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［作者简介］涂建华（%’&($），男，湖北大学资源环境学院教师，硕士，主要研究方向：区域资源开发管理；张立明（%’&)$ ），男，湖
北大学商学院；胡道华（%’*!$ ），男，湖北大学商学院。
［基金项目］湖北省旅游重点研究基地资助项目（%""$"’!!)’）。
! 发展论坛
跨行政区域的旅游整合开发与管理的观念创新
涂建华%，张立明!，胡道华!
（%+湖北大学 资源环境学院，湖北 武汉#,""&!；!+湖北大学 商学院，湖北 武汉#,""&!）
［摘 要］本文通过分析行政区旅游开发与管理在区域旅游发展中的表现，探讨了行政区旅游开发与管理的利弊作用与发展
趋势，提出跨行政区域的旅游整合开发与管理的观念创新：从行政区域的旅游产业发展规划转向经济区域的旅游产业发展规
划；要从旅游产业区的发展理念转向旅游产业链的发展理念；要从旅游企业联盟走向区域联盟；要从只重视旅游产业一体化
转向旅游产业一体化与制度一体化的协同推进。
［关键词］行政区；跨行政区域；旅游整合开发与管理；观念创新
［中图分类号］-)’!+, ［文献标识码］. ［文章编号］%"",$,(’"（!""#）")$""%%$",
一、问题的提出
随着社会的进步与发展，人民生活水平逐步提高，旅游已
经日益成为人们社会生活中的一个重要组成部分。旅游能推
动区域社会经济的发展有目共睹。但随着区域旅游经济的发
展，各级行政区之间的竞争也愈演愈烈。大到省级之间，小到
村级之间，为了同一个旅游资源经常各陈其词，各行其事，对
旅游资源及其市场注意力的争夺正日渐激烈。各个行政区领
导在”为官一任，造福一方”的目标驱动下，或在行政区之间争
夺旅游资源，或者一味构筑自己的”产业化”道路，造成功能
性、结构性的重复开发，有的试图垄断核心优势，希望招徕所
有游客的关注，使发展旅游变成了低水平、内耗式的竞争。这
种争夺，小则将旅游资源分割得支离破碎，造成资源的浪费和
破坏，不利于地方旅游业合理有序的开发和可持续性发展；大
则引起行政区之间的关系紧张，在区域经济合作上困难重重，
短时期内可能会一家欢喜几家愁，最终往往是两败俱伤。
单个行政区即使再有竞争力，也不会超过一个跨区域的
综合竞争力。中国的区域经济一体化发展趋势日趋明朗，以
资源为基础的旅游开发与管理也必须尽快打破行政区划限
制，走”整合多赢”的道路。因为不少具有良好市场前景的旅
游资源、景区，不论是正在开发，还是尚未开发的，大都是跨越
了行政区域界限的。只有真正打破行政区域的限制，加强跨
行政区域的旅游整合开发与管理，才能把旅游产业做大做强。
二、行政区旅游开发与管理在区域旅游发展中的表现
（一）地方政府作为旅游经济发展主体的地位仍在发挥
作用
同许多行业一样，各级行政区政府仍然作为旅游经济发
展的主体发挥着作用，导致行政区域的旅游发展战略与旅游资
源赋存不协调，地方政府的组织行为和管理行为不协调，是行
政区旅游发展模式的典型表现，这在一定程度上还将继续存
在。
（二）各行政区旅游结构趋同现象突出
由于长期受条块分割的影响和地方保护主义的驱使，各
行政区之间旅游项目布局重复，产业结构同化、特点同化、职
能同化现象较为突出。而财政包干体制又促使地方政府争上
旅游项目。这使得跨行政区域地区旅游发展基本处于松散无
序状态，抑制了区域旅游一体化联动效应的发挥。
在各级政府分治模式下，区域旅游经济发展的战略目标
和战略重点雷同，缺乏特色，经济运行带有明显的行政区域利
益特征，不仅省级之间缺乏合理的职能分工，而且同一省区范
围内的各行政区域之间旅游结构趋同现象也很明显。由此导
致各行政区域都不同程度地存在“大而全”、“小而全”的旅游
项目布局倾向，区域旅游合作和摩擦始终并存，重复建设、资
源大战等顽疾久治不愈。
（三）公共基础设施难以实现跨行政区相互联合与衔接
跨行政区域公共基础设施建设缺乏协调机制，各行政区
政府一般均难以提供本行政区域范围内完善的给排水、垃圾
处理、邮电通信、电力、公共交通、金融等旅游基础服务，各行
政区域之间出于不同的利益追求，难以实行有效的统一规划
