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国
内
经
济
宏
观
研
究
证
券
研
究
报
告
专题报告
2018年 05 月 22 日 关于政府赤字率和债务率的几种计
算方法比较
——财政系列报告之一
相关研究
证券分析师
李一民 A0230515080002
liym@
余子珍 A0230517100002
yuzz@
联系人
余子珍
(8621)23297818×7595
yuzz@
结论或者投资建议：
本报告作为财政系列的第一篇，主要回答几个基本问题：（1）我国财政赤字的概况及不
同方法计算的赤字率的比较；（2）我国政府债务率概况及如何计算政府债务率；（3）分地
区看，地方政府债务情况如何？（4）关于地方隐性债务问题的探讨。
近年财政支出透支部分往年结转结余资金和预算调节基金。财政赤字，指的是一定期限内
财政支出与财政收入的差额，而赤字率是财政赤字与 GDP的比值，反映国家或对财政缺口
的偿还能力。我国财政活动按预算执行，严格遵守量入为出，年底通过结转结余及调入资
金，保证赤字规模最终配平。除了官方赤字率算法，我们还给出其他两种赤字率的计算办
法，分别考虑地方政府性基金收入、不考虑结转结余及调入资金和补充中央预算稳定调节
基金等项目。对比三种财政赤字率，我们发现 2010年-2014年，按国际标准计算出的赤字
率基本低于官方赤字率，表明这些年份财政收入中有一部分资金结转结余至下年支出，并
补充了预算调节基金。而在 2015年-2017年，财政支出则透支了部分往年结转结余资金和
预算调节基金。
我国债务率总体可控。政府债务率表示政府的债务偿还能力，据 BIS 测算，我国政府债务
率远低于发达国家，甚至低于部分发展中国家，但 2013年-2017年五年间，政府债务率提
高了 个百分点（从 %到 %），增长速度过快值得关注。按“债务余额/GDP”
和“债务余额/财政收入”两个维度，并考虑城投债的广义债务情况，我们给出四种方式测
算政府债务率。整体上，我国政府债务率可控。2010 年-2015 年，我国政府债务率不断上
升，在 2015年基本达到顶峰，之后便缓慢下行。2017年测算的四种债务率分别为 %、
%、%、%。
地方政府债务近年下行，趋势基本同全国政府债务率走势。地方政府债务率的计算，需考
虑中央政府转移支付，会更复杂一些。按照“债务余额/财政收入”法，并考虑加上城投债
后的“广义债务”，我们给出四种测算。数据显示地方政府债务整体可控，且趋势基本同
全国政府债务率走势。
少数省市债务率可能相对较高。从举债规模上看，经济发达地区并不代表举债更少，江苏
地方政府债和城投债均位居第一。测算分省市的政府债务率时，我们认为分母为地方政府
财力的计算结果更合理。对比计算结果，我们发现无论是“债务余额/GDP”法，还是“债
务余额/财政财力”法，各省市政府债务率均没有超出警戒线，但在“债务余额/地方财政
收入”法下，吉林、青海超过 150%。若考虑加上城投债后的“广义债务率”，“债务总
额/GDP”法下仅贵州超过 60%；“债务总额/财政财力”法下天津、贵州、江苏、湖南债
务率相对较高，但尚未超过 150%；而“债务总额/地方财政收入”法下，吉林、青海、贵
州、江苏、天津、云南等 6 省债务率均超过 150% 。
最后，关于隐性债务有两点说明：（1）将城投债直接计入地方政府债务，逻辑上是不严
密的，但城投公司信用应该和政府信用的分离并非一蹴而就，且相关研究表明地方政府层
面的违约风险并没有被定价，故将城投债纳入广义政府债务率的计算具有一定合理性；（2）
还有相当部分的隐性债务无法计算，比如在财政部 2017 年 50 号文和 87 号文之前，地方
政府以 PPP、政府购买服务、政府产业基金等形式形成的债务等。
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1 算清财政赤字及赤字率的迷糊账 ........................................ 4
财政预算的四本账 .........................................................................4
近年财政收支概况 .........................................................................4
