编号：______________
农居点用地整理计划
编辑：__________________
日期：__________________
单位：__________________
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 2 页 / 总 18 页
农居点用地整理计划
用户指南：该计划资料适用于为明确的目标或目的，在特定的时间、预算、资源条件下，依据规范完成，
并把完成时所达到的有形或无形的效果记录，形成经验或者总结，使用数据记录并为以后的方案提供参
考。可通过修改使用，也可以直接沿用本模板进行快速编辑。
一、概述
农村居民点用地是指各乡镇管辖范围内的所有村庄用
地，包括农村居民居住的主房占地、附房占地以及晒场、
庭院、宅旁绿化、围墙等用地，也包括村内基础设施和公
共设施用地。除建制镇政府驻地的城镇建成区以外，一般
集镇、中心村均在此范围之内。农居点整理，是指通过对
已有农居点用地的深入加工、改造、调整及整治，消除原
有农居点土地利用中对社会经济发展起制约或限制作用的
因素，促进土地利用的有序化、集约化、合理化和科学
化，从而提高土地利用率的一项土地利用管理工程。根据
国内外经验，通过对农村居民点用地进行整理，退宅还
田，可增加耕地 5％左右。 根据台州县土地利用总体规划
下达到本县的土地利用控制指标，在规划期内必须通过土
地开发，土地整理及复垦新增耕地 700 公顷,因此必须在全
县开展县域、镇域规划和村域规划，实施农居点迁村并
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 3 页 / 总 18 页
点，整治空心村，严格农村宅基地管理，合理调整城乡居
民点用地结构，以保证规划目标实现。
二、农居点用地现状分析
（一） 农村居民点用地现状及存在的主要问题
1、人均农居点面积过高。*年全县农村居民点用地
公顷，占全县居民点及工矿用地的 %，与全县
耕地总量 公顷相比，农居点用地与耕地的比例为
1:。全县*年末农村人口 万人，人均农居点用地
为 平方米，而且各乡镇的实际情况差异较大，因此，
整理潜力非常大
2、村庄规模偏小。根据*年*县统计年鉴，全县共有
1019 个村委会，而农村人口为 万人，平均每村的人
数是 402 人（表 2），若按 1892 个自然村统计，则每村的
平均人数为 216 人，据调查，最小的自然村的人口只有几
十人，可见村庄的自然缩并有很好的前景。
3 建筑密度大，容积率低。由于缺乏村镇改造的统一规
划，不同年代、不同结构的新旧建筑物相互交替、见缝插
针式地排列，虽然偶有新盖农房零星分布，但基本上都是
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 4 页 / 总 18 页
连在一起的。八十年代以前的房子以一层简易房为主，占
地面积很大，八十年代以后的房子以二、三层砖木结构为
主，三层以上的楼房不多见，这样就形成了建筑密度大，
容积率低的状况。据估算，大部分乡镇建筑容积率普遍为
～ 左右，建筑密度一般都在 以下。
4、生活设施差，环境较为恶劣。在旧农村居民点中，
公共设施很不完善。由于建筑密度大，村内路窄巷小，而
且七拐八弯，甚至穿居住厅堂而过，一般的交通工具难以
入内。排污下水道设施几乎是一片空白，露天臭水沟在房
前屋后通过，老式厕所及猪牛圈就近分布。每到夏天，苍
蝇蚊子就多，环境卫生较为恶劣。部分丘陵山区农村居民
点，其生活用水难以保证，大部分是以坑塘储水作为生活
用水，甚至包括饮用水，其卫生标准很难符合要求。这样
的居住生活环境已和当前农村经济发展水平格格不入。如
果不进行改造完善，那么其居住利用价值将逐步丧失。
（二）成因分析
农村居民点这种粗放型利用现状，能得以维持到现
在，有其一定的背景和原因，这些背景和原因也是构成实
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 5 页 / 总 18 页
施农村居民点整理的主要阻碍，增加了整理过程中的难
度。
1、农村宅基地产权制度模糊。虽然我国《民法通则》
和《土地管理法》中都明确规定，农村宅基地属农业集体
经济组织所有，但在实际操作中，农业集体经济组织的所
有权难以得到真正体现。长期以来人们对农村宅基地所有
权普遍存在一种观念上的偏差，认为宅基地可以祖祖辈辈
继承下来，是一种私有财产，自己不使用，也不准别人使
用，即使闲置、抛荒，别人也无权过问，宅基地主人拥有
使用的权力，却没有合理使用的义务。我国也没有相关法
律条文来限止农村宅基地的闲置，这样，旧宅基地的闲置
现象就难以得到有效控制。
2、住宅建设各自为政，缺乏统一规划。目前大部分农
村居民点都是经过漫长岁月逐步形成的。不同年代、不同
结构的建筑物相互交错。经常可以看到在一片 60 年代的砖
木结构住宅群中，竖立起几栋 90 年代的三、四层新式农村
楼房。由于缺乏旧村镇改造的统一规划，新式农村建筑也
就顺其自然地在旧建筑群的空地上建造起来。这种新、旧
