（经营管理）切实保障农民
的土地承包经营权
切实保障农民的土地承包运营权
2004/09/17
全国人大农业和农村委员会法案室副主任王超英
《农村土地承包法》赋予了农民长期而有保障的土地使用权，现就家庭承包中法
律对农民土地承包运营权的保障介绍如下。
壹、保护农民承包土地的权利
（壹）每壹个集体成员都有承包土地的权利
《农村土地承包法》第五条规定："农村集体经济组织成员有权依法承包由本集
体经济组织发包的农村土地。""任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经
济组织成员承包土地的权利"。第十八条第壹项规定，"按照规定统壹组织承包时，
本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也能够自愿放弃承包土地
的权利"。这就是说，在集体经济组织发包土地时，除非成员自愿放弃承包，任
何组织和个人都不能以任何方式，剥夺或者变相剥夺集体经济组织成员承包土地
的权利，也不能以任何方式阻挠、干扰、限制集体经济组织成员承包土地权利的
实现。剥夺和非法限制集体经济组织成员土地承包运营权，是壹种侵权行为，要
承担法律责任。
农村土地家庭承包，是以家庭为运营单位的，人人有份的土地承包。因此，《农
村土地承包法》第十五条规定，"家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。"
这壹规定的特征，壹是承包方限于本集体经济组织内部，其他集体经济组织的农
户、集体经济组织以外的单位和个人都不能作为承包方，只能通过依法流转取得
土地承包运营权。二是以农户家庭为单位、不是以农民个人为单位进行承包的。
当然，在计算每个农户应当承包的土地面积时，通常要考虑农户家庭的人口数量
和年龄结构、劳动力数量等因素。即"按户承包，按人分地"。
家庭承包的承包地主要是耕地、林地和草地，承包过程中强调公平，人人有份，
实行公平为主，兼顾效率。目前我国农村尚未建立社会保障制度，每个农户通过
家庭承包取得的承包地，事实上具有社会保障和福利的性质，以承包地作为广大
农民生活的基本保障手段。
家庭承包完成后，在承包期内，某个农户由于子女结婚等原因需要分户的，应当
由其家庭内部自行解决承包地的土地承包运营权的分配问题。家庭内部就土地承
包运营权分割达成协议的，发包方应当尊重其协议，没有达成协议的，能够作为
承包合同纠纷，依照承包合同纠纷解决办法处理。承包方是夫妻的，在承包合同
履行期间解除婚姻关系时，就其承包运营的权利义务未达成协议，且双方均具有
承包运营主体资格的，人民法院在处理离婚案件时，按照家庭人口、老人的赡养、
未成年子女的抚养等具体情况，对土地承包运营权进行分割。
（二）农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则
每壹个农村集体经济组织成员都有承包土地的权利，可是要实现其土地承包运营
权，仍必须有程序的保障。为此，《农村土地承包法》第七条规定，"农村土地
承包应当坚持公开、公平、公正的原则。"且在第十八条和第十九条规定了承包
的原则和程序。这些规定，是贯彻党的农村政策，稳定农村土地承包关系的需要。
在承包过程中依法坚持"公开、公平、公正"的原则，是保证农村土地关系稳定，
保障农民承包土地的权利实现的壹个重要环节。
"公开"，是指土地承包过程中，必须保护集体经济组织成员的知情权，防止暗箱
操作。
"公平"，是指凡本集体经济组织成员，不分年龄、性别、民族、信仰等等条件的
差异，在农村土地统壹组织承包时，都依法平等地享有且能够行使承包土地的权
利，任何组织和个人都不能剥夺和限制这个权利。
"公正"，是指必须严格依法定的承包程序组织承包土地，不能随意简化发包程序，
在承包过程中，平等地对待每壹个本集体经济组织的成员，任何组织和个人都不
能有法外特权，也不允许任何人以不正当的手段获取非法利益。
（三）关于保护妇女土地承包运营权
侵害妇女土地权益的现象主要表当下三个方面。其壹，承包过程中明显违反法律
