完善边防检查行政许可规章
边防检查行政许可属于公安类行政许可的范畴，它是指边防检查机关在出入境边防检查活动中，根据公
民、法人和其他组织提出的合理申请，经依法审查，在认可其特定的资格、身份的前提下，准许其从事
特定的出入境活动的行为。行政许可的设定，是指行政许可的设置，即有权机关以何种形式来设立和规
定行政许可，它包括相关有权国家机关设定行政许可事项的范围以及行政许可设定权限的划分等内容。
边防检查行政许可的设定制度完善与否，直接关系到边检机关依法行政的实现。
一、完善边防检查行政许可设定制度的必要性
边防检查行政许可的设定是边防检查行政许可的首要环节和基础，完善边防检查行政许可的设定制度，
有利于科学、合理地定位边防检查机关的职责，有利于规范边防检查行政执法行为，有利于保障和监督
边检机关有效实施行政管理。
(一)完善边防检查行政许可设定制度是边防检查机关依法行政的必然要求行政许可设定是一种创设行政
权的立法活动，设定权规范与否，设定制度是否科学合理，将影响到行政许可的依法实施。有的机关从
部门或者地方利益出发，滥施行政许可，违背依法行政的本质要求。如何充分发挥边防检查行政许可的
调控功能和维护安全的功能，如何保持边检机关行政执法活动所需要的灵活性，必须首先完善边防检查
行政许可设定制度，从源头上保障依法行政目标的实现。
(二)完善边防检查行政许可设定制度是保护行政相对人合法权益的必要前提行政许可设定作为重要的行
政管理方式之一，是以限制公民、法人或者其他组织某方面的自由和权利为前提的。边防检查行政许可
一经设定，出入境边防检查行政相对人在涉边检领域的自由活动将会被普遍禁止，只有边防检查机关才
享有对本领域内相关出入境活动解除禁止的特权。如果对边防检查行政许可的设置得当，可以达到促进
对外交往、维护国家安全的目的。反之，如果对边防检查行政许可的设置不当，既可能对边防检查行政
相对人的合法权益造成损害，也可能对社会经济秩序造成不良影响。因此，严密监管边防检查行政许可
的设定权，既可以控制边检机关行政许可权的恣意扩张，又可以有效地保护行政相对人的合法权益。
(三)完善边防检查行政许可设定制度是解决当前边防检查行政许可领域存在突出问题的现实需要当前，
边防检查行政许可的设定过程中存在着一些瑕疵。依据《行政许可法》的规定和边防检查中央事权的属
性，设定边防检查行政许可的依据只有法律、行政法规和国务院具有普遍约束力的决定，但在实践中，
一些部门规章以下的规范性文件也成为了边防检查行政许可设定的依据。因此，需要不断优化边防检查
行政许可的设定制度，增强边防检查行政许可设定过程中存在的薄弱环节，保障国家法制的统一。
二、边防检查行政许可的设定应遵循的原则
对边防检查行政许可的设定进行规范，使边防检查行政许可的设定有章可循，必须明确设定原则。边防
检查行政许可的设定应当遵循的原则，某些是属于与其他行政机关所共有的设定原则，某些则是属于边
防检查行政许可领域内所特有的设定原则。
（一）科学设定原则边防检查行政许可设定是有权机关对出入境秩序的设计和调整，《行政许可法》要
求设定行政许可必须遵循经济和社会发展规律，必须促进经济、社会和生态环境的协调发展，这实际上
是对科学设定原则的肯定。对于边防检查行政许可的范围、条件和标准、程序等事项的规定,应当根据“
控制危险”和“市场机制优先”两个原则,对边防检查每项行政许可的必要性进行认真调研。
（二）秩序保障原则行政许可设定是国家维护社会秩序，有效利用资源和促进公共安全的重要手段。在
出入境边防检查领域设定行政许可是维护良好的出入境秩序、保障快速通关和保卫国家安全的重要举措
。边防检查行政许可对各种证照颁发条件的设置都是为了防止不合格的主体、不合格的行为在一些关系
国家安全和公共利益的场合出现。例如登陆证即是对外国人的临时入境做出限制的许可，它对外国人的
临时入境行为进行了规范和管控，也对港口口岸周边地区的安全稳定提供了制度保障。
（三）比例原则边防检查行政许可的设定既要保证边检机关对特定行业、人员活动的监管，实现行政管
理的目标，又不能过度干涉行政相对人的权利和自由。因此，在设定行政许可时必须兼顾边防检查行政
管理的实际需要和维护相对人合法权益两方面的要求，在决定是否设定行政许可、设定何种许可时应当
选择对相对人权益损害最小的，不得以过度损害相对人权益的方式来实现行政管理的目标。（四）对等
原则对等原则是外国出入境管理法律、法规、政策规定或主管机关采取了限制或减损个别国家公民正当
入出境权益的不平等措施，内国有权对相应的外国人采取相同或相似的措施。对等原则的理论基础是国
家主权平等原则。边防检查工作具有涉外性，边防检查行政许可的申请人中有相当一部分是外国人。为
了保护我国公民在国外的正当权益，维护我国国家尊严，在对外国人的设立行政许可事项时，应考虑到
