全国社会保障基金投资
问题研究
王曦曦王曦曦 151510695151510695
韦韦小超小超 151510693151510693
社会保障基金是根据国家相关法律、法规、政策的规定,为了实施社
会保障制度,按照保障体系,是以政府为主体全社会共同筹集的专项
资金。
其主体部分是社会保险基金,而社会保险基金的主体是养老保险基金。
养老保险基金是国家或者企业为了实施养老保险制度，通过一定的
程序、依法建立起来的、保障老年人生活所需的、用于养老保险给
付的货币资金。其数额最大,在整个社会保险制度中占有重要地位。
养老保险基
金
基本养老保
险基金
社会统筹基
金
个人账户基
金
全国社会保
障基金
补充养老保
险基金
企业年金 职业年金
1 全国社会保障基金的概念、特点及管理模式
2 全国社会保障基金的发展历程
3 全国社会保障基金的筹集
4 全国社会保障基金的投资管理现状
5 全国社会保障基金投资中存在的问题及分析
6 国外社会保障基金投资的经验借鉴
目
录CO
N
T
E
N
T
S
全国社会保障基金的概念、特点及
管理模式1
1
概念
（1）全国社会保障基金的概念
指2000年8月国家为了防止养老保险基金的入不敷
出而依法建立的基金，是养老保险基金的战略储
备基金。
2016年3月28日，国务院向社会发布《全国社会
保障基金条例》。
《条例》规定，全国社会保障基金是国家社会保
障储备基金，由全国社会保障基金理事会管理运
营，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金
投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金
构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社
会保障支出的补充、调剂。
1
4
2
3
强制性
全国社会保障基金是依法强制筹集的，
需要严格按照法律的规定管理和使用。
任何人都不能违反法律的规定,不能强
调自己的特殊性。
专款专用性
全国社会保障基金的建立是基于特
定的目的,即基金只能在10-15年之
后,为我国老龄化高峰时期的社会
成员提供年老、疾病、伤残、失业、
生育时的服务和物质保障,以满足
其基本生活需要,任何机构和个人
不得随意挪用。
互济性
全国社会保障基金是通过国民收入
再分配形成的，是社会成员之间互
济性的反映。
国家法定性
全国社会保障金是根据法律建立起
来的,通过法律法规明确规定基金的
性质、来源、筹集、运营和监管等。
其中所有环节都要依照国家相关法
律法规严格执行。
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（2）全国社会保障基金的特点
全国社保基金理事会
国务院直属的正部级
事业单位，是负责管
理运营全国社保基金
的独立法人机构。
社保基金投资管理人
指依法取得社保基金
投资管理业务资格、
根据合同受托运作和
管理社保基金的专业
性投资管理机构。
社保基金托管人
指依法取得社保基金
托管业务资格、根据
合同安全保管社保基
金资产的商业银行。
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（3）全国社保基金的管理模式
2000 年 8 月，国务院成立了全国社保基金，同年成立了由其直接
领导的全国社保基金理事会。理事会受国务院委托，根据财政部与
劳动与社会保障部共同下达的指令拨出资金，制定基金的投资经营
策略，并挑选专业的资产管理公司作为基金的管理人和托管人。
基金管理人和托管人在资本市场上进行投资运营，获取收益
