加大节水改造力度 促进农业增产和农民增收
摘要：某灌区是一座具有农田灌溉、防洪排涝、发电、航运和城市生产、生活、环境供水
等综合效能的大型水利工程。设计灌溉面积 120万亩，排涝 70万亩， 目前 每年为××市
及其周边城镇提供 工业 、生活、环境用水达亿吨，年发电量 2500多万度，工程运行四
十余年来，累计为 社会 创造 经济 效益近百亿元，为本地区国民经济和社会 发展 提供
了重要支撑和保障。
关键词：节水改造 农业增产 农民增收
××××灌区是一座具有农田灌溉、防洪排涝、发电、航运和城市生产、生活、环境供水等综
合效能的大型水利工程。设计灌溉面积 120万亩，排涝 70万亩，目前每年为××市及其周
边城镇提供工业、生活、环境用水达亿吨，年发电量 2500多万度，工程运行四十余年来
，累计为社会创造经济效益近百亿元，为本地区国民经济和社会发展提供了重要支撑和保
障
近几年，灌区坚持 科学 发展观，坚持工程水利、资源水利和可持续发展水利的治水思路
；坚持管理与建设并重，改革与改造并举；坚持立足 农村 求生存，面向城市求发展，在
工程管理、建设、挖潜改造上下功夫，在管理体制、运行机制和水价的改革上下功夫，在
发展灌区经济、壮大自身实力上下功夫，成效显著
一、加快灌区建设改造，夯实灌区发展基
长期以来，灌区工程先天配套不全，后天投入不足，工程老化失修，用水效率低，灌溉效
益差等已严重制约了灌区的生存与发展。对此，我们紧紧抓住国家实施大型灌区续建配套
与节水改造之大好机遇，积极争取国家和省有关部门的大力支持，从 1997年起，连续 8
年实施该项目，使灌区工程硬件得到明显改善，工程效益衰减的势头得到有效遏制
几年来，我们把灌区续建配套与节水改造作为践行“三个代表”重要思想，为灌区群众办
实事办好事的民心工程来抓，在灌区整体改造规划的基础上，严格按照“优先整治病险工
程，重点解决卡脖子工程，集中改造骨干工程，鼓励支持效益工程”的工作思路和“确保
工程运行安全，提高渠道输水能力以及有利于提高灌区‘造血’功能”的工作目标，严格
按基建程序分层次、分年度组织实施灌区续建配套与节水改造项目。为强化该项目的建设
管理，我们先后制订了《××××灌区续建配套与节水改造项目管理办法》、《××××灌区续建
配套与节水增效和节水改造项目投资控制细则》等制度，积极实行项目法人负责制、招投
标制、合同管理制和建设监理制等“四制”改革，认真把好立项、审批、实施、质量控制
和竣工验收等“五个”环节，建立了比较完善的“项目法人负责、施工单位保证、监理单
位控制、质监部门监督”为主体的质量管理体系，从而确保了灌区建设有计划，有步骤地
实施，确保了工程质量和效益。到目前为止，累计完成总投资近亿元；共完成支渠以上渠
道防渗护坡 198公里，改造分水涵闸等建筑物 1129座，整治加固险堤 20余公里，建成灌
区水情测报系统 1套，水管理信息化建设已经启动。工程建设为提高灌区管理水平创造了
良好的外部条件，为灌区的可持续发展奠定了坚实的物质基础，成效显著
一是改善了灌溉条件，提高了用水效率，扩大了灌溉面积，促进了农业增产和农民增收。
通过防渗护砌、险段加固和建筑物改造，渠道水利用系数和供水保证率大为提高，灌溉能
力大为增强，为粮食产量大幅度增加提供了有力保障。几年来，灌区净恢复灌溉面积
万亩，改善灌溉面积 万亩。项目受益区亩均粮食产量从实施前的 614公斤/亩增加
到 808公斤/亩，提高率达 ％。项目的实施促进了灌区内种植业结构调整，高产高附
加值农作物种植面积大幅度增加。据调查统计，在项目区内，粮食作物与经济作物的比值
平均由项目实施前的 :变为 :，有的已达到 5:5。农业综合生产能力由实施
前的 27539万元增加到 37724万元，增加幅度为 37%。此外，把大量的劳动力从自家的农
田放水劳务中解脱出来，为农民进城打工或搞其他农副产品种植、加工赢得时间与可能。
据统计，农民人均纯收入由项目实施前的 2301元增加到 3552元，增加幅度为 35%
二是促进了水资源优化配置，节水效益相当明显。项目实施前，灌区分、支以上渠道塌陷
渗漏严重，险情常有发生，干渠上分水口涵闸大部分损毁严重，长流水现象十分普遍，造
成水资源的大量浪费。在项目实施过程中由于注重灌区干渠的整险防渗、分水口改造等，
