十六大报告指出，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重要任务。要继续探索有
效的国有资产经营体制和方式，体现体制、技术和管理创新。
理论创新首先，突出体现在所有权的理论问题上，明确了国家统一所有，政府分级履行
出资人职责的国有资产管理的新思想。十六大报告指出“在坚持国家所有的前提下，充分发
挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府与地方政府分别代表国家履
行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的
国有资产管理体制。”这完全符合中国当前的实际。
归纳起来，对于国有资产归属与管理目前主要有两种提法：一是十五届四中全会提出的
“统一所有，分级管理，授权经营，分工监督”；二是社会上有人提出的分级所有，授权经营；
三是十六大明确的国家统一所有，政府分级履行出资人职责。
“分级管理”的提法是针对当时国有资产管理状况提出的，但经过几年的探索和实践，表
明这种提法缺乏可操作性，管理的涵义和范围也比较模糊，没有也不可能从根本上解决出资
人到位的问题，更无法明确权、责、利。
“分级所有”的提法是借鉴西方市场经济国家的通行做法，试图改变政府直接经营管理国
有企业，承担无限责任的现状，彻底廓清各级政府管辖范围内国有资产的边界，以避免政府
的随意、短期行为。这种方式涉及修改宪法等一系列法规，理论认识也不尽一致，具体操作
也相当复杂，既不利于中央集中体制的巩固和政令、法规的统一，而且也解决不了实际问题，
一旦面对各个利益部门，反而会引起一些争论和认识上的混乱。
“分级产权”的提法，实际上就是党的十六大提出的，在坚持国家所有的前提下，建立中
央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制，从法律规定和管理实
际上都是与现实相符的。“分级产权”的表述不仅结束了“分级管理”还是“分级所有”的争论，
是对社会主义市场经济条件下所有权理论的重大发展，而且有利于做到分权合理、集中有度、
责权明确，有利于充分调动中央和地方的积极性。
体制创新十六大报告指出“建立中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，享
有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体
制。”这就为国有资产管理创新明确了总体目标和基本框架。
首先，在体制框架上，确立了要与建立和完善基本经济制度相联系，即要按照社会主义
市场经济的要求，在坚持国家统一所有的基础上，政府分级行使出资人职责，委托专门机构
管理经营，探索建立权责明确的国有资产管理新体制。
坚持国家统一所有。一是明确最终所有权归国家。依据现有的法律法规，国有资产属于
全体人员，归国家统一所有。二是在于各级政府对国有资产的管理、营运和监督都必须严格
执行国家统一的法律和法规，这在现实中具有重要的意义。国家要制定法律法规，政府代表
国家统一行使国有资产所有权，必要时有权统一配置资源。
分级行使出资人职责。通过逐级授权，明确管理国有资产的范围，中央和地方政府分级
行使出资人职责，负责所辖国有资产的管理、收益和处置等。这与现行体制的区别在于，不
再由国务院统一行使全部国有资产的所有权，地方政府将明确享有所投资企业的产权和产权
收益。
委托专门机构管理经营。政府行政管理部门与行使出资人职责的机构分设。各级政府成
立专司国有资产管理的国有资产监督管理委员会（简称国资委），代表政府统一管理国有资
产。由国资委授权具备条件的大型企业集团公司作为国有资产营运主体，具体行使所投资企
业的出资人职责。
其次，在管理机构上，明确要求在“中央政府和省、市（地）两级政府设立国有资产管
理机构”，这是对多年来我国国有资产管理体制改革实践的总结和提高，是尊重实践、尊重
群众首创得出的科学结论。
新建的国有资产管理机构是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，代表政府专
门行使国有资产出资人职责，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。它不是政府行
政机关的组成部分，不纳入政府序列，不是原来意义上的国资局。
管理创新明确了由分散管理到统一管理。针对多个部门分割管理，分别行使出资人职能
的现实问题，要求进行统一的管理，构建管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，
集中行使出资人职能。国资委的主要职责是：制订国有资产营运战略方针、结构调整方向和
投资发展规划，编制国有资产经营预算；选派和更换国有资产营运主体的董事、监事和财务
总监；考核国有资产营运主体的营运业绩，决定国有资产营运主体的设立、分立、合并、变
更等重大事项。
明确了管理层次。国家国资委受国务院委托，对中央直接管理的大型国有企业行使出资
人职责，其他国有资产由国务院授权地方政府管理，地方政府委托地方国资委行使出资人职
责。地方政府只设省、市（地）两级，这比较切合实际，若管理机构层次过多，会减低管理
的有效性。
国资委对国有资产营运主体行使出资人职责，通过授权明确国有资产营运主体的权利和
责任。国有资产营运主体主要是从有条件的大型企业集团公司中进行选择，可以是国有控股
公司、投资公司、集团总公司、资产经营公司及金融资产管理公司等，也可根据需要新建，
但不能是行政性的翻牌公司。国有资产营运主体按照投资份额依法对全资、控股及参股企业
行使出资人职责，对所投资企业承担国有资产保值增值的责任，享有资本收益、重大决策和
选聘经营管理者等权利，但是并不介入企业的日常经营。
明确了管理的范围。十六大报告明确指出，改革国有资产管理体制，要围绕继续调整国
有经济的布局和结构这个主线，强调要对不同的领域和不同的部门进行分类管理。“关系国
民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家
履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。”这样，一方面通过
对国有经济行业和领域的划分，妥善解决中央政府与地方政府管理国有资产的权责问题，明
确国有资产出资人。另一方面通过成立统一的国有资产管理机构，着重解决部门多头管理中
“人人负责、但又人人都不负责”的问题，从而落实管理资产的责任，实现资源的优化配置。
法律创新主要表现在三个方面，一是要尽快制定新的有关法律法规。十六大报告明确要
求“国家要制定法律和法规”，明确国资管理机构、营运主体和企业的法律地位、机构组织、
运行规则和权利、职责，落实国有资产保值增值责任。当务之急是抓紧修订出台已经起草
了 10 年的《国有资产管理法》，以及《物权法》，还要制定保护私人财产的法律法规。二是
要及时修改和调整《公司法》等相关法律法规。三是要认真执行和细化有关的法律法规。报
告进一步要求“各级政府要严格执行国有资产管理法律和法规。”这对依法管理国有资产，“实
现国有资产的保值增值”，从法律创新上提出了新的要求，从而对规范国有资产处置的方式
和办法，加大对国有资产流失查处力度，改革和完善国有资产收益收缴办法等提供了法律保
障。
