中I囝侄l两， { 2004年第2期
网络型产业互联互通的经济分析
徐 华
内容提要 ：本文以电信业为例，阐述 了网络型产业互联互通的必要性 ；并通过建立
博弈模型，分析了互联互通不畅的经济原因，说明了要在我国网络型产业实现互联互通
离不开政府的有效规制；在此基础上，提 出了当前我国网络型产业 实施政府有效规制应
采取的主要措施。
关键词 ：网络型产业 互联互通 政府规制
作者：厦门大学经济研究所教授 。
一
、 互联互通是网络型产业发展的必然要求
互联互通一般是指一家企业使用同行业中另一家企业的基础设施 ，即同行业内不同经营
者网络之间通过物理连接 ，以实现不同经营者之间的业务互通 。很多具有网络特征的产业都
需要互联互通，如电信、邮政、电力、铁路、公交和航空业等。不同经营者的网络之间之所
以需要通过物理上的互相连接来实现业务上的互联互通，其原因主要包括：
1．促进竞争和优化资源配置的需要。
对于不同的产业，网络的基础设施资源也不同。如电力网络的基础设施资源在于传输部
分，而电信网络基础设施资源在于本地环路。这类基础设施有时被称为关键资源或瓶颈。产
业内实现互联互通的动力首先源于市场竞争。传统的网络型产业通常是垂直一体化的受规制
的 自然垄断产业，其特征是关键性的一些网络基础设施具有自然垄断性质 ，并由在位厂商所
拥有 。但随着技术的创新 、需求 的扩大，各个网络型产业的自然垄断性不断下降，竞争性程
度不断提高。而竞争就必然涉及网络间的互联互通。由于网络的在位供给方拥有关键性的网
络基础设备，不通过互联，作为新进入的需求一方往往就不能为客户提供自己的产品或服务。
而由于经济或法律及技术等方面的壁垒，需求方通常无法自己提供这种网络设备。但如果新
进入的企业不能够接入在位企业网络上的关键资源，则竞争就很难发生。为了增强网络型产
业的竞争，减少自然垄断的弊病及政府管制失灵的问题，避免新进入厂商重新投资关键性的
基础设施造成不必要的资源浪费，必须使新进入厂商能够经济性地进入关键性的基础设施。通
过公平租借关键性网络资源的方式，让竞争者都能合理地享受到网络优势，缩小在网络优势
上的差距。同时 ，网络关键资源优势如果仅仅掌握在网络所有者手 中，那么其网络关键资源
优势越大，对所进入的市场的其他竞争者的垄断势力越大，也越容易产生大者越大、小者越
小的马太效应。所以，为了形成竞争，应该实现互联互通。事实上，互联互通不仅有利于公
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平竞争，也使现有的网络资源能够得到更充分的利用。这是因为投入到该行业基础设施上的
固定成本和沉没成本相对于其单位产品成本来说非常巨大。如相对通讯基础设施的成本而言 ，
呼叫一次电话的成本几乎可以忽略。因此，从社会角度来看，互联互通能够增进福利。
2．适应网络物理整体性质的要求 。
网络的竞争主要表现为网络运营管理间的竞争。但不管网络运营是一家或者多家，物理
组成上的彼此关联性要求网络具有整体性。如果各家运营商的网络之间不实现互联互通，造
成网络的分割和市场的分割，影响着运营商提供以及客户获取完整的跨网产品和服务，会招
致 巨大的规模 、范 围上的不经济和牺牲外部经济效应 。虽然某些产业也允许多个 网络的孤立
存在，但多网孤立存在是有条件的。不满足特定条件的多网竞争 ，必然导致网络的内部不经
济和外部不经济。如电信的话音通信主要是点到点的个人通信，客观上要求话音网络是一个
能够与所有用户连通的网络而不是一个区域分割或运营商间分割的网络。彼此孤立的网络会
限制个人之间的通信。因此，不管是否处于同一地理区域，不管有几家企业经营 ，网与网之
间要求公平、合理的互联互通，构成一个完整的网络整体，形成一个市场。
3．适应网络的多应用发展要求。
从技术的角度讲，网络正在发生多元融合的变革。原来为单一应用设计的网络正在向多
应用发展，每种网络都试图承载更多的应用类型和业务 ，网络业务已向互相渗透发展 。如可
以用于通讯的网络 主要有三种 ：话音网络、数据网络、有线电视网络。话音网络有固定语音
网络 (PSTN等)、移动语音网络 (GSM、CDMA、3G等)。数据网络有世界的公用数据 网络
INTERNET和企业内部网络INTRANET等。目前，上述三种网络都具备了庞大的规模。但
