政府债务管理探析
摘要：当前，各地高度重视债务管理和投融资工作，通过适当举借债务，撬动了大量建设资
本，有力推动了公共基础设施建设，促进了地方经济社会的跨越发展，但是也有一些因为管理不善，导
致地方债务尾大不掉，最终对地方经济社会的发展造成了不良后果，本文以去昆山、张家港的考察为
例，对地方金融债务管理提出了一些自己的看法。
关键词：政府债务管理；金融风险
一、加强政府债务管理的途径
（一）科学推进投融资管理
一是投入由“松”变“紧”。根据国务院相关规定要求，各地均收紧了政府性债务管理，由过
去的“宽进松出”变为“严管紧出”，特别是在谋划项目过程中更加注重与偿债能力的匹配，通过压缩
新增项目确保在建项目的续建和收尾。宝安区秉承“多大财力、办多大事”理念，按照“循序渐进、逐
步安排、略有增长”的原则安排政府实事项目，2013年、2014年、2015年分别安排 5亿元、亿
元、10亿元。昆山市和张家港市 2015年政府实事新增项目基本停止，重点保证在建续建项目，财政仅
安排几亿资金予以保障，其他资金通过市场化融资解决。
二是管理由“粗”到“细”。各地坚持将项目作为投融资的有力抓手，通过项目谈合作、谈融
资，对项目实行分类管理，有效推动了投融资的可持续发展。余杭区对所有项目进行梳理，按照纯公益
性项目、经营性项目、营利性项目三类进行分类，其中明确纯公益性项目由财政资金负责安排，经营性
项目采用市场化融资解决，对于各平台自行开展的营利性项目政府财政不予负担。昆山市按照政府性和
经营性项目进行分类，其中政府性投资项目明确由平台负责的，由财政进行审核并纳入政府债务核定补
贴，对于各平台的经营性项目财政概不负责。
三是平台由“弱”做“强”。各地充分发挥平台多样、融资多元的优势，有力助推了地方经济
社会发展。为改变融资平台小、散、乱的局面，余杭区对全区 15个平台按照交通类、旅游类、公共服
务类等进行分类管理，对具有相似职能的融资平台进行整合归并，同时明确新平台的功能定位，推动平
台向做大做强转型。
（二）突出关键节点控制
一是定计划。龙岗区要求各单位每年第四季度报送项目计划，由发改局制定年度统贷计划，经
区人大同意后再向相关银行协调贷款事宜，贷款资金全额进入财政基建专户统一管理，并根据项目工程
进度进行资金拨付。余杭区要求各融资平台每年 10月份报送来年预算计划，由财政局根据土地出让收
入计划、做地（土地储备）支出计划、基础设施投资计划，编制当年负债计划，经区委、区政府同意后
下达各单位负债控制目标并严格执行。二是控成本。余杭区通过建立财政性存款与信贷投放挂钩制度，
每季度对金融机构支持政府融资情况进行考核，对政府融资成本进行管理，明确表内融资利率控制在基
本利率上浮 10%以内，表外融资利率基本控制在 8%以内。昆山市规定各融资平台融资利率一般控制在基
准利率上浮 20%以下，超过基准利率上浮 20%的需市债务办进行审批，超过基准利率上浮 30%的需市债
务领导小组审批。三是严考评。龙岗区对政府性投资项目建立事前评审和事后审计监督制度，事前评审
由发改局组织相关职能部门和中介机构对项目投融资方案进行论证，每个项目均设立专项资金用于聘请
中介机构进行评审、参与谈判，事后审计由政府项目投资审计中心负责。余杭区将各平台、镇办的负债
控制纳入领导班子年度考核内容，对举债审批、目标控制、规范管理等情况进行考核，考核结果作为干
部任用重要参考依据。
（三）超前化解到期债务
国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》后，各地迅速反应、灵活应对，通过采取
技术手段提前对政府性债务进行了化解。余杭区将拟实施项目立项前移，提前到 9月 1日之前，将拟实
施项目变为在建项目，有效规避了相关政策，同时通过强化支出约束、出让土地、处理平台资产、以新
贷置换旧贷等多种方式对政府债务进行了控制和化解。昆山市利用以新换旧的形式将短期贷款置换为中
长期贷款，同时将有一定收益的项目进行包装转化为 PPP项目，通过新项目对原有项目进行替换，实现
了债务的有效转化。
（四）创新拓展融资渠道
为进一步拓宽融资渠道、破解融资难题，各地结合实际、大胆创新、积极尝试，趟出了一些好
路子。一是实行打包开发建设。单一的公益性项目对社会资本难以产生吸引力，但通过捆绑打包、片区
