((税务研 究》 2004年第 2期 总第 225期
究 所 所 长
向公共财政转型应是税制改革的目标
向公共财 政转型是 我 国财税体 制改革 的基本 目标 ，
这一点 已经写进 了党 的十六届三 中全会通过 的关于 完善
市 场经济体 制 的决议 之 中。然 而 ，具体 到税 收体 制 上 ，
公共 财政表现 在哪些 方面 ，现 行体制 在哪些 方面与此不
相符 合 ，转型 如何进 行 7这些 问题还有 待进 一步研 究 。
前 两 年 ，鉴 于扩 张 性 财 政政 策效 应 不佳 ，民间投
资 启 动 不力 ，学界 提 出 了增值 税 从 生产 型 向消 费 型转
变 的 建 议 。现 在 ，虽然 投 资 增长 已经 有 点 过快 ，民 间
投 资 也 开 始复 苏 ，决 策 的 时 滞 问题 已经 相 当 明显 ，但
是 ．将 ”增 值 税 由生 产型 改 为消 费 型 ，将 设 备 投 资纳
入 增 值 税抵 扣范 围 ”仍 有其 积 极 意 义 ，是 在 统 一 税 制
上 前 进 了一 大 步 。
然 而 ，改 生 产型 增 值 税 为消 费型 增 值税 ，虽 然有
利 于 统 一税 制 ，有 利于 向公 共 财 政 转型 ，但 其 本 身并
不 是 向公共 财 政 转 型 ，而 只是 增 值税 类型 的 变 化 。由
于 增 值 税是 一 种 流 转税 ，流 转 税 是 间 接税 ，其 税 源来
自于 生 产 和流 通 环 节 。以 流转 税 为 主 ，是 无 法 实施 公
共 财 政体 制 的 。因为 ，既 然政 府 的税 收主 要 来 自生产
和 流 通环 节 ，来 自于 生 产 和 贸 易企 业 ，那 么 ，政 府及
其 官 员 关注 的 中心 自然是 生 产 和流 通 ，其精 力 也 主要
放 在企 业 身 上 ，投 资 建设 、发 展 经 济成 为政 府 工 作 的
中心 。再 加 上 在 目前 的体 制 条 件 下 ，评 价 官 员 政绩 的
主要 指 标是 经 济 增长 率 和 招 商 引资 的 多 少 ，而 不是 提
供 基 础 性公 共产 品 和公 共 服 务 的状 况 。在 这 种 情 况
下 ，我 们 的政 府 就是 一 个 经 济 发 展 型 或 者 建 设 型 政
府 ，我 们 的 财 政也 仍 然 是 经 济建 设 财 政 不 可能 是 公
共 财 政 。可 见 ，相 对 于 以 阶级 斗 争 为纲 时期 的 政 府 ，
现 在 的政 府 以经 济 建设 为工 作 中心 是 一 个 巨大 的进
步 ．而 相 对 于 以公 共 财 政 为 中心 的 政 府 ，我们 目前 政
府 的工 作 中心 ，是 需 要 思考 和榷 商 的 。
从 根 本上 来 看 ，向公 共财 政 转型 实 际 上是 政 府 行
为和 政 府 制度 的转 型 。即从 面 对企 业转 向面 对 个人 ，
从 与 民争 利 转 向为 民谋 利 ，从 区别 (实 际 上是 歧 视 )
对 待 转 向公 平 交 易 。因此 ，要 实 施公 共 财 政 ，必须 从
以 间接 税 为 主转 向 以直 接 税 为 主 、以流 转税 为主 转 向
以所 得 税 为 主 。这 f'-4，纳 税 的主 体 就 主 要 是公 民个
人 ，而 非企 业 。在 这 种情 况 下 ，政 府 就 得面 对 全 体公
民 ，其 与公 民 的 关系就 是 与纳 税 人 之 间 的交 易 关 系 ，
政 府 向公 民提 供公 共 服务 ，公 民纳税 给 提供 公 共 服务
以报 酬 。政 府提 供 的公 共服 务 究 竟 如何 ，收 取 的 税收
是 多是 少 ，当然 不是 由政 府说 了算 ，而要 由纳 税 人来
评 价 。 这样 就 能 形 成 纳 税 人 对 政 府 行 为 的 制衡 和监
督 ，只有在 纳 税 人 的制 衡 和监 督 下 ，政 府 的行 为才能
转 变 。而 在流 转 税 为主 的 制度 安排 下 ，这 一切 是 很难
实施 的 。因 为税 收 主要 直接 来 自于 企 业 ．与纳 税 人 隔
着一 层 ，税 多税 少 与个 人 无直 接 关 系 ，因而缺 乏监 督
政 府 行 为 的动 力 。这 样一 来 ，政 府 行 为也 不 可能 转 变 。
