不实资产核销处置分析
编者按：本论文主要从不实资产的形成；不实资产对国有资产管理的影响；本市对不实资产核销处置政
策的演变及规范内容；本市加强对不实资产核销的财务管理的探索等进行讲述，包括了不实资产与不良
资产区别与含义、不实资产形成的原因、不实资产的负面影响、不实资产处理面临着紧迫性、本市对不
实资产核销处置程序等，具体资料请见：
现代企业制度的财务管理涉及到企业管理的方方面面，主要包括企业的投资决策、融资决策和经营管理
三个方面。由于市场经济不够成熟、信息不对称及国有经济产权的先天性缺位等原因，国有企业在发展
过程中形成了一定数量的不实资产，这类资产在客观上成为企业制度转型、提高资本运营质量和进一步
创新发展的障碍，已影响了国有资产的真实与完整。因此，在国企转制过程中如何加强对不实资产的处
理和财务监管，已成为国资管理的一个重要方面。
一、不实资产的形成
1、不实资产与不良资产区别与含义
从财务管理的角度来看，不实资产是指企业未按会计制度规定进行核算，形成帐面虚盈实亏，会计信息
失真；不良资产是指呆滞或闲置资产，无法实现或全部实现其帐面价值，但根据现行政策又不能确认其
损失或允许调整其损失额的资产。在实际处理过程，这两个概念被赋予基本相同的含义而统一使用，但
“不实资产”更多地反映在国资部门的文件中，而财政部门往往更倾向于使用“不良资产”的概念。为
处理简便，本文所有论述将从国资管理的角度出发统一使用“不实资产”的概念。
根据《上海市国有企业不实资产核销管理暂行办法》（沪国资产[2001]163号）的规定，本市将不实资
产认定为国有企业盘亏、报废、毁损的固定资产、在建工程及存货等实物资产，不能收回的债权、股
权、其他权益资产及虚盈实亏的帐面资产。
2、不实资产形成的原因
不实资产的形成主要由宏观和微观两方面的原因：
（1）宏观方面。一是由于会计计量上的变更和缺陷，如过分强调历史成本，忽视资产的可变现价值和
资金的时间价值，在一定意义上诱导非现性经济行为的发生，导致会计信息的失真；依据现行会计制度
规定，企业存货可选择先进先出法，后进先出法，加权平均法等，存货计价方法可选择余地过大，结算
方法的任意更换，人为操纵企业利润，导致会计信息的失真。二是现行国有资产管理存在缺陷，特别是
有效的国有资产管理体系尚未建立，如由于没有建立强有力的制约机制和管理制度，企业经营者在资金
运用方面的随意性造成了国有资产的流失，国有资产管理思路上没有完全从计划经济时期重视实物管理
转变为价值管理为主，规范的监事会制度尚未建立等等。
（2）微观方面。一是国有企业产权结构存在缺陷，企业约束机制不健全。《公司法》的颁布使企业的
经营自主权法制化，但是由于没有相应的制约机制，长期以来企业经营者负盈不负亏的问题始终没有得
到解决。二是国有企业财会监督弱化。有些企业负责人法制观念淡薄，未贯彻执行国家财务制度规定，
任意调节企业利润，形成企业成本计算不实，虚盈实亏，其结果表现为企业资产质量低下，缺乏市场竞
争能力。财会部门执行国家财经政策存在一定的难度，导致会计信息失真，削弱了国有资产管理的基
础。三是国有企业较单一的全民所有制产权结构以及与之相适应的治理结构和经营机制，造成相当一部
份国有企业内部管理混乱，对外长期投资行为不规范，投资失败项目履见不鲜，造成国有资产流失严
重，高投入、高消耗、高速度的粗放型管理模式和经济增长方式，带来的必然是低质量、低效率和低收
益的经济后果。
二、不实资产对国有资产管理的影响
1、不实资产的负面影响
首先，阻碍了企业经营效益的提高，严重削弱了国有企业的竞争能力。不实资产的存在，无法给企业带
来收入和利润，反而为维持其运转或保护其存在需要消耗大量的人力物力，增加了企业的运作成本，降
低了国有企业市场竞争能力。
其次，制约了国有企业的改制改革。随着形势的发展，国有企业将面临着新一轮的结构性调整，引进外
