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基于 TIM理论视角的地方政府创新机制研究
南锐
福州大学公共管理学院 ，福建福州 （350002）
摘 要：全面创新管理（TIM：Total Innovation Management）是知识经济时代创新管理的新
范式，而创新是地方政府永葆活力和竞争力的关键所在，因此研究地方政府的时时创新、人
人创新、处处创新就具有重大的现实意义。本文是在论述 TIM理论的内涵和特征的前提下，
结合某些地方政府的创新实践，从“三全一协同”，即全要素创新、全时空创新、全员创新以
及三者的全面协同等方面，来讨论在此框架下的地方政府创新机制。
要键词：全面创新管理（TIM）；全要素创新；全员创新；全时空创新；全面协同
中图分类号：F204
1．引言
创新是一个永恒的话题，一直在管理科学研究中占据着主导地位。按照周三多的观点，
创新是一种思想及在这种思想指导下的实践，是一种原则以及在这种原则指导下的具体活
动，是管理的一种基本职能，创新具有多个侧面，如技术、制度、组织、管理和文化等[1]。
自从经济学家熊彼特在《经济发展理论》中首次提出创新概念以来，创新管理理论研究不断
发展和深入，其体系和实践也愈发体现出时代性，创新已经成为社会经济发展的主要推动力。
全面创新管理理论（TIM：Total Innovation Management）的概念和理论框架是浙江大学
管理科学研究所的许庆瑞院士团队于 2002年在第三届技术创新与管理国际会议首次系统提
出的。其内涵是以培养核心能力、提高持续竞争力为导向，以价值创造/增加为最终目标，
以各种创新要素（如技术、组织、市场、战略、管理、文化、制度等）的有机结合与协同创
新为手段，通过有效的创新管理机制、方法和工具，力求做到人人创新，事事创新，时时创
新，处处创新，可以进一步概括为“三全一协同”，即全要素创新、全时空创新、全员创新，
全面协同[2]。它是在知识经济时代条件下丰富和发展起来的最新创新管理理论，对我国当前
创新理论和实践的发展具有重要的现实意义。
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创新是政府从实质上进行政府职能和服务理念的转变的一个有效途径，同时政府管理创
新也是当今全球化时代的一个世界性课题。对我国各级地方政府来说,要在全球化进程中有
效发挥其作用,不断提升行政管理能力和行政绩效,增强地区发展竞争力,就应当因应行政生
态环境的变化,正视全球化对我国地方政府管理带来的严峻挑战,认真剖析当前地方政府管理
面临的种种问题,积极推进地方政府管理的适应性创新,以期建立起一个与国际接轨、既适应
世贸组织规则又符合社会主义市场经济体制需要的现代新型地方政府,实现对社会公共事务
的合理、有效、规范管理[3]。可以这样说，在中国特色的政治体制下研究地方政府的创新制
度和路径选择对我们建设有中国特色的行政体制具有重要的导向作用。
其实，全面创新管理理论是针对企业创新提出来的，但其理论精髓和范式也同样适用于
地方政府的创新。本文就是探讨全面创新管理理论在地方政府创新中的应用。
2．TIM理论在地方政府创新中运用的理论基点
是有选择贯彻“企业型政府”理念的体现
企业型政府的理念最早是由奥斯本提出的，试图把企业管理的精髓移植到政府中来，通
过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，来达到重塑政府形象的目的，体现的是一种
重构政府能力的创新观念，根据这个理念以及成功的经验，坚信政府的治理方式可以改变，
同时通过企业理念的引入，可简化行政工作流程，减少官僚化的现象，提高人民对政府施政
的满意。TIM 理论是针对企业的技术创新提出的，已经被实践证明是适应企业发展的。同
样，我们根据“企业型政府”理念，完全可以把 TIM 理论中的企业创新理念应用到地方政府
创新实践中来。
是建立“学习型政府”的治理模式的具体体现
所谓学习型政府,即通过有效的学习激励机制,提高全体成员持续地学习、运用、创新知
识的能力,在组织内部塑造一种创新学习文化，提高行政人员的执政能力，保持政府组织的
