【政府项目工程施工合同管理指导意见】
工程变更管理
工程变更管理是工程施工合同管理活动的重要内容，包括发包人
工程变更管理和承包人工程变更管理。政府项目工程变更管理与一般
工程相比有其特殊性，应当符合相关法律、行政管法规、行政规章和
规范性文件的规定。有效且合乎合同的工程变更管理活动能够促进工
程施工合同的顺利履行，真实反映工程施工合同履行状况，避免合同
双方由于工程变更而引起的合同争议，为工程造价结算和施工索赔处
置打下良好基础。
本指导意见适用于发包人政府项目工程施工合同管理，政府项目
发包人可根据工程管理的需要将本指导意见的相关内容或经修订后
列入施工合同条款。
1 工程变更
本文件所称工程变更是指发包人在经批准工程施工图和施工
合同的基础上，根据工程建设需要对工程做出的有关质量要求、设计
图纸、材料或设备、工艺或做法、工程数量、技术参数等的变更。其
他工程变更管理详见《工程施工索赔管理》。
发包人工程变更必须符合相关法律、行政法规、行政规章、
规范性文件的规定和施工合同约定的程序。
2 一般原则
发包人、承包人、监理工程师和设计单位非经相关法律、行
政管法规、行政规章和规范性文件规定程序，无权擅自对原经批准的
工程进行变更。
工程变更应当以书面方式进行，必须符合相关法律、行政法
规、行政规章、规范性文件的规定和施工合同的约定。特殊情况下确
需以口头方式发出，但应当在施工合同约定时间内予以确认。
任何工程变更文件必须经原设计单位的认可或批准并加盖设
计专用章，经发包人认可后由监理工程师签发指令方可执行。
监理工程师、承包人有权依据其职权以书面方方式对工程变
更文件提出建议、意见或质疑，设计单位应当予以书面方式回复采纳
或不予采纳的意见。
任何未经合法程序的变更文件，发包人应当不予认可，即使
认可也不应当被认为是合法的变更文件。
任何未经合法程序的变更文件，监理工程师应当不予签发，
即使签发变更指令也不应当被认为是合法的变更文件。
任何未经合法程序的变更文件，承包人有权且应当以书面方
式向发包人、监理工程师提出质疑，发包人、监理工程师无法或未予
合理说明的，承包人应当拒绝执行。
设计单位出具的书面变更文件中应当工程变更的事由予以详
细说明。
承包人接到变更指令后，应当以书面方式要求监理工程师对
变更文件涉及的技术内容作出必要的说明，监理工程师应当予以说明。
3 重大变更
重大变更是指对相关法律、行政法规、行政规章和规范性文
件规定的变更事项，也包括承发包人双方在施工合同中约定变更造价
超过规定限额以上的变更事项。承发包人双方约定的重大变更造价限
额一般在 20 万元以上，具体由财政主管部门根据不同工程的投资控
制需要确定限额。
依照相关法律、行政法规、行政规章和规范性文件的规定，
重大设计变更须经建设行政部门批准后方可进行。
重大设计变更前，发包人应当以书面方式向财政行政部门和
审计行政部门提交相关报告，经审核同意后方可进行。财政行政部门
和审计行政部门依照其职权，有权对发包人的重大变更事项提出质询，
并要求发包人提交详细的说明文件进行答疑。
财政行政部门和审计行政部门要求发包人作出说明或答疑的，
发包人应当就重大变更事项的内容、事由、技术、造价及经济合理性
作出必要的说明。
重大变更引起工程造价超过经批准概算建设费的，须经原批
准部门核准调整概算后方可进行。
重大变更因涉及施工合同实质性内容的重大调整，承发包人
应当在施工合同中约定须向原施工合同管理部门备案后生效。
4 变更事项
质量变更
作为工程变更的特殊内容，工程质量变更不得低于原经批
准的设计标准或要求，确有需要的应当依照相关法律、行政法规、行
政规章的规定办理批准手续。
监理工程师无权以自己的名义要求对工程质量进行变更，
但可以依据其职权提出相关的建议。
承包人无权要求对工程质量进行变更，也无权提出类似的
建议，除非其有证据和充分的理由证明原设计质量标准和要求不符合
相关标准规范的规定。
设计变更
设计变更包括对原经批准设计图纸、技术参数、施工工艺
或做法等的技术性变更。
设计单位需要对原设计进行变更的，应当以书面方式向发
