［收稿日期］2011 － 05 － 16
［作者简介］王庆安，男，湘潭大学商学院财政金融系副教授，硕士研究生导师;
贺辉，男，益阳市赫山区人民政府常务副区长。
2011 年 11 月 内蒙古社会科学( 汉文版) Nov． 2011
第 32 卷 第 6 期 INNER MONGOLIA SOCIAL SCIENCES Vol． 32 №． 6
地方政府投融资平台风险与融资约束机制
王庆安1 ， 贺 辉2
( 1．湘潭大学商学院 财政金融系， 湖南 湘潭 411105;
2．益阳市赫山区人民政府， 湖南 益阳 413000)
［摘 要］在社会资金积极性不高的情况下，中央政府打开了地方政府融资的闸门，以城市建设投资集团
为名的政府融资平台遍地开花。地方投融资公司融资规模的快速增长，不仅加大了地方政府的债务负担，同
时对银行业的经营风险也形成了潜在的压力。分析地方政府投融资平台风险及其形成机制，提出通过建立融
资约束机制来化解风险和规范发展的对策。
［关键词］地方政府;投融资;融资约束
［中图分类号］F127 ［文献标识码］A ［文章编号］1003 － 5281( 2011) 06 － 0115 － 05
为应对金融危机，我国政府实施积极的财政政
策和适度宽松的货币政策，信贷投放增长迅速，
2009 年，新增信贷 9． 59 万亿元。在高速信贷投放
的主体中，地方政府的投融资平台是最为活跃、最
为引人注目的融资主体。据央行 2009 年四季度数
据显示，全国 3800 多家地方融资机构管理总资产
9 万亿元，地方政府的负债已达 5． 26 万亿元，相当
于 2009 年全国 GDP 的 15． 7%、财政收入的
76． 8%、地方财政收入的 161． 35%［1］。很多地方
政府的融资平台没有固定的收入来源，其资金绝大
部分来自银行贷款。地方投融资公司融资规模如
此快速的增长，不仅加大了地方政府的债务负担，
同时对银行业的经营风险也形成了潜在的压力。
一、地方政府投融资平台现状
地方政府融资平台是指由地方政府发起设立，
通过划拨土地、股权、规费、国债等资产组建的资产
和现金流均达到融资标准的公司，必要时再辅之以
财政补贴作为还款承诺，以达到融入资金的目的，
并将资金重点投入到市政建设、公用事业等项目
上。地方政府投融资平台是一种公共部门与私人
企业合作的模式，是在地方政府掌控大量公共资源
的基础上形成的政府力量与市场力量相结合的一
种方式。改革开放以来，虽然政府更加注重发挥市
场在资源配置中的基础性作用，但实现产权多样化
之后，政府控制的资源不足以支撑其庞大的需求，
地方财政入不敷出。2008 年，受金融危机影响，以
及国内宏观调控政策效果逐步显现，国内土地市场
陷入暂时的低迷，地方政府抓住中央政府宽松的财
政货币政策的机遇，整合资源、盘活资产，通过债务
融资，数倍放大财务杠杆，满足投资需求。为了融
资需要，各类政府融资平台应运而生，种类之多、数
量之大，前所未有。
以投资项目和资金来源为标准，目前，我国地
方政府投融资公司大致分为以下三类。
一是以城市建设投资公司为平台，专门投资完
全没有经营性收入的建设项目，如城市道路和桥
梁、城市广场、公共文化、娱乐、体育设施等。城市
建设投资公司往往以企业的形式注册，但其性质复
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杂，大多属于国有独资、市场机制运转，并且以政府
为依托，属于政府行使公共职责的范畴，从一定程
度上讲，城市建设投资公司是政府公共职能的延
伸，其投资目的主要是取得社会效益，其融资方式
除了一部分财政拨款 ( 主要是城市建设维护税等
方面的专项资金) 外，绝大部分来自土地财政收入
和银行贷款。
二是公司投资项目有部分经营性收入，不能完
全自负盈亏，除了项目资本金需要财政投入以外，
在项目运转周期中还需要财政补贴。这些投资项
目基本上是一些准公共项目，一次性投资数目大，
本金回收时间长，完全商业化运作的市场障碍明
显。由政府部门出面组建公司进行融资和投资，一
方面是因为政府相关领域的管理部门掌握领域内