赤字率的三种算法比较 ..................................................................6
2 地方政府债务率高？怎么看............................................... 8
政府债务率的四种算法 ..................................................................9
哪些省市政府债务率高？ ............................................................ 10
3 关于地方隐性债务问题的说明 .......................................... 15
目 录
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图表目录
图 1：2013 年-2017 年一般公共预算收入各季度平均占比 ...................................... 5
图 2：2013 年-2017 年一般公共预算支出各季度平均占比 ...................................... 5
图 3：近年来“一般公共预算收入-一般公共预算支出”情况 ................................ 5
图 4：近年来，我国财政目标赤字率不断提升 ....................................................... 6
图 5：三种财政赤字率的比较 ............................................................................... 7
图 6：中国总债务率接近发达国家水平 ................................................................. 8
图 7：中国总债务率高于多数发展中国家 .............................................................. 8
图 8：中国政府债务率远低于发达国家水平 .......................................................... 9
图 9：中国政府债务率基本持平发展中国家平均水平 ............................................ 9
图 10：2015 年以来政府债务率缓慢下行（债务率 1 和 2） .................................. 10
图 11：2015 年以来政府债务率缓慢下行（债务率 3 和 4） .................................. 10
图 12：2015 年以来地方政府债务率缓慢下行（债务率 1 和 2） ........................... 11
图 13：2015 年以来地方政府债务率缓慢下行（债务率 3 和 4） ........................... 11
图 14：“债务余额/GDP”法下的分省市的地方政府债务率情况 ........................... 12
图 15：分省市的地方政府债务率情况（债务余额/GDP） .................................... 13
图 16：分省市的地方政府债务率情况（债务余额/财政收力） ............................. 13
图 17：分省市的地方政府债务率情况（债务余额/财政收入） ............................. 13
图 18：分省市的地方“广义政府债务率”情况（公式见：地方债务率 8） .......... 14
图 19：分省市的地方“广义政府债务率”情况（公式见：地方债务率 9） .......... 15
图 20：分省市的地方“广义政府债务率”情况（公式见：地方债务率 10） ........ 15
