环境行政执法与司法链接
“污染有着悠久的历史。制造废弃物是每一人类社会的显著特征。”［1］伴随着我国经济的高速发展，
环境污染与破坏日益严重。2008年我国成立了环境保护部，这标志着我国环境执法机构行政地位提升
、环境行政执法能力不断增强。但现实中的环境执法过程仍存有诸多无法回避的难题，特别是依照现行
环境保护法律之规定，原则上环保部门对环境违法行为无行政强制执行的权力，而在需法院介入之时却
往往存有行政执法与司法无法有效衔接的问题。本文从我国环境行政执法与司法困境研究入手，试图探
讨环境行政执法与司法的有效对接。 一、我国环境行政执法权限及执法困境剖析
自1983年全国第二次环境保护大会上将“环境保护”作为一项基本国策正式提出以来，我国政府20多年来
一直在强调环境保护的重要性。2005年，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》
，要求将环境保护工作放在各级政府更加重要的战略位置，用科学发展观统领环境保护工作。但是，我
国环境状态整体上还是不断恶化，生态破坏导致次生灾害不断、重大环境污染事故时有发生。环境行政
执法的事先预防与事后监督效果有限，远未起到有效遏制环境污染的作用。 (一)环境行政执法手段
环境行政执法是指国家环境保护行政机关的执法机构以环境相关法律法规为依据，为保证实现环境保护
目标、保护生态环境以及公众健康而实施的监督检查、行政处罚以及行政强制等一系列行政行为。［2
］作为一种具体行政行为，环境行政执法主要有如下表现形式:环境行政处罚、环境行政处分、环境行
政奖励、环境行政许可、环境行政强制、环境行政监督检查、环境行政处理、环境行政要求等对外环境
监督管理。［3］环境行政处罚是行政处罚的一种，它是指有权的国家环境行政主体对有环境行政违法
行为但尚不能构成犯罪的外部环境行政相对人所实施的制裁行为。［4］根据环境保护部2010年制定的
《环境行政处罚办法》第10条之规定，环境行政处罚的种类有:警告;罚款;责令停产整顿;责令停产、停
业、关闭;暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件;没收违法所得、没收非法财物;行政拘留;法律
、行政法规设定的其他行政处罚种类。与学界对行政处罚的学理分类相对应，环境行政处罚亦可分为精
神罚、财产罚、行为罚与人身罚。人们对环境执法不力的批评主要集中在财产罚和行为罚这两种处罚措
施上。财产罚如罚款，行为罚包括限制或剥夺被处罚人行为能力，如吊销、暂扣环境行政许可证，以及
责令被处罚人作为或不作为，如责令停产停业。环境行政处罚作为预防惩治有关环境违法行为的有效法
律手段，是各国法治政府依法行政及政府主导环境管理重要体现，加之我国有关法律规定及其他综合因
素所致环境行政处罚面临诸多困境，故相关问题亦成为环境法学理论实践中的热点、难点问题。
(二)环境行政执法困境及成因
近年来，我国政府始终坚持环境法制体系建设与施行，并形成有颇具特色的环境法制体系，在应对解决
中国环境问题过程中发挥了重要作用。但目前我国所面临的环境问题仍十分严重，其状况可概括为，“
总体仍有恶化趋势，局部已经在改善”。笔者根据环境保护部所公布《全国环境统计公报》中的数据进
行统计，自1999至2008年的10年间，全国做出环境行政处罚决定的案件共计739393件。平均每天就有
200起环境污染行为受到处罚，其实际效果却始终不尽如人意。目前我国环境行政执法领域内所面临困
境主要在于执法无效、执法无力与执法不作为。究其原因，主要包括有以下几方面:
1.立法不完善，行政处罚“罚而无用”。立法完善是环境法治的最基本要求，亦是环境行政执法乃至司法
的有力保障。然而，虽然我国环保法律制度框架已基本确立，但立法规定过于原则，某些方面仍不尽合
理甚至多有空白，如畜禽养殖污染防治管理、电磁辐射污染管理、化学品管理、农村环境管理等方面。
［5］例如我国《排污费征收使用管理条例》第12条规定了以“总量多因子”为收费标准，即向大气和水
