第 2期
俄罗斯电力改革进程及分析
栾凤奎 1， 郭 磊 1， 马 莉 1， 魏 玢 1， 柴高峰 2
（1.国网北京经济技术研究院，北京 100761；2.国家电网公司，北京 100031）
摘 要： 2008年 7月 1日俄罗斯统一电力公司停止运营，俄罗斯电力行业的重组过程基本完成，发输配售各环节被彻底
拆分。对俄罗斯电力改革后电力工业各环节以及电力市场建设的现状和规划进行了系统总结。归纳了俄罗斯电力市场化
改革的特点，对比我国电力工业改革的不同之处，提出了对我国电力工业改革的启示。
关键词：电力市场；电力改革；俄罗斯电力
中图分类号： F271 文献标识码： A
Russian Electricity Power Industry Reform Process and Analysis
LUAN Feng-kui1, GUO Lei1, MA Li1, WEI Bin1, CHAI Gao-feng2
(1. State Power Economic Research Institute, Beijing 100761, China; 2. State Grid Corporation of China, Beijing 100031, China)
Abstract : On July 1, 2008, RAO ceased operation, marking completion of the restructuring process of the Russian
power industry which resulted in a thorough split-up of the generation, transmission, distribution and retailing
businesses in the electric power sector. This paper gives a systematic summary of the general conditions of each aspect
of the industry after the reform as well as the current status and plans of the power market reconstruction in Russia.
Characteristics of Russia’s power market reform are concluded with the differences from China’s power reform given,
and there are revelations for China’s power reform.
Key words: power market; power reform; Russia’s power industry
收稿日期：2009-01-05
作者简介：栾凤奎（1978—），男，山东安丘人，博士，工程师，主要从事电力市场和电力改革方面的研究工作。
E-mail: luanfengkui@
文章编号：1008-1682(2009)02-0021-06
0 引言
2008年 7月 1日，俄罗斯统一电力公司正式停
止运营，标志着俄罗斯电力行业重组已基本完成[1]。
俄罗斯电力改革的目的是要保证电力工业能够为社
会经济发展提供可靠、充足的电力；建立市场化的
电价形成机制，提高电力行业效率，使公众从改革
中获益；通过电力改革，促进俄罗斯整体经济效益
的提高，进而提升俄罗斯的国际竞争力[2]。在电力行
业的重组改革中，俄罗斯对垂直一体化电力行业的
各个环节进行了彻底拆分，调度、交易、检修和研
究设计等机构也独立出来。在对竞争环节实施私有
化的同时，保持国家对电网的控制。
本文分析了俄罗斯电力改革进程、改革后的电
力行业结构、电力市场建设特点。俄罗斯电力改革
是 2008年世界电力工业改革浪潮中的一件大事，其
经验对我国的电力改革有一定的借鉴意义。
电 力 技 术 经 济