表 1:2017 年三种财政赤字率的计算过程 .............................................................. 7
表 2:2017 年末地方政府债务率 .......................................................................... 11
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我国财政体系复杂，光是概念就够让人头大，不仅需要区分一般公共预算、政府性基
金等，还要区分中央地方预算报告中可能存在的不同表述方式。本报告作为财政系列的开
篇，希望可以讲清楚以下几个要点：（1）我国财政赤字的概况及不同方法计算的赤字率的
比较；（2）我国政府债务率概况及如何计算政府债务率；（3）分地区看，地方政府债务
情况如何？（4）关于地方隐性债务问题的探讨。
1 算清财政赤字及赤字率的迷糊账
财政预算的四本账
在讨论财政赤字率之前，我们简单科普下我国的财政预算的四本账情况。我国财政预
算有一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本账。
一般公共预算是指以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社
会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。
政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，并
专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的财政收支预算。其中，政府性基金收支
主要为地方本级收支，特别是国有土地使用权出让收支。
国有资本经营预算是我国独有的，反映的是国有企业上缴的利润和安排。2017 年全国
国有资本经营预算收支分别为 亿元、 亿元。因金额相对较小，计算赤字
率时可忽略不计。
而社会保险基金因资金不能随意动用，不与其他三本预算统筹，因此计算赤字率时也
不考虑。
近年财政收支概况
财政赤字，指的是一定期限内财政支出与财政收入的差额。目前，我国官方的财政赤
字情况仅考虑一般公共预算收支。
财政活动按预算执行，严格遵守量入为出，年底通过结转结余及调入资金，保证赤字
规模最终配平。2017 年全国一般公共预算收入 万亿元，为预算的 %，一般预
算支出为 万亿元，为预算的 %。收支差值为 万亿元。为何与年初预算的
万亿元不同？这主要因为我国财政赤字不仅考虑当期收支，还要考虑结转结余及调入
资金。调整后，我国一般公共预算收入总量为 万亿元，支出总量为 万亿元，
差值 万亿元。
财政收入上半年占比较高，支出主要集中在下半年。对 2013 年-2017 年一般公共预
算收支进行分季度平均，再计算占比，我们得知近五年一般公共预算收入各季度占比分别
为 25%、28%、23%、24%，支出各季度占比分别为 20%、26%、24%、30%。显然，
上半年财政收入占比较高，特别是二季度；而财政支出主要集中在下半年。然而，近两年
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财政支出提前。2017 年财政支出四个季度分布分布为 %、%、%、%。
同样地，观察近年来“一般公共预算收入-一般公共预算支出”的情况，差值为负的时间提
前，我们也能够得知财政支出提前的结论。
图 1：2013 年-2017 年一般公共预算收入各季度平均占比 图 2：2013 年-2017 年一般公共预算支出各季度平均占比
资料来源：WIND，申万宏源研究 资料来源：WIND，申万宏源研究
图 3：近年来“一般公共预算收入-一般公共预算支出”情况
资料来源：WIND，申万宏源研究
近年来，我国实行积极财政政策，2012 年以来财政目标赤字率不断提升。2018 年，
我国财政赤字规模为 万亿元，持平于前一年，而赤字率较 2017 年下降 个百分点
至 %。这与官方表态的“积极财政取向不变”是否矛盾？我们认为不矛盾，主要原因有：
（1）经济增长稳定，财政增收得以保证；（2）减税降费规模更大，2018 年预计减税降费