体排放污染物应按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费。但对于光污染、电磁辐射、热污染等污染因
子均未涉及，对居民垃圾、生活污水的收费规定亦有不足。在环境处罚领域，我国立法一直坚持规定罚
款数额上下限，未采用更为科学合理的“按日连续处罚”形式。且处罚数额过小，无法对企业形成有效威
慑。企业作为经济主体，在违法成本低(被罚款)与守法成本高(采取环保措施)之间会本能逐利而动。我
国法律规定的罚款额度低至几千、1万，高也不过10万、20万。2008年新修订的《水污染防治法》及实
施细则将罚款额度提高，规定对于造成污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失按比例计算罚款，
但最高不也得超过100万元。若遇到重大环境污染事故，此罚款额远远无法弥补其造成的损失，对肇事
公司亦不过是九牛一毛，只能说是象征意义的罚款。
2.环保部门权力有限，行政处罚常需借助外力完成。实践中，未建设环境污染物处理设施，甚或未取得
环境影响评价文件即擅自投入生产是典型环境违法行为，应当予以环境行政处罚。而相对人往往会基于
经济利益驱使而拒绝履行处罚决定，选择继续生产。环保部门面对此种情况，在采用其他环保执法手段
均告无效之时，最终应选择禁止企业的生产行为。但此项执法权力环保部门却无法独立完成。在我国，
环境强制执行权是以申请人民法院执行为原则，环境行政机关自行执行为例外。如《大气污染防治法》
规定了县级以上环境保护行政主管部门和依法行使监督管理权部门的部分自行强制执行权。只有在法律
、法规明确规定环境行政机关享有环境强制执行权时，环境行政机关才能自行执行。第一，环保部门自
身无法采取断水断电、吊销执照、拆除设备等措施，需同水电、工商行政管理部门协作完成。第二，责
令停产整顿、责令停业、关闭等处罚措施需征得当地人民政府同意。环保部门只能进行立案调查，并向
当地政府提出处理建议。第三，环保部门的行政处罚决定并无强制执行力。如《环境行政处罚办法》第
61条规定:“当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的环
境保护主管部门申请人民法院强制执行。”在环境保护部制定的于2011年3月1日起实施的《环境行政执
法后督察办法》第9条亦可看出，环保部门的环境行政执法要得到切实效果，对企业或其他相关人员加
以责任追究均需借助于人民法院或地方人民政府的强力配合。
3.环保部门自身不作为。环保部门作为地方政府的组成机构，在履行职责时无法摆脱体制制约，亦难违
背政府意志严格执行环境法律规定。近些年来，涉及环保部门的渎职与腐败案件总体呈上升趋势，①环
保部门包庇污染企业的新闻也时常见诸报端。甚至可以说，每一起重大环境污染事故的背后，总能直接
或间接存有当地环保部门不作为。如2010年7月5日紫金矿业铜矿湿法厂的酮酸水渗漏事故造成汀江河
水域水质受到污染，大量渔业养殖户养殖的鱼类死亡，损失达2220．6万元。紫金矿业集团股份有限公
司紫金山金铜矿最终被认定犯重大环境污染事故罪，判处罚金人民币3000万元。原上杭县环保局局长
陈军安以贪污罪、受贿罪、环境监管失职罪、私分国有资产罪领刑19年6个月，原环保局副局长蓝勇以
贪污罪、受贿罪、环境监管失职罪领刑9年。虽然他们已受到法律制裁，但在事故发生前当地环保部门
对多次接到群众举报均不作为，直至事故发生时也没有采取有力处理措施。再如2004年造成直接经济
损失3亿元的沱江污染案也存在环保部门监管不力因素，3名成都市青白江区环保局及环境监测站的行政
管理人员因履行环境保护监督管理职责严重不负责任，最终承担了相应刑事责任。
二、我国环境司法体系及其对行政执法保障的欠缺
环境行政执法是为了遏制、惩罚环境污染行为。但若执法效果不佳之时，合法权益遭受环境侵害的公民
个人能否向法院寻求司法帮助?环保部门可否作为原告向法院提起诉讼?国家公权力机关何时才会代表国