持续发展、开拓创新能力，提高政府效能。可见学习型政府的治理模式最大的特点便是持续
性学习和创新，自然而然对适应企业管理的一些创新理念，如把 TIM理论中的“三全一协同”
的系统持续创新理念应用到当前地方政府创新的研究中，这不仅是一种政府管理创新的体
现，而且体现了“学习型政府”治理模式的精髓—持续学习和运用。
3.地方政府创新中的全要素创新
“全要素创新”指的是致力于提升组织创新绩效，包括思想观念、战略、技术、组织、文
化和制度等一系列要素的协同创新，以实现最大的创新效益。虽然在地方政府创新中，各个
要素创新内容和侧重点不同，但却都体现了各要素组合在一起协同创新的全面创新理念。
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思想观念创新——向“服务型地方政府”的观念转变
在全要素创新中，思想观念的创新主要是指思想观念上的重大变革，引发战略创新，奠
定各要素创新执行的思想基础。具体到地方政府创新来说，主要是要转变现在“官本位“占主
导的管理理念，按照中国政治体制改革的要求构建服务型地方政府，突出强调地方政府对地
方的管理和经济等服务功能，着眼于宏观的调控，逐步退出微观管理领域，改变传统的“家
长作风”。服务型地方政府是相对于以往的政治统治型地方政府、管制型地方政府而言，是
一种思想观念的巨大创新。服务型地方政府在强调服务职能主导的同时,并非要简单弱化或
取消政府的管理职能,恰恰相反,政府还必须强化、拓展乃至增加某些管理职能,特别是社会管
理职能、宏观调控管理职能等。因此,我们在强调政府服务职能主导的同时,不能从一个极端
走向另一个极端,不能顾此失彼，这体现了 TIM理论的协同思想，也是一种观念的创新。中
国地方政府也积极进行思想观念的创新—向“服务型”的观念转变的实践，如南京下关区“政
务超市”的试水，深圳市的行政审批制度的改革都体现了这思想观念的创新[4]。
战略创新——远大愿景应为建立“知识型地方政府”
在“全面创新管理”的全要素创新维度中，战略创新是指组织为了适应环境变化和自身发
展需要，针对组织战略进行的一系列调整和变革。而对地方政府来说，战略创新主要是立足
于全球化知识经济的背景下，为了持续有效地提高行政效率和效能，建立一个人民满意的地
方政府而进行的战略规划创新。因此从长远上看，战略创新应该是立足于未来较长的时期而
作出的，具有前瞻性和预见性。知识型地方政府是适应知识经济的挑战,通过知识管理带动
政府的创新服务、提升执政能力和行政效能及竞争力的政府,是一个以知识的吸收、开发、
应用、创新、评估、整合为基础,通过对个人价值、组织行为以及制度创新与重塑来实现公
共利益最大化的国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系[5]，而且知识型地方政府是一
个复合的集合概念，体现服务型地方政府、绩效型地方政府、责任性地方以及学习型地方政
府的治理理念，是一种地方政府在治理战略上的一种创新，理应成为地方政府战略创新的远
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大愿景。
组织创新——大力推行“大部门体制”
在 TIM 理论中，组织创新主要是指组织流程和组织结构的创新。而具体到地方政府创
新中，组织创新主要是指地方政府结构的创新。大部门体制指的是为推进政府事务综合管理
与协调，把政府相同或者相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理，其他有关部门协调
配合，或者把职能相同或比较相近的机构归并成一个较大的部门的政府组织体制。大部门制
的实质是一种权力结构的重构，政府运行体系和运行机制的一种重新确立，不能简单理解为
部门间的简单合并，合并只是形式，它是将职能相近、业务雷同的部门整合在一起，使他们
更好地对社会进行宏观管理，减少对经济的微观干预，具体特点表现为职能范围广，职能部
门少的一种扁平化的组织结构，大部门体制已在深圳、成都等地方政府中进行了试验，并取
得了不错的效果。经过大部门体制改革后，政府的机构会有效减少，人员也会得到精简，行