资和民间资本以推动国有企业投资主体多元化已成为国企改革的趋势，但由于不实产的存在不能给企业
带来任何实质性的产出和收益，在国有企业改制改革过程中，如何对其进行核算、折股，已成为影响吸
引外来资本参与国企改制改革的重要因素。
再次，影响了国有资产的真实与完整。不实资产是在特定历史条件下形成的，长期来，已形成一定的帐
面值。然而，这一帐面值与其当前的市场价值存有较大差距，已不能真实反映出国有资产在整个社会中
的比重，严重影响了国有资产决策者对其真实与完整的评价与管理。
最后，干扰了对国有企业经营者的考核。不同企业不实资产各异，因此同样的净资产收益率可能代表着
不同的经营管理水平，不利于对企业经营者的有效监督和激励。
2、不实资产处理面临着紧迫性
在中国入世和十六大召开后，我国社会主义市场经济体制面临着新的完善和发展，国有企业作为市场经
济中的参与者，将同其他民营企业和外资企业一样面临着优胜劣汰的竞争考验。而国有企业要在新的游
戏规则中求得生存并获得发展就必须面临着新的改革。成熟市场经济的发展经验表明，国有企业的进一
步发展在客观上要求引入现代企业制度，加强企业的财务管理，增强其竞争能力，以实现国有资产保值
增值的使命。要实现经济结构和资本结构的调整，就必须解决好国有企业历史遗留的不实资产。
三、本市对不实资产核销处置政策的演变及规范内容
由于不实资产对企业改制改革和国有经济战略性调整所带来的负面影响，近年来，我们对国有企业的不
实资产形成的原因及现状进行了调研，深入讨论本市国有企业不实资产处理方法，明确国有企业不实资
产的申报、审计、核销及处置程序，并形成了对不实资产核销、处置程序的基本框架，从目前看已取得
了一定成果。
1、不实资产核销政策的演变
本市自 1997实施不实资产核销政策以来，共制发八个相关规范文件：
1997年：市财政局、市国资办联合制发《关于本市市属国有工业企业财产损失、坏账损失和不实资产
核销的审批权限和财务处理等具体规定》；
1998年：市国资办、市审计局《关于本市地方国有企业不实资产的审批程序规定》、市国资办《关于
下放本市区（县）国有企业不实资产核销审批权限》；
1999年：市国资办、市审计局制发了《关于本市地方国有企业不实资产审计、审批、核销程序补充意
见》；
2000年：市府办公厅转发市国资办《关于本市国有企业不实资产核销过程中相关资产处置问题实施意
见》；
2001年：市国资办制发了两个重要文件：《上海市国有企业不实资产核销管理暂行办法》及《上海市
国有企业不实资产核销的若干意见》；
2003年：市国资委：《关于本市国有资产战略性重组中不实资产核销的试行意见》及其附件《本市国
有企业不实资产核销专家审核实施意见》。
近年来本市国有企业的不实资产核销工作基本上都是依据以上文件展开的。上述政策的颁布与实施为本
市国有企业的不实资产核销工作确立了法律依据，在这些政策的支撑下，我们不断探索完善，逐步形成
了具有中国特点、上海特色的不实资产申报、核销、处置等一套较为规范的管理流程。
2、本市对国有企业不实资产核销的范围
本市国有企业不实资产核销工作要符合本市产业结构和所有制结构调整的需要，有利于提高国有资产的
质量，促进经济的发展。不实资产核销的范围主要有以下五个方面：产业结构调整和产品升级换代；上
市公司资产重组；国有企业改制、改组；国有企业实施债权转股权；国有企业将纳入国有资产授权经营
单位。
3、本市对不实资产核销处置程序
为加快本市国有企业的现代企业制度建设，理顺企业产权关系，实现国有企业的保值增值，推动市场经
济的健康发展，根据市国资委最近制发的《关于本市国有资产战略性重组中不实资产核销的试行意见》
及其附件《本市国有企业不实资产核销专家审核实施意见》的有关规定，为进一步规范本市不实资产核
销进程，同时加快核销流程，提高核销效率，本市对申报核销企业采用了剥离、申报、托管与审计、核