的信息与技术，因此成为政府在这些领域内进行基
本建设投资的管理者和监控者;另一方面是因为这
些部门拥有政府财政一般预算收支之外的( 如基
金预算和预算外) 收入的管理和使用权，容易得到
以收入权为抵押的金融机构的抵押贷款。
三是公司投资的项目都有经营性收入，如开发
新区、建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供
气等，这类政府投资公司或开发公司自负盈亏，一
般都是由地方财政拨款作为公司成立的资本金，通
过向银行贷款的方式来满足项目建设所需资金，并
以项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息。
二、地方政府投融资平台风险分析
在各级地方政府纷纷为融资而组建能够满足
银行贷款要求的融资平台，商业银行大量贷款在较
短时间内高度集中地流向地方政府时，无论是从微
观的风险管理角度还是从宏观的经济运行角度看，
地方投融资平台都积聚了明显的风险。
( 一)政府隐性担保带来的财政风险
国际货币基金组织发布的《财政透明度手册》
( 修订版) 对政府担保与或有负债的关系有明确的
论述，即或有负债的常见例子是政府担保的贷款，
在提供担保时，政府没有负债。但是，如果发生违
约，政府将有义务偿还仍没有偿还的贷款［2］。地
方投融资公司有的是国有独资企业，以土地或公共
收入权为担保进行贷款，有的是由财政部分注资，
有的是由政府出面整合国有资产而成立的。在投
融资公司的融资活动中，地方政府虽然没有明确的
合同和严格的法律约束力，但其事实上已经成为融
资活动的隐性担保者，投融资平台公司的债务就是
政府的或有负债。
目前，大部分地方政府都存在财力不足的问
题，拿不出更多的资金做公司的注册资本金和项目
资金，有的地方政府用数笔资金来回转，当做几个
公司的注册资本金和项目资金;有些地方政府挪用
贷款，将通过融资平台的关联公司获取的银行贷款
挪做资本金;也有些地方政府给融资平台注入没有
经济收益的实物资产充当资本金;有的地方政府把
政府部门的办公楼、城市公共设施等都注入到融资
平台公司充当资本金，扩大融资平台公司的资产;
更有甚者，为了使融资平台公司能够从银行获得贷
款，地方政府想方设法向银行出具各种形式的担
保，既有地方人民代表大会、政府出具的还贷支持
性文件，也有地方财政出具的还本付息承诺函。其
后果是地方投融资平台公司债台高筑，截至 2009
年年底，在有统计数字的 31 个省、市、自治区中，只
有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁
夏等省、自治区的平台贷款债务率 ( 平台债务合
计 /本省 GDP) 低于 60%，有 10 个省、市甚至超过
了 100%。一些地方政府依托政府融资平台等方
式过度举债已接近极限，债务率高达 150%以上，
个别县、市债务率已经超过 400%［3］。有的地方政
府已经出现了到期不能归还贷款的问题，也有的地
方政府靠拆东墙补西墙的办法勉强支付贷款利息。
对这些融资一旦不能有效加以控制，将转化为公共
债务，最终回归到财政，就有可能转化成全面的财
政风险。
( 二)信息不对称带来的银行信贷风险
我国大部分地方政府的投融资平台的融资状
况不透明，不仅商业银行难以全面掌握，甚至地方
政府本身也不一定清楚不同层次投融资平台的负
债和担保状况。
商业银行在与地方政府的互动中处于弱势。
就单一融资公司的单一贷款项目而言，由于银行对
政府融资平台的信用评价难以以融资公司的还款
能力为依据，更多的是以本级政府的财力为依据，
而政府通常不向银行提供详细的财政收支变化、政
府融资平台总贷款金额等情况。如果某一公司存
在多笔融资，由于信息不对称，每家银行只能了解
资金在本行的流向，无法监控政府融资平台跨行的
资金流向。实际上，地方政府往往通过多个融资平
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台从多家银行获得信贷，形成“多头授信、多头融
资”的局面，银行难以掌握地方政府的总体负债和