家将破坏环境的行为诉诸法律?由于我国的行政诉讼中被告恒为行政主体，本文在此只讨论民事诉讼与
刑事诉讼。 (一)环境民事诉讼
环境民事诉讼主要按照《民事诉讼法》规定的程序和条件进行。民事诉讼中的原告应当是与案件有直接
利害关系的公民、法人和其他组织，即只有自身利益受到污染企业直接损害才具备原告资格。虽然《环
境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进
行检举和控告。”但是如何“检举”、“控告”并没有具体程序规定，且“控告”含义不清，能否等同于“起诉”不
无疑问，因此不能认为此法条即赋予了一切单位和个人对环境污染拥有起诉权。实践中环境污染案件的
原告必须要符合民事诉讼法规定的资格要求。即便具备诉讼资格，也往往因为环境污染案件中受害人人
数众多而难以确定原告，同时环境污染案件通常时间长、面积大、危害结果难于即时显现，存在举证困
难等问题导致无法得到有效处理。尤为重要的是，诉讼中作为被告的致污企业常会因地方政府的保护而
逃脱应有的法律制裁。行政处罚囿于适当性原则，其处罚额度不可能高于民事赔偿，而以民事赔偿诉讼
作为污染损害案件的处理方式，则可起到填平损失、警示违法者的作用。可以说，环境民事诉讼应该在
环境污染案件中发挥良好的作用。环境公益诉讼，是一种允许与案件无直接利害关系的原告出于公益目
的向法院起诉的新型诉讼制度，亦称公民环境诉讼。［6］我国现行法律并无此制度，学界讨论普遍认
为应有公益诉讼之规定。2005年12月3日，国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的
决定》，该决定提出要研究建立环境民事和行政公诉制度。同时还指出，要发挥社会团体的作用，鼓励
检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。最高人民法院在2010年6月19日发布的《关于为加
快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中，明确提出各级人民法院应“依法受理环境保
护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”。此意见赋予
了环保部门作为原告提起环境民事诉讼的权利，较之民事诉讼法对原告主体资格的严格限制无疑是极大
改进，但究竟实施效果如何还待司法实践的检验。 (二)环境刑事诉讼
刑法在法律体系中是最为严厉的管制手段，“刑法在根本上与其说是一种特别法，还不如说是其他一切
法律的制裁力量。”［7］只有当某一行为具有严重的社会危害性及采用其他法律手段均无效之时，人民
检察院才会代表国家向法院提起公诉，要求采用刑事制裁措施。环境犯罪的刑事立法是在20世纪70年
代以后才为世界各国所重视与确立。纵观我国刑法典全文，涉及环境犯罪的条文共有15条，25个罪名
，分属第三章、第六章与第九章。其中，在第六章“妨害社会管理秩序罪”中以一节的内容规定了“破坏环
境资源保护罪”。在我国目前的环境法律体系中，处罚条款并无行政刑法规定。因此，对违法向环境排
放污染物的行为，各单项环境法律均只给予行政处罚等制裁措施，若该行为构成犯罪的，依刑法追究刑
事责任。环境刑法中的刑罚手段仅有自由刑与财产刑，这与环境行政处罚手段的多样性形成鲜明对比。
刑罚制裁手段的单一与薄弱，往往对造成严重后果的环境犯罪威慑力有限，易出现罪刑不相当的情况。
例如，对于单位犯罪我国刑法采用“双罚制”，即对主要责任人判处自由刑，对单位判处罚金。首先无针
对单位本身的资格刑，如限制或禁止其继续在某一行业生产经营;其次也无可以遏制环境犯罪持续危害
后果的一些惩治手段，如责令补救、恢复原状等。而单位犯罪在其承担刑事责任之前，往往已经受到过
行政性罚款的处罚措施，罚金刑在处罚形式上与罚款并无二致，进而实质影响到刑法的严肃与权威。从