Electric Power Technologic Economics
第 21 卷 第 2 期
2009 年 4 月
Vol ．21 No． 2
Apr． 2009
电力市场与改革
21
电 力 技 术 经 济 第 21卷
图 1 俄罗斯改革后的电力行业结构
1 俄罗斯电力行业改革
改革方案的制定及实施
自 1992年以来，俄罗斯不断探索推进电力市场
化改革，先后制定了多个改革方案。1998年开始酝
酿新一轮的改革方案，2000年 12月正式启动新一轮
电力体制改革。2000年 12月 15日，俄罗斯政府为
电力工业改革召开了专门会议，通过了电力工业重
组改革的基本方针，以实现开放电力市场、引入竞
争机制、吸引私人投资的目的。由于各方面争论激
烈，2001年 1月 7日，总统普京成立电力工业改革
工作组，工作组成员来自各个不同单位，代表不同
的利益集团，在已有的改革方案基础上，吸取国外
改革的经验，最终形成改革方案[3]。
2001年 7月 11日，俄罗斯政府发布 526号文件
“俄罗斯联邦电力工业重组”，明确了改革的各项目
标。即将俄罗斯统一电力公司进行拆分，将下属电
厂重组为发电公司出售；开放电力市场，吸引国内
外私人投资；发展竞争机制，自由定价，国家只保
留对电网和调度的控制[2]。
2002年 10月，俄罗斯政府向议会提交了电力改
革一揽子方案，包括《电力法》、《供电法》、《联
邦能源系统法》、《能源安全法》和《自然垄断法》
等法案。2003年俄罗斯通过《电力法》。《电力法》
将 2008年 7月 1日确定为改革的结束期限，同时规
定电力市场开放有 3 年的过渡期。从 2011 年起，
电力将按照自由价格出售。
《电力法》颁布后的 5年中，逐步实施了电力行
业的结构调整，重组发电公司和电网公司，出售政
府股权，启动了电力批发市场和零售市场。
电力管理机构
改革后俄罗斯的电力管理结构非常复杂。联邦
反垄断服务局（FAS） 负责监视市场与减少市场力；
市场运营机构（ATS） 负责市场规则的制定与实施，
调解市场争议；联邦技术检查部门（FTAS） 负责建
立技术与安全标准，监督服务质量；联邦定价部门
（FTS） 负责对国家一级的垄断服务定价，并监督配
电服务价格；区域电力委员会（RECs） 负责设定配
电价格，但是必须事先与联邦定价部门、经济发展
与贸易部（MEDT） 及地区政府部门交换意见；经济
发展与贸易部负责制定规则和价格形成机制[4]。
电力行业结构
改革后的俄罗斯电力行业，可以分为基础性部
门和竞争性部门。其中，基础性部门包括作为市场
运营机构的交易系统管理公司、联邦电网公司及其
下属的骨干电网分支机构和地区骨干电网公司、跨
区配电网公司、系统调度公司；竞争性部门包括核
电公司、水电批发发电公司、6 家火电批发发电公
司、14家地区发电公司、其他发电公司、远东发电
公司、垂直一体化的独立地区电力公司、售电公司
和检修公司。
改革后，俄罗斯联邦政府在联邦电网公司、系
统调度公司和核电公司的股份大于 75%，在跨区配
电网公司、水电批发发电公司、远东发电公司、独
立地区电力公司的股份大于 50%，在交易系统管理
公司、火电批发发电公司、地区发电公司、其他发电
公司、售电公司、检修公司的股份小于 50%（见图 1）。
发电环节
统一电力公司的发电资产重新整合为 2种类型
的跨区发电公司：批发发电公司（WGC） 和地区发
电公司 （TGC）。除此之外，国有独资的核电公司、
远东发电公司以及各垂直一体化的独立地区电力公
司所属的发电企业，也是发电部门的重要组成部分。
批发发电公司共 7家，2005年 3月成立，主要
业务是发电，覆盖范围不受限制，其中 6家在火电
厂基础上形成，另一个主要由水电厂组成，称为水
电力市场与改革
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第 2期
电批发发电公司 （HydroWGC）。地区发电公司于
2005年 8月成立，主要包括热电联产的发电厂。
按照改革目标，水电批发发电公司 40%的股份、