财政担保承诺情况，信贷风险控制能力降低。从理
论上讲，单个银行可以通过设定总授信额度来防止
地方政府融资平台的过度融资。但是，如果一家银
行控制了总量，而其他银行没有控制，那么这家银
行就无法控制风险。一家银行不再发放新贷款，其
他银行继续发放贷款，同样会出现政府融资平台过
度融资的问题，融资风险还会进一步扩大。
另外，由于政府隐性担保、信息不对称，以及融
资公司本身的不规范，使得商业银行通常所使用的
信贷风险控制手段难以真正落实。例如，有的融资
公司通过委托银行发行理财产品来补充资本金，然
后继续向银行贷款;有的融资公司通过非法高估实
物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资;
有的项目以流动资金或搭桥贷款充做项目资本金，
等等。在这样的情况下，更多的商业银行选择了宁
愿相信政府，而放松了信贷风险控制。据中国工商
银行、中国银行、中国建设银行公布的年报数据显
示，2009 年，中国工商银行投向地方政府融资平台
的贷款余额为 7200 亿元，中国银行为 4243 亿元，
中国建设银行为 6463 亿元，虽然各大银行的贷款
余额离其风险警戒线还远，但是，如此集中的、大额
的贷款本身已经积聚了非常高的信贷风险。
( 三)非市场化运作带来的地方债务风险
在 GDP绩效考核和宽松财政货币政策的刺激
下，地方政府本地基础设施和城市化建设的动力十
足，在具体的项目选择和决策上，地方政府代替企
业成为主要的决策者，其经济理性值得质疑。例
如，由于地方财力有限，财政对城市建设投资公司
的投入有限，加上大部分投资公司的盈利能力不
强，项目负债率比较高，使相当一部分公司和项目
在“借新债还旧债”的模式下运行，不得已将财务
风险转嫁给地方财政。由于地方政府对交通和城
市基础设施的投资过于冲动，造成近年来贷款超负
荷运转的现状。例如，湖北省某市公路部门长期以
来主要依靠省级公路部门统贷资金，到 2007 年 5
月底，该市公路部门债务累计达到 17． 6 亿元，该年
度还本付息金额高达 2． 2 亿元，其中本金 1． 24 亿
元，利息 0． 97 亿元。而该市该年度计划用于还贷
的公路通行费不过 8000 万元，连支付利息都不
够［4］，该市的债务状况只是一个缩影，类似的情况
如果不能有效遏制，势必造成地方债务危机。
(四)担保抵押品价格下行可能带来的系统性
金融风险
2006 年 12 月，财政部 100 号文件明确规定，
土地出让金收入全额纳入地方预算管理，土地财政
成为地方财政的主要特征，各地方政府纷纷建立土
地储备制度，通过“土地批租”融资实施政府担保
贷款。从目前地方政府融资平台的运行状况看，地
方政府主要是以土地为抵押向金融机构融资。央
行行长周小川指出: “凡是涉及土地的价值相对比
较复杂，因为在土地价值的上升阶段，有可能会出
现高估，而未来当土地的价值下降的话，就可能使
得对贷款的判断出现偏差。”［5］2007 年美国次贷危
机即是一个典型案例，如果中国房价出现较大幅度
的下跌，土地价格肯定也会下跌，抵押品的贬值将
给金融机构带来系统性风险。
三、地方政府投融资平台风险成因
( 一)地方政府事权与财权不相匹配
改革开放 30 年来，我国财政体制改革经历了
改革初期的包干制及随后的分税制两个阶段。
1980 ～ 1993 年，地方政府财政收入占全国财政收
入的比重平均为 68． 4%，地方政府财政支出占全
国财政支出的比重平均为 59． 0%，地方政府财政
收支矛盾并不显著。1994 年实施分税制改革后，
75%的税收资源收归中央，但地方大量的公共事务
要求地方政府负总责，地方政府的事权没有减少，
财力却显著下降。2008 年，地方本级财政支出占
全国财政支出的 78． 6%，比 1994 年提高了 11 个百
分点; 地方本级财政收入占全国财政收入的
46． 7%，比 1994 年下降了 31． 3 个百分点［6］。虽然
通过税收返还和转移支付，地方政府可用财力有所
增加，但与事权相比，仍捉襟见肘，地方政府靠
25%的税收应付日常开销已比较困难，更不用说公