规定，歧视妇女，忽视妇女的权益。其二，剥夺出嫁、离婚、丧偶妇女的土地承
包运营权。其三，集体经济组织分配利润或者征用土地补偿费时，侵犯妇女应当
享有的土地权益。《农村土地承包法》在总则第六条作出了原则性规定：农村土
地承包，妇女和男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组
织和个人都不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包运营权。为保护出嫁、离婚、
丧偶妇女的土地承包运营权，《农村土地承包法》第三十条又作了专门规定。根
据该条的规定，必须确保农村出嫁妇女有壹份承包地。
二、保证农村土地承包关系的长期稳定
《农村土地承包法》第四条明确规定，"国家依法保护农村土地承包关系的长期
稳定。"且且从规定家庭承包的期限、由人民政府向承包方发证确权、明确在承
包期内不得调整和收回承包土地的原则等方面，对依法保护农村土地承包关系的
长期稳定作出了具体的制度安排。
（壹）农村土地承包运营权的期限
1．承包期限
农村土地承包的承包期限，是稳定土地承包关系的重要内容，也是保障农民的土
地承包运营权、稳定农民的长期预期的关键因素。《农村土地承包法》第二十条
对耕地、草地和林地的承包期，分别作了不同的规定。耕地的承包期限为 30年，
草地的承包期限为 30年至 50年，林地的承包期限为 30年至 70年，种植特殊林
木的林地，经国务院林业行政主管部门批准，承包期仍能够延长。
2．承包期限的起算
关于承包期限的起算，《农村土地承包法》第二十二条规定，"承包合同自成立
之日起生效。承包方自承包合同生效时起取得土地承包运营权。"
⑴承包合同的生效
家庭承包的承包合同，是发包方按照规定的程序和地方人民政府确定的时间，统
壹将土地承包给本集体经济组织的农户后，由发包方和承包户签订的确定双方权
利义务的合同。合同的壹方当事人是集体经济组织，另壹方当事人是该组织的成
员，双方之间不是平等的民事主体。因此，为保护承包方的权益，家庭承包合同
的生效不得附加条件或者期限，法律、行政法规也没有规定承包合同必须经过批
准。所以，《农村土地承包法》第二十二条规定：家庭承包合同自成立之日生效。
实践中，双方当事人均不得要求对承包合同的生效附加条件或期限，附有条件或
期限的，所附条件、期限无效，合同仍自成立之日起生效。
⑵承包运营权的取得
为了切实保护广大农民的土地承包运营权利，根据我国农村社会的实际情况，同
时为减轻批准、登记可能给农民带来的负担，《农村土地承包法》第二十二条规
定：实行家庭承包的，承包方自承包合同生效时取得土地承包运营权。这就是说，
依法签订的承包合同壹经成立，立即产生法律效力，承包方即时取得土地承包运
营权，不需要办理其他批准、登记手续。同时，该法第二十三条仍要求，承包工
作结束后，县级之上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包运营权证、林权证
等证书，确认承包方的土地承包运营权。
3．承包期限的特别规定
需要强调指出，《农村土地承包法》规定的承包期限，是法律明确要求家庭承包
应当达到的期限。二轮承包过程中，有的地方签订的承包合同约定的承包期达不
到法律规定的期限的，应当按照法律规定修改承包期限。但在另壹方面，在二轮
承包的过程中，有的地方按照当地人民政府的有关规定签订的承包合同，约定的
承包期比该法规定的期限更长的（例如，将耕地的承包期限确定为 50年），其
承包期限继续有效，不必修改，也不得重新承包。对此，《农村土地承包法》第
六十二条作出了明确规定。
（二）土地承包运营权证书
为了确保农户的土地承包运营权，防止其他单位和个人侵害农民的土地承包运营
权，真正使广大农民放心，《农村土地承包法》第二十三条规定，"县级之上人
民政府应当向承包方颁发土地承包运营权证或者林权证等证书，且登记造册，确
认土地承包运营权。"由人民政府向承包土地的农户颁发土地承包运营权证书，
是真正落实"赋予农民长期而有保障的土地使用权"的精神、稳定土地承包关系、
