浦东新区外高桥功能区域十一五经济与社会发展规划
2006-2010 年，是党的十六大提出全面建设小康社会宏伟目标的第一个五年，也
是上海建设“四个中心”进程中一个十分重要的五年，同时也是浦东新区在推进上海“四
个中心”建设中发挥示范带动作用，成为上海改革开放先行先试区、自主创新示范引
领区、现代服务业核心聚集区的重要时期。现动员各方力量编制了《外高桥功能区域
“十一五”经济与社会发展规划》，以指导外高桥功能区域在这五年中保持经济社会平
稳健康协调发展。
第一章 “十一五”发展的基础与环境
在党的十六大精神指引下，“十五”期间，外高桥功能区域（以下简称“功能区
域”）以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导思想，积极探索，勇于
创新，经济和社会发展取得了显著成就，为“十一五”发展打下了良好的基础。“十一五”
期间，功能区域将面临国际国内新的机遇与挑战，力求取得新发展。
第一节 “十五”发展的成就和经验
一、内外开放跨越新台阶，三大增长点初具规模
“十五”期间，功能区域对内对外开放取得了较大的成果，至 2005 年底，累计吸
引投资 127 亿美元。世界工业和贸易 500 强企业中已有 143 家在区内投资项目，产
生了聚集效应。国内已有 29 个省市自治区企业在区内投资。
内外开放的深化推动了功能区域经济与社会发展，区域综合经济实力持续增强，
与 2000 年相比，2005 年实现销售（经营）收入增长 倍，地区增加值增长 倍，
进出口总额增长 倍，其中出口总额增长 倍，税收增长 倍。
内外开放带动了区域进出口贸易额、集装箱吞吐量大幅增长，2006 年两项统计
指标分别居上海同类指标的 %、%，物流业发展迅速，已成为上海发展国际贸
易、现代物流、港口运输的重要增长点。
二、区港联动取得新进展，保税区转型取得四大突破
2003 年 12 月，国务院批准上海外高桥保税区（以下简称“保税区”）与外高桥港区
在国内率先实行联动试点。“区港联动”政策的实施，标志着保税区向“自由贸易区”方
向迈出了重大一步，实现了四大突破：
体制突破。区港联动政策的实施，突破了“区港分离”体制下保税区与港区分离的
状况，形成港区和保税区优势互补的格局，推动保税区向“自由港”方向发展。
功能突破。区港联动政策的实施，发展了保税区的现代物流业，带动了保税仓储
转口贸易、加工贸易的发展，对保税区国际贸易、现代物流、出口加工三大功能的开
发与提升具有积极影响。
开放度突破。区港联动政策的实施，使保税物流园区率先向“境内关外”的开放迈
出了一大步，进一步推动保税区对外开放度的提升。
管理服务突破。区港联动政策的实施，进一步推动海关、检验检疫等部门监管方
式的转变，推动保税区进一步实现政府管理职能的转变，推动保税区集团公司和开发
公司进一步加快经营服务方式的转变。
三、区镇联动实施新探索，四大改革不断深化
“十五”期间，功能区域在体制机制上实施了四大改革：
区镇体制改革。外高桥功能区域管理委员会的设立，标志着功能区域率先迈出了
政府管理重心下移的步伐，形成了保税区、港区与周边街镇规划一体、发展联动、优
势互补、利益共享的发展机制，为加速浦东东北部地区城市化发展，提升功能区域综
合经济实力提供了强大动力。
审批制度改革。“十五”期间，保税区围绕建立服务政府、责任政府、法治政府、
有限政府、透明政府的目标，先后实施了三轮行政审批制度改革，保税区各职能部门
也进行了改革，共取消 64 项审批事项，改革率达到 50%以上，优化了办事方式，提
高了审批效率。
综合管理改革。“十五”期间，保税区综合管理改革取得突破性进展。一是推进通
关作业制度改革，实施了空运进口货物直通式，实现了 EDI 无纸化通关，开展了分
批出区、集中报关通关试点。二是推动保税区管理方式改革，通过保税区电子政务平
台、电子商务平台以及行政管理综合信息系统和外高桥物流信息平台的建设，基本建
成了信息化管理和服务的框架，为打造数字保税区，实施管理现代化打下良好的基础。
国企体制改革。保税区集团公司、开发公司和各镇经济实体突破地域、行业范围
限制，以产权为纽带，形成区镇经济联合经营，推进了公有制多种实现形式的改革。
四、各大功能协调发展，整体功能进一步提升
主导功能提升。保税区国际贸易、现代物流、出口加工三大功能日趋成熟。国际
贸易功能凸现，实现商品销售额 亿元，比 2000 年增长 倍。保税市场活跃，
“十五”期间先后建立了汽车、医药、体育用品、钟表等专业市场，2005 年，外高桥
保税商品交易市场交易总额比 2000 年增长 倍；港区功能提升迅速，2005 年完成
集装箱吞吐量 万标箱，比 2000 年增长 倍；现代物流功能发展，2005 年保
税区物流业实现营业收入 亿元，比 2000 年增长 倍；保税仓储转口功能取
得新突破，2005 年实现保税仓储转口进出口额比 2000 年增长 倍；出口加工功能
提升，2005 年实现工业总产值 亿元，比 2000 年增长 倍；功能区域内镇工
业园区已经开发 平方公里。
延伸功能发展。城市基础设施功能、镇产业功能、社会服务功能进一步发展。功
能区域三镇已形成了与港区、保税区相配套的工业、商业、生活服务功能。商贸中心
建设全面启动，洲海路两侧商务中心着手规划，保税区配套服务功能进一步完善。
五、人民生活水平得到新提高，文明建设稳步推进
“十五”期间，功能区域新增就业 万人，2005 年高桥、高东和高行三镇农民
纯收入分别达到 9571 元、10601 元和 10400 元。社会保障水平有了较大提高，其中
高行镇农民已经全部纳入小城镇保险。
社区建设工作扎实推进，功能区域三镇涌现出一批国家级先进单位，市、区两级
文明单位共有 70 家，文明小区、文明村 87 家，文明路段 2 个，22 个居委会创建成
为上海市社区建设模范居委会，33 个居委会创建成为上海市社区建设示范居委会。
功能区域共有市级健康小区、健康村庄 8 个，市、区两级卫生小区、卫生村 101 个，
高桥镇已创建成为国家级卫生镇。
功能区域“十五”发展的经验：高举邓小平理论伟大旗帜，致力于保税区经济增长
方式的转变，促进经济内涵式增长，提高土地集约化利用水平，土地利用效益指标在
全国保税区中取得了领先地位，成为带动区域发展的关键；以“三个代表”重要思想、
科学发展观为指导，致力于统筹兼顾区域经济社会发展，积极推进“三个集中”，推动
功能区域城镇化建设，发展口岸经济，推动区域整体功能的协调和提升。
“十五”期间，功能区域发展也存在一些困难和矛盾，主要是商务成本逐步上升，
国家政策调整对保税区进一步提高综合竞争力带来一定压力；土地资源紧缺与动迁压
力严重制约了区域发展；综合配套、社会事业等支撑功能相对落后于核心功能的发展，
阻碍了核心产业能级的进一步提升等。面对困难和矛盾，“十一五”期间要通过改革创
新，在增创新优势的发展过程中逐步加以解决。
第二节 “十一五”发展的机遇和挑战
国际服务业转移、我国对外开放新格局将进一步凸现保税区的窗口作用和先行先
试作用。从国际看，国际服务业转移的步伐加快，我国特别是长三角地区将成为主要
的转移目的地之一，保税区将成为这一产业转移的前沿阵地，成为我国融入世界经济
一体化的窗口；从国内看，后 WTO 效应、CEPA 效应表明我国参与经济全球化、区
域化的步伐将加快，保税区将继续成为我国改革开放的先行先试区。“十一五”期间，
全国保税区将加快向自由贸易区升级的步伐，保税区将率先实施向自由贸易区升级，