大大增加了干渠输水能力，提高了灌溉效率。通过灌溉试验站测量数据 分析 ，截至目前
，灌区渠道水利用系数、灌溉水利用系数、农业供水保证率分别比项目实施前提高了 26%
、25%、21%;项目区内农田亩均灌溉毛用水量由项目实施前的 立方米降低到
立方米，亩次灌溉毛用水量由项目实施前的 立方米降低到 立方米，
下降率达 %
灌区在提高灌溉保证率、恢复和改善灌溉面积的同时，还紧紧抓住灌区内工业化、城镇化
快速发展的机遇，利用节余水量，大力发展非农业用水（包括工业、生活与生态供水），
实现水资源的优化配置，提高灌区节水改造的综合效益。非农业用水的年净用水量由项目
实施前 4000万立方米提高到实施后的超亿立方米，大大提高了灌区的经济效益，增强了
自我维持能力
三是灌区工程抗灾保安能力大为提高，减灾效益明显。项目实施以来，增加旱涝保收面积
万亩，农民受灾损失和抗灾负担大为减少。以 2003年为例说明：6月下旬，灌区发
生了百年不遇的大暴雨，日降水量达 399毫米，由于有较好的灌排体系，区内没有形成严
重的内涝灾害，农业生产亦未受到多大 影响 。7月中旬以后，灌区又遭遇了 历史 特大
旱情，但晚稻栽种率仍达到 %。这一年，灌区做到了大旱大涝之年无大灾，减灾净效
益为 1200万元。据测算，项目实施后，旱涝损失每年平均减少 600多万元
此外，项目实施后，干渠以上渠道的险工险段基本消除，减少了渠道及其附属建筑物在运
行过程中类似溃堤的突发事故，险工险段工程事故损失下降 90%以上，据测算，每年可减
少当地在干渠以上渠道的岁修费用（含抢险费）300余万元，减轻了农民负担
四是提高了用水效率，规范了用水秩序，减少了水事纠纷，促进了农村社会风气的好转。
对××××灌区这样的大型灌区而言，即使是支斗以下渠道，其受益范围都可能跨越两个以上
的行政村或村小组，以前由于分级管理不到位，群管组织几近涣散，村与村、户与户之间
常因用水受益不均，发生纠纷；修渠出力不均，互相扯皮。一到农业“双抢”用水十分紧
张的时候，上中游村民为方便用水，沿途用木板拦渠抬水，致使下游渠道断流，群众叫苦
连天，群殴械斗时有发生，当地政府十分头痛。项目实施后，由于渠道输水能力增加，分
水、控水建筑物得到改造，加之农田灌溉供水管理进一步规范和加强，农民用水秩序伴随
农田用水状况的改善而大为好转，尤其在推行了以建立农民用水者协会为主要形式的用水
户参与灌溉管理的改革试点的地方，由于实行 “一把锹”管水，有效克服了以行政区划
为单元而造成的村与村、户与户之间用水受益不均、纠纷不断，用渠不维护、修渠不出力
或出力不均、互相扯皮的现象，有效化解了农业用水矛盾和纠纷。农业用水秩序的好转又
进一步促进了农村社会治安状况的好转，促进了农村和谐社会的建设
五是改善了农村生态环境，生态效益显著。促进了灌区农业生产和 自然 植被的生长。由
于灌溉渠系（特别是填方渠道）相当部分是土渠或原衬砌已老化、破损，渗透严重超标，
加之相当部分的排水渠系也因年久失修排水功能被废弃，使灌区平均地下水位明显升高，
激发了土壤潜育化或成次生潜育化，直接影响了沿渠农业生产和自然植被的生长。项目实
施后，灌区平均地下水位逐渐降低，有效抑止了土壤潜育化或成次生潜育化
改善了农村生活、生态环境。随着农村水系的改善和用水困难的解决，促进了农村改灶、
改厨、改厕和改造环境。结束了开挖取水和到处找水的历史，减少了水土流失，促进了生
态自然修复
二、深化改革强化管理，搭建灌区 发展 平
体制不顺、机制不活、投入短缺、水价偏低、负担沉重、管理粗放是水管单位的通病。如
何进一步加强灌区管理，深化灌区改革，巩固灌区续建配套与节水改造成果，我们采取“
走出去，请进来”的办法，一方面 学习 借鉴兄弟灌区改革的成功经验，另一方面 总结
吸取本灌区过去改革的经验和教训。早在 2000年，我们就拟订了《××省××××灌区改革实
施方案》，同年 4月经省政府批准实施。该方案对灌区的管理体制、经营机制、投资体制
、供水水价和劳动人事与收益分配制度等方面改革提出了目标性、原则性要求，这是灌区
成立以来，专门就灌区改革和发展出台的第一个纲领性文件，为管理体制改革提供了重要
的政策支撑。2002年 9月，在省人大的高度重视与关怀下，《××省××××灌区管理条例》正