保护农民的土地承包运营权的壹项重要措施。
由人民政府向承包方颁发土地承包运营权证书，是确认承包方的土地承包运营权
的行政行为，具有法定性、权威性。土地承包运营权证、林权证等证书，是承包
方对其承包的土地拥有土地承包运营权的合法凭证，受国家法律的保护。为提高
土地运营权证、林权证等证书的权威性和严肃性，农业部拟定了土地承包运营权
证的样本内容，供各地参照印制。
颁发土地承包运营权证、林权证等证书是人民政府的行政行为，有关支出由承担
具体工作的行政机关通过国家预算列支，不能向领取土地承包运营权的农民收取
费用。对此，《农村土地承包法》第二十三条第二款明确规定，"县级之上地方
人民政府颁发土地承包运营权证、林权证等证书，除规定收取证书工本费外，不
得收取其他费用。"这就是说，县级之上地方人民政府有关部门实际发放土地承
包运营权证、林权证等证书时，只能依照规定向承包方收取证书的工本费，除此
以外，不得以任何形式或者任何名义，向承包户收取其他任何费用，加重农民负
担。而且，有关部门收取土地承包运营权证、林权证等证书工本费的具体标准，
应当由国务院有关主管部门或者省级人民政府农业、财政、物价等有关部门制定，
承担发证工作的部门不得随意确定标准，更不得超过规定的标准收取工本费。土
地承包运营权证书工本费属于行政性收费，收费的依据、标准、内容、时间等，
应当依法向广大农民公示。有关部门收费时应当向承包户交付行政事业性收费票
据，所得收入应当上缴财政，不得擅自截留或者挪用。
（三）承包期内不得收回承包地的原则
1．承包期内不得收回承包地
《农村土地承包法》第二十六条第壹款规定，"承包期内，发包方不得收回承包
地。"
发包方随意收回、调整承包地，是农村土地承包关系不稳定的主要因素，也是农
村土地承包立法需要解决的关键问题。《农村土地承包法》第二十六条第壹款作
出了"承包期内，发包方不得收回承包地"的原则规定。从而确立了发包方在承包
期内不得随意收回承包地的原则。按照这条规定，除第二十六条第三款规定的情
形以外，在承包期内，发包方不得以任何理由收回承包方的承包地。
2．能够收回承包地的情形
根据《农村土地承包法》第二十六条第三款的规定，承包期内，承包方全家迁入
设区的市，且转为非农业户口的，应当交回承包的耕地和草地。承包方不交回的，
发包方能够收回。目前我国设区的城市已经基本健全了社会保障制度，进入这些
城市的农民在生活上有了保障，如果他们继续享有土地承包运营权，就会俩头获
利，既享有城市居民的福利，又保留土地承包运营权；而在另壹方面，本集体经
济组织内部仍有壹部分新增人口无地可种，又不能享受国家的社会保障，结果可
能在集体经济组织内部造成严重的不公平。因此，在这种特定的情况下，法律要
求承包方应当交回承包的耕地和草地。
由于林地的生产周期长，为保护植树造林的积极性，本法规定不得收回承包的林
地，承包林地的农民全家迁入设区的城市后，能够进行土地承包运营权流转，也
能够继续承包运营。
按照《农村土地承包法》的立法精神，对于收回农民的承包地，应当从严掌握。
实际工作中应当注意三个问题：壹是第二十六条第三款规定的俩个条件必须同时
得到满足，即承包方全家迁入设区的市，且且转为非农业户口。承包方不是全家
迁入的，或者全家迁入未设区的市和小城镇的，或者全家进入设区的市但未转为
非农业户口的，都不能满足上述要求，因而不能收回其承包地。二是同时满足俩
个条件的，承包方才有义务将承包的耕地和草地交回发包方。三是承包方如果不
主动交回承包地，发包方能够收回其承包的耕地和草地。这是赋予发包方有收回
的权利，发包方当然能够不行使这项权利，不要求收回承包地，而是由承包方进
行土地承包运营权流转。
3．农民全家迁入小城镇后承包土地的处理
《农村土地承包法》第二十六条第二款规定：承包方全家迁入小城镇落户的，应
当按照承包方意愿，保留其土地承包运营权或者允许其依法进行土地承包运营权
流转。这里所说的小城镇，包括县级市、县人民政府驻地镇以及县以下小城镇。
参照该条第三款的规定理解，实际上，农民除了全家迁入设区的城市以外，迁入