在全国保税区中继续保持领先开放的优势。
长三角经济一体化趋势将凸现外高桥功能区域的集散节点功能。沪崇苏通道建设
将功能区域推至上海与长三角北部联系的前沿，使之成为沪崇苏发展轴线上的重要集
散节点。这一陆上集散功能将与外高桥港区的水上集散功能相结合，使功能区域成为
长三角重要的集散点。
上海“四个中心”建设将凸现外高桥功能区域的口岸功能作用。“十一五”期间，上
海“国际金融中心”、“国际航运中心”建设将率先取得重大突破，并带动贸易中心和经
济中心建设协同推进，功能区域的口岸功能将成为上海国际航运中心建设的重要支撑，
成为上海“四个中心”建设的重要组成部分。
浦东的功能定位和综合配套改革试点将凸现功能区域的政策优势与区位优势。
“十一五”期间，浦东将在上海“四个中心”建设中发挥示范带动作用，成为上海改革开
放先行先试区、自主创新示范引领区、现代服务业核心聚集区，并将打造陆家嘴金融
贸易区-外高桥保税区-洋山深水港的金三角增长极。“十一五”期间，处于金三角增长极
中的外高桥功能区域， 在浦东新一轮开发开放中将继续成为上海改革开放的示范窗
口和经济增长点，具有较大的发展潜力。
在未来良好的发展环境下，功能区域将抓住世界经济一体化的机遇，增强与上海
产业结构、产业布局调整的协调，高举浦东开发开放旗帜，推动区域经济社会又好又
快发展。
世界经济发展中的一些不确定因素以及我国经济社会面临的矛盾和问题，对保税
区和功能区域发展可能产生较大的负面影响；WTO 后过渡期面临的挑战，使保税区
政策优势弱化，也会影响功能区域的发展。
第二章 “十一五”发展的前景与展望
“十一五”期间，功能区域将初步建成上海改革开放的示范区、浦东国际化、现代
化的海港新城及国际贸易、现代物流、先进制造业的聚集区，实施一个中心、两个联
动、三项推进战略，实现跨越式、可持续发展。
第一节 “十一五”发展的指导思想和发展战略
按照市委、市政府和区委、区政府的要求，功能区域“十一五”期间发展的指导思
想是：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导思想，以增强上海国
际竞争力为主线，以建设社会主义新郊区为机遇，以浦东在推进上海“四个中心”建设
中发挥示范带动作用，成为上海改革开放先行先试区、自主创新示范引领区、现代服
务业核心聚集区为引领，大力发展国际贸易、现代物流等现代服务业和先进制造业，
到 2010 年，初步建成上海改革开放的示范区、浦东国际化、现代化的海港新城及国
际贸易、现代物流、先进制造业的集聚区。
根据上述指导思想，功能区域“十一五”发展战略确立为“一个中心、两个联动、
三项推进”。
一、一个中心：上海改革开放示范区的重要标志
一个中心，即以外高桥新市镇建设为中心，建设功能区域集市级公共设施中心、
高档住宅生态绿地为一体的新市镇，成为功能区域的中心和浦东新区重要的分区中心，
成为上海改革开放示范区的重要标志。
二、两个联动：浦东国际化、现代化海港新城的基本框架
两个联动，即以“一区多园”为基础，深化产业功能结构，促进保税区升级发展。
在发挥保税区核心作用、增强保税区核心竞争力的前提下，推动港区联动、区镇联动，
实现区域经济一体化发展，形成浦东国际化、现代化海港新城的基本框架。
“一区多园”。发挥保税区的核心作用，即提高保税区的核心竞争力，发挥保税
区在功能区域联动发展中的核心作用，做强做实区港联动、区镇联动的中间环节，
带动口岸城区功能的发展。提高保税区核心竞争力的关键是深化“一区多园”的支撑格
局。“一区”是指在保税区已形成一定规模的贸易、加工、仓储和相关配套的综合产业
区，发展“一区”以夯实区域经济规模基础，增强发展实力；“多园”是指保税区将拓展
的商贸会展园区、服务创新园区和保税港园区等特色功能园区。在特色园区实施促进
产业融合的开放试验和政策创新，采取有针对性的招商引资策略，充分利用保税区功
能关联性强、跨国贸易企业集中的优势，大力吸引跨国公司区域性管理中心、营运中
心等地区总部的聚集，构筑“多园”以突出新的功能开发和发展特色。
港区联动。形成港区运输功能与保税区国际贸易、现代物流、出口加工功能的联
动发展。以保税物流园区的开发和运行为契机，全力推动港区联动的协调运作，加强
与海关、外汇、检验检疫、工商等部门的沟通协调和运作磨合，充分发挥先行先试的
先发优势，通过整合“港”和“区”的资源，逐步设立“保税港园区”，建立符合国际惯例
的区域性大型物流枢纽“保税港园区”，推进产业集群，提升服务效能，加快转变经济
增长方式，增强对长三角地区的经济服务和辐射能力，实现园区经济、社会效益最大
化。努力探索港区联动的合作运营模式，在保证外高桥集团和国际港务公司相对控股
的基础上，通过招股等形式，积极吸引社会多元投资，扩大投资主体，确保功能建设
的顺利进行。
区镇联动。一是功能联动，形成保税区功能、港区功能与周边镇基础设施功能、
产业功能、社会服务功能的相互联动发展。二是资源联动，依托保税区、港区的产业
发展基础，在一体化规划的前提下，对区域内三镇工业点内尚未开发的土地、可以回
收的土地和房产、规划批准的镇域范围内其他可利用零星土地和房产等进行有机整合、
合理布局。三是机制联动，设立功能区域招商领导小组和外高桥招商中心，实施统一
的品牌战略，统筹协调管理功能区域招商引资工作。
三、三项推进：形成国际贸易、现代物流、先进制造业的集聚区
三项推进，即在一个中心、两个联动的作用下，形成国际贸易、现代物流和先进
制造业三大产业向产业集聚、空间拓展、管理协调三方面推进的发展格局。其主要形
式：
产业推进、形成集聚。一是提升保税区产业高地，在“一区多园”格局下，继续做
强国际贸易、现代物流产业，加快出口加工业向先进制造业提升，形成保税区产业高
地。二是形成新的产业扩张，大力推进保税区内集团公司、开发公司与三镇寻找相互
联动开发的结合点，通过产权组合优化、联合开发等模式，共同组建利益共享的经济
联合体和开发实体，实施优势互补，联动开发。高桥镇重点依托“百年老镇”积累的底
蕴和集聚的人气，引导商贸、餐饮、旅游等服务业向规模化发展，逐渐形成海港特色
产业；高行镇以新市镇建设为契机，加快房地产和商贸服务业发展；高东镇充分发挥
邻近四、五、六期港口区位优势和利用内河港区开发建设的契机，大力发展现代物流
和汽车展示、交易等相关产业；三是形成新的产业集聚，充分利用外高桥上市公司平
台，发挥筹融资功能，加快功能区域基础设施建设，发展主导功能产业，延伸产业链，
发展生产性服务产业和社会服务产业，推动产业集聚化发展。
空间推进、形成效应。力争在国家和市有关部门的支持下，扩大保税区区域面积，
使保税区优惠政策覆盖范围向三镇延伸，形成溢出效应，推动浦东东北部地区集约化、
跨越式发展，推动功能区域口岸经济和功能的发展。
管理推进、形成合力。抓住浦东综合配套改革试点的机遇，打破体制束缚，形成
保税区与三镇统筹协调的发展格局，加强海关和相关管理部门的管理协调职能，整合
社会事业资源和生产资源，存量共享、增量共建，利益共享、联动发展。
第二节 发展目标和主要指标
一、发展目标
“十一五”期间功能区域发展目标：通过三个提升，切实推进保税区发展升级，成
为以国际贸易、国际航运、现代物流、先进制造业为主的服务经济主导功能区，成为
发展起点高、功能特色鲜明的国际化、现代化海港新城。
切实推进保税区发展升级。按照深化浦东综合配套改革试点和海关总署等有关部
委对保税区发展升级的总体要求，充分利用保税区完整的产业链和独特的区位优势，