万亿元，较 2017 年目标值多减 5500 亿元；（3）财政支出结构改善，向创新、“三
农”、民生等领域倾斜。
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图 4：近年来，我国财政目标赤字率不断提升
资料来源：WIND，财政部，申万宏源研究
赤字率的三种算法比较
赤字率是财政赤字与 GDP 的比值，反映国家或对财政缺口的偿还能力。目前，官方赤
字率只考虑一般公共预算收支，并考虑了结转结余及调入资金和补充中央预算稳定调节基
金等项目。有公式如下：
财政赤字①=（全国一般公共预算收入+结转结余资金及调入资金）-（全国一般公共
预算支出+补充预算稳定调节基金+结转下年支出的资金）
财政赤字率①=财政赤字①/名义 GDP
这一算法常因考虑了结转结余和调入项而被诟病， 且仅考虑一般公共预算似乎范围太
窄，特别是由于地方卖地收入大增，地方政府性基金收入构成地方政府收入的主要来源。
因此市场上常用的算法是参照国际标准：
若仅考虑一般公共预算收支，财政赤字②=全国一般公共预算收入-全国一般公共预算
支出，财政赤字率②=财政赤字②/名义 GDP；
若考虑其他预算收支，财政赤字③=（全国一般公共预算收入-全国一般公共预算支出）
+（全国政府性基金预算收入-全国政府性基金预算支出），财政赤字率③=财政赤字③/名
义 GDP。
以 2017 年为例，全国一般公共预算收入为 万亿元，结转结余及调入资金
万亿元，全国一般公共预算支出为 万亿元，补充中央预算稳定调节基金 万亿元，
名义 GDP 为 万亿元，因此官方赤字率（财政赤字率①）为%，小于官方预算目标
给出的-3%。而财政赤字率②为%。2017年政府性基金预算收入（不考虑地方专项债和
结转调入等）为 万亿元，政府性基金预算支出为 万亿元，则财政赤字率③为%。
对比三种财政赤字率，我们发现 2010 年-2014 年，按国际标准计算出的赤字率基本低
于官方赤字率，表明这些年份财政收入中有一部分资金结转结余至下年支出，并补充了预
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算调节基金。而在 2015 年-2017 年，财政支出则透支了部分往年结转结余资金和预算调节
基金。
图 5：三种财政赤字率的比较
资料来源：WIND，财政部，申万宏源研究
表 1:2017 年三种财政赤字率的计算过程
项目 数值
1.一般公共预算（亿元）
总收入Ⅰ
一般公共预算收入①
结转结余及调入资金②
总支出Ⅱ
一般公共预算支出③
补充中央预算稳定调节基金④
2.政府性基金预算（亿元）
总收入Ⅲ
政府性基金预算收入⑤
上一年结转调入⑥
地方专项债⑦
总支出Ⅳ
GDP 名义值Ⅴ（亿元）
财政赤字率 1（Ⅰ-Ⅱ)/Ⅴ %
财政赤字率 2（①-③)/Ⅴ %
财政赤字率 3（①-③+⑤-Ⅳ）/Ⅴ %
资料来源：财政部，申万宏源研究
注：部分数值因四舍五入略有差异。
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从指标的合理性角度来看，我们认为财政赤字率③1是更好的衡量赤字率的指标，主要
原因有：（1）采用国际通行原则，不考虑结转结余及调入资金的影响，表示当年财政收支
的情况；（2）相较于官方赤字率而言，增加考虑了政府性基金收支的影响。此外，我们也
没有讨论更为广义的赤字率，比如包括城投债（城投平台举债）、专项建设基金（中央财
政贴息，被认作“准国债”）等。理论上，所有的财政缺口都要通过举债弥补，因此赤字
率应该表示为所有新增政府债务之和。但实际上，我们需有所区分，赤字率表示的是预算
内的财政缺口情况，而毫无疑问，城投债、专项建设基金等债务均不发生在财政预算体系
内，因此不适合包含在财政赤字的计算中。
2 地方政府债务率高？怎么看
讨论财政缺口问题，就应该进一步讨论政府债务问题。正如前一节提到，理论上所有
的财政缺口都需要政府举债的形式弥补，政府债务率表示的是政府财力或政府经济实力对
累计的财政缺口的偿还能力。
据 BIS 测算，2009 年以来我国债务快速增长，总体债务率水平已远超发展中国家平均
水平，接近部分发达国家水平，主要原因还是在于企业杠杆较高，但近年居民和政府加杠
杆速度不容忽视。因本文聚焦于财政领域，不过度讨论居民杠杆情况。我国政府债务率远
低于发达国家，甚至低于部分发展中国家，但 2013 年-2017 年五年间，政府债务率提高