其他镇和城市落户的，均属于这里所指的小城镇的范围。按照这壹规定，承包期
内，承包方全家进入小城镇落户的，承包方如果愿意保留自己的土地承包运营权，
发包方应当尊重承包方的意愿予以保留，不得收回其承包地；承包方如果不能或
者不愿意亲自耕种承包地，希望进行土地承包运营权流转的，发包方应当允许承
包方依法采取转包、转让、出租、入股等方式，将其土地承包运营权流转给他人；
当然，承包方进入小城镇有了稳定的就业或者其他收入来源，不担心今后的生活
保障问题，因此愿意将承包地交回的，发包方应当接受，另行安排承包，依照《农
村土地承包法》第二十八条的规定，用于调整承包土地或者承包给新增人口。
（四）承包期内不得调整承包地的原则
1．承包期内不得调整承包地
《农村土地承包法》第二十七条第壹款规定，"承包期内，发包方不得调整承包
地。"
这是壹个基本原则，决不能动摇。在这个大原则之下，结合本条第二款的规定，
今后在自然灾害等特殊情况下，经过批准，能够对承包地进行个别调整。除此以
外，发包方不得以任何理由调整承包地。
2．允许进行个别调整的情形及程序
《农村土地承包法》第二十七条第二款规定：承包期内，因自然灾害严重毁损承
包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要进行适当调整的，必须经
本集体经济组织的村民会议三分之二之上成员或者三分之二之上村民代表的同
意，且报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。
正确理解和执行这壹规定，需要特别注意下面几个问题：壹是只有出现自然灾害
严重毁损承包地等特殊情况，才允许按照规定进行个别调整。至于什么是特殊情
况，必须严格依法作出解释，发包方不得随意自行解释。二是法律允许的调整只
限在个别农户之间进行，发包方不得扩大范围进行调整，更不能在全村范围内打
乱原承包地进行重新分配、承包。三是允许调整的承包地只限于耕地和草地，不
包括林地。四是进行个别调整必须坚决遵循法律规定的程序，首先必须经本集体
经济组织成员的村民会议三分之二之上成员或者三分之二之上村民代表的同意，
然后报乡（镇）人民政府批准后，再报县级人民政府农业行政主管部门批准。
承包期内不得调整承包地是壹项基本的原则规定，《农村土地承包法》的立法精
神是鼓励在承包期内不调整承包地。第二十七条第二款虽然允许依法进行个别调
整，但那主要是为了解决在发生自然灾害等特殊情况下个别农户失去土地、生活
缺乏保障的问题，且不是要鼓励进行调整。
3．可用于调整的土地
承包期内，在发生自然灾害严重毁损承包地等特殊情况下，能够依法对承包的耕
地和草地进行个别调整。因此，《农村土地承包法》第二十八条规定，在承包期
内，下列土地应当用于调整承包地或者承包给新增人口：
⑴集体经济组织依法预留的机动地
《农村土地承包法》第六十三条规定，"本法实施前已经预留机动地的，机动地
面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再
增加机动地。""本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。"对预
留"机动地"必须严格控制。目前尚未留"机动地"的地方，原则上都不应留"机动
地"。已留有"机动地"的地方，必须将"机动地"严格控制在耕地总面积 5％的限额
之内，且严格用于解决人地矛盾，超过的部分应按公平合理的原则分包到户。
注意，这里规定的是耕地面积，不包括草地和林地。其次，要求不足 5％的，不
得再增加。已留机动地的运营管理，不论采取什么样的运营形式，第壹，机动地
必须承担农业税或者农业特产税，不应将机动地应当负担的税收转嫁到已承包的
土地上，增加其他农户的负担。第二，机动地的运营情况应当向集体经济组织的
成员公开。实行招标承包的，机动地的发包应当实行"合理定价、公开招标、公
平竞争"。集体统壹运营的，其收入情况应当作为村务公开的内容。总之，决不
允许作为干部的"自留地"、"关系地"。