主动适应跨国企业业务运作需求，逐步形成“一区多园”（综合产业园区、商贸会展园
区、服务创新园区和保税港区）的基本格局，向符合国际惯例的“综合型保税区”目标
迈进。
产业发展由区域集中化向功能性产业集聚化方向提升。产业区域集中化的主要特
征是产业基本集中于保税区，功能性产业集聚化将突破产业集中化的区域屏障，形成
功能性产业在功能区域的空间和产业链延伸。产业联动是形成区域功能性产业集聚的
主要方式：一是功能性产业的区域内联动，“十一五”期间，不断深化港区联动和区镇
联动发展机制，基本建成外高桥进出口贸易服务基地、国际航运、现代物流和先进制
造业基地；二是功能性产业链与生产性服务业和社会服务业联动，进一步聚集和拓展
国际贸易、国际采购和中转、加工制造和研发中心等功能，提高发展水平；加快提升
房地产业、商贸服务业、海港文化休闲娱乐业能级，成为上海建设国际贸易中心和国
际航运中心的主导功能区。
城市功能由城镇功能向国际化、现代化海港新城服务功能方向提升。一是服务功
能集聚和辐射能级的提升，“十一五”期间，将以新市镇建设为契机，建设新的区域行
政、商业、文化中心和国际社区，引进总部经济，形成集聚和辐射功能强的新城区；
二是基础设施和服务设施水平的提升，基本完成功能区域内主要市政道路网络建设，
初步形成功能区域良好的居民生活区、便利的商业和其他服务设施的配套建设布局，
使功能区域成为浦东发展起点高、功能特色鲜明的新型城市化地区。三是环境保护由
传统美化绿化向全面生态保护提升。“十一五”期间，以发展循环经济为目标，合理利
用土地资源，加强大气、水、声环境保护，通过建立一整套环境监督、监测体系，实
现功能区域经济、社会和环境三者效益的协调和统一。
社会发展由城郊状态向国际化、现代化海港新城提升。“十一五”期间，以构建和
谐社会为目标，以新市镇建设为机遇，建设与新型城区相适应的社会设施，基本形成
与新型城区相适应的社会发展局面，基本达到与新型城区相一致的社会管理水平。
二、主要指标
“十一五”期间，功能区域增加值年均增长 %，工业总产值年均增长 %，集
装箱货物吞吐量年均增长 %。人均收入水平达到浦东同类指标较好水平。
表一：外高桥功能区域“十一五”期间主要经济指标
主要经济指标 2010 年指标 十一五期间年均增长（%）
地区增加值（亿元） 1210
工业总产值（亿元） 1330
进出口总额（亿美元） 656
固定资产投资（亿元） 69 —
港口吞吐量（万吨） 12000
集装箱货物吞吐量（万 TEU） 1550
税务部门税收（亿元） 254
就业人口（万人） 31
表二：保税区“十一五”期间主要经济指标
主要经济指标 2010 年指标 十一五期间年均增长（%）
地区增加值（亿元） 1075
工业总产值（亿元） 955
进出口总额（亿美元） 650
固定资产投资（亿元） 25 —
港口吞吐量（万吨） 12000
集装箱货物吞吐量（万 TEU） 1550
税务部门税收（亿元） 207
就业人口（万人） 22
表三：三镇“十一五”期间主要经济指标
主要经济指标 2010 年指标 十一五期间年均增长（%）
地区增加值（亿元） 135
工业总产值（亿元） 375
进出口总额（亿美元） 6
固定资产投资（亿元） 44 —
税务部门税收（亿元） 47
就业人口（万人） 9
第三章 “十一五”推动功能性产业集聚
根据区、港、镇各自的产业发展水平，在较高基点上拓展和形成以新市镇为中心、
以保税区为核心竞争力、周边三镇相配套的口岸经济产业集聚区，形成产业垂直与水
平一体化，实现区、港、镇产业布局合理化，提升功能区域产业的整体竞争力。
第一节 主要发展目标
“十一五”期间，功能区域产业发展的主要目标是：充分把握所面临的发展机遇，
进一步加快国际贸易、现代物流和以电子信息产业等高科技高附加值产品为主的先进
制造业发展，继续做大做强三大主导功能性产业，支撑功能区域经济总量保持稳定增
长。同时，在贸易与物流联动发展的基础上，巩固和发展国际贸易基地。发展保税区
的营运中心和采购中心，打造具有保税区特色的“总部经济”；通过研发中心的集聚、
电子信息等高科技产业的发展，推动加工制造业结构升级；通过拓展保税展示功能，
打造保税区特色“展销中心”。适应功能区域联动发展、经济与社会统筹发展的需要，
加快房地产业、商贸服务业、文体休闲娱乐业发展与服务能级的提升，带动滨海特色
旅游业发展，营造海港新城特色文化氛围，快速改变功能区域商业服务设施配套不足、
居住及人文环境相对滞后的现状。
到 2010 年，功能区域主导功能产业与延伸功能产业的主要经济指标分别为：贸
易企业（包括内外贸易）完成增加值达到 423 亿元，约占功能区域生产总值的 35%左
右；物流业完成增加值达到 363 亿元，约占功能区域生产总值的 30%左右；以电子信
息产业等高科技、高附加值产品为代表的先进制造业完成增加值 242 亿元，约占功能
区域生产总值的 20%左右；房地产业、旅游业、商贸娱乐文化及综合展示业等延伸功
能产业完成增加值 181 亿元，约占功能区域生产总值的 15%左右。
第二节 主导功能产业
进一步加快国际贸易、现代物流和以电子信息产业等高科技、高附加值产品为主
的先进制造业的发展，继续做大做强三大主导功能性产业，支撑功能区域经济总量在
“十一五”期间保持稳定增长。
一、国际贸易业
在我国入世过渡期结束、国家贸易体制改革及贸易权全面开放、国内开放环境更
加成熟的形势下，积极主动应对政策调整的变化，进一步挖掘发展潜力，大力发展国
际贸易和国内贸易，进一步巩固和发展进出口贸易基地。一是积极培育和推进在保税
区投资注册的国际著名跨国贸易公司向地区总部方向拓展，促进和提升在保税区的贸
易公司成为中国区及亚太区的营运中心和采购中心，打造具有保税区特色的总部经济，
使功能区域成为上海对内对外贸易的重要组成部分。二是进一步拓展保税交易市场功
能，依托外高桥集装箱港区，推进综合性市场以及汽车、钟表、医药及设备、体育用
品等专业性口岸市场的协调发展，培育 1-2 个税源充足、立足长三角、辐射全国的国
家级专业贸易市场。三是落实和完善保税区投资企业特别是外资贸易企业进出口经营
权政策，进一步降低进出口贸易的交易成本，促使以保税区为核心的整个功能区域贸
易规模的不断扩大。
二、现代物流业
继续发挥港口与保税区的功能优势，加快物流业由传统仓储型物流向第三方、第
四方等高端物流业发展，以贸易与物流的联动发展加快形成亚太地区采购中心，并成
为世界经济供应链中最具活力与竞争力的物流节点之一，形成与浦东国际空港、洋山
深水港的互补之势。一是基本形成现代物流产业发展的公共服务网络，重点搭建公共
物流基础设施平台与高性能的公共物流信息平台，初步构建多式联运物流网络体系，
形成若干个具有较强集聚辐射功能的物流枢纽。二是完善物流园区一、二期建设，扩
大区港联动区域。物流园区一期 A 区重点完善功能，启动 B 区区港联动程序，加快
物流园区二期的基础设施开发建设，扩大联动规模，逐步形成覆盖面积达 4 平方公里
的区港联动区域。三是重点发展国际国内货物采购、国际中转、分拨和配送业务，通
过物流与贸易的联动发展，引进国际知名航运公司、跨国公司采购中心、第三方物流
企业等，集聚一批拥有全球经营网络和供应链的物流服务提供商，提升物流业运作水
平。四是引导物流资源在功能区域内形成“区港联动区域+保税区+三镇”的梯级布局，
形成国际中转、保税仓储、非保税仓储功能的相对集中，做强 A、B 型仓储物流区域，
并带动拆拼箱、物流加工及第三方物流等高附加值物流服务在周边三镇的拓展与延伸。