刑法的基础理论和环境犯罪行为特点出发，一般认为环境犯罪的犯罪状态包括有结果犯、危险犯及行为
犯，除了行为犯不要求因果关系的证明，结果犯与危险犯都要求行为结果或危险行为之间具有一定的因
果联系。而其中尤为特殊的则是目前我国刑法尚无关于环境犯罪的客观归责中处罚危险犯的立法例，我
国对环境保护的刑事立法基本是以结果犯作为处罚对象的，极个别则以行为犯为处罚对象，如第339条
第1款的非法处置进口的固体废物罪就是行为犯。由此可见我国当前的环境犯罪刑事立法中，并没有关
于处罚危险犯的立法例。从刑事判决角度来看，自1999年至2008年全国结案做出判决的环境犯罪案件
为23起，其中仅2004年至2008年五年间，环境保护部接报的重大环境污染与破坏事故共计4625起，造
成直接经济损失81553．4万元(其中不包括松花江水污染事故)。①巨大经济损失与平均每年不到3起的
刑事判决相对照，印证出我国环境污染案件中刑事制裁手段缺位，缺乏对环境犯罪因果关系机理深入研
究与定性化理论支撑的实际困境，进而致使环境刑法及环境刑事诉讼等手段，远未起到刑法所应有的预
防犯罪与实现正义的作用。 (三)环境行政执法欠缺有效司法保障的表现
如前述，我国环保执法机构并无强制执行权，需要依赖法院在执行上的配合。但是在各种主客观因素、
条件制约下，环境行政执法与相应司法保障衔接并未实现有效顺畅，使得法院强制执行效果亦不尽如人
意，其主要表现为:
1.从申请到执行时间过长，无法使排污企业“立即死亡”。《环境行政处罚办法》第62条规定了强制执行
的期限，如行政处罚决定书送达后当事人未申请行政复议、未提起行政诉讼且不履行处罚决定的，在处
罚决定书送达之日起60日后起算的180日可申请法院强制执行。于2012年1月1日起实施的《行政强制法
》将没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的期限规定为行政决定期限届满3个月内。
《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》明确了人民法院对执行申请应在7日内立案，
一般应在立案之日起6个月内结案。由此可知，从环保部门给排污企业下达行政处罚决定到法院行使强
制执行权，时间最快也要超过两个月，半年甚或一年以上才结案也完全符合法律规定。而在漫长的等待
期中，排污企业要么对处罚决定置若罔闻、继续其生产活动;要么关闭企业、转移资金。不论企业采取
什么行动，均会使最终的执行效果大打折扣。
2.法院强制执行易受“地方保护主义”的制约。我国环保部门隶属于人民政府，无独立的人事与财政权力
。因此，环保部门执法力度与效果很大程度上取决于当地政府对于环境污染的重视程度。《环境保护法
》第16条规定:“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”而在地方
各级政府将招商引资、GDP增长作为工作重点的背景下，环境保护往往成为一句口号。甚至有地方政
府为污染企业“保驾护航”，运用行政手段干扰、阻止环保部门的执法工作。我国当前的司法独立尚未完
全实现、掣肘颇多，地方保护主义对法院工作亦会施加影响。同时，法院本身由于人手经费的不足，也
无力亦无心应对大量的环保非诉案件的强制执行。如2007年8月浙江省高院在浙江省行政审判工作会议
上要求各级法院严把受理关，有限制的受理非诉行政案件，明确了六大类非诉行政执行案不予受理的标
准和依据。其中包括环境行政执法中的“停产、停业、关闭”等具体行政行为。环保部门的行政处罚决定
并非无的放矢，而要经过一系列调查取证如现场检查、取样、监测等才能做出。若法院拒绝受理环境非
诉行政案件的执行，则环保部门的前期工作无任何成效;而久拖之后再去强制执行，又极易丧失行政处
罚强制执行本来的意义。
3.环境污染受害人权利难以得到有效保障。实践中司法机关经常拒绝受理污染受害人提起的损害赔偿诉
讼。对于“重大”、“复杂”、“疑难”的环境诉讼，尤其是群体性的环境诉讼更是无法及时得到法院的有力支