以实现全国社保基金的保值增值目的。
证监会和中国人民银行负责对基金托管人和管理人两者的投
资运行情况进行监督。
（3）全国社保基金的管理模式
全国社会保障基金的发展历程2
经中共中央批准，国务
院决定建立全国社保基
金，同时设立全国社保
基金理事会。
以委托投资方式
进入证券市场。
经国务院批准，财政部、
劳动和社会保障部颁布
《全国社会保障基金投
资管理暂行办法》，
明确了社保基金投资的基
本原则、投资范围、投资
比例、投资方式等，建立
了社保基金的监督、报告
和财务制度。
成功投资交通银行100
亿元，全国社保基金踏
上直接股权投资的征程，
几年来，先后成功投资了
工商银行、中国银行、中
国农业银行、京沪高速铁
路、中国银联、大唐控股、
中节能风电、中航国际等
项目。
全国社保基金的发展历程
财政部、劳动和社会保
障部、中国人民银行联
合颁布了《全国社会保
障基金境外投资管理暂
行规定》，全国社保基
金海外投资正式启动。
财政部、人保部批复
同意全国社保基金投
资股权基金，全国社
保基金成为股权基金
市场上的国家队。
理事会召开第三届
理事大会第三次会
议，明确提出建设
一流社会保障资产
管理机构。
经国务院批准,财政部、国资
委、证监会和社保基金会四部
门联合印发了《境内证券市场
转持部分国有股充实全国社会
保障基金实施办法》
截至2010年3月底，境内外国有股
转（减）持共为全国社保筹集资
金约1620亿元，占累计财政性净
拨入资金的42%。
国务院总理李克强
主持召开国务院常
务会议，决定适当
扩大全国社保基金
投资范围，更好惠
民生、助发展。
全国社保基金的发展历程
社保基金投资了蚂蚁金
融，是全国社保基金第
一单直接投资，占蚂蚁
金服5%的股份。
国务院常务会议为了
规范全国社会保障基
金的管理运营，加强
对全国社会保障基金
的监督，在保证安全
的前提下实现保值增
值，通过了《全国社
会保障基金条例》。
全国社会保障基金的筹集3
1
中央财
政预算
拨款
2
国有股减
持或转持
所获资金
和股权资
产
3
投资收
益
4
经国务院
批准以其
他方式筹
集的资金
全国社保基金的资金来源是指全国社会保障资金从外部获得的资金支
持和基金本身投资运营所取得的收益的积累。
中央财政性净拨入=中央财政预算拨款+国有股减转持资金和
股份+彩票公益金-实业投资项目上市时社保基金会作为国有股
东履行减持义务减少国有股
是指直接从中央财政
资金中拿出一部分资
金拨入全国社保基金
账户。全国社保基金
在2000年成立之初的
200亿元资金就是直
接从中央财政划拨的。
是指国有股减持或转
持的所获得的资金和
股权资产交由社保基
金理事会持有。
数据来源：依据全国社会保障基金理事会年度报告整理得到
从图可以看出,中央财政拨入是全国社保基金最重要的资金来源。
但中央财政资金的拨入有很大的不确定性,拨入规模最高水平时与最低水平相差
悬殊。如2009年度最高时达到亿元,而2003年度只有区区49亿元。
所以，中央财政拨入全国社保基金的资金不仅在拨入比例上占中央财政总支出
的比例较低,而且在实际拨入额度上也波动巨大。
投资收益作为全国社保基金保值增值的基本手段,受到整体经济环境的影响较大,
而且投资于资本市场的基金份额也随着整个资本市场的波动而出现冰火两重天
的回报水平。如2007年投资收益达到1453亿元,而2008年受到美国次贷危机引
起的全球金融危机影响,全国社保基金投资账面亏损393亿元。
综上所述,在现有两大资金来源中,资金流入都有很多不确定性,
而且呈现出巨大波动,这对全国社保基金规模稳定增长是非常不利
的。所以在全国社保基金累积过程中我们应当非常注重筹资渠道
的开拓创新,同时在保证安全性的前提下对社保基金进行投资运营,