对等原则。 三、合理调整边防检查行政许可设定的事项
如何合理确定边防检查行政许可的设定范围，事关边防检查行政许可的设定初衷的实现。如果边防检查
行政许可的设定范围过窄，则不利于国家对出入境秩序的有效管控，难以实现维护社会稳定的目标；如
果边防检查行政许可的设定范围过宽，则会限制出入境活动主体的自由，难以调动行政相对人参与正常
的对外交流的积极性。
（一）现存的边防检查行政许可事项根据现行法律、行政法规以及国务院的决定等有关规定，边防检查
行政许可主要有以下六类：第一，外国人过境离开机场停留许可。第二，船员及其随行家属登陆住宿许
可。第三，枪支（弹药）出入境携运许可。第四，登外轮许可。第五，搭靠外轮许可。第六，临时入境
许可。
（二）需依法设立的边防检查行政许可事项结合边防检查的工作实践，部分边防检查行政许可尽管也缺
少法律依据，但却现实地存在着，而且有其存在的必要性。
1．口岸限定区域准入许可所谓口岸限定区域,是指为了满足出入境边防检查工作的需要，边检机关依据
国家法律、法规，经商议相关口岸管理运营部门，在国家开放口岸所划定的一定区域,它是边检机关对
口岸实施管理、维护出入境秩序的主要场所。《中华人民共和国出入境管理法》草案现已公布,边检机
关对口岸限定区域进行管理的法律渊源即将从行政法规上升至法律。边检机关对口岸限定区域的准入许
可进行审批与发放，当然说明其属于行政机关；而边防检查行政相对人从事特定的口岸出入境活动、进
出口岸限定区域则是需申请批准的行为。发放口岸限定区域准入许可证件，是一种具体的外部行政行为
，符合《行政许可法》所规定的行政许可的要件要求。在《中华人民共和国出入境管理法》颁布实施以
后，国务院可先以发布决定的形式设定口岸限定区域准入许可，待立法时机成熟时，再以法律或行政法
规的形式设定口岸限定区域准入许可。
2．外轮代理资格许可《行政许可法》第12条第（三）项规定了“提供公共服务并且直接关系公共利益的
职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”可以设定行政许可
。外轮代理是服务口岸通关和对外交流活动的重要参与者，其行业本身具有涉外性、专业性和特殊性，
其特殊的资质需要由边防检查站来认可。同时，外轮代理是联系外籍船舶和边防检查机关的纽带，其沟
通协调作用发挥的好与坏，对港口口岸边防检查工作的有效开展有着至关重要的作用。对外轮代理单位
和人员从事边防检查相关手续申办代理工作设立许可，规范外轮代理的行业标准，加强对外轮代理单位
和人员的管控，有利于提高行业服务水平，维护正常的港口口岸出入境秩序，服务经济发展。
四、建立边防检查行政许可设定程序的控制机制
《行政许可法》对行政许可的设定程序进行了重点关注，并对行政许可设定的程序进行了规定。对边防
检查行政许可的设定程序予以规制，有利于保证边防检查行政许可设定的正确性和合理性。
（一）建立听证会、论证会制度根据《行政许可法》的有关规定，起草法律、法规草案和地方行政规章
草案，拟设定行政许可的，有关起草机关应当采取听证会、论证会等形式向社会公开征求意见。如果在
设定边防检查行政许可时，通过召开听证会、论证会，或者通过在互联网、媒体上“开门纳谏”，使广大
行政相对人的意愿能够充分反映上来。在此基础上，加强对边防检查行政许可设定的合理性论证，提高
边防检查行政许可设定的科学性。
（二）建立说明理由制度建立说明理由制度，符合行政程序法律的要求。在设定边防检查行政许可时，
由起草单位公开向社会上的广大群众特别是行政相对人说明设定某项边防检查行政许可的适法性和必要
性，收集社会舆论的反馈意见，特别是应当尊重边检行政相对人的合理诉求。设定边检行政许可的理由
只有经过充分说明，才能赢得相对人的支持，为边检机关顺利实施行政许可开辟道路。
（三）实行定期评估制度边防检查行政许可需要随着社会形势的发展、经济环境的变化而不断进行调整
，对于已经过时的边检行政许可应当及时予以修改或者废止。因此，有必要对边防检查行政许可的适当
性、科学性等因素进行合理评估，对明显不必要存在的边检行政许可事项进行及时废除。首先，边防检
查行政许可的有权设定机关应当定期对其领域内的行政许可进行综合评价，如果认为通过市场调节、行
业规范或其他方式能够解决的审批事项，应当对其及时予以修改或清理。其次，公民、法人或者其他组
织可以从相对人的角度向有权设定机关就许可的设定和实施提出合理的意见，由设定机关予以归纳论证
。
总之，明确完善边防检查行政许可设定制度的意义和原则，合理界定边防检查行政许可的设定事项，建
立边防检查行政许可设定程序的控制机制，有助于规范边防检查行政许可的设定制度，为边检机关顺利
实施边防检查行政许可打下坚实基础，有利于维护口岸安全和出入境秩序，服务对外开放和经济发展。