政流程也会大大简化，有利于提高行政的效率，建设高效型的地方政府。因此，对于地方政
府来说，应该根据各自发展的现状和战略规划，有步骤有差别地推行“大部门制”。在地方政
府中创新性地推行“大部门体制”，为地方政府创新提供了组织基础。
文化创新——地方政府创新文化的构建
在全要素创新理论中，文化创新主要是指企业的组织文化的构建，即企业价值观、行为
范式和思维模式的创新。而对于地方政府来说，文化创新不仅要立足于地方政府的内部，还
要立足于相关利益群体的基础上构建创新文化。地方政府的创新文化构建主要涉及两个方
面：一是地方政府的主导文化对政府创新的作用;二是如何营造一种有利于地方政府创新的
文化氛围。我国的地方政府由于深受 2000 多年的“官本位”的思想影响，政府主导文化往往
表现为保守、一味求稳、守旧等特点，不难看出，这种主导文化往往会成为影响地方政府创
新的主要障碍。当前，我国地方政府在WTO规则框架下面临着新一轮的挑战，不创新是不
行的，是不能适应中国特色的社会主义事业的建设的要求的。因此，地方政府作为政府的重
要组成部分，应该在地方政府内部塑造一种“鼓励创新、稳重求变、容忍正常范围内的失败”
的创新文化，在地方政府的外部，即相关利益群体组成的范围内塑造一种“鼓励提出合理建
议，提倡行政问责制和民意免责制相结合”的创新文化。当然，一旦这种创新文化能有效的
建立，那么地方政府的 “全员创新”的氛围才会形成，同时也能地方政府创新提供源泉。
技术创新——电子政务的应用
在 TIM 理论中，技术创新是其理论框架中的一个重要的基础概念，主要包括技术创新
流程、技术创新绩效和技术创新战略等。在地方政府管理创新的实践中，技术创新主要是指
地方政府服务的技术手段的创新，即是电子政务的有效运行。电子政务是电子和政务的有机
结合，指的是国家各级政府部门以信息网络为平台,综合运用信息技术,在对传统政务进行持
续不断的革新改善的基础上,实现政府组织结构和工作流程的重组优化,将政府的管理和服务
职能进行集成,超越时间、空间与部门分割的制约,建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府
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运作模式,全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务,实现公务、
政务、商务、事务的一体化管理和运行[6]。电子政务的应用应该包括两层涵义：一是需要一
大批熟练掌握信息技术的拥有行政能力的政府办公人员；二是需要比较完善的若干个电子政
务平台的构建，如政府网上办公平台，政府回应平台等。在现代信息技术日新月异发展的今
天，电子政务的创新应该在当前甚至在以后很长的一段时间内都应该成为地方政府技术创新
的主流，因为它是实现其它一切要素创新的手段。
制度创新——完善地方政府雇员制
在 TIM 理论中，制度创新是指内生制度体系和外生制度体系的协同创新，具体包括文
化制度、产权保护制度、组织制度、激励制度和人事制度等的创新，部分制度的创新我们在
上文已经提及到。具体到地方政府创新来说，制度创新主要是指人事制度的创新，即公务员
制与政府雇员制结合起来的创新。我国的政府雇员指的是政府用高薪从社会上雇佣的具有专
门知识与技能的人才和各种辅助性工作人员，不具有行政职务，不行使行政权力，不占用行
政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门，没有公务员身份，工资实行年薪佣金制。
自从 2002年吉林省等地方政府率先试行了政府雇员制以来，全国许多地方政府开始试行政
府雇员制，形成了吉林模式、珠海模式和深圳模式，并取得不错的成效。然而在我们国家，
政府雇员制与现行法律制度是脱节的，《公务员法》中没有政府雇员这一说，但我们要看到
政府雇员制是对现行公务员制度的一种创新，有利于人才，发挥政府雇员的“鲶鱼效应”，最
终落脚到提升地方政府的执政水平和执政效能。因此，对于地方政府来说，在人事制度创新
方面，可以根据自身工作的需要和对未来的规划，逐步推行和完善政府雇员制，让其成为政
