福利刚性养老保险论文
一、现行养老保险制度面临的形势和存在的问题
（一）人口老龄化
人口老龄化是影响养老保险制度可持续发展的最根本原因。中国的人口老龄化速度和程度，均超出了普
遍的预期。2006年国家老龄办发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》认为，预计到 2020
年，全国老年人口将达到 亿，老龄化水平将达到 %，到 2050年，老年人口总量将超过 4
亿，老龄化水平将达到 30%以上，其中，80岁及以上老年人口将达到 9448万，占老年人口的 %。
（二）养老保险制度的支撑结构
单一据人力资源与社会保障部发布的《2011年人力资源与社会保障事业发展统计公报》数据显示，
2011年中国基本养老保险金为 万亿元，占养老金总资产比重为 %，企业年金占 %。可以
看出，基本养老金仍然是绝大多数退休人员养老保险的最主要来源，养老保险制度的支撑结构相对单
一。形成这种单一的支撑结构的主要原因：一是人们基于惯性思维认为，基本养老金应该是政府承担全
部养老保障责任。由此强化了退休人员对基本养老待遇的依赖，也增加了基本养老保险基金的支付压
力。更加严峻的是，基本养老金的持续上调，已经使得离退休人员对此有了强烈的预期。二是补充保险
需要另外缴纳费用，不具备吸引力。由于建立补充保险需要企业和个人在基本养老保险费以外单独缴纳
费用，减少了企业利润和职工个人的当期收入，对于一些盈利能力较低的企业或者非公有制企业来讲，
补充保险不具备吸引力，实施情况并不理想。三是通过财政转移支付提高企业职工基本养老金，巩固了
基本养老保险“一枝独秀”的地位。经济持续高速增长带来的财政积累并没有通过税收优惠等途径，用
于补充养老保险的建设，而是更多用于提高基本养老金标准，从而形成了基本养老基金的刚性支出趋
势，客观上进一步强化了基本养老保险制度在多层次制度体系中的绝对主导地位。
（三）基本养老保险的激励机制
陷入两难境地为了调动参保人员的缴费积极性，从 1997年起，基本养老保险计发办法中逐渐增加了更
多的激励因素。短期来看，职工为了获得更高的养老金，会按照较高的标准缴纳养老保险费。但从长远
来看，过高的激励可能反而不利于养老保险制度的持续健康发展。典型的表现就是，随着人们收入水平
的不断提高，目前基本养老保险的激励机制陷入一种进退维谷的尴尬局面：如果保持养老金待遇差的比
例不变，待遇差的绝对额会逐渐增大，在职期间低收入人员养老金仍然会很低；如果将待遇差的绝对额
控制在一定水平，则会降低制度的激励性，导致很多人员不再按照实际收入缴纳养老保险费，基金收入
减少。
（四）企业和职工缴费能力
波动在市场经济和经济全球化背景下，经济发展的不确定性是客观存在的。在经济增幅减缓时，企业盈
利能力下降，养老保险费征缴就会面临困难，进而造成养老保险基金的支付压力，养老保险制度可持续
运行也受到影响。近年来，受到国际经济波动的影响，国内企业的盈利能力出现下降，迫使一些企业选
择降低缴费基数甚至直接断缴。据中国社科院发布的《中国养老保险发展报告 2013》显示，截至 2012
年底，城镇职工基本养老保险总参保人数为 亿，比 2011年增加了 %，但增速慢于上一年的
%。其中参保职工人数为 亿，比上年增长 %，增速回落了 个百分点。
（五）个人账户没有起到积累作用
个人账户制度的实施构建了待遇与缴费挂钩的激励机制，调动了职工缴费积极性，但并没有实现真正意
义上的部分积累制。在建立个人账户之前，缴费办法是按照“以支定收、略有结余”的原则确定的，单
位和个人缴费全部用于当期的待遇支付。建立个人账户之后，缴费办法和待遇水平过渡平稳，基金收支
规模没有太大变化。因此，要在不增加缴费的前提下，为了确保养老金按时足额发放，许多省市地区在
职职工的个人缴费被用于当期发放，而没有形成积累，由此产生所谓的“空账”问题。
二、制约养老保险制度可持续发展的主要症结
长期以来，养老保险制度在运行中难以避开的一个难题，就是“福利刚性”对其可持续发展的制约。简
言之“，福利刚性”是指大多数人对既得社会福利待遇具有只允许其上升、难以接受其下降的基本心理
预期。正是由于社会福利的这种刚性特征，导致各类基本公共服务，特别是由政府承担主要供给责任的
社会保险，严重缺乏弹性。任何一项旨在降低时下社会福利水平的公共政策，往往都会面临巨大的社会
压力，甚至是政治风险。在这种情况下，社会福利水平一旦提升到某个层次以后，就很难再根据经济形
势和政府财力的变化做出向下的调整。这里的问题是，在经济全球化背景下，经济发展的周期性波动很
难避免。对于一个国家而言，一旦增长速度放缓，劳动者收入减少，支撑社会保险事业的基金和税收就
会减少。然而在“福利刚性”作用下，公众对公共服务的需求又很难会因为经济状况的恶化而降低，从
而导致公共政策骑虎难下。要消解“福利刚性”对养老保险制度可持续健康发展的影响，可以从两个方
