招标投标 我们离工程量清单招标
这种国际通行发包方式还有多远
我们离“工程量清单招标”这种国际通行发包方式还有多远？
工程量清单招标这种国际通行的工程发包方式，对我们来说一种
新的工程招标方式，它伴随着社会主义市场经济体制的建立正在向我
们走来。从一种管理方式转换到另一种管理方式，需要创造与新的管
理方式相适应的社会条件。比如，需要合格的市场主体、完备的制度
规范、完善的管理体制、配套的市场体系，等等。这些市场条件人们
已经谈的比较多了，这里就不再赘述。从工程造价、工程经济以及招
标投标管理的角度，笔者认为目前需要做好以下几个方面的准备工作，
为推行工程量清单招标方式创造条件：
1、改革工程计价方式。
采用工程量清单的招标方式发包工程，现行的工程计价依据和计
价方式必然要发生根本的变革。有的业内人士说，今后业主、承包商、
中介组织各用各的计价定额，各有各的计价方法；非专业的人士普遍
认为，既然在市场上买东西不要定额，那发包工程套这定额套那定额
也没有必要。实际上，我们目前的改革思路是正确的。市场上买商品
也有定额，这就是计量标准。就拿住宅来说，住宅作为商品房卖出去，
人们因为频频出?quot;缩水"现象大呼上当，也需要国家根据整栋建
筑面积计算规则，再制定出单套住宅的销售面积计算规则。
53°500g、48°500g 的白酒价格不一样，因为它们的数量标准不一样。
至于每个企业生产 53°500g、48°500g 的白酒，要用多少什么种类
的粮食、用多少什么种类的燃料、多少人工，要卖什么价格，是企业
的事。所以，工程计量的社会统一标准，也就是我们常说的"五统一
"，是必不可少的；捣制一立方米砼所需要的各种生产要素的消耗量，
则可由业主、承包商、中介组织因人而异、因地制宜、因工程的特点
和承包条件不同提出，通过市场竞争确定。
问题在于，目前需要加快现行工程计价模式的改革步伐，以适应
工程量清单招标方式的需要。
一是在已经制定的《全国统一建筑工程预算工程量计算规则》、
《全国统一建筑工程基础定额》基础上，加快安装工程、市政工程、
仿古建筑及园林工程等其它基础定额的出台速度，而且应当更适合于
不同施工方法、不同施工手段、不同工程设计构造的计价需要，更着
重于各种生产要素合理的定额消耗量上，使之成为全社会的统一基础
标准或参照标准；
二是实现取费标准由以企业级别为主过渡到以工程类别为主以
后，应继续加快费用定额的改革步伐，在实行现场经费与企业经营管
理费分离的同时，费用项目划分尽可能向适合工程量清单招标方式过
渡；
三是以建筑装饰装修为突破口，以全国统一基础定额为依据制定
工程综合单价，并逐步扩大到土建、安装、市政等其它工程计价依据；
四是改革沿用至今的工程概预算制度，在工程价格的性质、分类、
组成、计价依据、管理体制等方面，对工程计价方法作出新的一般性
的规定。这些规定应当比较全面，因而也应当是粗线条的。比如说，
不仅对公有制的投资项目，而且对非公有制、外商、外方控股、利用
外资等投资的项目，均作出明确的规定；不仅对全国统一基础定额的
编制、管理，而且对企业定额、中介组织定额的编制、作用、管理，
均作出明确的规定；不仅对作为计价依据一部分的工程计价定额作出
规定，对各种生产要素市场价格信息的地位、作用、构成、分类、管
理方法，均作出明确的规定；不仅对工程价格的一般属性，而且对买
方价格（标底）、卖方价格（报价）等不同的价格表现形式，均作出
明确的规定；不仅对政府在价格管理方面的权限、义务，而且对业主、
承包商、中介组织的权益、义务，均作出明确的规定。
同时，应当加强对未来的工程造价管理体制进行研究。今后工程
造价怎么管，管什么；政府综合部门管什么，怎么管；工程建设行政
部门管什么，怎么管；工程造价管理机构要不要存在，以什么形式存
在。如果还存在的话，它管什么，怎么管；业主和承包商在工程定价
方面各应遵循那些规则，各自应当拥有什么权力，怎么避免这些权力
滥用；工程造价中介组织的业务范围有那些，它与工程监理、招标代