府人事制度中一个有效的补充，从根本上避免机构再一次的臃肿和冗员的大幅度增加。
4.地方政府创新中的全时空创新
根据浙江大学许庆瑞院士等人的观点，在 TIM 理论中，全时空创新是指整合一切可利
用的时间和空间资源来进行组织全面创新，按照内容可划分为全时创新和全空间创新，而全
时创新是即兴创新、即时创新和持续创新等主要形式的有机结合，即兴创新是随兴而发，是
在特定问题上的灵感的闪现、创造力的凝固；即时创新是应时而发，要求快速地、创造性地
解决某一特定的问题；持续创新是让创新成为组织发展的永恒主题，每时每刻都在创新。全
空间创新主要表现形式为全球化创新或全地域创新，体现了一种创新无地域和国界之分的创
新理念。
对于地方政府创新来说，全时空创新是永葆地方政府持续创新能力的前提和基础。要求
各级地方政府要倡导一种随时随地，每时每刻都不忘创新的文化氛围，设立创新记录薄，主
张把零碎的创新思想快速记录下来，并立即采用头脑风暴法进行讨论，对于大家都支持的创
新思想可以立即应用到政府管理的实践中，并在实践进一步创新，以期待更完善。当然对于
那些在管理实践中试行并取得较好成效的创新理念和制度，不应该局限于本地域，而应该积
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极同其他地方政府进行交流，在交流中改进和完善，与此同时还有可能激发新的创新。同理，
对于其他地方政府，包括全球其他地方政府的一些适合自身的创新理念完全可以大胆的借鉴
过来，进行适当的修正，或试行成为自己创新的素材，局限于自己空间搞创新的地方政府在
当前全球经济一体化和网络化的背景下，是不可能成功的，也不是严格意义上的创新。因此，
地方政府应该有效利用创新空间（区域内部空间和外部空间），在全地域范围内有效整合创
新资源为自己所用，实现创新的全地域化。
5.地方政府创新中的全员创新
在 TIM 理论中，全员创新指的是创新不再是少数个人和部门的专利，而应是全体员工
的共同的行为，体现了一种“人人创新”、“全员协同创新”等创新理念。在地方政府创新中，
全员创新要求政府创新不再只是少数中、高层领导和政策研究等几个部门的任务，而应是全
体公务员和雇员的共同行为，从中、高层领导、基层科员、服务人员、后勤保障人员到雇员
等，人人都可以在自己的岗位上成为出色的创新者。当然创新不是无本之源，这就需要政府
的工作人员在学习的基础上，立足于自身工作的实践，思考和钻研，不断提出自己的想法，
与其他成员进行交流，不断改进和完善，实现从“要我创新”到“我要创新”的转化。对于地方
政府的管理层来说，应该把每位员工的创新能力作为个人评估的一个重要指标，赋予一定的
权重进行考核，实现从单个成员的分散创新向全员协同创新的转化；同时对于那些在创新方
面积极性很高、成果很显著的工作人员可以送出去进行考察交流，互通有无，学习其他地方
政府的先进创新经验，激发创新的灵感，并对这个群体实行奖励和表彰，在此过程中实现从
局限于职务创新向与跨职务创新相结合的转化。毋庸置疑，创新还是人的创新，地方政府的
全员创新也是在尊重人的创新的基础上，把创新重点从行政“专家”创新转向人人创新。
6.全面协同
TIM 理论中，全面协同指的是各创新要素在全员参与和全时空域的框架下进行全方位
的协同匹配，以实现各自单独所无法实现的“2+2>5”的协同效应，从而促进创新绩效的提高
[7]。与传统的“协同”的区别是涵盖的协同主体更多、相关作用关系更复杂，而且强调了全员
参与和全时空域创新的重要性。
对于地方政府创新来说，创新的正效应的实现不仅要依赖于政府观念、战略、技术、组
织、文化和制度等要素的协同管理创新，而且要依赖全要素、全员和全时空域三者的协同创
新，二者缺一不可，否则便不是完整意义上的全面创新管理，创新效应也会因其中一项或某
几项创新的缺失而大打折扣，全面创新理论构造的创新网络也会遭到破坏。
同时 TIM 理论所构造的创新网络在地方政府创新中也是非常适用的。对于单个地方政
府来说，由于各部门存在着创优创先的压力，各个成员存在着升迁的竞争；对于地方政府的
全群体来说，由于政策资源的有限性，各个地方政府之间存在着竞争和事实上的区域壁垒，