销、处置程序同步走的核销方针，并成立不实资产核销专家审核委员会和不实资产核销工作指导小组，
加强对不实资产的审核与指导。
总的来看，通过国有企业集团自身的清产核资、对所属企业不实资产的清理和申报，市审计局的审计，
市国资委对不实资产的审核和批复，专业国有处置公司对不实资产的处置，本市已基本形成了一套相对
完善的不实资产处置程序。
四、本市加强对不实资产核销的财务管理的探索
目前，本市对国有企业在不实资产核销中的财务管理进行了一定的探索，积累了经验，基本奠定了本市
国有企业不实资产核销中财务监管的程序及制度。
1、不实资产核销前的财务监督与管理
授权经营公司、企业集团负有督促所属企业对已进入申报、审计、核销程序的不实资产落实保全措施的
责任。
授权经营公司、企业集团根据市国资委不实资产核销批复，按照有关规定及时调整有关会计科目和财务
报表，并做好准予核销的不实资产移交的准备工作。
授权经营公司、企业集团应按照批复金额与处置公司办理移交。如发生核销的不实资产中部分资产已由
企业自行处置的，应在移交时将处置收入一并移交，企业不得随意截留。如企业将处置收入挪作他用
的，应由授权经营公司、企业集团垫付。
2、处置公司对不实资产处置的财务管理
处置公司应对核销的不实资产处置按照“公开、公正、规范、高效”的原则，制定相应的处置方法、处
置程序及财务收支规定等，并报市国资委备案。
处置公司在接受准予核销的不实资产后，在充分运用市场机制的基础上，拓展处置渠道，承担处置变现
的责任，努力提高不实资产处置收益率，年度终了后，向市国资委报送不实资产处置、收入、成本及收
益情况。
处置公司应接受市国资委对其不实资产处置工作的监督和管理，根据不实资产处置的情况与进度分别拟
写结案报告，并在结案报告的基础上完成终结报告。
3、不实资产处置收益的财务管理
处置收益，是指处置公司对接受准予核销的不实资产进行委托处置变现的收益，包括：实物处置收益、
债权催讨收益、股权及其他权益的收益等。
处置公司应按时组织收缴收益。处置公司应对收缴的收益，实行收支分开、专户存储。于次年 3月底将
处置收益全额上缴市国资委，并进入国资收益账户，纳入本市国有资产经营预算。
处置公司应按照有关规定编制不实资产处置收益的月报表和年报表，按时报市国资委。
市国资委对准予核销的不实资产处置收益按有关规定进行管理和处理。
4、不实资产核销处置后的审查
市国资委对处置公司准予核销的不实资产处置情况进行抽查，抽查内容主要包括处置方法、处置程序、
账户设置、处置收益的缴纳、结案报告及结案后的债权、股权及其他权益资产继续处置的情况。
市国资委可根据处置公司对不实资产处置的情况，聘请有资质的中介机构对其处置业务、财务状况进行
审计。
市国资委根据抽查或审计情况，如发现存在违反财经纪律等行为的，可建议处置公司按照国家、本市的
有关规定对有关人员进行处理。
五、本文总结
总的来说，不实资产的形成是有着其特定的历史背景的，由于当时条件下国有企业管理体制存在的种种
弊端，不实资产得以产生与积累，逐步形成了企业负重经营和负重竞争的局面，阻碍了国有企业的转
制、重组、资本运营和现代企业管理制度的建立，成为国有企业发展的重要障碍。
为推动本市国有资本的战略性改革和重组，提高企业的竞争和管理能力，我们在不断研究和探索的基础
上，形成了一套相对完善的不实资产管理制度。近几年的实践表明，这种通过剥离、审计、核销、处置
的管理流程，已为本市国有经济的战略性调整和本市经济发展做出了一定的贡献。
然而，我们也应该看到，不实资产的形成是有历史前提条件的，也就是说，它并不是永续存在的，因
此，对其的核销处理也是具有阶段性的。随着现代企业管理制度建设的日趋完善，新的《企业会计制
度》对国有企业执行计提八项减值准备的要求，按照新的管理制度要求建立起来的国有企业的不实资产
将逐渐减少，直至最终消失。