理以及广义的工程咨询是什么关系，从总体上怎么规划才有利于这个
行业的发展；工程定价应当经过那些环节，这些环节以及环节之间怎
么运作，等等，这些都需要进行深入的学习借鉴、调查研究。
2、应当对推行工程量清单招标方式中可能出现的问题，进行深
入的研究。
除了现行的工程计价依据、计价方法不适应，目前应当重点加以
研究外，
一是应当对承包商的市场竞争行为进行研究，搞清楚正当竞争行
为与不正当竞争行为的区别，防治不正当竞争行为及其危害。不平衡
报价是企业在市场经济条件下常用的竞争策略，只有搞清楚在什么情
况下是正当的，什么情况下是有害的，才有可能防止商包商滥用这个
权力。为了有效地保护双方的合法利益，不平衡报价要不要遵循一个
准则，或者说要不要有一个合理的限度，如果需要的话，这个准则或
者合理的限度如何设定？如果不制定这个准则或者合理的限度，需要
采取哪些措施来防治可能出现的弊端？价格竞争是市场经济条件下
企业竞争永恒的主题。企业可以运用低价竞争的策略，那么如何确定
企业是以低于成本的价格竞争，企业的工程成本如何确定，等等。此
外，还有哪些其它的不正当竞争行为，可能引发哪些弊端，都需要进
行必要的研究；
二是对合同价格的调整方法进行深入研究。实行工程量清单招标
以后，企业不再把全国统一（地区、专业统一）的定额作为计价基础，
工程合同价格调整以中标价为准的内涵将发生变化。首先，报价表中
没有相应的价格，如果没有一个各方面均认同的计价基础，索赔的价
格如何确定，能不能把全国统一基础定额作为参照标准？其次，如果
各种生产要素的市场价格波动超过企业可以承受的能力，合同价格如
何调整，能不能借鉴国际上的经验确定一个合理的波动限度，这个限
度如何设定，也需要认真研究；
三是对一些措施项目的计价办法需要进行研究。现行的定额中留
了很多的活口，这些多年存在的活口大多涉及施工措施，由于工程实
际千差万别、技术措施灵活多样、施工方法各不相同，需要因地制宜、
实事求是地加以解决。在改革现行的造价体制的同时，应当把现行定
额的缺口、工程措施项目纳入计价依据改革方案，在深入研究的基础
上，对项目的名称、划分、内容、计量单位等作出一般性的规定，以
满足工程计价需要；
四是对政府投资项目的管理方法加强研究。政府虽然是工程承包
市场上最大的业主，但纳税人才是政府工程真正的出资人。所以，它
的管理方式和效果往往是社会的热点、焦点，并且对市场起着一种导
向的作用。政府工程一般投资额大、用途重要、影响面宽，而且管理
上更容易出现弊端。政府工程的造价管理机构如何设置，如何实施管
理，与相关工作如何衔接，都需要认真加以研究。
实行工程量清单招标的方式以后，可能引发的问题是复杂的，上
面讨论的只不过是其中的一小部分，很多可能出现的问题是难以预料
的，我们必须有足够的准备。
3、应当改进施工合同的管理，以适应工程量清单招标方式的需
要。
首先，有一个好的施工合同标准文本是建设双方以及有关方面管
好工程，全面反映相关法律、法规和政策规定以及约定俗成而又行之
有效的行业惯例，明确界定有关各方责任、义务、权益的重要保证。
应当在认真学习研究《中华人民共和国合同法》，学习研究 FIDEK 合
同条款的基础上，参照国际惯例，结合当前的工程实际，制定新的建
设工程施工合同标准文本；
其次，要改进工程付款办法，取消工程预付款制度，并实行履约
保证金制度，同时，规范工程进度款支付办法。推行工程量清单招标
方式，必然会出现低价竞争的局面，而低于成本价格竞争的问题也难
以避免，它将直接导致"恶意低标"。市场主体多元化、国有企业改革
到位以后，行政手段对工程施工合同履行的保障作用大大减弱，必须
充分发挥经济手段和法律手段的作用。取消工程预付款、实行履约保
证金制度，一方面，要建立企业资信评估制度，按照企业的资信等级
不同，供业主作为选择施工队伍和确定履约保证金数量、现款或是履
约保单、担保的依据，供银行确定是否出具履约保单以及保单出具条
件、资金限额的依据。为了保证承包商的合法权益，必须规范工程进