各种网络并不是孤立存在的，而是有密切的关系。如世界上相当多 INTERNET用户是通过电
话线路接入的，GSM、CDMA的骨干网络和 PSTN骨干网络连接在一起，通过骨干网络互通。
而且各种网络发展的 目标基本上都是提供一个综合的应用，各种网络的发展都越来越超出了
原有的界限，向其他领域扩展。例如 GSM 和CDMA通过升级支持数据接入，第三代移动网
络 (3G)就被设计成为一个可以进行话音、数据、图象传输的网络。同时数据网络也被用于
传送话音，数据网络上也可以播放多媒体信息。在三种网络之中，话音网络和数据网络的融
合趋势最强，话音网络不断向数据应用扩展，数据网络则越来越多地实现了话音网络和视频
网络的功能 。通讯网络未来的发展方向是全球一网．互联互通 。信息网络可能成为世界上最
大的社会化系统 ，普遍接入、统一兼容将是这个全球系统形成的关键 。
总之，各个网络型产业既需要一个完整的关键性网络 ，又要让不同的运营企业之间相互
竞争且能共同地使用这一关键性网络，就必须实现互联互通。
二、互联互通问题的博弈分析
问题是，互联通常是在一个成熟的大型网络和一个或几个成长中的小型网络之间进行的。由
于网络规模的差距，小网络通过互联往往比大网络收到更大的收益而迅速增加自身网络的价值。
因此，互联对双方的激励是不一样的。在不同运营网络的互联互通上，后来的竞争型小运营商一
般都比较积极，而大的运营商相对消极。差距越大，大网络互联的积极性越低。实际上，拥有
关键性网络设备的在位垄断供应方，有着足够大的能力和动机通过拒绝交易或制定尽可能高的
联网价格，通过抬高需求方生产成本等策略性行为来排除或限制竞争。因此不同运营商网络之间
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的互通性较难 自发形成，客观上需要政府对网络的互联实行适当的规制干预。
从发达国家的互联互通看，其发展也是一个艰难的过程。如2O世纪初在美国，现有电信
业者都拒绝与竞争性网络互联。可以说在没有规制干预的情况下，网络运营商之间的谈判几
乎很难达成一致。在英国、德国以及其他一些欧洲国家，即便在法律的强制下现有电信业者
也不愿意达到规制者所希望水平的互联。由于现有企业与其他新进入的竞争企业之间地位的
不对称，在利益驱使下，现有企业拥有一种很强的动机和实力去采取反竞争措施。
目前，在我国各大电信运营商之间，频频出现互联不畅问题，甚至出现在一些电信运营
商之间砍断电缆、造成通信中断等恶性事件。即使已经互通，也存在许多问题。如前一段时
间有的电信运营商为争夺业务动起剪刀、砍刀破坏通信电缆，人为堵塞网间通道，使正常通
信无法保证，原因只有一个，在位大网络运营商企业不肯为竞争对手提供网络通路。为了更
好地从理性行为角度理解这种妨碍互联互通的现象 ，下面用博弈模型加以进一步说明。
1．完全信息静态博弈。
假设社会上有一个在位网络运营商 (简称在位者)和一个正在准备进入的网络运营商 (拟
进者)。假设政府的行为准则是实现社会福利最大化．而两个企业的经营目标均是利润最大化。由
于拟进者需要与在位网络运营商的部分网络连接才能够提供某种服务，所以拟进者就需要在接
入价格问题上与在位者谈判。拟进者有两个策略 X 和 X：可以选择，即选择进入和不进入．简
写为：(进入，不进入)；在位者在选择接入价格时也有两个策略 P 和 P：可以选择 ，即低价的接
入费和按获得一定利润的全成本制定的高价的接入费，简写为：(低价，高价)。假设在位者自
己提供该种产品和服务时的利润为I 。当采取低价接入费P 时，拟进者可获得 I 的利润，在
位者得到I 。的接入费，由于失去了垄断地位，故有 l-3<I 。当采取高价的接入费P 时，拟进
者需要付出较高的费用，为此可能出现亏损为一I 在位者则在高价下获得的利润为L (I ≥
I )。各种策略组合的完全信息静态博弈过程以下图 1的支付矩阵形式表示。
在位者的策略
拟
进
者
的
策
略
X1
X2
P1 P2
(I 2，I-3) (一 I 4，I s)
(0，I 1) (O，I 1)
图 1 在位 者与拟进者的完全信息爵 态博弈
在这个博弈里，无论拟进者采取何种策略，高价是在位者的占优战略。对于拟进者而言，