与建设，从而使得区域内旅游基础设施难以相互配套和衔接。
二、行政区旅游开发与管理的利弊表现与发展趋势
（一）作用评估
行政区旅游开发与管理对跨行政区域旅游发展的作用，
!""#年第)期
第%(卷（总第%!"期） 经济与管理（!"#$#%&’$()’$’*+%+$,）
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可以从两个方面来分析：一是积极作用。在我国经济体制转
轨过程中，地方政府在旅游经济发展中扮演了重要角色，一定
程度上促进了行政区域内经济、社会的发展和旅游建设的发
展。二是消极作用。尽管在我国经济体制转轨时期，许多行
政区域旅游经济得到了发展。但由于旅游活动的空间受制于
行政区划范围，导致了三个方面的消极影响：首先是直接导致
了旅游资源不能在更加广阔的区域范围内进行有效配置，降
低了资源配置的效率。其次是由于地方政府都有追求经济效
益最大化的趋同性，客观上造成了严重的旅游产业结构同构
化现象，而适合一定区域发展的优势旅游项目却得不到很好
的发展。最后是各级政府为了有效控制经济的流动，在行政
区范围内构筑起了自我封闭、自我配套的旅游发展结构体系，
跨区域的旅游经济合作始终难以形成。
（二）趋势判断
近年来，随着我国市场经济体制日趋完善，交通条件、通
讯条件等显著改善，使跨行政区的经济活动逐渐活跃，经济要
素在各个行政区之间的双向流动日益频繁。根据这些变化特
征，可以看出行政区旅游经济在区域一体化进程中的演进趋
势：一是政府对旅游经济活动的直接干预逐渐减弱。随着我
国市场经济体制的不断完善和政府职能加快转换，各级行政
区对旅游经济活动的直接干预正在逐渐减弱，注重宏观管理
和综合调控，更多地关注社会事业的发展。在这样条件下，跨
行政区旅游经济活动得到显著增强，并率先实现区域旅游发
展的一体化。二是企业在跨行政区活动日趋活跃。市场经济
体制的建立，使市场这只看不见的手对旅游经济的调控作用
越来越大，超越了政府对旅游经济的行政管理作用力。企业
作为市场主体的地位逐步得到确立。各级各类旅游企业按照
市场规律进行旅游经济活动，由此推动着旅游资源在整个区
域内流动和有效配置。
三、跨行政区域的旅游整合开发与管理的观念创新
为了扬长避短，充分发挥旅游发展潜力，必须打破行政区
域界限，变行政区旅游开发与管理为以资源赋存为基础的跨
行政区域的旅游整合开发与管理的观念创新。
（一）从行政区域的旅游产业发展观转向经济区域的旅游
产业发展观
行政区域的旅游产业发展观往往局限于各自的行政区域
范围内，谋求旅游产业的发展思路和策略。在地方经济利益
的驱动下，各行政区域都有规模扩张的冲动，力图依托区域范
围内的资源基础建立和完善各自的旅游产业体系。但由于要
素流动不畅和市场范围狭窄，不仅旅游企业难以做大做强，而
且地方旅游产业经济也难以取得突破性进展。在各行政区域
之间，极易出现产业结构雷同、基础设施重复建设、过度竞争
等弊端。
经济区域的旅游产业发展观以提升区域旅游产业整体竞
争力为目标，以灵活的市场机制为主导，倡导旅游资源和要素
自由流动和有序共享，通过旅游产业分工与互补、合作与竞争
来深化区域间的旅游经济联系，形成区域旅游经济共同体。
（二）从旅游产业区的发展理念转向旅游产业链的发展
理念
传统的旅游产业发展思想偏重于旅游产业基地和旅游产
业区的建设，而相对忽视区域内及区域间旅游产业的价值链
联系，漠视构建基于价值链上的旅游产业链条或旅游企业分
工协作网络。实践表明，区域之间的比较优势主要体现为在
价值链某一特定环节上的优势，通过建立跨区域旅游产业链，
带动相互关联的上下游旅游产品开发，形成相关旅游产品配
套协作网络，有助于依靠网络竞争优势强化区域旅游发展的
协同效应，提升整个区域的旅游产业竞争力。
（三）从旅游企业联盟走向区域联盟
旅游企业联盟是指两个或多个旅游企业组织为实现共同
的战略目标，通过协议或联营等方式而结成的联合体。它是
介于旅游企业组织和旅游市场之间的一种组织结构，包括战
略联盟、许可协议、松散的合作网络、固定的供应商和分销商
网络等。广义的旅游企业联盟还包括旅游企业间非正式的联
合。无论是竞争型旅游企业间的战略联盟，还是处于供应链