了 个百分点（从 %到 %），增长速度过快值得关注。
图 6：中国总债务率接近发达国家水平 图 7：中国总债务率高于多数发展中国家
资料来源：BIS，申万宏源研究 资料来源：BIS，申万宏源研究
1同前文，财政赤字③=（全国一般公共预算收入-全国一般公共预算支出）+（全国政府性基金预算收入-全国政府性基金预算支出），
财政赤字率③=财政赤字③/名义 GDP。
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图 8：中国政府债务率远低于发达国家水平 图 9：中国政府债务率基本持平发展中国家平均水平
资料来源：BIS，申万宏源研究 资料来源：BIS，申万宏源研究
2018 年 1 月 24 日，中财办主任刘鹤在达沃斯论坛明确表示中国将针对影子银行、地
方政府隐性债务等突出问题，争取在未来 3 年左右时间，使宏观杠杆率得到有效控制。4
月 2 日，中央财经委员会召开第一次会议，首次提出“结构性去杠杆”，要分部门、分债
务类型提出不同要求，地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来，努力实现宏
观杠杆率稳定和逐步下降。高层领导多场合公开表示政府债务去杠杆，这也表明政府债务，
特别是地方政府债务问题引起领导层高度关注。因此，下文中我们分别介绍政府债务率的
四种计算方法，并着重对地方政府债务率进行测算。
政府债务率的四种算法
2018年5月央行在《第一季度货币政策执行报告》的专栏中给出政府部门杠杆率定义，
是用政府部门债务余额与国内生产总值（GDP）之比来衡量。其中，政府部门债务包括中
央政府债务和地方政府债务，地方政府债务包括地方政府债券以及清理甄别认定的截至
2014 年末非政府债券形式的存量政府债务。学术上，政府债务率的定义常用有两个维度：
（1）“债务余额/GDP”，指一定时期以内（通常为一年）政府债务余额与同期 GDP 的比
值，表示经济总规模对政府债务的承载能力，这与官方给出的定义相近。国际常用债务负
担率警戒线是 60%，即认为政府债务负担率超过 60%则较为危险。（2）“债务余额/财政
收入”，指一定时期以内（通常为一年）政府债务余额与同期财政收入的比值，表示一国
或地区政府财力对债务的偿还能力。国际货币基金组织给出的控制标准参考值为
90%-150%，即认为当政府债务率超过 150%，则可能较危险。
因此参照学术上的两个维度，我们可以定义两种政府债务率。
债务率 1：政府债务余额（中央+地方）/GDP
债务率 2：政府债务余额（中央+地方）/政府收入（全国一般预算+结转结余及调入资
金+政府性基金预算）
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市场上常常将城投债算在广义的政府债务中，因此我们给出另外两种“广义债务率”。
债务率 3：政府债务总额（中央+地方+城投债）/GDP
债务率 4：政府债务总额（中央+地方+城投债）/政府收入（全国一般预算+结转结余
及调入资金+政府性基金预算）
计算发现，我国政府债务率整体可控。2010 年-2015 年，我国政府债务率不断上升，
在 2015 年基本达到顶峰，之后缓慢下行。2017年测算的四种债务率分别为 %、%、
%、%。不考虑城投债时，两种口径的债务率都处于安全区间，若考虑城投债，
“债务余额/财政收入”口径下的债务率可能需要关注。当前我国保持较快经济增长，且债
务增速放缓，整体债务率仍然可控。
图 10：2015 年以来政府债务率缓慢下行（债务率 1 和 2） 图 11：2015 年以来政府债务率缓慢下行（债务率 3 和 4）
资料来源：WIND，财政部，统计署，申万宏源研究 资料来源：WIND，财政部，统计署，申万宏源研究
注：债务率 3 和 4 考虑了城投债。
哪些省市政府债务率高？
因为需要考虑中央政府转移支付，地方债务率的测算会复杂一些。按照“债务余额/财
政收入”法，我们优先给出两种地方政府债务率。
地方债务率 1：地方政府债务余额/地方政府收入（ 一般预算+地方结转结余及调入资
金+政府性基金）
地方债务率 2：地方政府债务余额/地方政府财力（ 地方政府收入+转移支付）
同样地，我们考虑加上城投债后的“广义债务率”，增加两种地方债务率算法：