当在位者采取高价的策略时，不进入是拟进者的最优战略，而当在位者的策略为低价策略时，
进入是拟进者的最优战略；这时，有唯一的纳什均衡：(不进入，高价)，即拟进者不进入，在
位者制定高接入费。对应的支付为 (O，I )。可见，没有政府参与规制时，因为新的拟进者并
不能对原有的在位者的生产运营造成威胁，垄断者不会自动参与竞争，即使同意竞争者接入．
原有的垄断者也没有制定低的接入费率的必要理由，它可以通过制定高的接入费率将新拟进
者提供的产品及服务所得的利润占为己有并阻止拟进者的渗透。
此外，从支付矩阵中看出，(进入，低价)所得支付为 (I I 。)。与纳什均衡 (不进入，
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高价)对应的支付相比，由于I 。<I I 。+I 。可能不会超过0+L 。这是因为垄断利润被竞
争稀释了。于是，我们看到，从企业角度来看，在位的一方会觉得拟进者带来了过度竞争，整
个社会的利润并没有增加。特别是当在位者是国有企业，拟进者是非国有企业时，低价接入
费政策还可能被认为会带来国有资产的流失。但是换一个角度看，由于两个运营商提供的服
务量较以前增加而消费者剩余得到提高，因此从社会福利角度来说，(进入，低价)一般会是
更好的选择 。从 以上分析中，我们看到当在位者控制着关键性网络资源时，在位者总是倾向
采用高价的接入费率从而会阻碍网络的互联互通 。政府为促进竞争和资源的有效配置需要对
接入费率进行规制。但政府 以低价接入费率为内容的规制不宜以全行业的盈利为依据 ，而只
能从提高全社会的福利水平作为出发点 。
2．完全信息动态博弈 。
我们用扩展形式来描绘动态博弈 ，即用 “博弈树”来表述有限策略动态博弈的各种要素 。
图 2中在位者和拟进者的博弈 中，以 O表示拟进者和在位者的决策点。从每个决策点出发 ，以
一 个分叉来代表决策者在该决策点所可能采取的行动。从在位者的决策点往右便是一个子博
弈。最后 ，在博弈树的末梢是对应的收益。图 2中粗线部分显示 了子博弈完美均衡的求解过
程。从图2中可见，所得的子博弈完美均衡仍为原来的纳什均衡，即 (不进入，高价)。
拟进者
(一L4， )
(0，L．)
(0．L )
图 2 在位者与拟进者的完全信息动态博弈
从对 图 1的分析可见，博弈均衡 (不进入 ，高价)并不是社会最优。但如何能够达到
(进入，低价)这一更好的博弈结果?政府规制是必然的选择。但即使政府实施了低价接入费
率的规制，最后事实上能否实现没有摩擦的进入?如图 2所示，在位者可以声称不管如何它
都将服从低接入费的规制。在这一承诺下，拟进者采取进入策略时得到的支付为 I 采取不
进入策略时得到的支付为O，因此理性的拟进者为了市场份额和收益一定会选择“进入”策略，
这样在位者和拟进者就可以都得到自己的支付。但拟进者选取 “进入”的策略，理性的在位
者在决策点 2的子博弈将面临着 “高价 ”策略的诱惑。因为在此策略下，在位企业所得的报
酬为 I 而采取 “低价”策略所得的报酬为 I 。低于 I 这样，作为追求利润最大化的在位者
就会吃亏，而拒绝执行低接入费的承诺或者变相提高接入费率抑或降低接通率。理性的拟进
者预测到这一点，也将保持原来的 “不进入”策略．博弈的结果就使双方回到 (不进入，高
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价)的均衡 。这时，在位者的策略就具有动态不一致性，即在位者的接受管制政策的承诺不
具可信性，执行 中会发生变异。
要想真正实现 (进入，低价)，必须使在位者的 “低价”承诺可信。这就必须采取一些配
套政策，改变博弈的条件，使得 (低价，进入)成为子博弈完美均衡。这类政策可以是惩罚
性质的，也可以是激励性质的。一方面，政府可以采取惩罚性质的规制来束缚在位企业，不
给其保留自主改变接入政策的余地，使在位者与拟进者之间能以法规的形式将低价这一承诺
强制性地规定下来，一旦在位者不遵守承诺．将会受到惩罚，其在博弈中所得到的收益将会
大大减少。假设受到惩罚时，在位者的支付减少Y。只要在位者不守承诺遭受的惩罚达到一
定界限，即Y大于高价接入的额外好处，子博弈完美均衡也由原来的 (高价，不进入)转变