共事务与民生保障了。在其他融资渠道不畅的情
况下，衍生的地方政府融资动力就显而易见了。
( 二)地方政府融资渠道不畅
1994 年颁布的《预算法》第 28 条规定: “除法
律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政
府债券。”《担保法》第 8 条规定: “国家机关不得为
保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际
经济组织贷款进行转贷的除外。”按照法律规定，
在地方政府的“账本”上不应该有赤字，也就不应
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该有债务。在地方政府事权与财权不相匹配的背
景下，地方财政成了名副其实的“吃饭财政”，基本
失去了公共财政的职能，基础设施、公共服务也只
能完全仰仗中央政府的专项拨款，在拨款不足时，
只有通过预算外资金、非税收入进行弥补。在国家
的 4 万亿元刺激计划中，中央政府两年内实际只拿
出了 1． 18 万亿元的财政资金，其余的则将包袱甩
给了地方政府和社会资金。在社会资金积极性不
高的情况下，中央政府打开了地方政府融资的闸
门。2009 年 3 月，央行和银监会联合发布《关于进
一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快的
发展的指导意见》，要求各金融机构“优先保证手
续齐全、符合项目开工和建设条件的中央投资项目
配套信贷资金及时落实到位”，“支持有条件的地
方政府组建投融资平台，企业债、中期票据等融资
工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠
道”。
( 三)地方政府过多地参与经济活动
在成熟的市场经济国家，政府与市场的边界相
对清晰，政府只有在经济活动出现负外部性溢出或
市场失灵时才介入市场，调整经济关系以恢复公众
信心和社会经济秩序。政府对公共服务的供给遵
循“量入为出”的原则，并且尽可能地以市场化运
作的模式提高效率，节约成本。我国目前正处于计
划经济体制向市场经济体制的转轨过程中，政府与
市场的职责权限边界模糊，政府行为尚欠规范，地
方政府出于种种原因，过多地介入微观经济领域，
在经济运行出现问题和矛盾时，政府往往扮演着最
后出资人的角色。
(四)地方政府官员的投资冲动
在现行的规则和制度下，地方政府投资冲动的
动力源于政府官员的绩效考核标准，现行地方官员
政绩的考核仍以 GDP为基本指标。政绩考核的指
挥棒总能指挥地方政府以最大的积极性投入到经
济活动中去，如经营城市、跨世纪工程、献礼工程
等。政府主导的投资是创造 GDP、赢得民心和获
取上级重视且屡试不爽的手段。况且，现行地方政
府官员实行的是任期制，在任期结束后，所有的债
务遗留给下一任或者几任官员，并不影响其升迁或
者异地为官。
(五)地方投融资平台公司管理混乱
地方投融资公司的建立和管理不规范，政企不
分，官商不分。例如，投融资主体包括事业单位、企
业法人、临时机构; 市场化投融资“借、用、管、还”
责任主体不清晰，大部分投资项目实行的是统借统
还，项目贷款人是融资公司，贷款使用人是建设单
位，贷款人并不管理资金和项目，项目的最终受益
方也不属于融资公司，贷款资金实际上完全脱离借
款人的监控。
四、构建地方政府投融资平台融资约束机制
地方政府通过建立投融资平台在协调部门职
能、整合资源、提高公共资源的使用效率，以及拉动
内需方面的作用十分明显，但其无序发展导致地方
政府的债务膨胀，潜在风险凸显，一旦集中爆发，对
整个国民经济的运行和社会稳定将产生不良影响。
当前，整顿治理地方投融资平台的关键在于对地方
投融资平台进行规范化、市场化、透明化改革，建立
融资约束机制，推动地方投融资平台的有序发展，
追求最小化风险、最大化效益，使其成为推动地方
经济快速稳定发展的持续动力。
( 一)推动地方政府投融资平台建设的透明化
在地方政府负债已经成为公开事实的情况下，
建议全国人民代表大会修改《预算法》，有条件地