使其保值增值。
全国社会保障基金的资金来源
全国社会保障基金的投资管理现状4
投资管理现状
投资领域
投资收益
投资方式
全国社保基金的投资原则是“安全至上，注重效益”。
按照《暂行规定》，全国社保基金允许投资银行存款、股票、债
券和证券投资基金，还可以在境内直接投资实业投资基金、直接
股权、资产证券化产品以及信托产品。目前全国社保基金正积极
参与金融市场的运行，其投资领域也随之深化。
投资领域
A
全国社会保障基金的投资工具——银行存款
由于其本身的高安全性，银行存款一直以来都是国内外社保基金投
资的主要对象。
银行存款同其他金融工具相比安全性是最高的，无论是以前还是现
在，我国社保基金都将大部分资金投资在了银行存款上，这不仅包
括全国社保基金还包括社会保险基金等。
银行存款具有很高的安全性和灵活性，对于支出频繁的社会保险基
金不失为一个良好的选择，但全国社保基金作为储备基金，投资银
行存款虽然能保证资金的安全，但基本没有支出、对灵活性要求较
低的得全国社保基金却付出了巨大的机会成本。
再加上我国经济高速发展带来的高通货膨胀率，往往使得投资收益
不足以抵消通货膨胀的损失，虽然政府对社会保障基金投资银行存
款给予了政策补贴，但杯水车薪仍然无法改变相对单一投资带来的
贬值风险。
B
全国社会保障基金的投资工具——债券
债券根据风险等级的不同可分为多种，一般而言风险等级越高收益也就
越大。风险最低的，如有“金边债券”之称的国债等。这也是一种稳定收益
的投资工具选择。
国债是由中央政府发行的，以国家财税收入为担保的有价证券，一般偿
还期在一年到十年。在我国资本市场发展成熟之前，社保基金在投资银
行存款之外，最热衷于投资国债，全国社保基金自成立以后也将大量资
金买入国债。这主要是由于国债相对于其他债券，有中央政府作为担保
基本不可能违约，而且投资回报率较银行存款高出很多，流动性上也仅
次于银行存款。但随着资本市场本身的逐步完善，利率市场化不断得到
加强，国债的收益水平呈逐年下降趋势。借鉴国外经验，当资本市场得
到充分的发展时，一国社保基金投资本国国债的比例也将逐年下降，社
保基金会转移投资对象寻求更高的收益率。当然，出于安全性的考虑，
各国一般会设定一个下限比例将社保基金投资在国债上。
地方政府债券在我国经历了很多波折，20世纪八九十年代地方政府发行
地方债券，1993年地方政府债券被禁止，2009年财政部开始代理发行地
方政府债券。一般而言地方政府债券以本地税收为担保，安全性较高，
但考虑到近几年地方政府的财政收支状况，其实际抗风险能力值得斟酌。
金融债券和企业债券是金融机构和企业发行的债券，债券往往具有很高
的收益，但同时由于企业法人的抗风险能力较弱，所以可能发生无法承
兑的违约风险。目前我国对全国社保基金投资此类债券的要求比较严格。
C
全国社会保障基金的投资工具——股票
股票（上市公司股票）是资本市场上最活跃的有价证券，由于具
有较高的收益率和变现能力，是高风险承受能力投资者的主要投
资工具。
全国社保基金自2003年进入资本市场以来，也将一部分资金用于
投资股票。股票具有良好的抵御通货膨胀的能力，当通货膨胀率
高企的时候，股票所代表的资产价格往往也跟着上涨，从而抵消
了通货膨胀带来的收益损失。相对于其他金融投资工具，股票极
易受到市场内外部环境影响出现大的波动，所以风险较大。
虽然股票投资风险较大，但是已成为基金未来投资选择的重要趋
势。随着我国资本市场本身制度体系的逐步健全，全国社保基金
管理的逐步完善，在合理监管情况下投资股票资产能为基金的保
值增值做出重要贡献，同时也能促进整个资本市场的活跃程度，
为市场的健康发展起到良好的促进作用。未来，股票市场相对完