上下游的旅游企业间的合作伙伴关系，无论是旅游企业间的
正式联合，还是旅游企业间的非正式联合，均有利于通过旅游
企业之间的分工和合作式竞争，消除旅游企业间的恶性竞争，
提高旅游企业参与竞争的效率；有利于降低市场交易成本，促
进旅游产业内部生产活动的集中化；有利于借助市场网络和
企业网络的作用，获取区域旅游发展的协同效应。因而旅游
企业联盟成为现阶段跨行政区域旅游经济合作的首选模式。
随着合作领域的全方位拓展，合作重点亦应从旅游产业转向
交通运输、信息网络等基础设施共建方面。这就要求跨行政
区域之间必须淡化行政界线，完善区域旅游经济一体化服务
体系；必须淡化单边动作，强化互动协作，健全区域旅游发展
的协调和磋商机制；必须淡化行政手段，强化市场作用，共筑
跨行政区域旅游经济圈。因此，由企业联盟向区域联盟推进
已成必然趋势：通过建设旅游行业协会、旅游发展协调组织等
形式，来统一行使跨行政界线的旅游管理和服务职能，以便协
调政府间的利益，解决政府之间的公共服务问题。如统一制
定区域旅游经济发展政策和公约，统一规划和管理区域旅游
资源，统一协调区域旅游产业布局，统一进行重大旅游开发项
目决策、融资和投资管理，统一规划区域重大旅游基础设施体
系及生态环境保护和建设，开展技术协作和信息交流等。
（四）从只重视旅游产业一体化转向旅游产业一体化与制
度一体化的协同推进
跨行政区域旅游产业一体化只有与相应的交通一体化、
市场一体化、制度一体化、生态环境保护和建设一体化等协同
推进，着力构建区域一体化发展机制，方能取得预期效果。首
先，建立区域公共资源统一配置机制，对区域内土地资源、水
资源、生物资源、旅游资源等公共资源进行统一规划、统一开
发和统一管理，使区域公共资源在合理利用的基础上取得最
经济与管理（月刊） !""#年第$%卷 第&期
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大效益；第二，构建区域性公共基础设施建设和环境保护的协
调机制；第三，构建区域旅游产业互动发展机制，加强跨行政
区域内旅游产业的跨地区企业联合与重组，改变区域内旅游
项目布局零散、低水平重复建设的不合理现象；第四，构建区
域旅游信息联通机制，尽快建立和健全政府———中介机构
———旅游企业、政府有关部门之间、各相关中介机构之间、旅
游企业之间纵横相连、快捷畅通的信息连通网络及其运行机
制；第五，构建区域旅游市场一体化的有效的管理体制，充分
发挥市场在区域利益调节中的主导作用，弱化区域利益调节
中的行政干预手段，联手共建区域性旅游市场，以市场一体化
为核心来推动区域旅游经济一体化发展，逐步打破地方利益
主体、经济主体和管理主体”三位一体”的格局，进一步完善市
场机制，规范地方政府的旅游调控行为；第六，优化旅游产业
一体化进程中的区域利益协调机制，除联合组建具有股份合
作制形式的区域性旅游实业公司等经济联合体外，还可通过
金融整合、资本市场、税收调节等手段，优化区域旅游利益协
调机制。如某一行政区域旅游投资建设的重大工程项目，若
使相邻行政区域受益，则受益区域应通过缴纳工程受益税的
方式给予工程投资建设区域以利益补偿。
［ 参 考 文 献 ］
［!］刘君德"长江三角洲地区空间经济的制度性矛盾与整合研究#中国“行政区经济”的案例分析［$］"杭州师范学院学报，
%&&&，（!）"
［%］刘君德，舒庆"论行政区划、行政管理体制与区域经济发展战略［$］"经济地理，!’’(，（!）"
［(］刘君德"一个长期被忽视的重要领域#跨界组织与管理问题［$］"杭州师范学院学报，!’’’，（!）"
［)］覃成林"论经济市场化与区域经济协调发展［$］"经济纵横，!’’*，（!）"
［+］彭震伟"区域研究与区域规划［,］"上海：同济大学出版社，!’’*"
［-］冯拾松"论行政区经济向经济区经济发展的新趋势［$］"金华职业技术学院学报，%&&%，（(）"
［.］郑连虎"行政区经济大战、城市区域竞合、城市区域一体化#试析中国城市经营的三个阶段［$］"城市，%&&(，（!）"
责任编辑：鲁 任
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