⑵依法开垦的新增耕地
在符合开垦条件的地方，能够根据情况开垦新的土地，用于调整承包地或者解决
人地矛盾。开垦土地必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开
垦区域内，经依法批准后才能进行开垦。未经依法批准，不得擅自开垦。同时，
按照《土地管理法》等有关法律的规定，不得毁坏森林、草原开垦耕地，不得围
湖造田和侵占江河滩地。不得开垦 25度之上的陡坡地。
⑶承包方依法、自愿交回的土地
承包方交回的土地分为俩种情况。壹种情况是，按照《农村土地承包法》第二十
六条第三款的规定，在承包期内，承包方全家迁入设区的城市，且且转为非农业
户口的，依法将其承包的耕地和草地交回发包方。另壹种情况是，根据《农村土
地承包法》第二十九条的规定，在承包期内，承包方根据家庭人口的变化、就业
情况以及家庭的收入水平、收入的稳定性进行结合考虑后，认为不需要耕种承包
地，又不愿意进行土地承包运营权流转的，能够自愿将承包地（包括耕地、林地
和草地）交回发包方。
（五）承包方能够自愿放弃承包土地
《农村土地承包法》第二十九条规定，承包期内，承包方能够自愿将承包地交回
发包方。需要注意的是，这里的"承包地"，包括耕地、草地和林地。承包方自愿
交回的，发包方应当接受，且按照规定用于调整承包地或者承包给新增人口，解
决承包期内出现的人地矛盾。
《农村土地承包法》第二十九条在允许承包方自愿交回承包地的同时，也对承包
方自愿交回承包地提出了下面俩项要求：
第壹，应当提前半年书面通知发包方。
第二，在承包期内不得再要求承包土地。
特别需要注意的是，承包方自愿交回承包地的，承包期内不得再要求承包土地，
且不影响承包方按照《农村土地承包法》第五条享有的承包土地的权利。就此而
言，承包方交回的只是土地承包运营权，不是承包土地的权利（有的地方称为承
包权、成员权）。承包方作为农村集体经济组织的农户，仍然享有依法承包本集
体经济组织运营、管理土地的权利。将来在新壹轮承包时，仍有权依法承包土地。
（六）家庭承包的继承
家庭承包的继承问题比较复杂，壹方面要保护承包方的土地承包运营权，承包收
益应当依法继承；另壹方面，家庭承包的承包方是集体经济组织内部的农户家庭，
家庭承包取得的土地承包运营权壹般不发生继承问题，而且，由于土地的集体所
有制，严格地说，只有本集体经济组织成员才能享有使用土地的权利。
《农村土地承包法》第三十壹条区分三种不同的情况，对继承问题作出了规定。
第壹，家庭承包的土地承包运营权不发生继承问题。
家庭承包是集体经济组织内部的农户进行的承包，以农户为承包单位，承包过程
强调公平，承包地具有强烈的社会保障功能。通过家庭承包形式取得的土地承包
运营权，家庭的某个或者部分成员死亡的，土地承包运营权不发生继承问题。家
庭成员全部死亡的，土地承包运营权消亡，由发包方收回承包地。
第二，承包人应得的收益能够依法继承。
在承包期内，承包人死亡的，其依法应当获得的承包收益，按照《继承法》的规
定继承。这里的"承包人"应当理解为承包户的家庭成员。具体包括俩种情况：壹
是在承包期内，家庭成员之壹死亡的（如户主去世），承包户的土地承包运营权
不发生继承问题，承包地由家庭其他成员继续耕种；但该成员依法应得的承包收
益属于其遗产，应当按照《继承法》的规定继承。另壹种情况是，在承包期内，
承包户的家庭成员全部死亡的，该土地上承包关系的承包方消亡，由发包方收回
承包地，但最后壹个死亡的成员应当获得的承包收益，能够依法继承。
第三，林地的承包人死亡后能够继续承包。
考虑到林地具有壹定的特殊性，如投资周期长，见效慢等，因此，《农村土地承
包法》在许多方面将林地和耕地、草地区别对待，这是符合实际的。按照该法第
三十壹条第二款的规定，林地的承包人死亡的，其继承人在承包期内能够继续承
包。这里主要是指，家庭承包的林地，在家庭成员全部死亡的，最后壹个死亡的
家庭成员的继承人（能够是本集体经济组织成员，也能够是集体经济组织以外的
继承人），在承包期内均能够继续承包，直到承包期满。?（未完·待续）