善后，全国社保基金应逐步扩大投资股票的权重，以获取更客观
的收益。
D
全国社会保障基金的投资工具——抵押贷款
抵押贷款是借款人以可估值的资产为抵押向出借人获得资金的
贷款方式，这里的出借人一般指银行。
抵押贷款的风险相对较低，即使最后发生违约风险还可以通过
变卖抵押物补偿大部分损失。
目前我国资本市场的发展水平还不适合全国社保基金大规模的
开展抵押贷款投资，但随着市场发展的完善，信用评价体系的
健全，全国社保基金可以逐步展开这方面的投资研究。
E
全国社会保障基金的投资工具——实业投资
实业投资主要包括产业投资和房地产投资。凭借着资金优势，全国
社保基金对很多产业进行了投资，这不仅使基金得到了保值增值，
同时也促进了相关产业的快速发展，解决了一些新兴创新型产业的
融资难问题。
但对于实业的投资也存在很多的问题：一个方面实业投资流动性差，
往往在容易变现的时候损失的收益多，而不容易变现的时候则会持
续亏损；另一个方面，实业投资的先期资金投入往往较大，投资回
收周期长，而我国很多实业公司集团的平均生存期只有7年左右，这
就造成有一些产业可能还没开始盈利就倒闭的情况。
对于房地产市场的投资在前几年给全国社保基金带来了相当可观的
收益，但随着国家房地产调控的深入和房地产市场本身泡沫化影响，
在未来一段时间风险等级较高，应该慎重投资。房地产投资经过了
过山车式的高涨之后，无论是政府层面还是社会层面对房地产的泡
沫化都保持了高度的警惕，在可预见的未来房地产投资保值增值的
功能面临很大的考验。
综上所述，全国社保基金在资本市场的投资工具风险级
别差异较大，既有低风险的银行存款国债等，又有高风险的
股票、企业债券等。不同风险级别的投资工具各有优劣势，
全国社保基金应发挥投资组合的优势投资多元化，降低投资
风险，提高投资收益。
全国社会保障基金的投资领域
直接投资
由全国社保基金理事会直接
管理运作，主要包括银行存
款、信托贷款、股权投资、
股权投资基金、转持国有股
和指数化股票投资等。
优点：减少了中间环节,节
约投资成本,投资收益将全
部归全国保障基金理事会所
有。缺点：一是理事会进行
直接投资的话,理事会成员
不一定具有专业的投资知识
和投资判断力以及决策力。
二是直接投资需要承受的风
险较大。
委托投资
由全国社保基金理事会委托投
资管理人管理运作，主要包括
境内外股票、债券、证券投资
基金，以及境外用于风险管理
的掉期、远期等衍生金融工具
等，委托投资资产由社保基金
会选择的托管人托管。
优点：投资风险得到转嫁,理
事会承担的风险降低；管理较
为简便;不易产生腐败行为。
缺点：理事会不能得到全部的
投资收益,而且必须将其中一
部分的投资收益作为投资机构
的管理费用。
投资方式
投资方式
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
0
10
20
30
40
50
60
70
全国社会保障基金的投资比例
直接投资% 间接投资%
如图，从2008年到2014年，全国社会保障基金的直接投资
一直多于委托投资，但是委托投资的比例在逐渐上升。所
以，随着我国资本市场逐步发展和成熟，全国社保基金可
以适当扩大投资的领域，提高委托投资的比例，在保障基
金的安全性的前提下选择投资高收益的的资产。
投资收益
全国社会保障基金投资中
存在的问题及分析5
投资渠道狭窄,投资结构不合理
投资成本高
委托代理关系有待完善
投资收益率偏低，
未能充分享受经济发展的成果
投资主体权责不明，缺乏激励
问题
为应对未来人口老龄化高峰期带来的支付压力，全国社保基金必须充分利
用境内外资本市场的发展，进一步培养优秀的管理能力、科学的投资策略