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 6 页 / 总 18 页
交替的形式，无疑增加了旧居民点改造的成本，新居的主
人往往成为旧居民点改造的主要抵制者，随着年代的推
移，更新的住宅又在不断地落成，这样形成一种恶性循
环。
3、耕地保护意识不强。虽然“保持耕地总量动态平衡”
已成为我国土地管理的战略目标，但在农民心中，并没有
真正树立起耕地保护的强烈意识。受当前农业比较效益低
下的影响，耕地抛荒现象时有发生，住宅建设大量侵占耕
地，尽管在占用耕地方面，有一定的经济约束机制，这种
经济约束机制在节约用地方面也起到了一定作用，但还无
法从根本上控制对耕地的占用。在占用耕地建新房和旧村
镇改造二者选择中，选择后者的人并不多。这在一定程度
上，也反映了农民的耕地保护意识不强。
4、资金来源难以保证。农村居民点整理，需要的资金
是巨大的，从拆迁、平整、生活基础设施完善，到新居建
设，都需要投入大量资金。例如浙江省临海县县场乡在垦
岙村 168 户搬迁整理过程中，仅道路、供水、排水、有线
电视、电话等基础设施建设就已投入 1200 万元。资金能否
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 7 页 / 总 18 页
落实、渠道是否稳定，是农村居民点整理顺利进行的基本
保障之一。目前由于各地经济发展水平不同，经济实力各
有差异，特别是集体经济相对薄弱，使得所需资金难以得
到可靠的保障，这给农村居民点整理工作带来困难。
三、农村居民点用地整理潜力分析
为了适应浙江省人多地少、土地资源不足、用地紧张
的实际情况，省城乡建设厅于年制定了《浙江省实施的有
关规定》，对村镇规划的人均建设用地
按*年土地利用现状变更资料,*县人均耕地为 亩，
对照《浙江省实施(村镇规划标准)的有关规定》，中心镇人
均建设用地最高标准为 120 平方米,而一般镇不能超过 80 平
方米，即使是新建村镇，其人均建设用地最高限也只有 150
平方米.*县人均农居点用地现状为 平方米，而且不同
乡镇差异较大,最大的街头镇人均用地达 平方米,这一
数字较大程度地超出规定指标，因此，农村居民点整理潜
力较大，整理工作势在必行。
但众所周知，农村居民点整理是一项长期的、复杂的
工作，不可能一蹴而就，人均农居点面积若要从现状水平
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 8 页 / 总 18 页
下降到规定指标，需要一个非常长的时期，
其时间跨度将远远超出浙江省土地利用总体规划的末
期 XX 年。因此，在具体推算*县农居点用地潜力时，选择
指标标准应非常谨慎，要尽可能多地考虑规划实施的可行
性，关键是要严格控制指标。
1.农村占房人口的确定
在人口预测专题中已经得到 XX 年和 XX 年各乡镇农村
人口数,但此数据并不能完全代表实际农村房房占有者的人
数,本次规划中,采用以下公式求取
2、农村居民点发展趋势和远景目标
(1) 发展趋势
随着社会经济的不断发展，城镇化率将逐步提高，一
方面，大量农村人口迁往城镇，另一方面，自然村居民将
逐步迁入中心村.因此,今后我县农村居民点发展的趋势主要
表现在以下几个方面:
①农村居民点规模逐步缩小.
①农村居民点数量逐步减少
①中心村规模将逐步扩大,而自然村将逐步消失
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 9 页 / 总 18 页
(2) 农居点发展远景目标
根据社会经济可持续发展的要求,参照国内外城市化发
展的历程,我们提出了以下远景目标:
①农村人口在 XX 年 基础上进一步减少;
①人均农居点用地面积达 90 平方米以上;
①自然村消失,全部农村人口居住在中心村里
3、 农居点整理潜力测算
根据各乡镇人均用地现状、规划年农村占房人口、农
居点远景发展目标，按以下步骤进行:
(1) 规划年人均指标的计算
由公式
a=a0—k(a0—ae)
计算得到规划年人均指标。
:其中:a——规划年人均指标
a0——基期年人均指标
k——规划期间指标幅度占整个调整幅度的百分比
ae——远景人均指标,本规划确定为 90 平方米
(2)规划年农村居民点用地规模计算
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 10 页 / 总 18 页
由公式
b=a*p
计算得到,式中,b——规划年农居点规模
a——规划年人均指标
p——规划年农居点占房人口
(2) 规划期间农居点整理潜力计算
规划年与基期年农居点规模之差ｂ－ａ即为整理潜
力.。
为了使规划具有可选择性,我们根据 k 值的不同,制定了
五套方案,其中 k 值分别取 30%、40%、50%、60%、70%，
并由远期数值推算近期结果，见表７。
表 8 规划期完成农居点整理目标的百分比 单位：%
差异并不大,但和各乡镇的整理结果则差异较大,从方案
一至方案五,整理力度不断提高,与农居点建设目标也越来越
接近.若按折中方案,即方案三计算,则 XX 年人均用地指标为
平方米，－XX 年全县可整理出土地 公顷.