度款支付办法，按工程的形象进度统一划定进度款支付比例，业主不
得任意调整。业主不得以任何理由要求承包商带资、垫资，也不得以
任何方式延迟支付工程进度款、工程尾款；
再次，要尽快建立工程保险制度，并结合施工合同管理工作大力
推行。工程保险包括业主的工程保险，以规避项目投资的市场风险；
也包括承包商的工程保险，以规避项目施工的风险。主要是工程质量、
使用安全的工程保险，还有以施工意外风险、市场价格风险、施工人
员人身安全以及施工机械等为项目的工程保险。工程保险必须强制投
保，并列入工程施工合同，以保证工程项目的顺利进行和投资效益；
另外，必须建立一套工程合同争议的解决机制。国际承包市场上
通行的工程索赔办法，我们只不过是在 FIDEK 合同条件中看到，少数
一些人在国际国内有限的工程项目中遇到，建立正常的索赔机制并在
国内大面积推广开来会出现什么问题，大家知之甚少。可以在利用世
界银行贷款的项目上进行试点，尽快掌握索赔的项目、提起、内容、
标准等的具体操作，并结合实际建立一套可行的机制。调解与仲裁、
诉诸法律相比，是解决问题最经济、最快捷的途径。多年来，我国一
直靠行政机构和请亲朋好友当中间人的方式，对工程合同争议进行调
解。行业调解可以充分利用专业人才密集的优势、行业自律的约束力，
由于有一定约束力、权威性的行业调解机制没有建立起来，调解这个
解决工程合同争议的方式不可能充分发挥作用。《中华人民共和国仲
裁法》颁布实施以后，工程合同争议仲裁机制一直没有建立起来，应
当尽快列入建设行政管理部门和行业组织的议事日程，结合政府机构
改革，普及知识，培养人才，组建机构，推动这项工作。
4、应当加快施工招标机构的自身建设。
我国在工程建设方面推行招标投标虽然已经十几年了，但至今仍
是工程建设中的一个薄弱环节。工程招标投标具体操作方面的规定一
直没有系统地建立起来，与勘察设计、造价以及其它施工管理工作之
间的关系一直没有界定，中介代理机构一直没有建立起来，这些问题
与我国现行的工程建设行政管理体制有关。长期以来，工程招标一直
没有正式机构进行管理，开始是由相关的政府机关组成临时机构，后
来是由建设行政机关的有关科室和下属单位组成临时机构进行管理。
近年来，工程建设领域里的腐败现象引起了全社会的关注，招标投标
工作因而引起了中央的高度重视，各大中城市才普遍设立专门机构负
责此项工作。工程招标机构自身建设薄弱，制约了工程招标的进一步
发展。
随着国家经济体制改革逐步深入，招标作为一种采购方式已经开
始在全社会推广。就工程建设而言，情况也是复杂的。一方面，工程
招标不仅仅是工程施工的发包方式，工程勘察设计、设备采购、建设
监理也需要招标投标，就是施工招标也包括工程发包、工程及劳务分
包的发包，目前工程招标已经初步呈现出全方位、多层次的特点；单
就工程建设施工招标而言，它也包括一般工业民用建筑，航道、码头、
铁路、高速公路、大坝等专业工程，还有列入国家重点项目的大型建
设工程，一个城市只设一个的工程招标中心以其现在的机构、设备和
装备，是无法适应的；另一方面，工程施工招标涉及面广，政策性、
技术性、经济性都比较强，与施工队伍、企业资质、从业资格、工程
质量、施工安全、工程造价等管理工作密切相关。
加强工程建设招标机构自身建设方面，一是要建立高层次、有权
威的工程招标管理机构，扩大工程招标设施的规模，并且提高设施的
技术装备水平，不仅把工程施工发包纳入工程招标中心，还要把建设
监理、勘察设计、设备采购归拢起来；不仅把一般工业与民用建筑发
包，还要把铁路、公路、水电等专业工程纳入工程招标中心；二是实
行工程招标管理专业化，建立统一的招标服务机构，专门负责工程报
建、信息发布、后勤服务等工作；建立分专业的招标管理机构，协调
有关建设管理单位，按照各自的职能对工程招标进行监管；三是对工
程招标的各个环节实行规范管理，包括招标信息披露、招标文件、现
场踏勘、招标文件及设计图纸答疑、评分标准、评委组成及其入选资
格等，制定标准文本和规范性的操作要求。