火电批发发电公司 50%以上的股份以及地区发电公
司的全部股份，将出售给私人投资者、俄上市公司
和外国企业。截至 2008年 1月，所有火电批发发电
公司和地区发电公司的原定重组目标都已完成，水
电批发发电公司的组建也进入第一阶段。
截至 2008年 7月 1日，发电公司通过招标出售
或上市，已经募集了超过 8 370亿卢布的资金。俄罗
斯天然气工业公司、诺利尔斯克镍业公司、德国
、意大利 Enel、芬兰 Fortum、俄罗斯卢克石油
公司等一大批公司成为这些发电公司新的所有者。
输电环节
俄罗斯联邦电网公司（FGC） 是统一电力公司的
全资子公司，成立于 2002年，负责全国主干电网的
运营。2008年 7月 1日统一电力公司停止运营以后，
俄罗斯联邦电网公司成为独立公司。联邦电网公司
的资产，主要是通过融资或国家贷款的方式购买原
来属于各地区电力公司的输电资产构成，所有高压
（220 kV及以上） 输电设施均归其所有并负责运行。
按照改革方案，国家在联邦电网公司中的股份为
76%，其余 24%的股份将全部由私人投资者、俄上
市公司和外国企业拥有。
目前联邦电网公司拥有 8个骨干电网分支机构，
分别是中心区骨干电网、南方骨干电网、伏尔加骨
干电网、西北骨干电网、乌拉尔骨干电网、西西伯
利亚骨干电网、西伯利亚骨干电网和东方骨干电网。
8个骨干电网分支机构下设 36个地区骨干电网公司[5]。
另外，联邦电网公司还拥有电力科技中心股份
公司、电力通信股份公司、电网专业股份公司、电
网服务总股份公司、电力建设与供应股份公司、工
程管理股份公司等直属子公司和附属公司。联邦电
网公司的组织结构如图 2所示。
联邦电网公司的主要收入是收取输电费，其运
营成功与否的关键是市场监管机制和电价体系是否
公平，投资回报率是否合理。
改革后，俄罗斯的电网建设呈现出迅猛发展的
势头，电网投资超过改革前几年建设总量的数十倍。
根据俄罗斯政府通过的电力工程项目建设的总体规
划，预计 2008—2010年计划建设的输电线总长
万 km，变电容量 6 864万 kVA。
配电环节
各地区电力公司的配电网资产重新组建成了 11
个跨区配电网公司（IDGC） （除远东 IDGC外），下
设 57个地区配电公司（DGC）。按照改革方案，国
家在跨区配电网公司中的股份将超过 50%，由跨区
配电网控股公司代表国家持股，其余部分将向投资
者出售。
2007年，为了更好地运营配电网，保证改革过
程中的电网可靠性，跨区配电网公司的股份委托联
邦电网公司暂时管理。2008年 5月 21日，跨区配电
图 2 联邦电网公司组织结构 [5]
栾凤奎等：俄罗斯电力改革进程及分析
电力市场与改革
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电 力 技 术 经 济 第 21卷
图 3 批发电力市场构成
网公司的管理权转给了俄罗斯统一电力公司内部成
立的跨区配电网控股公司。统一电力公司被拆分后，
跨区配电网控股公司成为独立公司，负责各跨区配
电网公司的管理工作。
售电环节
售电公司由地区电力公司改组而成，或由其他
公司出资成立，从批发和零售市场购电，以向其他
各方出售电力为主要业务。改革结束后，售电公司
的股份全部出售给私人投资者、俄上市公司和外国
企业。在售电环节，每个地区都有地方政府指定的
责任供电商（supplier of last resort），作为保底供电商
为辖区内的任何电力用户提供电力服务[6]。
调度机构
系统调度公司的主要业务是负责对全国电力系
统的调度，是一个独立的公司。在俄罗斯 7个联邦
区各设立 1个联合调度局，7个联合调度局下设 57
个地区调度局。
系统调度公司和联邦电网公司从统一电力公司
分离出来后，俄罗斯政府为了保障电力系统安全，
正考虑将二者合并[7]。
交易机构
作为市场运营机构，交易系统管理公司是一个
非盈利的合伙企业，国家股份少于 50%。金融结算
中心是交易系统管理公司的全资子公司，负责组织
批发市场的合同交易，并负责签订市场成员间的财