四、农居点用地整理规划
（一）规划原则
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 11 页 / 总 18 页
1、在已编制村镇规划的前提下进行农居点整理；
2、严格控制土地供给量，正确引导需求；
3、积极盘活存量用地，转变土地利用方式，促使农居
点用地从粗放利用向集约利用转变；
3、 从实际情况出发，明确目标、逐步整理、循序渐
进、不断深化；
（二） 初步规划
根据实践经验分析，农居点用地的总量控制，必须以
人均农居点用地指标严格控制入手，针对具体现状，制定
人均用地指标，特别是上限指标,一旦人均用地达到临界
值，该区域的农居点建设不得再增加用地，只能从存量土
地中挖潜整理补充。
浙江省下达*县*年至 XX 年的规划主要控制指标，要求
补充耕地量 公顷,*县补充耕地的途径主要是农田整
理、农村居民点用地整理、废弃耕地复垦、土地开发、退
园还耕等。根据这样一个总体要求以及*县农居点用地现状
及潜力, 提出农村居民点用地整理目标为：至 XX 年农村居
民点整理退宅总量为 公顷， 其中整理退宅还耕量
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 12 页 / 总 18 页
为 公顷(按 75%计算)；近期农村居民点整理退宅总
量为 公顷， 其中整理退宅还耕量为 公顷(按
75%计算),各乡(镇)农居民点整理量、退宅还耕量。
（三）、农居点用地整理主要方法
*县境内有平原、岗台地、山地等各种地形地貌，而且
各地自然条件、经济条件迥异，所以农居点用地整理应从
实际出发，按不同区域条件采取不同类型的方法才切实可
行。以下是适应不同区域的四种农居点用地整理方法：
（1）城郊结合部农村城镇化型土地整理
城郊与城镇距离很近，经济水平较高，农民的思想观
念更新快，有较强的农村城镇化趋势。在整理这部分农居
点用地时，应将旧村改造规划与城镇总体规划相连，积极
提倡建公寓式楼房，一般要求统建联建，这样可以降低人
均用地面积，提高土地利用率。同时考虑到农村的实际情
况，可将生产设施集中化，统一建设晒场、农具堆放地。
（2）小村并点型土地整理
自然村大多为历史上农民为方便生产而散居后逐步形
成的，全县五十户以下的自然村落有许多，一些自然村甚
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 13 页 / 总 18 页
至只有几户人家，而且往往离行政村较远。居民点的分散
有许多不利之处：第一、行政管理不便。由于村落，分散
使乡镇、行政村对其管理难以同步到位，一些政策、措施
不能立即下达实施，使管理滞后，产生许多的矛盾和问
题。第二、不适应社会主义县场经济需要，信息传播慢，
接受外界信息的过程较长，难能紧跟社会发展的步伐，从
而使经济水平提高较慢，人民生活水平改善趋缓。第三、
基础设施、公共设施难配套。由于居民点分散，地形地势
限制，无法进行村村“三通”。同时由于经济发展水平的限
制，不可能为众多的小村落同时进行公共基础设施配套建
设，使得许多小村庄卫生条件差，设施不齐全现象严重。
对于这样的村庄基层政府应统一组织，将其进行迁并，采
用就近相并的原则，将自然村迁向最近的行政村，原则上
各行政村建立一个中心村，小村并点要打破村民小组界
线，一个村民小组建立一个自然村，对于原来历史上形成
两三个以上村民小组在一个自然村的，保持不变。在迁村
过程中要从实际出发，优化小村迁并方案。农户建新房时
要严格按照国家标准审批宅基地，并将原来的小村旧址进
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 14 页 / 总 18 页
行复垦还耕。这样将零星变为集中，既便于政府管理，又
能增加耕地面积。
（3）小村控制型土地整理
十户以上到几十户的小村庄在平原与丘陵低山地区都
比较普遍。该类村庄交通条件一般，较近于行政村，但一
时难以迁并。对于这样的村庄，尤其交通不便的畈中小
村，可以采取控制村庄规模、在建新房中逐步向中心村集
中的方法，在统一规划指导下，积极鼓励其到中心村建新
房，回收旧宅基地以便退宅还田。也可以先将闲置地、废