在推行工程量清单招标方式的具体操作上，要积极稳妥、分步实
施，不可急于求成。每向前走一步，有些配套条件滞后一些是正常的，
可以适当超前，但必须和所处的市场环境基本相适应。工程量清单招
标方式是市场经济长期发展的结果，在社会主义市场经济发展的过渡
时期，它不可能一步到位，应当有若干个过渡性的模式。
5、必须加快市场中介组织的建设。
工程建设中介组织起步比较晚，尽管各地工程招标投标的有关法
规、文件中陆续作出规定，要求不具备条件的业主必须委托中介代理
机构代理招标事务，但至今既没有出台招标代理机构规范设立的规定，
也没有明确工程中介组织代理工程招标事务的具体办法，更不可能充
分发挥中介代理机构的重要作用。主要问题在于，我们对工程中介咨
询机构缺乏总体规划。在建设监理机构资质管理规定中，规定建设监
理单位可以从事招标代理、投资咨询，也可以兼营工程造价咨询；稍
后出台的工程造价咨询机构资质管理文件中，也规定工程造价咨询包
括投资咨询、招标代理、建设监理（工程预算和工程结算审核）。依
照国家有关规定设立的工程咨询机构，对上述业务范围更是无所不包。
但是，这些规定对从事同一业务所要求具备的条件互不相同，对从事
招标代理业务的行为如何监管、违法违规行为如何处理没有统一的规
定，甚至没有作出规定。
由于建筑产品及其生产过程的特殊性，加上业主不可能熟悉建筑
市场的体制、运规则和工程本身，它和承包商也就不可能是地位平等
的市场主体。所以，工程中介代理机构在建筑市场中的作用至关重要。
中介代理机构的业务范围、资质条件、从业资格如何确定，如何规范
设立，是一个亟待解决的问题。招标代理与建设监理、造价咨询有什
么区别，能不能重新归并，减少不必要的交叉；从业资格怎么设定，
能不能与监理工程师、造价工程师统筹安排，避免业务划分过细，以
有利于整个工程中介咨询业的健康发展，中介组织必须严格管理，具
备一定数量有执业资格的人员，方可依法设立。那一级资质需要有执
业资格的人员数量多少才适当，本专业的专家资格如何认定，也需要
有明确的规定。
任何事物都有其自身的发展规律。工程招标代理的核心是代理业
主的投资管理职责，保护业主的合法权益。随着时间的推移，无论是
招标代理，还是工程造价咨询、工程建设监理、工程咨询，对工程投
资监管业务的同一性，这些市场中介组织以及业务人员的相应执业资
格最终将融合、重组。作为业务范围与工程招标密切相关的工程造价
咨询机构，应当发挥自己的专业优势，大力拓展招标代理业务，提高
人员素质，积累工作经验，在工程量清单招标方式推行中充分发挥自
己的作用。
6、下功夫抓好法律、制度建设和宣传教育工作。
对业主、承包商、中介组织、管理部门来说，工程量清单招标方
式毕竟是一个新东西，需要有一个学习和适应的过程。通过学习借鉴、
调查研究和试点城市、试点工程，提高认识、掌握知识、摸索经验。
同时，要采取措施普及这方面的知识。对专业人员，可以实施继续教
育计划，让他们在掌握这个发包方式方面先行一步；对承包商、中介
组织和管理机构的主管人员，要分期分批进行培训；对工程建设的其
他有关人员，要充分利用宣传的手段，普及知识，介绍每个阶段推行
的具体做法，争取全社会的理解和支持。搞市场经济，不论是业主、
承包商，还是中介组织，都必须破除上法庭会影响企业形象的顾虑，
更多地利用法律手段，按市场规则办事。
《中华人民共和国招标投标法》颁布以后，工程建设招标投标还
需要在这个法律框架内作出具体规定。上海已经提出了"无标底招标、
有标底评标"的模式，这种积极探索的勇气、大胆创新的思路以及这
个模式本身，都值得我们学习借鉴。及时总结经验，结合市场实际，
逐步建立和完善管理制度，进而上升到法规的层次，是加快工程量清
单招标方式最有效的手段。各地市场发育程度不同，推行工程量清单
招标方式的进程有前有后，制度是推广先行地区的好的做法和经验最
便利的载体。2010 年正在向我们走来，时不我待，需要我们加快步
伐，为工程量清单招标方式的全面推行创造条件。（牛长森）