五是扩大区港联动政策效应，创造条件推动海关、检验检疫等管理机制创新，寻求功
能上的突破，为先行探索向“前港后区的自由港”升级奠定基础。六是以外高桥内河港
区建设为机遇，发展港区、物流园区的水水中转功能。
三、先进制造业
一是推进高新技术产业的集聚。推进电子产业向高端延伸，形成电子产业集群，
初步建成微电子产业基地。完善软件园“1+N”形态规划，加快软件产业基地建设工作，
在继续扩大嵌入式软件生产的基础上，大力发展物流信息应用技术、软件外包与出口、
先进制造业配套信息服务业与数据服务业。通过引进跨国公司的企业高端机构，引进
具有国际先进水平的高科技研发机构，逐步形成以电子信息产业和汽车零部件制造业
为主体的研发群体。积极推动高科技产业向整个功能区域辐射与扩散，培育和形成体
现区域特色的高科技产业梯级发展集群。二是推进高新技术产业与其他产业的融合。
大力发展第二产业与第三产业相结合的多功能、高附加值先进制造业。重点发展生产
型服务业，鼓励区内企业开展生物医药、信息技术等领域的研发；开展技术维修、售
后服务、产品检测等业务，建立进出口商品检验基地；支持 OEM、ODM 等业务模式
的开展，扩大生产外包服务，引导区内企业向订单中心和生产性营运中心发展提升。
三是推进生产加工业向先进制造业升级。以结构调整、产业升级为目标，通过转移、
改造、退出、合作、引进等多种形式，稳定发展优势产业、逐步淘汰弱势产业，提升
加工制造业技术含量与产业能级。
第三节 延伸功能产业
适应功能区域联动发展、经济与社会统筹发展的需要，加快综合展示业、房地产
业、商贸服务业、文体休闲娱乐业发展与服务能级的提升，带动滨海特色旅游业发展，
打造具有海港新城特色的文化氛围，改变功能区域商业服务设施配套不足、居住及人
文环境相对滞后的现状。
一、综合展示业
“十一五”期间，功能区域综合展示业发展重点为“一个拓展、一个中心”。
拓展保税展览、展示功能。发展进口商品保税展览，特别是大型、代表最新科技
水平、高附加价值的进口设备展览、展示，努力推进相应的培训、演示、监测、维修
及其它售前售后服务，最大限度的发挥保税功能，降低贸易成本，提高市场竞争力，
通过展示促进贸易与物流业的发展，拓展信息服务、会展服务、物流运输、中介代理、
餐饮宾馆等配套功能。
建造一个展示交易中心。建设以国际商品展示交易中心（BETC）为代表的大型
保税展览区域，尽快形成规模效应。大力整合现有的保税展览资源，吸引更多的企业
进区开展保税展览业务，引入一批知名展览企业，尽快落实美国商品展示中心项目，
形成带动效应。大力营造保税展览品牌，形成“南面有世博会中期展、中区有新国际
博览中心短期展、北面有保税区长期展”的南北呼应、中短长结合、区内外互动的浦
东会展格局。在中国保税区率先建立一个集生产资料与生活资料于一体、功能独特的
“外高桥博览中心”。
二、房地产业
“十一五”期间，重点围绕“一新两化”建设，科学合理的规划引导功能区域内的房
地产开发。“一新”，即外高桥国际化社区（新市镇）建设，2007 年前重点完成高桥新
城 1 平方公里范围的建设；“两化”，即现代化、多功能化建设，一方面，要满足区域
内居民高质量、高水平的居住需求，适应传统集镇向城市化、现代化转型的需要，发
展能够满足不同消费层次的住房供应体系；另一方面，与功能区域产业、经济、社会
发展的实际需求相结合，进一步完善区域环境，科学合理的规划引导办公商务、娱乐
休闲、商业零售、宾馆旅游类房地产以及工业与物流房地产的开发与服务。
三、商业及体育休闲业
加大对商业及体育休闲设施的投入，尽快改善功能区域商业配套不足、休闲设
施欠缺、生活配套服务滞后的现状，快速打造功能区域多功能、生态化、国际化的宜
居环境。加快建设新市镇公共中心的规划与商业集群项目开发，力争在“十一五”期间
建成 1-2 个综合性、区域性商业中心，全面完成居住区必备业态建设。加速完善功能
区域商业设施与商业服务配套，迅速提升区域整体生活配套服务的质量与水平。加快
推进具有一定品质的体育休闲基础设施建设，重点推进外高桥体育中心项目，尽快形
成 2-3 个综合性体育休闲健身设施集中点。
四、海港特色文化娱乐业
大力推进现代化、国际海港文化配套设施建设，保税区内重点推进商贸中心建
设，尽快启动海港俱乐部项目，继续完善高桥海港风情商业街的开发与招商工作，为
港区国际海员和在保税区工作的中外籍员工提供舒适幽雅的休闲娱乐环境。结合保税
区文化服务贸易平台建设，逐步形成外高桥口岸区域国际化、现代化的海港新城特色
文化。
推进保税区文化服务贸易平台建设，以此作为深化浦东综合配套改革试点的重
要内容和浦东文化产业发展的重点项目，力争成为国家文化体制改革试点和本市实施
文化“走出去”战略的先行先试区。鼓励国家、各省市、本地外向型文化企业进入，吸
引文化产品和服务的国际采购商以及文化经纪跨国公司在保税区形成集聚效应。
五、滨海特色旅游业
发展港口特色旅游业，积极发挥外高桥地处黄金水道、国际邮轮母港、通江达
海的独特区位优势以及保税区的独特功能优势，结合区域内高桥“百年老镇”的丰富文
化底蕴和历史风貌景观资源，发展港口特色旅游业。完善各项旅游硬件设施，建设外
高桥皇冠假日大酒店（五星级宾馆），加大三岔港生态森林公园、黄浦江沿岸休闲度
假旅游区、运动休闲主体旅游区、邮轮码头、历史古迹等旅游资源的开发力度。开发
现代休闲、娱乐、文体旅游产品，力争使功能区域旅游业成为上海旅游体系中的一个
特色品种，以标志性、品牌化的旅游项目，迅速提升功能区域的整体形象与影响力。
第四章 “十一五”提升区域整体功能
“十一五”期间，加快功能区域社会主义新农村建设，到 2010 年，基本形成浦东
国际化、现代化海港新城的框架，功能区域基本消除城乡二元结构，城市化水平快速
提高，基本实现全区城市化，农民市民化。
第一节 推进新农村建设
以构建社会主义新农村为宗旨，以外高桥新市镇（含高桥新城）、外高桥国际化
社区、楔型绿地建设为重点，加快区域生态环境建设，展示区域城市形象，营造新型
城市化环境。充分发挥政府政策导向作用、企业市场主体作用，形成外高桥新市镇及
高桥新城、国际化居住社区建设的协调推进机制，加快推进功能区域国际化、现代化
海港新城建设，提升功能区域城市化水平和能级。
一、启动新市镇建设
新市镇规划范围：东至杨高北路、南至赵家沟、西至浦东北路、北至高桥港，面
积 公顷，是浦东唯一位于外环线内的新市镇。以建设上海市次中心为目标，
将设置新市镇行政公共中心，带动地区公共中心、社区公共中心发展。新市镇将规划
建设功能完善、就业充足、环境优美、交通便捷、配套齐全、居住舒适、可持续发展
的新城区，逐渐融入中心城区，并成为功能区域的中心区。新市镇人口规模控制在 16
万人左右，建成后将有效疏解市中心城区人口压力，并可辐射带动周边集镇的发展。
绿化布局与黄浦江沿岸景观绿化及原规划中的楔形绿地相协调，融合于中心城区整个
绿化系统之中。
“十一五”期间，将启动新市镇行政公共中心建设，全力打造集现代服务和生活
服务功能于一体的特色非常显著的新市镇公共中心，重点建设地处新市镇核心区域内、
建筑面积达 40 万平方米的大型商业集群，引进高质量、国际化水准的精品项目，全
力打造集生态、居住、管理、商务、会展及旅游、文化、体育等休闲娱乐于一体的配
套设施。继续推进新市镇西北片以高桥新城为主的续建工作，完善东北片皇冠假日酒
店等商务、休闲配套服务设施，提高服务质量与能级。
二、建设国际化社区
适应功能区域产业发展、人口结构与服务体系的国际化趋势，加快推进新市镇东