务协议。截至 2007年 12月 31日，共有 227家市场
成员参与该交易体系[8]。
其他
（1） 检修和研究设计部门。检修公司由原各地
区电力公司中的检修部门重组而成。改革后，检修
公司的业务将全部市场化，电网公司、发电公司采
用租赁的方式从检修公司获得服务。研究设计部门
的改革取向是建立与其他行业一样的集中的研究机
构，为发电、输电等提供咨询、设计服务。
（2） 国际公司。2008年 5月 1日，俄罗斯统一
电力国际公司成立。它拥有 800 万 kW装机以及分
布在 14个国家的 20多个子公司，以从事电力进出
口贸易为主，其 40%的股份归核电公司所有。
2008年 2月，俄罗斯统一电力公司成立了专门
从事中俄电力项目合作的全资子公司———东方能源
公司。2008年 7月 1日后，该公司成为俄罗斯统一
电力国际公司的子公司。
2 电力市场建设
俄罗斯电力市场建设包括建立批发电力市场和
零售电力市场。批发电力市场建设采取了全国统一
的电力市场模式，2003年首先从欧洲区和乌拉尔区
开始运行。2006年 9月，零售市场正式运行[9]。
批发电力市场
2003 年 10 月 24 日，根据“过渡电力 （容量）
市场规则”，俄罗斯批发电力市场在欧洲区和乌拉尔
区开始运行（图 3）。在批发电力市场中，卖方可以
将其发电量的 15％在市场中交易，买方可以从市场
购买的最高份额不超过其供电量的 30％。2005年 5
月 1日，“5%～15％”自由交易量的过渡批发电力
市场模式在西伯利亚统一电力系统内启动。至此，
俄罗斯批发电力市场形成 2个价区，分别是欧洲价
区（包括乌拉尔在内） 和西伯利亚价区。
2006年 9月 1日，俄罗斯新的电力批发市场和
零售市场开始运行。与原有的批发电力市场相比，
建立新的批发电力市场的主要目的是将电力价格由
国家监管逐步向由市场竞争形成价格过渡。
在新的批发电力市场建立初期，电力交易主要
以受监管的合同交易为主，日前集中竞价交易和自
由交易为辅。按照电力市场建设的规划，日前集中
竞价交易和自由交易的电量将逐步扩大，并最终取
代受监管的合同交易。
电力市场与改革
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第 2期
2006年，新的批发电力市场中的交易全部为受
监管合同。2007年 1月 1日到 6月 30日，受监管合
同的比例下降至 90%～95%。根据规划，到 2011年
1月 1日，批发电力市场的价格将通过市场竞争形成。
零售市场
零售市场的成员主要包括用户、责任供电商、
售电公司、发电企业和其他组织等，见图 4。
零售市场中，售电价格分为市场价格和管制价
格。其中，市场价格主要随批发市场价格的波动而
变化，但设有最高和最低价格。管制价格主要由政
府根据批发电力市场价格制定。在电力市场建设的
过渡期，向居民用户售电全部采用管制价格。
3 俄罗斯电力改革的特点
（1） 打破垂直一体化结构，对电力工业各环节
进行彻底拆分。俄罗斯的新一轮改革对原统一电力
公司的发、输、配、售 4个环节的业务进行了彻底
的拆分。调度机构、交易机构、检修和研究设计机
构也独立出来，成立公司。
（2） 对电力竞争环节实施私有化，筹集电力建
设资金。俄罗斯此次电力改革主要是通过吸引大量
投资来改善俄罗斯落后的电力基础设施。新一轮改
革将水电批发发电公司 40%的股份、火电批发发电
公司 50%以上的股份以及地区发电公司的全部股份
和所有售电公司进行出售，筹集建设资金。
（3） 对输配电网继续保持国家控制，通过股权
多元化吸引投资。对于输电、配电等垄断环节，继
续保持国家控制。国家在联邦电网公司中的股份为
76%，在跨区配电网公司中的股份超过 50%，其余
股份实现多元化，吸引电网建设资金。
（4） 以建立全国统一的电力市场为目标，逐步
扩大市场范围。俄罗斯以建立全国统一的电力市场
为目标，一开始就打破行政区划界限，在基础设施
较为完善的欧洲部分建立电力批发市场，并逐步扩
大电力市场范围。2003 年 11 月，在欧洲部分的中
