China Real Estate
56中国房地产总第 339期
住房保障政策调整之后，游离于保障政策之外的
所谓“夹心层”问题变得更加突出。“夹心层”主要包括
两个部分：不符合廉租房准入条件，又买不起经济适
用房的城市低收入住房困难家庭；不符合经济适用房
申购条件，又买不起商品房的中低收入住房困难家
庭。
一、“夹心层”问题的形成和现状
1.“夹心层”伴随住房制度改革而产生
当前，我国城市新增住房资源配置可以划分为市
场配置和政府保障两种模式。市场配置就是从住房市
场购买或租赁普通商品房，政府保障主要包括经济适
用房和廉租住房。普通商品房、经济适用房和廉租住
房三种类型按收入层次依次构建了当前住房市场的
供给结构，那些不能通过这三种供给途径获取住房资
源的群体就成了“夹心层”。因此，“夹心层”并不是刚
刚出现的新问题，事实上它是伴随着中国住房制度改
革而出现的。
2.“夹心层”存在形式和差异
普通商品房和政府保障型住房之间的“夹心层”
是政策之外的“夹心层”，也就是说政策制订的时候并
没有将这部分群体纳入保障体系，从制度上看，他们
是没有被保障的群体。而经济适用房和廉租住房之间
的“夹心层”是政策之内的“夹心层”，政策制订时已经
将这部分群体纳入体系，至少从政策设计上看，经济
适用房和廉租住房形式上是无缝衔接的。但事实上，
即便形式上有保障，这部分群体低下的支付能力导致
他们仍然不能从这个保障体系中获取资源。
3.政策调整后“夹心层”的变化
2007年国务院出台24号文件之后，明确保障对
象从中低收入者转向低收入者，保障形式从以经济适
用住房为主转向以廉租住房为主。在廉租住房方面，
准入标准明显放宽。根据文件要求，要“逐步扩大廉租
住房保障范围”。“十一五”期末，全国廉租住房制度保
障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收
入住房困难家庭。因此，廉租住房的覆盖面较原先显
著扩大。这样就缩小了廉租住房和经济适用住房之间
的“夹心层”，但却大大扩大了普通商品房和经济适用
房之间的“夹心层”。
二、“夹心层”问题产生的根本原因
1.当前“夹心层”问题的隐含前提———购买住房
当前存在的两个“夹心层”都是以买房作为隐含
前提的。具体地说，一个“夹心层”是买不起普通商品
房但是又不在经济适用住房保障范围内；另一个“夹
心层”是买不起经济适用住房又不在廉租住房保障范
围内。这与住房资源的三种配置方式密切相关。如果
换一种思路，不以购买住房而是以能否实现基本的居
住需求为“夹心层”判断标准，租赁住房承受能力可能
更有参考价值。当然，这并不是说这样划分就能使“夹
心层”消失，问题背后还有更深层次的原因。
2.“夹心层”产生的本质原因———支付能力不足
事实上，如果进一步深入分析，“夹心层”产生的
本质原因不是简单的政策调整或者房价上涨，而是支
付能力不足。
为什么经济适用房和廉租住房之间会存在“夹心
层”？因为有政策保障但仍然有相当部分群体没有能
力购买。为什么没有能力购买？因为政策保障准入标
住房保障
以支付能力为视角,
分析住房“夹心层”的成因和对策
杨鸿 贾生华 浙江大学房地产研究中心
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准和现实购买支出不匹配。为什么不匹配？因为政策
制订的收入准入标准是一个绝对标准，并没有考虑实
际购房的支出所需。
普通商品房和经济适用房之间的“夹心层”也是
一样，之所以存在部分群体无能力购买普通商品房又
不在经济适用住房保障范围内，就是因为经济适用住
房的准入设计没有考虑普通商品房（满足基本需求）
的支付负担。这部分“夹心层”的减少依赖于住房保障
准入条件的放宽，在需要保障人数不变的情况下，保
障体系内的人多了，这部分人也就少了。如果准入标
准和现实支出合理匹配，至少从某个设定水平上，这
部分“夹心层”也是可以消除的。当然，如果考虑相对
的购房偏好，那以购买住房为隐含前提的“夹心层”就
永远不可能消失。
3.支付能力不足的背后———房价收入严重偏离
以相对收入水平来划分中等收入、低收入并没有
问题，而当这一相对标准直接用于住房保障时，实际
支付能力不足的问题就出现了。以欧美国家的经验，
中等收入家庭通常能自己解决住房问题，为什么到中
国就变成“夹心层”了？问题在于房价收入严重偏离，
简单地说就是房价的增长速度远远超过收入的增长
速度。如果一个社会的财富和收入结构中，中间收入
水平人群没有能力购买住房或者负担非常沉重，那么
毫无疑问房价与收入偏离严重，购买住房对多数人是
难以承担的。
三、解决“夹心层”问题的一个思路
住房保障对象是否应该从中低收入转向低收入
是有待商榷的议题，但保障对象调整本身并不必然导
致“夹心层”扩大化。因为当收入层次成为界定住房是
否困难的标准时，单一的收入层次已经意义不大，必
须结合当下的住房支出水平。当前出现“夹心层”问题
最重要的原因是，绝大多数地方收入准入标准的划分
完全脱离现实的支付能力，仅仅在收入层次上分类而
无视实际所需的成本。
从根本意义上说，房价回落、收入上升是解决“夹
心层”问题的理想途径，但现状并非如此乐观。在当前
背景下，解决问题的对策必须从问题的本质出发，否
则所谓的政策调整就难免陷于拆东墙补西墙的窘境。
1.将单一的收入层次标准改为相对的房价（租
金）收入比标准
既然支付能力问题是“夹心层”的本质，那么在设
定标准的时候必须考虑实际支付能力。在具体操作上
有很多可借鉴的经验，设定一个相对可承受的标准是
完全可以做到的。设定这个标准的核心问题是考虑合
适的房价收入比或者租金收入比，至于这个标准具体
是多少比较合适，各个城市可以依据自身情况确定。
确定房价收入比的常用方法是静态房价收入比，
即以当时的房价对比当时的收入。但考虑到中国当前
收入水平上升较快，而购房成本通常随着购房行为的
发生而基本确定，静态的房价收入比缺陷明显。相比
之下，动态房价收入比，即以当时的房价对比随时间
变化的收入更为有效。
2.不仅要考虑上限还要考虑下限
当前中国的住房保障准入设定基本上采用的是
设置准入上限，例如，经济适用房是低于多少收入以
下才能购买，廉租住房是低于多少以下才能享受。设
置收入上限当然没有问题，保障原本就是服务于弱势
群体。但若要让政策范围内的群体真正享受保障，必
须要同时考虑那些处于保障下限的家庭。如果一个保
障政策设定仅仅考虑上限，必然会有大量形式上处在
政策内而实际却被排斥在政策外的群体。
3.标准制订要考虑基本生活支出
住房固然是生活必需，但也不能为了住房牺牲其
他的生活必需。如果让住房保障成为这些原本弱势家
庭最沉重的负担，甚至大幅度挤占原本窘迫的生存空
间，住房保障将变成不堪承受之重。因此，比较人性化
的收入标准应当考虑当地的最基本生活支出。
李求军 / 责任编辑
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