开发等形式，辅以一定行政手段，比如将公园和商品房打包，通过适当调整规划容积率，便可广泛调动
社会资本参与。龙岗区在大运会场馆和文体中心建设运营中广泛采取了此种方式，比如赋予合作方大运
会场馆 30年经营权，允许其保留周边的部分临时建筑，同时前 5年设定为保护期由财政每年给予 5000
万元资金保障，规定每周二、五必须对社会开放。此外，将具有公益性的文体中心综合项目，通过调整
项目容积率、赋予社会资本 30年经营权限、配套部分经营用房等形式，实现了公益事业和社会资本的
有效结合，带动了公益项目和基础设施较快发展。二是成立平台产业基金。余杭区对项目进行包装后，
通过政府投资平台出资 51%，银行委托基金公司出资 49%，共同成立合伙基金定向投资政府性项目，基
金存续期限一般在 5年以上，同时与银行签订定额回购协议，保证银行资金每年固定利息收益，利率一
般控制在 %左右，而对资金流向不设立约束条件。
目前，该区已与南京银行合作，5亿元的平台产业基金已正式设立。三是借道市场渠道融资。
张家港市采取平台公司通过银行间市场发行债券的形式补充流动资金，但平台公司必须是中国银行间市
场交易商协会会员，并且具有较高的信用等级要求。比如，2014年张家港保税港区管委会下属金港资
产经营有限公司成功发行 2014年度中期票据（MTN），发行总额为 5亿元、期限 5年、票面利率
%，取得了较好的融资效果。四是用活政策性贷款。去年国务院常务会议对政策性金融支持棚户区提
出明确要求，江苏省已在全省全面推进棚户区改造投融资工作，获得国开行长达 25年的近 800亿元低
息贷款承诺。张家港市抢抓这一有利契机，对区域内旧村改造、房改项目进行打包捆绑，并以棚户区改
造名义向国开行贷款 48亿元、贷款利率可在基准利率基础上下浮 18%。
（五）设立产业引导基金
根据中央竞争性领域去专项资金化的相关要求，各地纷纷设立产业引导基金，有效放大了杠杆
效应，促进了相关产业加快发展。龙岗区成立了创业投资引导基金联席会议，由分管副区长担任主任，
发改、财政、金融办、产业投资服务集团有限公司（简称产服集团）等各部门分管领导任成员，产服集
团作为引导基金受托管理机构，成立创业投资引导基金公司代表政府作为参股子基金出资人，设立银行
专用账户专款专用，引导基金主要采取参股投资运作方式运作，目前产服集团已受托出资 3亿元，发起
设立子基金 6支，撬动社会资本 27亿元。余杭区成立了产业发展引导基金管理委员会，由区政府主要
领导任主任，常务副区长任第一副主任，分管副区长任副主任，成员由财政、发改、经信、科技、审计
等相关部门人员组成，管委会办公室设在财政局，财政局局长任主任，办公室成员由管委会各成员单位
相关科室负责人组成，产业发展引导资金根据产业类别分别设立不同形式的子基金，并委托金融控股集
团有限公司等受托机构负责运作管理，主要采取债权投资、股权投资两种方式进行扶持，同时实行“投
贷联动”引导银行加大信贷投放力度，切实发挥了财政资金四两拨千斤的作用，助推了实体经济持续较
快发展。
二、有关意见建议
（一）健全投融资管理体制
当前，胶州市仍然处于快速发展、转型攻坚的关键期，必须强化投融资对经济社会发展的拉动
作用，同时面对上级日趋严格的债务管理要求，迫切需要将投融资工作列入重要议事日程，加强领导、
深入研究、群策群力，形成做好投融资管理工作强大合力。建议成立市政府主要领导为组长，分管副市
长为副组长，发改、财政、金融等部门、各平台公司和第三方中介机构负责人为成员的项目投融资管理
领导小组，办公室设在发改局，同时在发改局下设胶州市 PPP事务中心，负责汇总整理政府投资项目，
建立维护胶州市投融资项目库，提出年度融资计划，并会同金融等相关部门组建专业团队开展招商融资
工作；财政局负责对各平台公司融资规模、计划进行统一管理、统一核算、资金运用情况统一考核；各
平台公司根据需要负责具体项目的融资办理；第三方中介机构负责为项目投融资提供策划、包装、核
算、谈判等服务。
（二）规范政府投融资流程
第一步，项目筛选。每年 6月，各单位、平台公司根据需要向发改局提出拟实施的项目充实项
目库，发改局负责组织财政、金融等部门对拟投资的项目进行甄别，根据轻重缓急和财政状况等条件初