持，甚至各级人民法院还通过各种手段来避免受理。而无法获得有效司法救济的污染受害人，很可能被
迫采用暴力手段抵抗污染，从而引发更大的社会问题。对于公民的自力救济，涉案人员往往会被公安部
门以“聚众扰乱社会秩序罪”、“破坏生产罪”等罪名拘留，以致受到刑事处分。企业的环境污染行为及政
府部门的不作为并不能赋予公民采用过激行为的权利，但法院对待公民个人的暴力抗污行为和真正的环
境犯罪的追究态度明显不同，处罚效率区别显著。无法获得司法救济的污染受害人反而被国家司法机关
追究责任，对于国家法律的权威、尊严乃至社会稳定均有害无益。
三、环境行政执法与司法有效衔接的思考
“行政违法与行政犯罪在行为表现上的同一性和社会危害性等方面相互衔接性，进一步决定了行政执法
与刑事司法的内在一致性和相互衔接的切实可行性。”［8］环境行政执法与司法衔接无法做到有效顺畅
，必然引致环境法制领域的执法不严、违法不究，这些问题的产生不但会进一步损害受害者的利益，更
可能促使、鼓励潜在加害者实施环境违法及犯罪行为。从环境问题自身考察，其具有特殊复杂性。它作
为近代社会工业革命后的直接衍生问题，有其独特发生机制和特殊社会、自然、经济基础。同时，环境
问题具有高度的科技背景与决策风险、存在广度的利益冲突、需要作出决策权衡，污染及破坏环境行为
有价值的双重性、外部不经济性等特点。凡此种种都要求我们必须积极应对环境行政执法与司法衔接问
题，使之获得符合客观实际及时代背景要求的调适与创新发展。
(一)环境行政执法与司法衔接不力之原因分析
1.行政执法与司法没有实现法制化衔接。目前我国关于行政执法与司法衔接的规范主要包括:2001年7月
国务院发布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，2001年12月最高人民检察院发布的《人民
检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，2004年3月最高人民检察院、全国整顿和规范市
场经济秩序领导小组办公室、公安部发布的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系
的意见》，2006年1月最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察
部发布的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的规定》，2011年6月中共中央办公厅、国务院办
公厅转发国务院法制办、中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、
人力资源和社会保障部发布的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等。上述规定层级最高
的是国务院制定的行政法规，其余多属工作规范性质的法律文件，法律位阶较低，不具有普遍约束力。
同时在内容上以原则性规定为主，实务规定较少且缺乏刚性要求，可操作性差。如在《关于加强行政执
法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》中，检察机关向行政执法机关查询案件情况还需“经
协商同意”。强调环境行政执法与司法的衔接，其最终目的是要有效打击环境违法及犯罪。根据《行政
处罚法》和国务院《规定》的要求，行政执法机关在行政执法过程中应当将涉嫌犯罪案件移送公安机关
，公安机关必须受理。在之后的诉讼过程中，证据是决定案件最终能否胜诉的关键因素。行政证据能否
在刑事诉讼中作为证据使用，行政执法机关收集的材料在刑事诉讼中地位如何，在《刑事诉讼法》及国
务院的《规定》中均未涉及，理论界及司法实务上对此也意见不一。若不能明确行政执法活动中收集证
据的法律地位，无法确定其效力，显然会对案件最终的处理带来实质影响。同时，在行政执法过程中，