地方债务率 3：地方政府债务总额（地方政府债+城投债）/地方政府收入（一般预算+
地方结转结余及调入资金+政府性基金）
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地方债务率 4：地方政府债务总额（地方政府债+城投债）/地方政府财力（地方政府
收入+转移支付）
2017 年地方政府债务余额为 万亿，考虑城投债后，地方政府债务总额为
万亿。2017 年地方政府本级收入为 万亿，若考虑转移支付，则政府财力为 万
亿。按照上述公式测算出的债务率分别为：%、%、%、%，显示地
方政府债务整体可控。不考虑转移支付时，地方政府压力较大。
表 2:2017 年末地方政府债务率
项目 数值（亿元）
地方一般公共预算本级收入①
地方政府性基金本级收入②
地方财政使用结转结余及调入资金③
中央对地方税收返还和转移支付收入④
中央政府性基金对地方转移支付收入⑤
地方政府收入（①+②+③）a1
地方政府财力（①+②+③+④+⑤）a2
地方政府债务余额 b1
地方政府债务总额（债务余额+城投债）b2
债务率 1(b1/a1) %
债务率 2(b1/a2) %
债务率 3(b2/a1) %
债务率 4(b2/a2) %
资料来源： WIND，财政部，申万宏源研究
趋势上看，我国地方政府债务率同全国政府债务率走势基本一致。但幸运的是，在严
格控制地方政府债务增量后，我国地方政府债务率在 2015 年以后略有下降，目前基本尚处
于可控空间。
图 12：2015 年以来地方政府债务率缓慢下行（债务率 1 和 2） 图 13：2015 年以来地方政府债务率缓慢下行（债务率 3 和
4）
资料来源：WIND，财政部，统计署，申万宏源研究 资料来源：WIND，财政部，统计署，申万宏源研究
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那么，分省市情况会有哪些不同？理论上，发达地区地方财政收入能力强，是不是举
债需求就会弱？
举债规模来看，东部沿海大省江苏地方债余额和城投债规模都位居榜首，且城投债规
模高于地方债规模。其他发展较快的地区如山东、浙江、贵州、广东、四川等省份地方债
余额较高，而天津、重庆等地城投债规模略高于地方债规模。
图 14：“债务余额/GDP”法下的分省市的地方政府债务率情况
资料来源：WIND，统计年鉴，各省市财政部，申万宏源研究
测算分省市的政府债务率时，我们分别采用 “债务余额/财政收入”法和“债务余额
/GDP”法。此外，中央的转移支付是地方财政很重要的构成部分，特别是经济较落后地区，
故此处财政收入还需要考虑更广义的地方政府财力。比较如下地方债务率 6 和 7 两种计算
方法，我们更倾向于认为地方债务率 6 的计算方法更合理，即分母为“地方政府财力”更
恰当。
计算公式分别为：
地方债务率 5：地方政府债务余额/ GDP
地方债务率 6：地方政府债务余额/地方政府财力（地方政府收入+转移支付）
地方债务率 7：地方政府债务余额/地方政府收入（一般预算+地方结转结余及调入资
金+政府性基金）
从图 15-17 中，我们可以看到：（1）“地方政府债务余额/GDP”口径下，大部分地
区的债务率在 30%以下，低于国际组织给出的警戒线 60%。贵州和青海债务率较高，分别
为 52%、%。（2）“地方政府债务余额/地方政府财力”口径下，大部分地区的债务
率低于 70%，远低于国际货币基金组织给出的控制标准参考值为 90%-150%。而债务率超
过 70%的有三个省，分别为贵州（%）、辽宁（76%）、云南（%）。（3）“地
方政府债务余额/地方政府收入”口径下，12 个省市超过 90%，其中吉林、青海超过 150%。
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图 15：分省市的地方政府债务率情况（债务余额/GDP）
资料来源：WIND，统计年鉴，各省市财政部，申万宏源研究
图 16：分省市的地方政府债务率情况（债务余额/财政收力）
资料来源：WIND，统计年鉴，各省市财政部，申万宏源研究
图 17：分省市的地方政府债务率情况（债务余额/财政收入）
资料来源：WIND，统计年鉴，各省市财政部，申万宏源研究
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考虑城投债后的“广义政府债务率”，则有：