步筛选出需实施的项目，并结合项目特点逐一制定投融资方案。第二步，项目初选。聘请第三方中介机
构、专家进行评审，修改完善后上报市投融资领导小组研究，经初步同意后向社会公示征求意见，修改
完善后报市长办公会进行研究确定，并报请市人大常委会批准。第三步，项目融资。项目批准后，发改
局会同金融办、财政局、平台公司、中介机构等组织召开项目融资推介会，对投融资项目进行公开招
商，所融资金纳入财政专户统一管理。第四步，项目建设。财政局按照全市安排计划，根据项目投资建
设进度按季度划拨资金，项目完成后由审计局对项目进行审计验收。第五步，债务偿还。每年下半年，
财政局会同发改局、金融办、各平台公司梳理下年度到期债务并制定还款方案，需财政资金偿还的由财
政局按照预算及时拨付，逐步建立起“借用还”相统一的规范操作流程。
（三）探索多元融资渠道
坚持将项目作为有力抓手，积极借鉴先进地区经验做法，推动政府投融资持续发展。一是用足
用活银行贷款。根据现行规定，2015年保障性住房、水利、交通等项目仍可以通过银行融资，尤其是
可以利用国务院对于政策性金融支持棚户区改造政策，将全市新型农村社区建设、城区旧村改造、机场
范围内村庄征迁安置统一包装整合，由房管部门逐级上报争取省住房和城乡建设厅列为棚改项目，并利
用我市与国开行良好的合作关系，积极向国开行申请政策性贷款，利用该贷款利率低、期限长、额度大
等特点，可以大幅缓解我市投融资压力。二是探索设立平台产业基金。建议参照余杭模式，积极探索与
日照银行、南京银行等成立合伙基金。根据项目融资需要确定基金规模，由我市平台公司出资 51%、银
行委托基金公司出资 49%成立合伙产业基金并签订协议，项目期限 5-10年，银行每年按照固定利率获
得收益，到期由平台公司按照出资额 1:1进行回购，合伙基金资金投向由我市自主决定。对于平台公司
的到期债务，也可以通过此方式将短期债务置换为长期债务。三是大力推行 PPP融资模式。建议参照龙
岗区模式，对文化中心、体育中心、市民广场人防工程等进行包装，在保障项目公益属性的基础上，允
许社会资本通过特许经营、财政补贴等方式予以盘活。对“1+10+9+X”污水处理体系、城乡环卫一体化
等基础设施项目，也可以通过特许经营、合理定价、财政补贴等方式引入社会资本予以推进。对东部中
央商务区、临空经济区等面积较大的连片区域，可以对整片区域进行包装，实行打包招商开发，对区域
内的道路、绿化、供电等基础设施建设由投资者承担，通过调整规划、容积率、出让金共享、特许经营
等方式吸引社会资本投资建设。
（四）妥善化解政府债务
一是加强对政府债务的规范管理，根据预期财政收入情况、土地收入情况等，科学制定中长期
债务规划，对举债规模、结构期限等进行总体安排，同时适当收缩政府性投资范围，重点保障在建续建
项目，逐步解决民生实事问题。二是参照余杭区、昆山市经验对各类债务进行分类管理，对纯公益性项
目由财政资金负责安排，经营性项目采用市场化融资解决，对于各平台自行开展的营利性项目由平台公
司采取处置资产等方式予以解决。三是对到期债务通过项目重新包装，综合采用银行贷款、产业基金和
PPP方式进行融资，通过以新换旧、将短期债务置换为长期债务等形式，缓解财政资金偿债压力。四是
通过债转股或鼓励民营资本入股，采取固定收益的方式加以解决。此外，可以探索借鉴珠海大横琴有限
公司、北京基础设施投资有限公司和青岛城市建设集团股份有限公司试水海外融资，发行企业债融取低
利率、长期限的资金。
（五）组建金融创新服务平台公司
建议尽快组建市级金融创新服务平台，对辖区内具有金融属性的国有资产、股权、市财政年度
划拨的专项资金等进行整合，建立现代企业管理制度及经营模式，聘请专业管理团队运营，逐渐打造胶
州自己的金融控股集团。一方面，通过企业自身做大做强以及良好的信用，利用中国银行间市场交易商
协会发行中长期票据、企业债等市场化渠道进行融资，同时还可以积极尝试海外融资等渠道，不断增强
平台公司融资能力。另一方面，可以参考龙岗区、余杭区模式，设立多支产业引导基金并委托金融创新
服务平台，通过债权、股权、投贷联动等方式加大企业扶持力度，不断为企业注入新的增长活力，推动
企业做大做强，助力实体经济健康较快发展。
作者：宋晓欣 单位：胶州市三里河街道办事处