央、西北、南部、伏尔加河沿岸、乌拉尔等 5个联
邦区开始运行批发电力市场；2005年 5月，西伯利
亚区开展电力交易。由于俄罗斯欧洲 5个联邦区与
西伯利亚区、远东区之间的经济状况、电力消费、
气候条件等非常不同，各区间的输电能力较弱、输
电成本较高，采用了分阶段、逐步建设的步骤。
4 俄罗斯电力改革与我国的不同点
改革的思路不同
俄罗斯在政治、经济领域推行“激进式”改革，
其电力体制改革的推动者丘拜斯曾是叶利钦政府时
期的副总理，改革思想比较激进。当政期间大力倡
导私有化，被誉为俄罗斯“私有化总设计师”、“资
本主义之父”，任俄罗斯统一电力公司总裁后，主张
对电力行业各环节进行彻底的拆分。
我国在经济体制改革中一直采取“渐进式”的
改革，通过逐步引入市场竞争，建立市场机制，来
推进市场化改革。在电力体制改革上与国家经济体
制改革思路相一致，采取稳妥推进的方式。
改革的背景和出发点不同
前苏联七十多年的发展，为俄罗斯电力工业奠
定了较为坚实的基础。但由于在经济体制改革上采
用“休克疗法”，国民经济全面衰退，电力建设缺乏
资金投入，电力设施严重老化的问题逐步凸显出来。
因此，俄罗斯希望通过推进电力部门的私有化，出
售国家股权，在短期内筹集发展资金，解决电力发
展资金问题。
我国的电力企业以国有企业为主体，体制改革
不可能采取私有化的方式。与俄罗斯相比，我国能
源资源匮乏，能源安全形势严峻，电力改革中应发
挥国有大型电力企业的骨干作用，保持国有经济的
控制力，确保电力可靠供应和能源安全。
图 4 零售市场结构
栾凤奎等：俄罗斯电力改革进程及分析
电力市场与改革
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电 力 技 术 经 济 第 21卷
( 下转第 30 页 )
电力市场与改革
5 俄罗斯电力体制改革对我国的启示
保持国家对电网的控制力
俄罗斯与英国的电力市场化改革模式相近，对
发输配售各环节进行了较为彻底的市场化改革。但
是，在制订改革方案时要求对输电网拥有 75%、配
电网拥有 50%以上的股权，保证政府对电网的控制。
系统调度公司和联邦电网公司从统一电力公司独立
出来后，俄罗斯考虑将二者重新合并，以更好地保
障电网的安全可靠运行。2008年 11月，俄罗斯政府
成立了电力行业发展协调委员会，由副总理谢钦为
主任，成员包括能源部长、经济发展部副部长、反
垄断署副署长等联邦政府官员。委员会成立的目的
是为了更好地发挥国家在电力行业发展中的协调作用。
我国在制定下一步电力改革方案时，也应从电
网安全出发，继续坚持国家对电网的控制，坚持电
网与调度一体化管理体制。同时也应看到，国有全
资并非国家对电网实现有效控制的唯一方式。可以
借鉴俄罗斯的做法，在保持国家控股的前提下，推
进电网企业股权多元化、实现上市融资，这样可以
拓宽电网建设融资渠道，也有利于发挥国有资本的
影响力、控制力和带动力[10- 11]。
统筹考虑电力市场建设与行业结构重组
俄罗斯电力改革中行业重组和市场建设同时进
行，二者协调推进。与建立统一的电力市场相适应，
俄罗斯在行业重组过程中对原发输配售垂直一体化
地方电力公司进行整合，组建成了覆盖俄罗斯全境
的联邦电网公司，220 kV以上电网全部由联邦电网
公司经营管理；11家跨区配电网公司也统一由一家
控股公司来管理。
我国电力体制改革已经完成了厂网分开，但是
电力市场模式和电力市场建设计划仍不明确，社会
各界对此尚存分歧。当前我国电力体制改革应首先
理清改革思路，明确市场模式，在统筹考虑与区域
电力市场和省电力市场衔接的基础上，加强国家电
力市场建设。在此基础上，研究与市场模式相适应
的行业结构，不能单纯为拆分而拆分。
制订明确的改革战略，稳步推进改革
俄罗斯统一电力公司自 1998年就开始对新一轮
改革进行规划，经过 5 年的构思，到 2003 年提出
“5+5”战略，形成详细的改革计划，又通过 2003—
2008年的实施，推进改革和市场建设，最终实现了
改革预期目标[12]。