南片及外围的国际化社区建设。将功能区域的投资环境与人居环境相结合，营造中西
交融、功能形态兼备的现代社区生活环境，构筑建筑精致、环境优雅、生活配套设施
齐全的国际品质居住社区。
三、加强城镇一体化建设
引导集镇向国际化、现代化海港新城转变，实施 E 区、高桥老街、高行和高东集
镇改造。
推进“三个集中”。一是加快城镇建设，探索高桥、高行、高东城镇建设的多元化、
市场化投资建设模式，探索土地使用权流转新方式，吸引人口向城镇转移，逐步形成
区域内多点式社区中心；二是加快工业园区建设，引导工业项目向工业园区集中，建
立与完善农转非人员土地补偿、劳动就业和社会保障措施，为区域发展营造和谐的社
会环境；三是加快现代农业建设，将现代农业建设与城镇建设相结合，推动农业水利
建设与小城镇建设的结合；在形成农业集约化生产的同时，推动农业与旅游业等产业
的融合，加快发展都市型农业。
第二节 加强基础设施建设
一、完善道路交通网络
围绕动迁基地、高桥新城与新市镇国际化社区等综合配套项目的规划与推进，加
快功能区域原有市政道路、公共配套设施规划的调整与实施，针对功能区域集装箱运
输密集状况，加强道路交通排堵保畅和安全工作，改善功能区域市政基础设施和配套
设施相对落后的现状，形成功能区域市政基础设施基本框架。
结合市、区正在建设和规划建设的沪崇苏越江通道、五洲大道以及洲海路等主
干道路的建设，加快保税区与主干道路衔接的通道和卡口建设，完善功能区域骨干道
路网建设，形成布局合理、快速顺畅的道路交通网络，为外高桥新市镇开发和区港联
动奠定良好的基础。
二、推进外高桥内河港区建设
启动外高桥内河港区建设。外高桥内河港区是上海“内河一环十射”高等级航道网
的重要组成部分，使外高桥地区的物流产业成为集内河、外港、陆路运输于一体的新
型服务体系，推进上海国际航运中心集疏运体系建设。
外高桥内河港区建设范围为东至华东路，南至 A30 道路（五洲大道），西至外环
线，北至洲海路。内河港区开发建设总面积 3160 亩，计划于 2008 年底建成一期投入
运行，预计至 2010 年内河港区集装箱吞吐量为 15～20 万 TEU。
三、加快商贸配套设施开发
除新市镇 4 平方公里商业项目外，为进一步完善服务功能，扩展商业服务范围，
提升区域整体形象，重点推进总建筑面积 20 多万平方米的保税区商务区与 C 区商务
区建设，建成体现保税区优势、具有现代气息、符合经济发展要求的全新服务型商业
贸易区。结合保税区及周边规划，优化基本商务区与周边相关区域的交通组织及监管
措施，将商务区与保税区边界围网及卡口的重新实施，与航津路货运路线的重组同步
进行，保证保税区商贸中心建设的顺利实施。
四、形成长效管理机制
根据功能区域由三镇、港、区构成的现实情况，整合管理权限与管理资源，明确
功能区域内的管理主体，理顺管理体制，积极探索整合功能区域城市管理体制和运行
机制，形成互相关联的城市管理新框架，逐步形成以依法管理、市场化运作、市民参
与和科技创新为内涵的城市长效管理机制，推进功能区域各项城市管理工作的新发展。
第三节 加强生态环境保护
环境保护由传统美化绿化向全面生态保护提升，建设生态型国际化、现代化海港
新城，至 2010 年，环境保护水准达到同期发达国家的中等水平，实现功能区域经济、
社会和环境三效益的同步和统一。
一、建设浦东国际化、现代化海港新城绿化系统
以加快 平方公里楔型绿地建设为重点，改善区域环境，确保区域生态质量，
提升区域城区形象。绿地系统结构：网络连接、点轴结合、多层渗透、多功能组合。
“网络连接”，是指由河流的滨河绿带，以及城区干道的景观绿化带，形成富有特色的
网状绿地系统。“点轴结合”，是指各级公园和绿地（绿点）由沿城区内的主干道景观
绿化带（绿轴）串联起来，紧密结合。沿带状绿化设置各类公园、街头绿地、苗圃等，
为居住者提供休息设施、园林小品、游憩空间。“多层渗透”，是指规划区绿地系统规
划加强内外之间的联系和交融。“功能组合”，是指形成防护绿地、休闲产业绿地、公
共绿地、生态林地等多种功能绿地支撑体系。积极推进滨江森林公园、外环绿带建设。
到 2010 年，力争使功能区域人均公共绿地面积达到 25 平方米，绿化覆盖率超过 48
％，全面营造地绿、天蓝、水清、居佳的生态环境。
二、强化土地资源的合理利用
优化土地资源布局。严格土地管理，确保基本农田用地。对区域内的生产、生活
用地进行合理规划布局，通过对土地资源再组合、再调整，提高土地利用率，拓展功
能区域可持续发展空间。围绕功能建设，在一体化规划的前提下，对区域内各镇工业
点内尚未开发的土地，可以回收的土地和房产、规划批准的镇域范围内其他可利用零
星土地和房产等，进行有机整合和合理布局。
提高土地集约水平。积极推进“三个集中”，即土地向规模经营集中、工业向园
区集中、农民居住向城镇集中。严格实施新增工业项目和存量调整项目向工业园区集
中，提高土地集约水平，促进功能区域土地资源的合理利用与可持续发展。
三、加强大气、水、声环境保护
逐步解决由于布局不合理、资源浪费、管理不善造成的环境污染，协调由于城市
建设及人类活动所造成的生态环境与资源、经济、社会等诸方面的矛盾，全面营造“地
绿、天蓝、水清、居佳”的生态环境，按期完成“环境保护和建设三年行动计划”分解
任务。有计划地逐步实施区域内河道综合整治，加快高桥港污染治理工作，河道水质
基本消除黑臭，污水纳管处理率达到 80%以上，改善区域水系环境。对工业小区内的
项目按照环保标准和要求，落实相关治理措施，确保达标排放。研究环境污染综合治
理机制，控制区域内沿黄浦江化工产业的发展规模，推动严重污染企业逐步实施改造
或搬迁，严格控制污染物排放，加强对化工企业等重大排放源的检测、管理，实施噪
声网格布点监控，加强固定源噪声管理以及施工场地噪声控制，努力改善区域生态环
境。
四、积极发展循环经济
功能区域推进循环经济的总体目标是：以减少资源消耗、降低废物排放和提高资
源生产率为抓手，2007 年启动编制功能区域循环经济规划，形成循环经济和节能降
耗工作方案并组织实施。重点在保税区、镇工业园区内率先建成循环经济产业示范园
区。到 2010 年，将功能区域初步建设成为资源节约、环境友好、经济优质、社会和
谐的国际化、现代化海港新城。
保税区率先建成循环经济产业示范园区。一是制定和落实《保税区创建循环经
济园区试点计划》，加强对一般工业废弃物的规范管理，探索资源利用循环化、资源
消耗减量化的有效途径与方法，推进工业废料循环利用试点工作。二是启动“循环经
济示范工业园区”工程，设立保税废料循环利用仓库，规范处理工业废弃物；加强对
工业废弃物的数据统计、信息库管理，对保税区内环卫、环保单位提供必要的财政支
持；同时，通过引进专业化企业，回收区内的固体废料，实施分类收集和回收利用，
推动固废源头减量。三是组建循环经济经营实体，进行保税区内工业废料循环利用经
营活动。通过专业化企业统一处置区域内产生的工业、生活、餐厨等各类废弃物，提
高固体废弃物的减量化和资源化水平，节约自然资源，努力建设资源节约型功能区域。
五、努力推进节能降耗
“十一五”保税区节能降耗的总体目标：到 2010 年，保税区万元生产总值能耗降
到 吨标准煤左右；“十一五”期间，工业单位生产总值能耗下降 20%，政府机关
用能总量减少 20%；在保税区、三镇工业园区内率先建成节能降耗产业示范园区。
完善节能降耗工作的相关制度和措施。一是对重点企业的监察制度和统计汇报工