因此都不可避免地出现利益和要求多元化的局面。那么，作为管理层，应该采取协同创新的
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思想和手段，在既承认各个地方政府的创新的前提下，又要维护地方政府共同创新的重要性，
这种地方政府中的协同创新行为，就其本质而言，是多个地方政府部门的创新整合的过程。
在协同创新过程中，各个地方政府的相互交流和学习是必不可少的，这不仅有利于单个地方
政府的创新，而且在创新过程中，能进一步增加相互之间的理解和信任，有益于各个地方政
府部门间相互协同创新，增加地方政府之间的黏合力，从而从整体上提升地方政府的管理效
能和创新效率。相反，对于地方政府在运行过程中出现的矛盾和冲突，若是采取强硬的措施
处理，往往会适得其反，而运用协同创新手段，则往往会较少阻力，最终取得满意的效果。
7．结论
通过对全面创新管理理论在地方政府创新中的应用探讨，我们不难发现，地方政府要想
在WTO的框架下永葆活力和旺盛的生命力，不断适应公民社会对政府提出的要求，在和谐
社会的建设中履行好“掌舵人”的角色，就应该建立起地方政府的全面创新管理体系。而地方
政府的全面创新管理体系的建立在我国还处于局部试行阶段，是一项长期而艰巨的工程，这
就要求我们在现阶段不仅要从理论上对全面创新管理理论中的要素、时空、人员及其相互之
间的协同关系进行深入学习和研究，而且还需要在实践中持续进行研究，在地方政府内部塑
造一种创新文化，逐步实现全面创新管理理论在地方政府创新中的应用，形成时时创新、处
处创新、人人创新的局面。
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Innovation Mechanism of Local Government Based on TIM
Theory
Nan Rui
(Fuzhou University School of Public Administration, Fuzhou ,Fujian,350002)
Abstract
TIM(Total Innovation Management）is becoming the new paradigm of Innovation Management in
knowledge economy era，furthermore innovation is the key to keep vitality and competitiveness for
local government，so it is of great realistic significance to do research on the theory and practice of
innovation of the local government. On the premise of research on the connotation and characteristics
of TIM ,combining with the innovation practice of some local governments,this article discusses the
innovation mechanism which contains the innovation of Total-Factor ,Total-Time and
Space ,Total-Staff and Total Synergy among the above three of local government under the frame of
TIM.
Keywords: TIM(Total Innovation Management)，the innovation of Total-Factor； the innovation of
Total-Time and Space ；the innovation of Total-Staff ；Total Synergy
作者简介：南锐，男，汉族，湖北黄冈人，1984年 10月，福州大学公共管理学院行政管理
硕士研究生，研究方向：政府经济管理。