我国在电力改革前期也要对电力市场化改革的
复杂性和难度有充分估计。正如国际能源署在 《中
国电力改革下一步怎么走》中指出：“中国需要为
电力工业重新制定一个明确的战略”，“重新制定一
个明确的战略也是中国重新审视并改进 5号文件所
确定战略的机会”[13]。
改革方案应根据实际情况不断调整完善
作为基础性行业的电力工业改革是一个复杂的
系统工程，改革方案的确定需要慎之又慎。俄罗斯
自 20世纪 90年代初开始，改革方案的制定，经历
了漫长的争论和修改过程。仅这一轮改革，各方在
2001年就制定了 11个改革方案。《电力法》正式颁
布后，在 2004年 8月、12月，2006年 12月，2007
年 11月，又分别进行了 4次修订。
俄罗斯作为激进的市场化改革国家，在制订电
力改革方案时，还能够多方征求意见，根据形势变
化不断调整改革方案。我国正处于经济转型期，经
济发展迅速，不断有新问题、新矛盾出现，在制订
改革方案时，更应充分考虑我国电力工业面临的新
情况、新问题，不断调整和完善改革方案。
立法先行是电力市场化改革得以顺利实施的
重要保证
2002年 10月，俄罗斯政府向议会提交了电力改
革一揽子立法方案，作为改革的保障。用法律引导
和规范电力市场化改革是保障改革顺利实施的前提。
我国虽然颁布了多个改革文件，但都是以国务
院或部门文件的形式发布的，并未从立法的高度对
现有法律进行相应的修订。电力相关法律建设明显
滞后于电力市场化改革的要求，一方面改革实施容
易受到行政权力的干扰，另一方面改革缺少足够的
权威性，改革措施贯彻不到位，改革成果难以巩固。
随着对电力体制改革研究和实践的不断深化，我国
已经具备了电力立法条件，在下一步深化电力体制
改革中，应及时制订、修改有关法律法规，以立法
的形式明确政府、电力公司和各利益相关方的权限，
保证改革的顺利进行。
26
电 力 技 术 经 济 第 21卷
( 上接第 26 页 )
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（责 编 / 樊爱霞）
（责 编 / 李秀平）
5 系统建设与运行管理中应注意的问题
（1） 在系统的建设过程中，应及时加强与政府
的沟通和对群众的宣传。通过将集抄系统建设向政
府汇报，争取得到政府的理解与支持。衡阳市政府
发布了《衡阳市人民政府关于开展衡阳市城区电力
集抄系统建设的通告》，让百姓减少对电力集抄系统
建设的顾虑，增进对电力集抄系统建设的理解和接
受，确保集抄系统建设的顺利进行。衡阳电业局在
提高客户服务质量的同时，利用新闻媒体座谈会、
电力专刊《消费指南》等拉近供电企业与广大市民
的距离，确保集抄系统建设的顺利进行。
（2） 集抄系统运行过程中，应对集中器和表计
运行状况进行时时监控，其运行状况的正常与否直
接影响整个系统的运行效果，因此要加强对系统设
备的维护，保证设备正常运行。
（3） 应加强对集抄系统设备的管理，集中器、
载波表的质量和使用年限将直接影响电力企业的经
济效益，设备安装前应对其质量严格检查，确保安
装的是完好的设备。
（4） 集抄系统运行正常后，应尽快与现有营销
信息系统程序开发商签订营销信息系统与集抄系统
接口程序开发合同，以便集抄系统接口程序在规定
的时限内开发完毕，为低压集抄系统试点成功提供
完善的技术支撑。
6 结语
低压集抄系统可提高抄表数据的准确性、可靠
性，可提高营销管理水平。可实现远程自动抄录、
线损自动计算、远程通断电控制等，该系统还具备
与营销信息系统接口进行电量电费计算等多种功能。
从目前运行的情况看，低压集抄系统在自动抄表、
线损分析计算、数据监控和远程断、送电等方面取
得了一定的成效，尽管还存在某些方面的问题，但
该系统的建设与应用对深化电力营销体制改革起到
十分重要的作用。
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电力工程经济
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