面着力：首先，要对“福利刚性”作用下养老保险制度的基本运行趋势做清晰的预判，在制度设计上、
资金筹集上和收支平衡上作必要的准备，以应对社会经济可能出现的波动，为日后的经济发展以及财力
增长预留出必要的弹性空间。尤其要注意避免超出制度发展阶段的承诺或覆盖范围不适当地扩大化和零
碎化，以至于对经济发展和政府财力的持续增长构成不必要的压力。其次，要加快构建多层次、多元支
撑的养老保险制度体系。目前，多层次养老保险体系成为发达国家的普遍发展趋势，世界银行将此类模
式概括归纳为“三支柱”养老保险体系：第一支柱是由法律强制推行、政府管理、以税收支持的具有再
分配性质的基本养老保险计划；第二支柱是采取市场化模式运行、完全积累且养老保险与缴纳金额相结
合的各类补充养老保险，各类职业年金是其典型代表；第三支柱则是为需要更高水平养老金的人们所设
计的，自愿参加的商业保险性质的个人养老保险计划。要大力培育发展企业年金，构建可持续发展的多
层次养老保险体系。四、促进养老保险制度可持续发展的建议目前，围绕养老保险制度可持续发展这一
基本政策目标，中央政府正在研究采取全国统筹、延迟退休、做实个人账户、养老保险基金保值增值等
措施，借此增强养老保险制度的可持续发展能力。养老保险制度的可持续发展就是要在促进经济社会可
持续发展的基础上，以可持续发展为基本特征，形成一套促进养老保险制度不断发展的政策、方法和制
度体系。同时，要结合实际情况和存在问题，明确改革的基本原则，消除参保人员的后顾之忧。
（一）大力推动中国版的 401(k)计划
壮大第二支柱目前，美国、法国、德国、日本、英国等养老保险制度运行情况较好的发达国家都将基本
养老保险替代率控制在较低水平，分别为 51%、62%、52%、49%、47%。在基本养老保险替代率不足的情
况下，各国则均采取建立第二、第三支柱的方式，以维持公众退休后待遇的相对稳定。相反，作为欧债
危机的重灾区，以希腊为代表的部分欧洲国家，由于养老保险制度体系过于依赖第一支柱，即基本养老
保险的支撑，基本养老金平均替代率高达 80%以上，政府财政压力异常沉重，最终成为引发主权债务危
机的重要诱因。而中国早在 1991年已经提出建立三支柱的养老保障制度体系，但由于制度和思维的惯
性作用，目前基本养老金仍然是绝大多数退休人员的最主要收入来源。“三支柱”式养老保险体系的基
本作用是降低基本养老金在公民养老保险中的地位，进而降低“福利刚性”作用下公众对基本养老金的
持续上涨预期，缓解基金的运行压力。
（二）逐步补充个人账户缺口
提升平衡能力在目前的基本养老金制度中，个人账户资金被社会统筹账户借支，导致个人账户“空账”
运行。应尽快完善个人账户制度，逐步补足个人账户缺口。补足缺口，是个人账户基金通过市场化投资
运作，实现自我积累，提高保障能力的前提条件。一是通过划转国有股权补充个人账户。目前中国上市
国有企业股份的市值约为 12万亿以上（含境外上市企业），可以考虑将部分股权划拨给养老保险基
金，通过适当途径实现稳定回报。二是通过国家财政加大转移支付，逐步补足个人账户，承担制度转型
成本，提高基本养老保险制度的自我平衡能力。促进个人账户基金的保值和增值，提高收益水平，有利
于保障参保人员的待遇水平不降低，有利于弱化对基本保障制度的依赖。
（三）鼓励发展个人储蓄性养老保险
提升支撑功能纵观欧美发达国家的养老保险体系，个人储蓄性养老保险发挥着重要作用。如美国的个人
退休账户已经成为近 30年来美国养老金资产持续增长的最主要来源，其优势在于，享有税收延递或者
免税等优惠政策。个人参与者每年可将一定免税额度的资金存入账户，根据个人的风险喜好配置资产，
而且投资收益免税，退休领取时缴纳个人所得税。目前中国资本市场不断发展和完善，金融机构管理资
产经验逐步成熟，具备了发展养老金理财产品的条件。而且居民财富不断增长，也具备了一定的个人养
老理财能力。可以借鉴美国的个人退休账户经验，尝试开展个人税收递延养老金投资账户试点。这样既
可以激励个人商业养老保险的发展，也有利于满足个人养老保障需求的多样性，提升第三支柱的支撑作
用，进而优化养老保险体系的结构。
（四）逐步延长退休年龄
促进可持续发展现行退休政策是计划经济时期根据当时的国情制定的，如今，在社会主义市场经济体制
下，国情发生了较大变化，医疗条件有很大改善，人均寿命也大幅度提高。随着人们受教育年限增加，
而退休年龄的规定没有变化，必然影响养老保险制度积累性的发挥，加重养老基金的负担。如果延长退
休年龄，既可以增加养老保险缴费人数、增加养老基金收入，又可以减少退休职工人数、减少养老基金
支出。据中国社科院世界社会保障中心研究员郑秉文教授测算，中国退休年龄每延长一年，养老统筹基
金可增收 40亿元，减支 160亿元。可以采取渐进式延长退休年龄，作为退休制度改革的重要措施加以
实施，以促进养老保险基金收支平衡，从而使养老保险制度能够可持续发展。
作者：高连欢单位：南开大学周恩来政府管理学院博士生天津市人力资源和社会保障局职工养老保险处
处长