和完备的风险防控能力，以获取稳定、长远的收益。但自从全国社保基金
进入证券市场投资运营以来，在投资过程中曝露出了一系列的问题。
a投资渠道狭窄,投资结构不合理
• 我国长期以来把保持基金的安全性作为首选目标,并对养老保险
基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。
• 经过数年的运作,从全国社保基金的资产分布情况来看，风险较
小的投资占总资产规模的80%以上，与发达国家将大部分资产投
资在资本市场的投资结构相反。这种投资结构，一方面确保了基
金投资的安全性，但也从另一方面证明了，我国社保基金的投资
渠道太过狭窄，投资结构不合理，资产投资方向过于集中，长此
以往，将无法实现有效偿付养老金缺口，同时安全性的原则也难
以维系。
b投资收益率偏低，未能充分享受经济发展的成果
全国社保基金的投资目标可分为两个层次
1.最低收益目标——保值，即基金投资的收益率要等于或者高于通货膨
胀率，这样才能保证基金的资产不会贬值，这是基金投资的最低要求；
从图可以看出2004年社保基金的投资收益率
低于通货膨胀率。
2006年和2007年，社保基金的收益率高出通
货膨胀率很多，但这主要归功于这两年股票
市场的牛市行情，使得社保基金拥有大大高
于常年的收益率。尽管我国社保基金投资收
益逐渐提高，但整体收益水平还是偏低，过
去11年的平均收益率才达到(未扣除通货
膨胀率)，年平均收益为亿元，与国外
的平均收益水平相比，还相距甚远。
2008年的情况更为严重，出现了负收益率，
并且通货膨胀率在这一年达到了历年的最高
值，出现了历年来社保基金最为严重的贬值
现象。
2011年，社保基金投资收益率和通货膨胀率
基本持平。其余年份的社保基金投资收益率
都要高于通货膨胀率，但是通过数据比较可
以发现高出通货膨胀率的比例不是很大。
从一定程度上来说，社保基金实现了保值，
但是增值效果不理想。
b投资收益率偏低，未能充分享受经济发展的成果
2.最高收益目标——充分享受
经济增长带来的成果，并且
不应为获取超额的收益而额
外承担更高的风险。所以，
在此以2001-2015年之间我国
国内生产总值的增长率作为
衡量的标准，与全国社保基
金的投资收益率相比较，衡
量全国社保基金投资的业绩
水平。
从总体来看，全国社保基金
实现了保值的目标，距离最
高目标还有一定差距，而且
从折线图中可以看出，收益
率波动性明显，并不稳定。
c投资成本高，委托代理关系有待完善
• 全国社保基金由政府相关部门分散管理，这不仅增加了管理难度，还降低了管理效
率，从而使基金的投资风险和经营成本大大增加。而且，社保基金管理机构并没有
与政府明确分离，因此，政府的干预行为会时常影响基金的管理。此外，信息批露
制度不健全，基金的管理透明度较低，缺乏严格的监督，加上内控力度薄弱，这些
因素导致发生社保基金被挤占或挪用的现象。如“上海社保案”的发生，充分体现了这
一点，而且养老金个人账户“空帐”运行的问题也较为突出，如果对“空帐”问题不加以
解决，将会使积累制的社会保障基金退化到现收现付制，并严重加剧未来社会保障
面临的支付危机。
• 因此，如何在政府垄断模式下，根据适度分散原则，合理掌控管理力度，这些都是
现在全国社保基金投资管理过程中需要亟需解决的问题。
c投资成本高，委托代理关系有待完善
• 此外，高达%的管理费用成为全国社保基金保值增值的一大负担。以2011年为例
来计算，2011年末全国社保基金的规模为8688亿元，委托投资占总资产的45%，按
照%的标准计算，管理费用为亿元，确实是不能承受之高。社保基金的收
益率本来就堪忧，还需要支付巨额的管理费用，这将进一步压缩全国社保基金投资