包人提出，经发包人同意后方可出具变更文件。
发包人需要对原设计进行变更的，应当以书面方式向设计
单位提出，经设计单位同意后出具变更文件。监理工程师应当依据其
职权就发包人的变更建议签署意见。
承包人需要对原设计进行变更的，应当以书面方式向监理
工程师提交变更建议书并附变更造价预算书，监理工程师、发包人批
准后提交设计单位，设计单位同意后出具变更文件。
材料设备变更
材料设备变更包括对材料设备的产品、规格、型号、产地
等的变更。
承包人应当在开工前就由其采购的工程需用材料设备向发
包人提交采购计划。发包人、监理工程师对该计划提出修改意见的，
承包人应当修改。
材料设备变更应当在材料设备采购计划确定的日期前向承
包人发出。
设计单位、发包人、承包人需对材料设备进行变更的，同
款。
工程数量变更
工程数量变更是指对可独立施工的工程内容在数量上的增
减变更。
设计单位、发包人、承包人需对工程数量进行变更的，同
款。
5 变更造价的确定
承包人接到变更指令后，在施工合同约定时间内向发包人提
交价款变更报告，并按施工合同约定程序进行审核。
重大变更造价的确定
发包人依照 款向相关主管部门提交重大变更报告时，应
当附有重大变更造价预算书。
重大变更经批准后，变更造价预算书作为变更指令的附件
递交承包人，作为变更的暂定金额。
承包人在施工合同约定时间内向发包人提交重大变更的价
款变更报告，并按施工合同约定程序进行审核。
工程变更造价确定后按施工合同约定调整合同价款并列入工
程进度款同期支付，施工合同有其他约定的从约定。
承包人提交变更价款报告应当附有如下资料：
1）变更价款报告；
2）变更价款计价编制书；
3）工程变更文件；
4）监理工程师变更指令；
5）监理工程师确认承包人已完成变更指令的确认意见；
6）其他编制变更价款报告的相关依据性资料。
承包人未在施工合同约定时间内提交价款变更报告的处置
一般性变更的，依据施工合同的约定，视为该变更不涉及
造价变更或承包人放弃调整变更价款的权力。
工程重大变更的，经财政主管部门和审计主管部门同意，
承发包人可以约定发包人有权自行确定其认为合理的金额作为变更
价款且无需经承包人的确认。发包人确定变更价款前，应当按照
款的规定取得财政主管部门和审计主管部门的同意。
变更涉及核减工程价款的，承发包人可以约定发包人有权
自行确定其认为合理的金额作为核减价款且无需经承包人的确认。发
包人确定变更核减价款前，应当按照 款的规定取得财政主管部门
和审计主管部门的同意。
发生下列情况的，工程变更核减造价的予以调整，增加造价
的不予调整：
1）由于承包人过失需要变更的；
2）为弥补承包人缺陷而变更的；
3）如发包人或其工程没有因此得利，应承包人要求而采取变更
措施的；
4）未经施工合同约定程序或相关法律、行政管法规、行政规章
和规范性文件的规定，承包人擅自变更的；
5）施工合同约定发包人工程变更不符合施工合同约定或相关法
律、行政管法规、行政规章和规范性文件规定不予调整造价的。
发包人应当在每月初就上月工程造价变更的动态情况向财政
主管部门和审计主管部门提交书面报告。
6 变更争议
工程变更引起承发包人争议的，依照施工合同约定程序解决。
提出异议方应当就其异议向对方提交书面报告，同时附有能
够充分说明其异议理由的相关依据性资料。
发包人应当向财政主管部门、审计主管部门和上级主管部门
报告变更争议情况，并提交相关书面报告。
7 造价工程师的作用
工程变更涉及造价管理是造价工程师工程造价咨询与控制管
理的重要内容之一。
造价工程师应当为发包人提供如下技术咨询：
1）对工程变更的技术经济合理性提出建议意见；
2）编制工程重大变更的价款变更报告及技术说明；
3）审核承包人变更价款报告并向发包人提出审核意见；
4）代表发包人向财政主管部门和审计主管部门提交工程造价控
制管理工作报告并负责技术经济部分的解释说明。
财政主管部门和审计主管部门依照其职权也可以向工程施工
现场派驻造价工程师，该造价工程师应当定期向委派部门提交工程造
价变更控制管理的报告。