部分执法人员对于证据的固定和保全不够重视，往往缺乏完整的证据链条凭孤证定案，此类案件即便进
入刑事诉讼程序，也会以证据不足而无法定罪。
2.环保部门一方之原因。(1)环保部门“以罚代刑”，主动移送案件意识不强。环保部门的职责就是保护资
源环境，其不作为或乱作为(如仅热衷于罚款)无疑是对破坏环境行为的默许，这往往是重大环境污染事
故的隐患。当然，源自环保部门之外的制约因素在某种程度上干扰了其正常的执法行为，但是，环保部
门本身若对罚款兴趣过于浓厚也会对执法效果有重大影响。当环境污染事故发生之后再予以处罚在某种
程度上已于事无补，且我国对于事故中环境行政主管部门的责任人也往往仅给予行政处分，以“环境监
管失职罪”令其承担刑事责任并非常态。环保部门若不主动移送那些应当移送的涉嫌犯罪案件，检察机
关很难及时掌握并加以处理。国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院于2007年发布了《关于环
境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，其中强调了“环境保护行政主管部门违反本
规定，对涉嫌环境犯罪的案件应当移送公安机关或者人民检察院而不移送，或者以行政处罚代替移送的
”应当承担记过以上的行政处分乃至刑事责任。此规定从另一侧面亦反映了实践中“以罚代刑”、不移送案
件的普遍性。(2)环境行政执法中的程序优先及环保部门对污染的容忍导致环境刑法形同虚设。基于行
政行为的公定力原则，任何行政行为在有权主体或法院撤销以前总是推定其有效。那么，若环保部门不
正确履行职权，如给不符合资质的企业发放许可证，虽为变相放任企业的环境污染行为但在该许可被撤
销之前，任何人对企业的环境污染均无能为力。另外，当某种环境破坏行为性质严重可进入刑事法律追
究领域之时，该行为却有可能因环保部门的前期处理而无法进入司法程序。例如，排污收费是我国环境
保护法律的基本制度，当排污者持有排污许可证又超标排污后果严重，环保部门对此种情况往往要求排
污者改进净化处理设施，遵守许可证的有关规定而非移交司法机关要求刑事法律制裁。此种行为显然无
助于执法与司法的衔接。
3.司法机关一方之原因。(1)对环境行政执法行为缺乏有效监督。在我国，对环境行政执法的司法监督权
由人民检察院及人民法院享有。对于检察机关而言，其监督权主要体现在监督行政主管部门是否未将符
合条件的案件移交给公安机关，以及监督行政主管部门的工作人员在执法过程中是否存在滥用职权、徇
私舞弊等犯罪行为从而自行侦查。但若环保部门不主动移送涉嫌犯罪案件，公安机关立案、检察机关监
督乃至启动诉讼均无法进行。对于行政执法行为的了解与调查，无论是公安机关抑或检察机关均缺乏有
效途径，使得检察机关的监督权落空。此外，最高人民检察院与最高人民法院的相关司法解释①在环境
监管失职罪立案标准与刑事责任追究标准存在差异，也使得一些环境监管失职案件无法进入司法程序或
不被法院认定为犯罪。法院监督有两种模式，一种是对行政机关申请强制执行的具体行政行为在执行前
进行审查的非诉监督;另一种是环境行政诉讼监督。前者也建立在行政机关主动申请的基础上，后者虽
可对环境行政执法机关的不作为起到监督作用，但此种事后监督只是补缺，且实践中监督效果也不尽如
人意。(2)对环保非诉案件强制执行不力。此部分前文已论及，在此不再赘述。 (二)对策建议
综合上述原因分析，笔者认为，环境行政执法与司法的衔接应从以下几方面入手:
1.完善立法，保障行政执法与司法有效衔接。应在法律中明确检察机关对行政执法活动的监督权。我国
宪法明确规定了检察机关是国家法律监督机关，从文理角度而言检察监督应是全面的法律监督。但由于
其他相应部门法没有将其细化，实务中检察监督能否包含行政执法监督不无疑问。如有观点认为，我国
的检察监督主要是一种诉讼法律监督的职能，或者主要属于司法监督的范畴。［9］对于行政执法领域
中涉嫌犯罪案件的移送因缺乏高层级的法律规定，检察机关对行政处罚等行政执法决定无从知晓，无法