收益增长的空间。而且现行的制度缺乏科学、有效的绩效评价体系，难以准确考核
管理机构的投资业绩。如何选择最佳的投资管理机构，怎样恰当处理委托—代理关
系，防范可能出现的“道德风险”和“逆向选择”问题，都是全国社保基金面临的难题。
d投资主体权责不明，缺乏激励
• 理事会的主要职责是负责全国社保基金的管理和运作，按照《暂行办法》的规定，
作为全国社保基金投资主体的投资管理人才是全国社保基金投资的主体。为实现基
金的有效运作，根据养老保险基金的运作的国际经验，引入竞争机制，由多家符合
法律规定的非政府部门的运作。
• 而国家控制基金的运作因为其权力和职责划分不明确，难以有效地防止可能在操作
程中发生的欺骗，贪污，挪用和滥用，在同一时间，直接导致基金运作的低效率。
政府部门运营机构是非营利性的，以政府财政支付为后盾，所以，它们常常缺乏追
求基金良好的收益水平，基金的盈利能力缺乏内在的动力和外部压力，而过度沉迷
资金安全的考虑，将很大一部分基金投资于无风险和低风险的政府债券，金融债券
和其他投资回报率较低的金融工具。
• 全国社保基金投资主体“缺位”和“越位”，形成了行政主管部门直接投资比例过高的现
状，重要的制度因素导致低投资回报的基金，不利于我们的基金投资的长效机制建
立和运行。
国外社会保障基金投资的经验借鉴6
由于各国具体国情不同，在社保基金的投资策略上也各有不同。各国
社保基金为分散风险，均实行资产组合投资，同时建立社保基金运营
机构，以加强对社保基金投资的管理。
美国社保基金的投资
1.美国社保基金的概况
美国的养老金体制采取的是典型的三支柱模式。
第一支柱是强制实施的联邦公共养老金，即老年、遗属及残障保险（Old
Age Survivors and Disable Insurance，简称OASDI）计划；
第二支柱是职业养老金，一般包括针对企业雇员的401（K）计划，非盈利
组织雇员的403(b)计划以及针对政府雇员的457计划；
第三支柱是自愿性个人养老金，即个人退休账户（Individual Retirement
Accounts，IRA）计划。
三支柱体系中，联邦公共养老金计划（OASDI）居于基础地位，覆盖全国
96%的就业人口，是美国老年人生活保障的第一来源。
美国联邦社保基金中的养老保险部分（OASI）和伤残保险（DI）均由财政部作为委
托人，联邦社保基金信托委员会具体负责管理基金的投资。
OASDI绝大部分资金投资于为其量身定做的特别政府债券，该债券由美国政府对本
息全额担保，公共养老金是该债券的唯一投资者。此外，出于流动性考虑，公共养老
金还持有极少部分短期票据和普通国债。
（1）美国OASDI基金投资情况
数据来源：根据美国历年 OASDI Trustees Report 数据资料整理
联邦社保基金的投资收益率在1998-2008年一直保持着4%-5%的水平，即使在2008
年金融危机的情况下，作为受灾最严重的国家，它的收益率也达到了%，与瑞典
的-34%完全是天壤之别。
究其原因在于，在美国，OASDI的投资方向上是绝对不能投资股市，只能投资收益
很稳定的项目，如政府债券等，为了严格的贯彻执行，它最重要的保障方式是通过
立法的形式严格执行，坚决不能违法操作，所以在此次危机中保全，而且还获得了
理想的回报，基金总量也持续增加。
我国现在的公共养老基金也是如此，主要还是投资于银行活期和短期存款以及购买
国债，所以同样的，在2008年金融危机中，也保持了较好的收益率，这点令人欣慰。
（2）对美国OASDI项目的评析
→优点：
首先，在美国的OASDI上来看，它的投资的主要目标是保障投资
资金的安全和收益的稳定，因此，主要投资方向是安全有保障、