作；二是实施投资项目能耗审核制度及措施；三是推行企业能耗警示与淘汰制度；四
是对节能降耗激励及节能产品采取扶持措施；五是建立机关事业单位节能降耗考核制
度；六是落实合同能源管理试点及推进措施；七是推广节能降耗技术。
第五章 “十一五”加快推进社会事业发展
以构建和谐社会为目标，适应功能区域向国际化、现代化海港新城转变，由开发
区向新城区转变的新形势，改变城乡二元结构，积极探索并创新体制转换的社会事业
管理新途径、新形式，营造具有功能区域特色的区域环境，展示城市形象。“十一五”
期间，重点推进三大社会事业体系发展。
第一节 基本形成功能区域社区管理体系
适应功能区域快速城市化发展的需要，围绕“社区党建全覆盖、社区建设实体化、
社区管理网格化”的总体要求，以群众得实惠、管理出实效、基层有活力为目标，不
断探索社区管理新模式，不断完善社区服务和保障，加强社区综合管理，推进基层民
主，健全社区工作体制和机制，着力推进服务型、安居型、功能型、学习型、数字型
社区建设，实现由村委、集镇管理向城市社区管理的转变，加快形成居住环境优美、
服务功能完备、保障体系完善、文化氛围浓郁、管理规范高效、社会稳定有序的新型
社区。
提高社区资源的配置、利用和管理效能。以社区管理网格化为导向，按有效服务
半径进行网格化配置，建立网格责任区，提高管理效率，提升社区管理水平，增强快
速反应能力，探索社区管理提前介入机制，落实社区公共服务设施的设置，不断扩大
社区公建配套项目比重。
积极推进社区事务“一门式”服务。完善“一门式”服务的工作机制，三镇各建立一
个“一门式”服务中心，通过优化流程、信息共享和工作联动，逐步实行相关部门之间
的协同办理，促进社会的良性互动，更好、更快的为广大居民群众服务。
不断推进基层社区民主建设。扩大居委会直选比例，着力推进“四会一章一约”制
度，做到与市民相关的社区事务交由市民讨论、决策，引导市民开展自我教育、自我
服务和自我管理，不断提高居委会民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的水平。
探索国际化社区和新市镇管理新机制。根据网格化建设的要求和社区建设的实际，
统筹协调建设期管理和建成后管理，探索建立国际化社区与新市镇管理的新机制。
第二节 建立完善功能区域社会保障体系
到 2010 年，使功能区域市民人人拥有社会保障，个个享有就业指导和服务权利；
不断改进管理模式，建立就业援助制度，扩大社会保险覆盖面，争取实现城乡一体化
的养老保障目标。
实现社会保障一体化。推进城乡医疗一体化，不断提高社会文明程度、市民文明
素质和人民生活质量。配合推进小城镇保险，在功能区域积极推行镇保工作。深化完
善惠及城郊困难群体、优抚群体等的社会保障体系，全面落实城乡居民最低生活保障，
应保尽保，推进社会救助城郊一体化发展。确保优抚对象的保障水平逐步提高。加强
社会互助工作，提高社会力量对社会保障的参与度，使区域内社会救助、互助帮困工
作与经济社会发展相协调。在确保低保人员应保尽保的基础上，扎实做好帮困送温暖
工作，为弱势群体落实好基本生活保障。
促进劳动者充分就业。完善促进就业的政府责任体系，明确政府各职能部门共同
做好就业保障工作的职责；在推进开发区产业发展和产业配套过程中，实施积极的就
业政策，充分落实好各项鼓励企业吸纳本地劳动力的扶持政策；全面推进“创建充分
就业社区”工作，充分利用社区资源优势，实现劳动者充分就业。加强失业人员的就
业服务工作，做好失业人员的动态监控和定期分析，确保城镇登记失业人数控制在与
经济、社会发展相适应的水平。健全面向全体劳动者的职业技能培训制度，加快培养
经济社会发展需要的高技能人才。同时，进一步规范企业用工行为，保障各类从业人
员的合法权益，建立和谐稳定的劳动关系。
第三节 提升完善功能区域社会事业体系
推进功能区域的教育、医疗卫生、养老、精神文明与文化体育建设，形成功能
区域特色的社会事业体系。
教育事业。以终身教育为基本框架，实现基础教育现代化，职业教育、成人教
育网络化，构建学习型社区、学习型家庭体系。提高城市化过程中大批农转非人员的
受教育程度，每年有 40％的群众接受各类岗位培训和职前职后教育，新增户籍劳动力
人均受教育年限达到 年。
医疗卫生。“十一五”期间，以上海市第七人民医院、外高桥医疗保健中心及各镇
卫生院为医疗保健基干力量，大力发展医疗卫生事业，提高医疗卫生技术和管理水准。
积极争取财政支持，到 2010 年，人均公共卫生经费达到浦东新区较高水平。大力推
广对亚健康人群的预防保健特色服务，展示功能区域广大员工和市民身心健康的美好
形象，完善落实建设和谐社会的基本保障。
养老事业。积极推进社会福利服务社会化发展方向，积极引入民间资本，推动
养老事业改革，建立多元化、可选择、能持续的养老服务模式。到 2010 年，养老机
构床位数与老年人口数的比例达到 ％以上。着力发展居家养老服务工作，积极建
设社区老年人日间照料机构，构建多层次的社区为老服务体系，满足老龄化社会的老
人照料需求。适应功能区域人口老龄化趋势加快的需要，加快推进养老事业发展，加
大养老院等硬件设施的投入，增设老年人服务机构，构筑老有所养、老有所乐的和谐
社会氛围。
精神文明与文化体育事业。构建区域、镇、村三级文化体育公共服务体系。功能
区域文化艺术中心以文化和艺术功能为主，以区域内市民为主要服务对象，整个工程
将于 2008 年完工。加快启动功能区域体育中心包括体育馆、体育场等项目设施建设，
体育中心占地面积约 公顷。到 2010 年，功能区域人均体育用地面积达到 2 平方
米。加大镇、村（居）文化设施建设力度，尽快启动建设符合市级标准的高桥镇社区
文化中心，力争“十一五”期间使每个村（居）文化综合活动室面积达到 100 平方米以
上。开展文明创建活动，将市民学校建设成为广大群众求知、求富、求乐、求美的主
阵地。在抓好常规创建的基础上，树立创建示范，培育创建特色。培育发展特色文化，
挖掘保税区企业文化和高桥八百年古镇底蕴的特色文化，加强高桥镇历史文化风貌区
的保护，继续发扬浦东说书、腰鼓、门球等文化品牌，培养文化骨干，广泛开展群众
性文化、体育活动。发展传统文化与国际文化相并存、相融合的功能区域特色文化，
积极营造浓厚的文化氛围和文明向上的社会风气。
第六章 “十一五”功能布局及其空间规划
按照上海国际航运中心主体功能区的发展规划和要求，结合功能区域的地域及功
能开发的特点，实施功能开发和空间布局调整。
第一节 功能布局
一、整体结构
功能区域的功能布局呈现“一心三轴九组团”的空间结构。
“一心”指新市镇公共中心，依托洲海路和轨道交通 6 号线向外辐射，形成集中
面积的公共设施组团，集生态、商贸、会展、体育、休闲功能于一体，定位为市级公
建中心。
“三轴”指滨江、沿江、沿路三轴。滨江轴，即西部依托黄浦江，形成强调景观
特色、居住与休闲产业并重的纵向滨江发展轴线；沿江轴，即东部长江沿岸，利用天
然港口优势，发展港区、现代物流园区，形成现代物流和港区产业发展轴线；沿路轴，
即东西向沿洲海路区域的公建发展主轴，连接滨江和沿江两条发展轴线，形成休闲、
办公、居住配套和产业配套的多功能公建带。
“九组团”，即在原有行政区域划分和现有港区、工业园区的基础上，利用绿化
渗透和主要交通性道路进行分隔，规划形成九个功能组团。
二、功能组团
保税区功能组团，包括保税区和南部的微电子产业基地（服务创新园区）。以保
税区为核心，形成临港配套的保税、制造、贸易及服务等综合性功能区。