干预，必然会导致行政执法与司法衔接不畅。因此，需在法律层面明确检察机关立案监督中包括行政执
法机关移送涉嫌犯罪的案件，同时对移送程序法定化。如案件移送的具体条件、移送方式、期限，受移
送的机关等规定均应有可操作性，同时需严格界定行政执法机关拒不移送刑事案件和不依法接受案件移
送的机关的法律责任。另外，应赋予行政执法活动中所获材料的刑事证据地位。其中要区别实物证据与
言词证据。对于物证、书证、视听资料等，法庭在查证确属行政机关依法定程序收集的，可以作为证据
;对于执法过程中所做的调查、谈话询问笔录或相对人的陈述笔录等，原则上应由司法人员依职权重新
收集制作，但若确属不可抗力以致无法重新提取的，经查证能与其他证据吻合相互印证，也可以作为证
据。
2.行政执法无效时及时启动司法程序。(1)重视环境公益诉讼制度，放宽原告主体资格的要求。如前述，
环保部门对在环境民事诉讼中的原告资格已为最高人民法院认可。人民检察院的环境民事、行政公诉实
践中已有尝试，其进行环境公益诉讼的方式主要有直接起诉、支持起诉和督促起诉三种。公民及环保组
织在环境公益诉讼中的原告资格尚未得到承认，应在今后的立法中给予考量。(2)切实落实环境行政执
法的司法监督，及时追究环境监管人员的渎职责任。检察院在监督中要重视与环保部门、公安机关的联
动机制，及时了解情况、掌握信息，以便做出有针对性的处理。在案件线索、行政处罚结果、法律文件
、数据规定及案件处理程序上，应逐步实现环保部门与公安机关、人民检察院信息联网共享。同时，也
应建立上述机关的定时情况通报制度，以便及时发现问题，迅速解决争议。另外，“两高”应统一有关司
法解释中的不协调、明晰实践操作标准，使检察院追究环境渎职犯罪工作更加顺利开展。最后，需建立
新的干部考核评价指标体系，尽量减少政府部门对司法系统的压力，使法官能依法处理环境诉讼案件。
3.行政执法无力时须强化法院的支持保障。(1)法院应加大对环保部门行政执法的支持力度。在强制执行
时间方面应考虑增加即时执行制度。在当事人逾期不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可申请法院
强制执行，当事人申请行政复议和提起行政诉讼不停止行政处罚的执行。若处罚不当，则追究环保部门
的责任。这可在不使处罚决定落空的同时也可敦促环保部门谨慎从事。而对于环保非诉案件，法院应按
照法律规定受理并及时处理，禁止无故拒绝与拖延办案的行为。(2)重视对环境污染受害人的司法救济
。在一般法庭，由于普通案件多，环境案件审理难度高、时间长，法官受理环境案件的积极性匮乏。近
年来，沈阳、石家庄、贵阳、无锡等地纷纷出现了专门处理环保案件的环境保护法庭，虽然对其效用评
价不一，但其毕竟体现了司法者对环境诉讼案件的关注态度。法院对环境污染损害案件，应当通过追究
污染者民事责任的方式加大其违法成本，达到迫使其守法与警醒潜在违法者的作用。 四、余论
环境保护关系到人类的生存发展，其重要性毋庸置疑。但目前我国的环境状况仍持“局部好转、整体恶
化”的基本发展态势。其中，立法不完善引发的先天不足，地方政府对经济效益过分强调而忽视甚至无
视环境保护的短视行为，以及执法与司法自身存在的诸多欠缺均对环境问题负有不可推卸的责任。但在
加强立法、转变政府执政理念的同时，更应强调对现有法律的遵从。最高人民法院发布的《关于加快经
济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，针对环境纠纷处理要求“在环境保护纠纷案件数量
较多的法院可以设立环保法庭，施行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平”，这体现了我
国最高审判机关对于处理环境案件的积极态度。总之，在现行法律体制框架下，要运用已有手段使行政
执法与司法衔接顺畅，做到“有法必依、执法必严、违法必究”，才能够真正及时有效的为建设环境友好
型社会服务。