收益稳定、不易造成损失的项目。在2008年，基于上述投资目标，
美国OASDI财产余额达到了24187亿美元。
其次，OASDI有一个特别的权利是短期国债可以在任何时间根据
面值提前支出，在中长期国债如果遇到特殊情况刻提前支取，如
程度较重的收支不能相抵，这样做的目的主要是为了保证投资资
金的流动性。
→缺点：
首先，由于投资的项目有明确的限制，投资的回报率会受到较大
程度的影响，目前投资的项目虽然风险比较低，但在CPI上升较快
时，这种较低的收益并不能抵消通货膨胀带来的较大影响。在投
资市场上，不仅仅有收益而且也同样存在较大的风险，但是我们
不能只追求安全的收益而放弃较高的收益率。
其次，2000-2007年，在政府主要管理的基金中，美国OASDI取
得了较好的成绩，基金的平均投资回报率达到了％。但是，如
果比较美国401K计划较高的投资回报率%，两者相差%，
差距比较大。
比较分析国际社保基金投资策略
比较分析国际社保基金投资策略
数据来源：通过各国社保基金相关网站公布数据计算得出。
第一，社保基金投资项目更加分散。投资项目的多元化，主要是为了将风险分散。在比例的分
配上，国家在不同投资的方向上也有规定，用来规避由于投资项目太多，而承担较高的风险。
第二，投资比例较低的存款。最多的是美国，智利；加拿大投资银行存款的比率是1％；丹麦和日本投资银
行存款比率是0。
◎投资项目趋向多方面投资、国际化和证券化方向发展。
◎流动性和安全性在社保基金的投资中必须要得到保障。
比较分析国际社保基金投资策略
数据来源：通过各国社保基金相关网站公布数据计算得出。
第三，对购买政府债券的投资要确保有一定的比例。逐步扩展到海外投资项目。
第四，在股票投资比率方面。除了丹麦，剩余国家的社保基金在股票上的投资比例都在20％
以上，英国为53％，美国为46％股票的持有比率还是相当高的。
◎可以逐渐投资企业债券、房地产、金融债券、基金、股票等，有必要将投资项
目逐渐扩展到世界市场，使得投资能够多方化，紧跟时代的发展趋势。
◎随着各国的股票市场不断完善，社保基金投资在股票项目上比例逐渐增大。今后社保基金
投资的主要趋势应该是股票投资。但这些跟股票市场是否发达和稳定的运营程度密切相关。
国际社保基金投资策略对我国的启示
A完善国有资产划转,着力开源,进一步拓宽基金来源
2001年,国务院颁布相关办法,规定凡国家拥有股份的股份有限公司在首次
发行和增发股票时,要按融资额的10%出售国有股,将收入划入全国社保基金。
该办法实施后不久,正值国内股市下滑,后来国务院决定除境外上市公司外停
止执行该办法,从此全国社保基金失去一个重要来源了支持社会保障事业的
发展,党的十六届三中全会决定划拨部分国有资产充实社保基金。这是一项
重大的决定。
两年来,理事会围绕国有资产划转作了一些基础性工作,对相关问题进行调查
研究。2004年9月,经国务院批准,成立了包括理事会在内多部门组成的划转
工作小组。
今后,应该适当加快推动国有资产划拨工作,使得划拨国有资产成为社保基金
今后重要的资金来源。从中央企业来看,划转10%的权益性资产给全国社保
基金,总额可达3100亿元,可大大扩张基金规模。但在操作层面上仍有许多
问题值得深入研究。
我国可以采用逐步过渡的办法,先期从中央企业(可差别确定具体比例)的净
资产中划拨部分进入社保基金理事会管理,后期可在社会保险基金(省级统筹
)逐步实现全国统筹后将地方一级的国有资产定额划转。
B借鉴国外经验,稳妥拓宽投资渠道,
持续优化投资结构
在现代市场经济的发展过程中,各国养老保险基金投资对象的范围不断拓宽,
投资工具不断多元化,资产配置和组合不断优化。
基于对养老保险基金的安全性考虑,许多国家对养老保险基金投资对象的风