式颁布实施，开创了我省就单个水利工程立法的先河，也为规范灌区的建设管理、改革发
展提供了 法律 支撑与保证。为保证改革顺利进行，我们还专门成立了灌区改革试点工作
领导小组，组建了以灌区改革为主要职能的 经济 改革办公室。几年来，我们按照省政府
批准的《××省××××灌区改革实施方案》和省人大颁布的《××省××××灌区管理条例》，因地
制宜，抓住关键，突出重点，积极推进各项改革
一是积极推进末级渠系的管理体制改革。多年来，灌区积极推行以组建农民用水户协会为
主要 内容 的用水户参与灌溉管理的改革。2000年 12月，灌区在××县麻丘镇高胡村成立
了××省第一个农民用水户协会——四干新五斗渠农民用水户协会。2001年 5月，××县被省
××××水利工程管理委员会列为改革试点县。全县 9个受益乡（镇）均成立了“农民用水户
协会联合会”，并在民政部门登记注册，联合会下设 了 68个农民用水户协会。2004年 8
月，××县××镇××镇 16个农民用水户协会宣告成立，今年该县又在××镇和××乡全面组建了
农民用水户协会
这些先行一步的农民用水户协会已经履行了所辖渠系的管理、保养、维护、用水计量、收
费等职能，已初步尝到了体制改革的甜头，他们不仅较好地完成了用水管理和水费收缴工
作，而且还自筹资金维修田间灌溉设施，既扩大了效益，增加了收入，又节约了用水，降
低了成本。全灌区农民用水户协会控制面积达 万亩
二是稳妥推进水价改革。水费收入是维系灌区生存和发展的根本支柱，近几年来，我们一
直紧抓水价改革不放松，成效明显
2000年我们委托省价格认证中心对灌区工程的供水水价进行 分析 、 研究 和论证。依据
该认证中心的论证成果，我们及时向省物价、水行政主管部门报送了水价改革方案。同年
11月，非农水价改革方案得以批准。这是灌区非农水价标准继 1997年以后再次获得较大
幅度调整，即 工业 水价由 元/吨调整到 元/吨，生活水价由 元/吨调整到
元/吨，发电水价由 元/度调整到 元/度
2001年我们正式启动自 1991年以来一直未调整的灌区农业供水水价改革工程。次年 6月
，省计委根据《××省水利工程供水价格暂行管理办法》，批复灌区新的农业水价标准：“
农业水价暂按亩计收，流灌 元/亩，提灌 元/亩（均为成本价的 60%）”。但
两个月后，为维护全省 农村 税费改革顺利推进之大局，省计委又下达了暂缓执行新标准
的补充通知，因此，灌区农业水价再次陷入政策真空：实施粮食流通体制改革后，原来以
粮计征农业水费的办法无法实行，而我省又没有出台相应的政策，造成灌区多年来农业水
费收缴工作非常被动和艰难。为此我局争取多方支持，至 2003年 7月，终于出台了农业
供水价格执行标准，即为成本价的 40%，货币计收
2004年 1月 1日，我省水利工程供水价格管理办法颁布实施，我局抓住这一有利时机，再
次推进水价改革。省价格主管部门在实地调查、成本测算、广泛听取有关方面意见的基础
上，于年底出台了灌区新的非农供水水价：工业水价 元/吨，生活水价 元/吨，
发电水价为水电站上网电价的 24%，环境水价 元/吨。值得一提的是，这次非农水价
调整是继 1997年、2000年两次调价后进行了， 7年三次调价，增幅达 150%，实属不易
三是推动了农村农田水利投资投劳体系改革。农村税费改革试点以来，各地认真落实党中
央关于减轻农民负担，让农民休养生息的政策，特别是取消 “两工”， 严禁强行以资代
劳，这使农村水利的投入形式发生了较大的变化。但是在灌区这一块，由于实施了续建配
套和节水改造，骨干工程的供水能力大为增强，农民不再“望水兴叹”，大大激发了他们
投入农田水利基本建设的积极性，并且已出现了一些新的经验：对于受益范围为一村一组
的工程，采取“一事一议、民主决策”的办法，组织召开村民代表会议进行投票表决。对
于跨村、跨乡的流域性工程，在搞好规划的前提下，由县、乡人代会决定工程是否建设，
并将效益指标、土方任务分解到受益的乡、村，经村民代表大会讨论通过后，由县、乡政
府统一组织实施。项目实施过程中，不强行以资代劳，但农民可以自愿筹集一定的资金，
采用机械化施工。如去年灌区××县民和镇 “一事一议”，引导农民筹措资金 30万多元，
雇佣专业队伍对渠道进行机械化清淤