为 (低价，进入)，从而促进互联互通，使新进入企业和原有企业分别得到I 和I⋯ 社会福
利也得到相应改善；另一方面，政府可以采取补贴的方法，只要在位者遵守了承诺．就能得
到相应的补贴 T，使得 I 。+T—I (这里的 T可考虑通过建立普遍服务基金等方式来弥补)，
则子博弈完美均衡也由原来的 (高价，不进入)转变为 (低价，进入)，实现互联互通，拟进
者和在位者分别得到 I 和 I 。+T，社会福利得到改善。图 3中的粗线部分指出了子博弈完美
均衡的形成过程 。注意到补贴 T的加入对均衡的改变是至关重要的。如果仅有惩罚 Y而没有
激励 T，就会陷入惩罚大了政府下不 了手 ．小了又无济于事的局面。
L3+T)
L5-Y)
L )
L．)
图 3 政府规 制后的完全信息动态博弈
从上面的博弈中可看到，规制中对在位者利益的必要保护是其严格实施规制措施承诺可
信的基础，也是拟进者进入和扩展业务的必要条件。而这就在政府面前制造了一个两难选择：
一 方面，实行没有激励配套的规制下，在位者会频频违反互联互通的规定，影响拟进者的竞
争性经营，政府部门有失职之嫌；另一方面，要彻底解决互联互通问题，政府又必须拿出相
应的资金作为支付给在位者的补贴，从而加大财政支出的压力。如果政府选择把补贴转嫁给
拟进者负担从而提高接人费率，那么又会与增进社会福利的初衷相悖。
三、促进网络互联互通的对策
在政府对网络型产业的规制过程中，为了能够使互联互通得以实现，并真正有利于社会
福利的提高，需要着重从以下几个方面展开工作。
1．完善网络型产业的规制和监管体系。
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实际上各个网络型产业的互联互通特征各不相同，因而不可能以一种规制政策或规制方
法解决所有网络型产业互联互通的各个方面。所以．应该形成一个共性规制与个性规制、事
先规制与事后规制、政策规制与法律规制相结合的规制体系。
应当以实现网络型产业持续发展和维护公平竞争的市场秩序为目标，组建独立的法定监
管机构，将分散于政府部门的管制职能尽可能集中于新的管制机构。制定明确的监管法规和
透明的监管程序，按照公开、公平、公正、有效的原则，依法对不同产业的准人、网络接人、
成本价格、服务内容和质量、安全、环境、普遍服务等实施专业化监管。独立的监管机构及
人员必须依据法律、法规和规则履行监管职能，切实提高监管的公正性和有效性。防止简单
地将现有行业主管部门直接翻牌为监管机构。
制定完善的互联互通规制政策体系，制定更详尽的规制干预与商业谈判、公共接人、费
用确定的原则与方法等，制订双方都能遵守的合理的管制规定，包括互联时间表和互联条件、
质量、合理的价格和互联方法等，以确保互联互通的决定权不是单方面掌握于在位者手中，既
确保在位者能遵循公正、合理和非歧视原则向有合法权利的拟进者提供所需要的关键性网络，
也要确保在位者的合法利益不受侵害。
通过立法保障规制的强制实施。把规制体系包括在立法中，对规制系统和程序进行法律
规范 ，可以对互联互通规制的执行形成有效约束。随着市场的成熟 ，应主要以法律成为处理
互联问题的政策工具，通过法规来约束规制者和被规制者之间的行为。因此需尽快确立各种
网络型产业的竞争法律，使互联互通有法可循。如依据现行的行政法规，信息产业部电信管
理局负责电信网络的互联规制。这种局面随着电信竞争程度的提高已经变得难以持续。加快
出台 《电信法》，以 《电信法》为信息产业部进行干预的准绳，会促使电信产业发展走上法治
的道路 。同时，还要加强社会的监督制衡作用 ，保证规制政策的顺利实施，以达到社会福利
和企业绩效的双赢。
2．切实解决互联互通的利益问题。
传统网络型产业的规制在调和生产效率和福利分配之间的矛盾时，主要采用投资回报率
规制和价格上限规制等。但市场经济的发展，网络型产业的技术革命，使规制的重点不再是
针对网络产品价格的规制，而是针对网络的互联互通，重点对网间结算的价格进行规制。实
际上，随着运营商之间竞争愈加激烈，监管部门三令五申的行政命令显得苍白无力，迫切需
要一个合理的利益分配方案，即运营商之间的网间资费结算方案。如信息产业部正在进行网
间互联互通成本的核算，并以运营商在互联互通中花费的成本为依据来制订网间资费结算方