从 目前 情 况 来看 ，向 以所 得 税 为 主 的直 接 税 制
转 型 的 条件 逐 渐 形 成 ，有 关 方面 应 当抓 紧 研 究 ，积 极
促 进 ，分 步 实 施 。首 先 ．随着 经 济 的发 展 和 居 民 收入
的增 加 ，所 得 税 的 增 长很 快 ．尽 管 个 人 所 得 税 的偷 逃
税 现 象 比较 严 重 ，但 其 增 长 速 度是 各 税 种 中最 快 的 。
现 在 要 做 的首 先 是 转 变 其 征 收 方 式 。目前 ．个 人所 得
税 采取 的是 代 扣代 缴 的方 式 ，这 虽 然 保 证 了一 定 的
税 收 收 入 ，减 轻 了税 收部 门 的 负担 ．但 这 并 不是 所 得
税 征 管 的一 个 最 恰 当方 式 ， 因为 它 不 利于 公 民个 人
纳 税 意 识 的培 养 和 形 成 ，其 征 税 的 直接 和 间接 成 本
很 高 。其 次 ，内外 资 企 业 所 得税 的 并轨 已经 不 能 再
拖 ，2004年 有 望 付 诸 实 施 。从 本 质 上 来 讲 ．对 外 资
企 业 的优 惠 ，就是 对 内 资企 业 的歧 视 ．不仅 低 估 了 内
资 企 业 的 市 场价 值 ．而 且 造 成 了劣 胜 优 汰 的效 应 。因
此 ，统 一 税 负 不 仅 解 决 的是 税 收 制度 中一 个 严 重 而
明显 的不 公 平 问 题 ，而 且 有 利于 消 除资 本 流 出和 流
入 的不 对 等 问题 ，缓 解 汇 率 升值 的压 力 。再 次 ．消 费
税 改 革也 应 加 紧实 施 ．这也 是 转 向直 接 税 制 的 一 个
重 要 方面 。笔 者 之 所 以提 出和 讨论 这一 问题 ，目的在
于 明确 税 制改 革 的 方 向。
就 2004的税 收 工作 来看 ．增 值税 转 型 和 内外 资企
业所 得 税 并轨是 两个 重 点 。国 家税 务 总局提 出 的原则
是 将在 保持 税 收 收入 稳 定较 快 增长 的前提 下 ，积 极
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《税务研究》2004年第 2期 总第 225期
稳 妥地 分 步对 现行 税制 进行 有增 有减 的结 构性 改革 。
为 了降 低 税 制转 型 对财 政 收入 的影 响 有 关部 门计 划
先 从东 北 及 一 些重 点扶 持 的 行业 进 行试 点 ”允许 企
业 抵扣 当年 新增 固定资 产 中机 器 设备投 资部 分所含 的
进 项税 金 “．然后 逐步 推 广 。这样 ．此 次 改 革可 能 采取
”逐 步 转 型 ”的办 法 。必 须指 出 ，这种 办 法 虽然 可 以实
施 但 要注 意 区 别对 待 可能 造成 的新 的扭 曲。 因 为
”保持 税 收 收入 稳 定较 快 增长 的前提 ”就是 值 得 讨论
的 以 2003年 而论 经 济 增长 8．5％．而 税 收增 长 超
过 了 20％．这 并不 是 一 个恰 当 的 比例 。如果 以保 持 这
样 的增长 速 度 为前提 转 型 的过 程 必 然拖 得过 长 ，甚
至久 拖不 决 。内外 资企 业所 得税 并轨 无 法也 不必 逐 步
实施 应该 一 步到 位 虽 然二 者 的税率 一 降 一升 总
体 变化 不 大 ．但 因其所 占比 重 不 同也 会 有 不 同 的 影
响 。减 税后 对 内资企 业 必然 产 生激 励 效应 将 有利 于
进 一 步扩 大 税基 因而 这 一 改革 更应 当抓 紧实 施 。
市 场 经 济 研 究 所 副 所 长
税赋调整与 “新发展观”
2003年 党 的十 六届 三 中全 会提 出 了一个 重 要观
点 ，这就 是 坚 持 以人 为本 树 立全 面 、协 调 、可 持 续
的发 展观 。 回顾 、认 识 2003年 的税 收 形 势 ，必 须 从
这 个 “新 发展 观 “出 发 。这 个 新 发展 观 实 际上 是 从
2002年 党 的十 六大 报 告 中 延续 而来 的 。党 的 十六 大报
告 有 个 非 常重 要 的特 点 ，这 就 是 格 外强 调 ”和谐 ”。用