险程度进行了较为科学的界定,并在此基础上制定了投资工具的控制比例。
我国应加大国债改革力度,充分发挥国债在满足养老保险基金安全性上的特
殊作用,并且将其比例控制在一定范围内。
而银行存款也应只作为短期投资工具满足流动性需要,投资比例更不宜过高。
截至2005年9月底,全国社保基金总资产达1917亿元,投资范围几乎覆盖了中
国资本市场所有符合养老金机构投资特点的投资品种。
我们可参照国际惯例,采取由少到多、逐步推进的战略,允许养老金在控制风
险的前提下,有条件、有步骤、有限度地进入证券市场,主要购买风险小、收
益稳定的证券投资基金或新股。待条件更加成熟以后,再允许养老保险基金
参与股票投资、信托投资、实业投资、不动产投资以及股指期货和股指期
权等衍生金融工具。
C适当扩大海外投资的规模
开展全国社保基金海外投资，是顺应国际养老金投资趋势的一大进步。
爱尔兰的养老金为“国家养老储备基金”，其投资战略完全在国外资本市场展
开；挪威的“政府全球养老基金”也是几乎全部投资于国际资本市场。由于目
前我国资本市场尚未发展成熟，投资环境的还需改善，同时借鉴国外社保
基金投资国际资本市场的经验，全国社保基金开展境外资本市场投资，将
会优化其资产配置、分散和降低投资风险，有利于进一步实现全国社保基
金保值增值的总体目标。
在投资区域上，全国社保基金境外投资应该主要放在成熟的资本市场上，
熟悉国际投资规则和策略后，可谨慎考虑投资于国外较为稳定的新兴市场；
在投资品种上，应该首先考虑固定收益产品，比如债券，之后逐渐向风险
较高的股票和金融衍生品等过渡。还可以利用对冲工具来防范和降低投资
风险；在投资方式上，随着全国社保基金海外投资规模的不断扩大，发展
到一定阶段后，可以从委托投资向自设机构开展直接投资的方向转变。
D完善委托—代理机制，健全约束和激励机制
首先，将基金投资管理人的收入与其代理的基金投资收益挂钩，改变当前
按比例固定收费的模式。按比例收取管理费用的模式使得基金管理公司与
全国社保基金的利益并不一致。改善受托人和基金管理公司之间委托—代
理关系的关键在于打破基金公司近乎无风险的收费模式。如果基金公司的
经济利益与受托基金的投资收益相挂钩，这将激励基金管理公司进行价值
投资，并且更具有责任心。
其次，根据投资绩效决定投资管理人的去留。理事会作为受托人，可以选
择多种基金管理公司进行委托投资，通过建立竞争机制来约束投资管理人
的投资活动。最后按照优胜劣汰的市场规律，惩罚或直接淘汰投资绩效不
佳的基金管理公司，从而迫使基金管理公司将全国社保基金的利益放在首
位。同时，基金管理公司应分担全国社保基金部分的投资风险，从其收取
的管理费用中按一定比例提取风险准备金，用以弥补可能出现的亏损。
最后，建立有效的激励机制。向投资管理人提供合理的薪酬福利体系、具
有吸引力的收入提成制度和完善的职业发展规划等，这些措施都可以防范
投资管理人可能产生的“道德风险”和“逆向选择”问题，提高其使命感和责任
心。
E明确投资主体,提高投资效益
我国社保基金当前的投资机构主要是全国社保基金理事会,应根据所有权与
经营权分离的原则,采取委托经营方式,基金管理中心不直接进行投资,而是
通过竞争,明确经过基金理事会资格认定的高资信、高效益的基金管理公司
或银行的投资主体地位,使全国社保基金理事会逐步退出投资领域。
同时,有必要考虑通过市场化的竞争机制,专门成立养老保险投资银行。为避
免重复投资,国家应对养老保险投资银行的投资工具、投资收益和投资渠道
有一个不同于现有基金管理公司和一般性商业银行的规定,并在税收政策等
方面予以优惠,以促使其努力开发新型投资工具,积极吸引国内外优秀的投资
管理人才。