允许地方政府负债，再通过完善相关法规使地方政
府的隐性担保显性化，促使投融资平台形成的隐性
负债向及时公开披露的合规范的显性负债转变;同
时，进行严格的合同化管理，在契约框架下明确投
融资方的责任和权利，减少市场中的道德风险和暗
箱操作。
( 二)推动地方政府投融资平台融资行为的市
场化
在商业领域，市场化的效率更高。在市场机制
下，通过债券发行等形式筹资建设的项目，由于有
会计师、律师、评级机构的参与，往往具有相对较高
的透明度以及相对严格的自我约束机制，使投融资
行为更加规范化。当前，地方政府应当积极创造条
件推动市政债券等的发展，有条件地运用资产证券
化等更为灵活、市场化的投融资方式来经营基础设
施项目。另外，调整政府与市场的关系，合理划分
政府的事权范围，避免政府“缺位”、“越位”、“错
位”等不合理现象的发生。
( 三)对地方政府投融资平台融资举债进行分
类管理
2010 年 4 月，财政部发布的《地方投融资平台
811
基本处理意见 ( 初步) 》明确要求对地方政府投融
资平台融资举债进行分类管理。政府通过发行政
府债券举债，融资平台只承担有稳定经营性收入的
公益性项目融资任务，并主要依靠自身收益偿还债
务，或承担竞争性业务的融资任务。还要求地方政
府规范融资平台的融资和担保行为，“对承担公益
性项目建设和融资任务，主要依靠财政性资金偿还
债务的融资平台，完成在建项目后，不再承担公益
性项目融资任务，其相关业务和资产应剥离。对只
承担公益性项目融资任务，不承担建设任务、主要
依靠财政性资金偿还债务的融资平台，坚决予以取
消;对整顿后继续承担有稳定经营收入的公益性项
目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资
平台，以及主要承担竞争性业务融资任务的融资平
台要规范运作，并严禁平台公司直接或变相以政府
信用提供担保”［7］。
(四)对地方政府投融资平台举债规模进行限
额管理和风险预警
国际上通常用债务依存度( 当年债务 /当年财
政收入) 、偿债率、负债率三个指标来分析政府举
债是否适度。
偿债率是当年财政偿还的债务与当年财政收
入之比，反映了财政偿还债务的能力，国际公认的
偿债率警戒线为 20%。由于我国地方各级财政刚
性支出比例过大，财政总体承受能力较弱，因此，我
国的偿债率应控制在 10%以内。
负债率是债务余额与 GDP 之比，这一指标主
要反映了国民经济债务化程度和债务余额与当年
经济规模总量之间的关系。国际公认的警戒线为
45%，欧盟国家的警戒线为 60%，考虑到我国财政
收入占 GDP的比重仅为 20%左右，与发达国家的
40 ～ 60%相距甚远，因此，我国的负债率警戒线以
20%为宜。
鉴于目前我国地方政府投融资平台债务管理
混乱，建议在中央设立专门机构负责管理地方债
务，该机构可以根据地方债务余额和财力状况对地
方政府每年的融资额度及执行情况进行监督，并按
照国际惯例公示地方债务信用等级。建议在同级
财政部门设立相应级别的投融资管理机构，一方
面，协调及统一管理地方政府的投融资行为，开发
利用、整合各种资源，进行集中开发; 另一方面，在
测算偿债率、负债率等指标的基础上，对地方政府
的债务风险进行综合评估，该机构应当接受地方人
民代表大会的监督。
(五)建立地方政府投融资责任制
建立“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有
钱、管债有规、举债有责”的管理模式，本着“谁借
谁还谁受益”及“谁审批、谁担保、谁负责”的原则，
建立起借用还相统一、责权利相结合的债务偿还责
任机制;严格管理地方政府的担保行为，人民代表
大会有权质询任何政府或有负债;对于投融资平台
债务管理不善，导致地方财政金融风险的主要政府
官员可以启动问责程序，追究领导责任。
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( 责任编辑 李静丽)
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