和 谐 的 眼光 、和 谐 的态 度 、和 谐 的思 路 和 对 和谐 的追
求来 看 待 、处 理 我 们所 遇 到 的各 种难 题
在 传统 理 论 中 ，不 管 是经 济 建 设上 还 是政 治 、意
识 形 态 中 ．我 们 习惯 于 以 “非此 即 彼 ”、”非黑 即 白”、
“非 公 即私 ”、 非善 即恶 “的思 维 方 法对 待 问题 。我 们
一 向遵 从 的是 ”斗 争 哲 学 “，我 们 熟悉 的语 言是 ”与天
奋 斗 其乐 无 穷 ．与地奋 斗 其 乐 无穷 ，与人 奋 斗其 乐 无
穷 ”。现 在我 们 强调 什 么 呢 7强调 ”和 ”。强 调在 社会
发 展 中 ，处 理各 种 利 益 矛盾 的根 本 办 法是 ”和 ”，发 展
国 际 关系 的 准则是 和 “，对 待 与 自然界 之 间关系 的基
点 是 ”和 。这 不是 一 个 简单 的提 法上 的变化 。这 是一
个 具有 哲 学意 义 的在认 识 论上 的 重 大转 变 。和谐 是 一
种 境界 ，是 一 种追 求 ，是 一 种科 学 的世 界 观 。我 们 熟
悉 的 ”斗 争 哲学 “正 在转 变 为 ”和 谐相 处 ”的哲 学 。和
谐 、协 调 、统 筹兼 顾 ，这种 新 的 认识 论 、发 展观 反 映
了我们 对 客观 世界 、客 观规 律 认 识 的深 化 ，也 反 映 了
我们 对 税 收 ”这 个 经 济调 控 工具 认 识 的深 化 。
我 们 注 意 到 ，十 六届 三 中全 会 是 在 “完 善社 会主
义市 场 经 济 体 制 ”这 样 一 个 背 景 下提 出 这 个新 认 识
的 。完 善社 会 主 义 市 场经 济 体 制 的 重要 内容 之一 ，就
是 要 调 整 、转 变政 府 职 能 。
现 在 我 们 认 识到 ，在 市 场经 济 条 件 下 政府 收 税
首 先不 是 为 了集 中资 源投 资 上 项 目。政府 不 应 当成 为
经 营性 资产 的投 资主 体 。那政 府 收税 为 什 么呢 7第 一
位 的原 因是 为 了履 行 公共 职 能 。收税 不 是 目的 ，而 是
手 段 。认 识 税 收形 势 ，最 重 要 的 不在 于 每 年 增收 了多
少 ，税 收 总 额达 到 了多 少 ，而 在 于 收 的 过程 中是
否促 进 了社 会经 济 发展 ，社 会 利益 关 系的协 调 。
2003年 ，我 国税 收政 策 的 最 大 变化 就是 ，新一 届
政 府 把过 去 “尽量 把 资 源 收到 政 府 手 中 ，然 后 由政 府
当家 去 解 决经 济 、社 会 发 展过 程 中的各 种 矛盾 ”的
思 路调 整 为 了 ”直 接 利 用税赋 杠 杆来 调 整社 会 经 济关
系 ，缓 解各 种 矛盾 ”。
从 以下 事 件 中可 以清 晰 地看 出上 述 变化 ：
其一 是 农村 税 费 改革 。2003年 4月 3日 ．国务 院
召 开全 国农 村 税 费改 革试 点 工作 电视 电话会 议 。这 次
会 议提 出 ，2003年 农村 税 费 改革 试点 工 作要 在全 国范
围推 开 。这项 税 费改 革 的核心 内容 就是 ，废 除过 去 加
在农 民头上 的名 目繁 多 的所 有税 费 ，只 保 留一项 农 业
税 和农 业税 附加 。这次 农 村税 费 改革 的意 义 并 非仅 仅
是简 单 的 “减轻 农 民负担 ”，其 本 质是 政 府 与农 民之 间
经济 关 系 的大 调 整。这 是 一项 涉 及 8亿 多农 村人 口切
身利 益 的重 大 改革 。改 革开 放 以来 ，我 国有 过 两次 政
府 与 农 民之 间经 济 关 系 的大 调整 。 一次是 20世 纪 70
年代 末期 的 ”联 产 计酬 责任 制 ”。那次 调 整涉 及 的主要
是 存 量资 产 的 支配权 。另一次 调 整就 是 2003年 的农 村
税 费 改革 。这 次调 整 涉 及 的主 要是 增量 收 入 的分 配 关
系 上次 调 整 的 目标 主要 是 为 了调动 农 民的积 极 性 ，
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