五号沟功能组团，包括五号沟港区、国际物流中心及其向西拓展用地、高东工业
小区、高东集镇等功能组团。以五号沟港区为核心，形成功能区域南部的物流航运组
团。
外高桥功能组团，包括外高桥港区、外高桥港区物流中心、高桥镇物流基地、
高桥工业小区等产业功能组团。以外高桥港区为核心，形成功能区域北部的物流航运
组团。
沿海功能组团，包括外高桥造船基地、外高桥电厂和竹园污水处理厂，形成临
海工业组团。
核心综合功能组团，包括黄浦江以东、航津路以南、杨高北路以西、五洲大道
以北的区域。以新市镇公共中心为核心，发挥洲海路和轨道交通 6 号线的集聚作用，
形成商贸、信息、文化等现代服务业的产业集聚，并设置适当的高档生活组团。该组
团浦东北路以东、高桥港以南、杨高北路以西和五洲大道以北的地段是规划新市镇的
中心地区，也是功能区域的核心区域，以海港和生态为特色，为外高桥港口提供配套
服务。
高桥生活功能组团，包括高桥集镇以及集镇西侧的沿黄浦江改造用地。以高桥
集镇为核心，形成以高档居住、一般配套居住相结合的生活性功能组团。该组团高桥
港以南地区为规划新市镇的组成部分。
高行生活功能组团，包括高行集镇，形成以一般配套居住和动拆迁用房为主的
功能组团。
东沟生活功能组团，包括黄浦江以东、五洲大道以南、杨高北路以西、赵家沟
以北的用地，形成以高档居住为主、一般配套居住为辅的生活性功能组团。
三岔港生态组团，包括双江路以西的三岔港楔形绿地、生态公园和部分居住用
地，形成以休闲旅游为主题的生态休闲组团。
第二节 空间规划
一、产业布局规划
逐步形成功能区域产业布局呈现“两带三区多园”的格局。
两带：滨长江产业带和滨黄浦江产业带
滨长江产业带。以长江沿岸产业布局现状为主，适当进行用地拓展，与部分腹
地共同组成滨长江产业带，包含了功能区域乃至上海重要对外联系产业和配套市政基
础设施。滨长江产业带自北向南分为三大功能区，北部功能区以保税区配套物流园区
为主，辅以港口运输业及加工制造业。南部功能区以港口运输业及仓储物流业为主，
有造船业、电力业、港口配套业等行业。考虑到与保税区之间的联系和该功能区用地
的拓展，今后产业用地可向西展开，补充转口贸易、展示、配送等相关产业。中部功
能区主要以市政基础设施产业为主，既服务于南北两个功能区，同时起到产业联系作
用，实现部分产业设施共享。
滨黄浦江产业带。调整黄浦江沿岸用地性质现状，发掘沿江自然景观优势，发
展滨江休闲、旅游、文化等产业。功能区域拥有自然条件良好并具有一定长度的沿江
岸线，从长远发展的角度来看，实现功能区域现代服务业腾飞的关键，是充分利用沿
江优势发展与之相配套的第三产业。至 2010 年，外高桥黄浦江沿岸地区将形成以休
闲旅游产业为主的产业带，发掘地区海港文化特色，重点建设几个沿江产业集聚点，
带动产业高度提升。
三区：休闲产业区、商贸产业区和核心产业区
休闲产业区。利用本地区北部三岔港森林公园优越的自然条件和其南部社区的建
设形成休闲产业区，发展旅游度假、休闲观光产业。
商贸产业区。以保税区公建用地为主，向西延伸至黄浦江，配合新市镇的产业导
入，发挥新市镇核心区的商贸、信息、会展等服务功能，作为功能区域商贸产业区，
集聚区内主要商贸、物流管理、信息咨询业、会展业等现代服务业。
核心产业区。以保税区工业用地为主，整个区域位于功能区域核心位置，集聚了
国际贸易、仓储物流、加工制造、商品展示等产业，今后将进一步提高用地集约性，
强化地区支柱产业特征。
多园：即“一区多园”，在保税区范围内形成综合产业区、商贸会展园区、服务创
新园区和保税港园区
综合产业区。主要是原保税区区域。利用本地区十多年开发建设成果，梳理规范
非保税业务，将保税监管围网和信息围网有效结合，引导“两头在内”的生产和物流企
业升级，或向指定区域相对集中。保持保税区产业链的完整性，使国际贸易、现代物
流和先进制造业等继续保持稳步发展。
商贸会展园区。由保税区 C 区和 D8 地块等组成，逐步引导保税区的贸易企业和
展示企业向该区域集聚，使营运中心和总部经济渐成规模。通过开设绿色通道支持营
运中心贸易便利化，支持企业开展贸易、展示和商业推广等一体化服务。促进全国性
文化服务贸易平台和中国国际商品中心落户该园区。以会展促商贸，以商贸促物流，
带动外高桥国际贸易和现代物流产业的共同发展。
服务创新园区。为推进保税区先行先试，适应区域经济发展与企业业务需求，积
极开展功能创新，形成服务创新园区。该园区位于保税区最南端，地块相对独立，便
于监管，封关面积约 平方公里。重点发展生产型服务业，包括生产研发、技
术服务、生产营运、成品分拨等功能，突出功能和监管模式等方面的创新。
保税港园区。结合海关建立新型保税监管体系、推进特殊监管区域整合的契机，
以及区域经济发展的客观需要，进一步整合“区”、“港”资源。拟将高桥镇范围内的港
区一、二、三期与保税物流园区整合为一个区域；将高东镇范围内的港区四、五期、
在建的港区六期与规划中的保税物流园区二期整合为一个区域。通过创新开发模式，
在产业布局上做到“统一规划、集中管理、港区运作、企业运作、信息互动、政策共
享”，力争未来逐步建设成为具有保税港功能的园区。
二、居住片区规划
居住用地集中分布在外环线以内，居住片区重心为杨高北路以西、港城路以南的
区域，规划总人口 35 万人，其中新市镇规划导入人口 16 万人。主要居住片区包括凌
桥居住片区、高桥居住片区、高行沿江片区、高行居住片区、东沟居住片区、高东居
住片区。
居住片区规划一览表
居住片区名称 公共中心设置名称 规划人口（万人）
凌桥居住片区 社区中心
高桥居住片区 地区中心
高行沿江片区 公共活动中心
高行居住片区 社区中心
东沟居住片区 社区中心
高东居住片区 社区中心
总计
三、公共中心规划
功能区域级公共中心。位于沿张扬北路东西、洲海路南北两侧，是新市镇的核心
区域和功能区域的公共活动中心，具有行政管理、居住配套、商业办公、产品展示、
贸易、物流管理、信息咨询、会展等功能，将有效提升功能区域的品味和档次，紧密
衔接浦西。同时又有轨道交通经过，站点附近设置交通枢纽，方便疏散人流，其服务
不仅限于本区。
地区级公共中心。位于高桥镇（原镇区中心），具有居住配套商业服务、商贸服
务、旅游休闲服务等功能。完善的基础设施配套、相对成型的居住社区、良好的河道
环境、高桥老镇历史风貌区的历史价值，都为这一区域发展成为地区级的公建中心提
供了条件。
新市镇和镇区公共中心都位于外高桥的发展轴上，由便利的轨道交通和公交系统
相连接。
居住区和居住小区级公共中心。每个居住组团和产业组团内都设有相对独立的公
共中心，主要是居住和产业的配套服务设施集合，属于居住用地中的配套设施用地。
与市民日常生活密切相关。
第七章 “十一五”发展的主要对策与措施
以浦东综合配套改革试点为契机，发挥功能区域优势，把握发展机遇，继续扩大
对内对外开放，深化“区港联动”，统筹区域资源，依法行政执政，确保社会稳定和谐，
是保障“十一五”期间功能区域发展的主要措施。
第一节 转变经济增长方式
努力把握全球高科技产业和现代服务业转移的新趋势，以及我国加入 WTO 后的
对外开放趋势，围绕功能区域城市化发展和产业功能培育的需要，着力转变经济增长
方式，提高经济运行的质量。
一是转变外贸增长的方式。优化外贸进出口结构，提高保税区外贸的质量和水平，
充分利用保税政策优势，巩固完善进出口贸易基地。优化外贸结构，提高进口贸易中
国内急需的战略资源类和先进设备类产品的比重，缩减低附加值的加工贸易出口，增