弃地进行有偿使用，再逐步改造旧宅基地，使村庄布局逐
渐合理。该类村庄着重考虑的是在规划期内建房不能再占
用耕地，其用地规模牢牢控制在现有范围之内，甚至缩小
或迁移。
（4）中心村型土地整理
中心村的规模一般为几十户到数百户，其用地范围较
大，在平原地区和经济发达地区，这样的中心村很具有代
表性。中心村的农居点用地整理要强调规划的核心指导作
用，合理调整布局，走滚动式开发利用之路，切实做到先
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 15 页 / 总 18 页
拆旧后建新，并按标准确定宅基地面积。提倡两户以上的
农民联合建房，将群众住房建设与基础设施建设相结合，
统一修建道路，统一平整土地和围填基础，统一安装电网
和自来水，统一浇制基础，促使群众更加支持旧村改造工
作。有些地方还可以为周围村落的迁村并点工作创造示范
效应。基层政府也可以用奖励村集体农居建设用地指标的
方法，把广大农民的农居点用地整理积极性调动起来，推
动农村集约利用旧宅基地、闲置地、废弃坑塘的工作，走
出一条耕地总量稳中有升，村镇建设不断发展的新路子。
五、实施农村居民点整理的对策
1、加强村镇建设规划，合理安排村镇用地
村镇建设规划是合理利用土地，统筹安排各项用地的
重要手段。目前农村居民点内部结构混乱、布局零乱、生
活基础设施难以完善的现状，与缺乏村镇建设统一规划是
紧密相连的。通过规划，合理安排各项基础设施建设，科
学地进行功能分区，把村镇用地分为生产区、居住区和公
共服务区，优化内部结构，可以提高各类用地的规模效
益，也有利于各类用地的环境建设。因此，加强村镇建设
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 16 页 / 总 18 页
规划，是农村居民点整理最基本的要求。即使由于资金原
因，一时难以保证规划的全部实现，但也可以有针对性地
引导农民择址建房，逐步使规划得以实施。必须杜绝农户
自行选址，各自为政的住宅建设，否则会使农村居民点发
展陷入一个恶性循环之中。
2、强化耕地保护机制
耕地保护是我国的基本国策，但与计划生育基本国策
比较，其重视程度还不如计划生育的贯彻。耕地保护意识
必须在农民心中深深树立。相应的耕地保护机制应该加
强，包括经济保护机制，法律保护机制和行为保护机制。
通过各项保护机制的强化，改变人们习惯占用耕地建房的
观念，迫使人们走内部挖潜道路。
3、加强对村镇用地合理利用的管理力度
村镇用地合理利用的管理力度不够，是造成目前农村
居民点粗放式利用的主要原因。由于缺乏必要的手段来限
制宅居地的闲置、抛荒及其它不合理利用，使得农村居民
点用地利用效率极为低下。在旧农村居民点中，由于火
灾、搬迁或长期外出而出现的大片废圩地、闲置地、空置
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 17 页 / 总 18 页
房比较常见，闲置几年，也无人问津，这种现象是土地资
源的极大浪费。因此，必须加强这方面的管理力度，促进
土地资源的合理利用。在我国台湾地区，就通过征收高额
土地闲置税、空地税和荒地税，来保护土地资源，提高土
地利用率。这一做法就很值的我们借鉴。
4、搬迁与复垦相结合
在农村居民点整理过程中，伴随着大量零星村、空心
村的搬迁，这些村庄的搬迁就直接涉及到旧宅基地的复
垦。要保证搬适后的旧宅基地得到及时复垦，就必须把搬
迁和复垦相互结合在一起，“谁搬迁，谁复垦”。在旧宅基地
复垦中还要推行科学的复垦技术，尽快恢复地力，比如厩
肥的推广施用、养地作物的回田 等技术都可使地力尽快恢
复。
5、建立农村居民点整理专项基金
资金落实是农村居民点能否达到预期目的的关键因素
之一。为此，建议建立农村居民点整理专项基金，基金可
以从耕地占用税、农业开发基金、集体经济组织或个体经
济等多渠道筹集，个人筹资可以与整理后的土地利益分配
标准计划示范文本 | Excellent Model Text 资料编码：CYKJ-FW-307
第 18 页 / 总 18 页
相互联系。这样，集体、个人多方面共同努力，为农村居
民点整理提供资金保障。
