以有多种：政府供
给、市场供给、政府与市场共同供给。在我国当前政府对农村公共产品供给不
足、主体缺位的情况下，首先要强化政府供给责任，这是主渠道。当然政府提供
并不等于政府直接生产。事实上政府提供公共产品可以有两种方式：一是政府
直接生产，二是政府间接生产。政府直接生产主要是通过政府部门直接提供服
务如国防、社会治安、义务教育、消防服务等。政府间接生产是指政府利用预算
安排、政策安排或合约安排形成经济激励，引导私人企业或非营利部门参与公共
物品的生产。在市场经济国家，即使是在纯公共产品领域，公共产品的政府提供
也不等于政府直接生产。实际上，除了少数涉及国家整体利益和国家安全的纯
公共产品需要由政府直接生产外，大量的公共产品都可采用公开招标投标的契
约方式，交给私人生产，然后由政府采购，或者于脆由政府使用公共资金在商品
市场上直接进行购买。一般而言，政府间接生产公共产品有较低的劳动成本、较
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论我国农村公共产品供给机制缺失与重构
好的经营管理等优点，因此在西方国家越来越多地得到采用。在我国，政府提供
公共产品的主要方式是直接生产，这不仅耗费大量财力，而且供给效率不高，使
公共物品处于极度短缺的境地。因此，要改变政府在公共产品提供中的角色，尽
可能采用间接的生产方式，使政府提供公共产品的决策职能与执行(具体生产)
职能适度分离，对于那些农村公共产品中外部性、排他性不强、进入成本不高的
公共产品或服务，可以按照市场原则采用政府与市场混合的方式来提供，如将政
府部门或国有企业直接生产的物品提供改为合约提供，或是政府通过提供财政
补贴或税收优惠改变公共产品生产的激励；对于一些生产准公共产品的国有企
业，如自然垄断性质逐渐减弱的行业，政府可以通过向私人出售股份吸收私人资
本或非营利部门的资本加入，这样，一方面可以减少政府补贴支出，另一方面还
可改善治理结构，降低生产成本，从而提高公共物品的供给效率 引¨。同时充分
引入市场机制，制定相关优惠政策，吸引和鼓励民间资本投资，如对国有企业或
私营企业投资农村基础设施建设给予其他方面一定的税收优惠或者财政补贴，
对农民互助投资建设小型水利设施等社区性公共产品给予小额信贷或一定的资
金扶持等，以形成多渠道供给农村公共产品的良好格局。
注释：
[1]张军，卢洪友，阮日生：《论中国公共产品供给的组织制度创新》，《财政研究}2002年第4期。
[2]邓有高，王为民：《略论我国农村公共产品的政府供给》，《农村经济》，2003年 1O期；马晓河，方松
海：《我国农村公共产品的供给现状、问题与对策》，《农业经济问题》，2005年第4期。
[3]张要杰：《构筑税费改革后的农村公共物品供给新体制》，《中国经济时报》20o3年 2月21日；杨
震林，吴毅：《转型期中国农村公共产品供给体制创新》，《中州学刊》，2004年第 1期。
[4]胡豹，张晓山：《城乡公共产品供给制度的差异性及统筹改革思路》，http：／／www．saehina．edu．crt／
[5]赵丙奇：《农民负担和农村公共产品供给》，《经济问题探索》，2002年第11期。
[6]Chung S—S；Poon C～S．“A comparison of waste reduction practices and new environmental p~adigm of
rural and urban Chinese citizens，Journal of Envimnme~al Management，2001，Vdume：62，Issue：1，3—19。
[7]马晓河，方松海：《我国农村公共产品的供给现状、问题与对策》，《农业经济问题》，2005年第4期。
[8]见中华人民共和国义务教育法第2、10、12务。
[9]马海涛等：《我国财政对义务教育支出的现状及原因分析》，《财政研究》，2004年第4期。
[1O]陈锡文：《农民增收需打破制度障碍》国务院发展研究中心信息网，2002年1O月3l。
[11]徐瑞娥：《完善我国财政教育投入体制问题的研究综述》，http：／／www．crifs．org．en。
[12]王延杰等：《完善我国财政教育投入体制的思考》，《中国财经信息资料》，2004年第 17期。
[13]王爱学：《三大突出矛盾制约经济健康运行》，《财贸研究》，2005年第2期。
[14][美]托尼 ·赛奇：《中国改革中变化的政府角色》，《经济社会体制比较》，2002年第2期。
[15){2005年中国卫生统计》第31页，见中华人民共和国卫生部网站。http：／／www．moh．gov．cn／
[16]Leibenstein H．，1979，“General X—efficiency paradigm and the role of entrepreneur”．In Rizzo．ed，
1979，“Time，uncertainly and disequilibrium：exploration of Austrian themes”，Lexington，Mass：Lexington books。
[17]国务院农村税费改革工作小组办公室：《农村税费改革工作手册》，经济科学出版社，2001年版。
[18]刘志铭：《我国公共物品的政府提供机制及改革》，《经济纵横》，2003年第11期。
[责任编辑：流 爽]
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