地方债务率 8：地方政府债务总额（地方政府债+城投债）/ GDP
地方债务率 9：地方政府债务总额（地方政府债+城投债）/地方政府财力（地方财政
收入+转移支付）
地方债务率 10：地方政府债务总额（地方政府债+城投债）/地方政府收入
从图 18-20 中，我们可以看到：（1）“地方政府债务总额/GDP”口径下，大部分地
区的债务率在 40%以下，低于国际组织给出的警戒线 60%。而债务率超过 60%的仅贵州
（%）一个省，但青海（%）、云南（%）两省也相对较高。（2）“地方政
府债务总额/地方政府财力”口径下，大部分地区的债务率低于国际货币基金组织给出的控
制标准参考值为 90%-150%。债务率超过 90%的有 10 个省市，其中超过 100%分别为天
津（%）、贵州（%）、江苏（%）、湖南（%）。（3）“地方政
府债务总额/地方政府收入”口径下，24 个省市债务率超过 90%，而吉林、青海、贵州、
江苏、天津、云南等 6 省债务率超过 150%。因此，若考虑城投债，部分省市债务率情况
则需要关注。当然，我们认为直接将地方政府收入当做分母计算的结果仅供参考，实际上
将地方政府财力作为分母更为合理。
图 18：分省市的地方“广义政府债务率”情况（公式见：地方债务率 8）
资料来源：WIND，统计年鉴，各省市财政部，申万宏源研究
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图 19：分省市的地方“广义政府债务率”情况（公式见：地方债务率 9）
资料来源：WIND，统计年鉴，各省市财政部，申万宏源研究
图 20：分省市的地方“广义政府债务率”情况（公式见：地方债务率 10）
资料来源：WIND，统计年鉴，各省市财政部，申万宏源研究
经过上述计算，我们发现，即使考虑城投债，“债务总额/财政收入”法和“债务总额
/GDP”法计算出的地方债务率均在可控区间。分省市来看，虽然多数省份仍具有较高的安
全边界，但仍然有少数省市“广义政府债务率”高于警戒线，值得关注。
3 关于地方隐性债务问题的说明
因为地方债务问题的复杂性，我们在报告中计算的主要是显性地方债务，而城投债中
的债务问题仅是地方隐性债务的一部分2。当然，我们需要说明一点，将城投债直接计入地
方政府债务逻辑上是不严密的。理论上应该区别对待，但城投公司信用应该和政府信用的
分离并非一蹴而就。据相关学者研究3，地方政府层面的违约风险并没有被定价，而中国经
2 此外，城投债中还有一小部分，属于清理甄别认定的 2014 年末非政府债券形式存量政府债务，计入地方政府债中。理论上，在
之前计算予以扣除，实际因数据不完整且预计占比不高，未作处理。
3 王永钦,陈映辉,杜巨澜.软预算约束与中国地方政府债务违约风险:来自金融市场的证据[J].经济研究,2016,51(11):96-109.
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济的整体违约风险则被正确地定价了，这反映了金融市场将地方债视为国家债券的共识仍
未改变，故我们将城投债纳入广义政府债务率的计算，虽不严谨但仍具有一定合理性。
除此之外，还有相当部分的隐性债务无法计算，包括财政部 2017 年 50 号文和 87 号
文之前，地方政府以 PPP、政府购买服务、政府产业基金等形式形成的债务等。具体地：
（1）政府对失败的 PPP 项目进行必要援助或政府出于政治考虑，对某些 PPP 项目进行补
贴而形成的债务；（2）政府购买服务举债大体有两种，第一种是在无预算的情况下，以虚
假政府购买服务协议向融资平台购买服务，平台再以协议中政府的应收账款向金融机构融
资，第二种是一次性完成长期限工程购买而进行融资，但纳入预算的部分仅为当年实际购
买部分；（3）政府投资基金是一种不以盈利为目的的政策性基金，引导基金退出及利益分
配的过程中遵循“保证政府资金”和“让利于民”的原则，有可能因社会资本要求政府兜
底而产生政府隐性债务。
当前，相关规范政策已经实施或出台，在地方举债开前门堵偏门背景下，相信地方政
府债务，特别是隐性债务问题能逐步显性化，并得到较好解决。长期看，地方政府债务虽
然需要高度关注，但相信整体尚处于可控空间。
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