加高附加值的仓储转口和国内优势产品的一般贸易出口。实现服务贸易领域开放突破，
在保税维修、检测、质量认证等服务领域加大开放力度，在展示展销等功能领域实现
突破。在保税区开展离岸金融结算业务试点，在金融服务业开放上有所突破。推进文
化服务贸易政策聚焦，整合文化服务贸易政策资源，实现国家鼓励文化“走出去”、上
海文化体制改革试点、浦东先行先试以及保税区各项优惠政策的高度聚焦。
二是转变投资增长的方式。转变招商引资方式，提高引进内外资的质量。强化服
务业引资力度，以扩大服务贸易领域开放为机遇，重点引进国际著名跨国公司的第三
方物流企业、营销中心、采购中心、高端 IT 产品制造和研发中心、保税展示以及跨
国公司地区总部等项目，争取在报关、报检、货运代理等物流相关领域推行先行开放
试点。创新招商引资机制，发挥区镇联动招商平台作用，统一功能区域招商品牌，鼓
励落户企业增资扩股。在招商队伍建设上，加强招商一线骨干的培养，建立有效的招
商引资激励机制，充分调动开发公司、各镇和相关职能部门的积极性，形成招商合力。
强化对内开放力度，大力引进民营资本，尤其在物流园区开发、高科技自主创新、新
市镇建设等项目中，注重鼓励民营资本投资。创新招商引资的方式，在引资方式上，
实施功能招商、楼宇招商。利用国际资本转移的契机，就重大项目、功能性产业实施
主题招商，强化功能性产业的集聚效应。
第二节 深化“区港联动”效应
深化和扩大“区港联动”试点效应，进一步发挥先行先试优势，重点实施“三项探
索，一项改革”，构筑与国际接轨的软环境，为逐步建设具有保税港功能的新型园区
夯实基础。
“三项探索”，探索外高桥“港区合一”发展新机制，扩大“区港联动”区域范围，逐
步形成“区港合一”，扩大保税区范围，逐步建立与洋山深水港区、空港互补联动发展
机制；探索突破制约保税物流园区集装箱国际中转业务运作的政策及操作障碍，提高
集装箱增值服务的物流功能放大效应；探索保税区与长三角地区海关监管特殊区域的
联动发展新途径，延伸保税物流的服务链，形成辐射效应。
“一项改革”，大力推动海关货物监管方式改革，扩大“分批出区、集中报关”、“空
运直通式”和无纸通关等模式的实施范围，加快电子联网平台和风险管理系统建设，
提高货物通关效率。
第三节 统筹发展区域资源
坚持科学发展观，按照“规划一体、发展联动、优势互补、利益共享”的联动发展
原则，进一步推进功能区域内资源整合，发挥港、区、镇等多方面的积极性，形成发
展合力。
整合区域内土地资源。实施统一储备，整体开发，联合招商，提高土地集约化
经营水平。
整合区域内产业资源。加强镇与保税区、港区建设项目对接，加大区域内企业
生产建设资源供给与需求资源对接，形成区域内企业发展合力，扩大区域内产业的规
模效应，增加税收来源，增强经济实力。
整合区域内基础设施和社会设施资源。加强对区域内基础设施资源的统一规划、
建设和利用，形成最佳效益。充分发挥三镇社会设施资源相对保税区、港区丰富的优
势，充分利用三镇的社区服务设施，为保税区企业服务。发挥保税区资金优势，提升
三镇社会设施资源水平，实现区域内社会设施资源的最佳使用效果。
第四节 着力转变政府职能
以构建服务政府为目标，进一步完善保税区“小政府、大服务”管理服务体制和功
能区域统筹协调机制，推动保税区专业行政管理部门的管理向功能区域面上覆盖，结
合区域发展特点，加快建设服务型政府。
以构建透明政府为目标，加快区域信息化基础设施、信息服务平台系统建设，提
高政务信息公开水平和政府管理的透明度。充分发挥保税区管委会在协调和解决保税
区功能开发和政策创新方面的优势，形成管理合力，营造一流服务环境。
以构建法制政府为目标，继续深化行政审批制度改革，加强法制宣传教育，增强
法制观念；在“企业分类监管、区域相对集中”行政处罚权制度、区域安全管理、卡口
电子监管等方面深入推进机制创新，完善监管和执法制度，提高依法行政能力和区域
规范管理水平；建立和完善社会、企业诚信守法便利和违法失信惩戒的评估系统，积
极推进企业诚信体系建设和风险管理，加强企业社会责任培育及引导；争取将保税区
有效的先行先试政策和成功的运作体制规范化，促进保税区升级发展。
第五节 改革开发建设机制
利用建立功能区域新财政体制的机遇，面对新的内外开放局势，形成新的开发建
设机制，推进功能区域社会与经济协调发展。
开发主体联动。建立和健全适应新的开发环境要求的开发公司运作发展机制，组
建以开发建设新市镇为主要目标、面向功能区域建设的新市镇开发公司；充分发挥外
高桥集团及其下属公司在保税区项目招商及产业升级过程的生力军作用。加强各开发
公司之间、开发公司与各镇之间的合作，鼓励发展专业化和集约化经营，优化投资项
目和经营业务结构，注重塑造品牌。
开发资金多元。在条件成熟的情况下，组建功能区域投融资平台。拓宽筹融资渠
道，积极引进机构投资者、合适的战略投资者，实施开发公司的投资主体多元化改造，
吸引更多的社会资本和资源参与区域开发建设，支持贸易企业、物流企业的发展。
开发机制灵活。进一步完善开发公司法人治理结构和经营者激励机制，提高面向
市场、适应市场的能力，防范和化解经营风险，确保国有资产保值增值。
开发财力下沉。发挥财政杠杆的放大效应，不断提高区域竞争力。一是建立财政
激励机制。按照浦东新区对功能区域“税收属地核算、核定收入基数、超收财力分享、
事权财力平移、建立转移支付”的原则，建立“保存量、促增量、超收奖励”的激励机
制。通过实施功能区域与三镇、集团与开发公司的“招商育财”激励机制，集中功能区
域的财力，扩大对三镇、保税区的投入，建立良好的财力增长循环机制，不断完善功
能区域财政分配体制，实施财力下沉政策，尽快建立功能区域发展专项扶持基金，形
成功能区域重点项目的财政转移支付机制。二是进一步优化对重点领域的财政扶持机
制，加大对保税区国际贸易、现代物流和先进制造业等企业的财政扶持力度，优化结
构，扶优扶大，增加对自主创新、软件开发、综合展示、动漫、信息服务、总部经济
以及商业旅游等新行业的扶持，积极鼓励和促进区镇联动项目发展，进行行政收费改
革，降低区域内企业经营成本。
第六节 确保社会稳定和谐
在功能区域快速城市化进程中，以改变二元经济与社会结构为目标，坚持以人为
本，充分依托区域产业功能优势，走出一条平稳、和谐与繁荣的城市化道路。
规范劳动用工市场，广开就业门路，帮助弱势群体增加就业机会，稳步提高城镇
和农村地区人均收入水平。
落实科教兴市措施，不断提高中小学基础教育水平，大力扶持以高级技能职业培
训为重点的人才培训教育。
推进人才体系建设，支持功能区域各项产业的发展。鼓励引进国内外优秀的管理
人才、技术人才，设立专业人才服务中介机构，加快形成适合功能区域的人才流动机
制。根据产业导向和技术先进性，制订专项扶持政策，增强对特殊人才的吸引力。
健全各项社会制度，切实解决好开发建设中居民动拆迁安置和劳动力再就业问题，
及时化解开发建设过程中的社会矛盾。
构建社区服务环境。加强社区建设和管理，美化居住环境，改善人文氛围，大力
创建文明社区和学习型社区，构建和谐社会。加强社区服务体系建设，整合社区服务
资源，解决市民实际问题，构筑社区市民良好的生活环境。加强社区党建、社区服务
业建设，将党的工作和社会服务深入到市民家庭，构建和谐的社会环境。
提高市民生活水平和质量。一是提高社区服务质量，二是提高功能区域市
民的教育文化体育水平，三是提高功能区域市民医疗卫生水平，进一步扩大镇
保范围和水平，四是提高功能区域科技水平，把发展功能区域科技普及教育与
提高科技水平相结合。