案，并将适当调整网间结算的办法和结算标准。企业的运营成本对于决定网络的接人费用至
关重要，但不同的成本会计方法会得出不同的成本费用，因此要确定合理的成本计算方法。国
外常用的 “增支成本法”即因生产额外数量的产品或服务而额外发生的成本加上合理分摊共
同成本的计算方法，可以适当借鉴。
根据发达国家的经验，网络互联互通规制的目标主要是对新进入厂商的进入帮助和保护
在位者的持续生存。在竞争初始，政府通过降低网络互联的接人费率 (或制定较高的零售价
格)来提高新进入厂商的竞争能力。有的还禁止在位者在新进入厂商之间实行价格歧视，即
在位者对新进入厂商无论规模大小，收取相等的接人费用。但随着时间的推移和竞争的激烈，
进入帮助这种非对称规制可能会影响到原在位者的生存能力，此时互联的完全成本定价对于
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维持原在位者的持续生存开始变得重要。可见，只有以合理的成本为基础进行结算，才能确
保各方利益、才能使激发网络企业互联互通积极性的初衷得以实现。
还要强调的是，互联互通也不是没有任何障碍的 “越互通越好”，而是有条件的。一方面，
从普遍服务义务的履行看，由于利润的不均衡性，竞争性的运营商总是试图以在位大运营商
利润较高的领域作为参与市场竞争的切入点，即采取 “撇奶油”式的进入策略，这必然使高
利润业务的利润率迅速下降，使在位者建立在交叉补贴基础上的普遍服务机制难以为继，没
有能力承担 “赔钱”的普遍服务；另一方面，随着经济发展水平的提高，居民对普遍服务的
要求也不断提高。如在一些发达国家已将宽带接入列为电信普遍服务的范畴之内。因此虽然
通过互联互通形成竞争是必然的，但在竞争的条件下，还必须重视解决普遍服务的量的扩大
和质的提高。同时，在推动网络资源充分利用的同时，也要防止随意调整网络用途的现象出
现，以免给正常的网间流通造成压力。所以，现实地看，在网络互联互通上虽然小运营商通
常被认为是弱者，但大运营商也有其客观的困难需要解决，在规制中必须综合考虑，才能最
终有利于社会福利的提高。
同时，为解决普遍服务和新进入者的 “撇奶油”问题，可建立普遍服务基金，让所有的
运营商都来承担普遍服务义务。根据普遍服务的范围、合理分摊普遍服务成本。要让普遍服
务的成本透明、真实。分摊的比例要综合考虑不同运营商的业务经营种类和范围、企业规模、
不同业务的赢利水平等因素。而对在位运营商的具有垄断性的网络服务和竞争性的网络附属
服务应实行财务独立核算，并经常性公布这两种服务的财务信息，或实行有效的价格制度以
抑制在两种服务之间的不正当交叉补贴行为。
3．采取 “多网”办法促进竞争 。
所谓 “多网”办法是指，允许不同运营者之间进行基础设施竞争。拟进者可不使用原在
位者的网络，而建设新网络直接通达用户。由于技术进步，各种网络材料和设备大幅度降价，
许多产业基础网络的一次性固定投资已经明显减少，而技术进步及市场需求的飞速成长也使
基础网络的投资回收期大大缩短，使一些产业的网络，即使多网并存也变得比较经济。多网
并存对引入竞争有极大的好处。但这种新网络的建立应该是利用全新的、最为有效的技术．提
供新的或其他业务，且这种新技术使产品成本可能比原在位者还低。如电信的3G基本上是重
新构建一个网络，并不是 2．G升级的结果。这种基础设施的竞争不仅直接让用户获益，并且
对原在位者产生了要求提升网络技术水平的压力。但这种基础设施的竞争若不是采用全新的
技术，而只是为争夺短期利润而重复建设．则是资源的浪费。这需要政府一方面减少管制干
预，允许由市场驱动竞争。另一方面，也要防止出现没有规模经济的重复建设。
参考文献 ：
1．庞瑞锋：《信息产业部痛下决心．互联互通曙光在前》，《南方周末》，2003年4月 17 13，产经 B]5。
2．孟庆祥：《颠峰过后——通信产业的革命》，浙江人民出版社 2002年版。
3．黄海波：《电信管制——从监督垄断到鼓励竞争》，经济科学出版社 2002年版。
4．夏大慰：《产业组织：竞争与规则》，上海财经大学出版社 2002年版。
作者单位 ：厦门大学经济研究所
邮 编 ：361005
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