公共行政学读书 笔记
第一篇 公共行政范式
第一章 庞大的民主体制，庞大的官僚体制
一、 约束：美国公共行政的背景与传统
1.美国文化的国民特征：个人主义，外向，男子气，公平感，平等倾
向，较低的防卫需求。
2.通过三种文献解释美国独有文化特征和行政传统：
(一)大使们执政：联邦条款
依照联邦条款的规定，州政府享有最高权力。国会议员由州政府选派
可随时撤回。
（二）立法者执政：第一批州宪法
对公共行政官员的约束并不一定就等于健康的民主
（三）杰弗逊与汉密尔顿的辩论
软弱无力的行政首长：杰弗逊的胜利，汉密尔顿提倡一个强有力的行
政首长，提倡一个非常有力的官僚体制。
杰弗逊：不支持积极的政府，政府总是有压迫性的，这一主张牺牲人
民为代价，给了政府太多的东西”
3.约束公共行政的后果：政府效率低下，吝啬的政府。
4.美国的第一次“税收反抗“：1786 年，丹尼尔-谢斯发动的威士忌叛
乱
5.政府膨胀的原因：
①政治多元化模型（政治学）：社会由利益集团构成，利益集团需要
社会资源，只有政府不断膨胀才能满足更多的利益集团的需要，而不
用进行资源配置；
①替代理论（经济学）：假设：政府希望花更多钱，公民不希望税收
提高，政府应注重公民需求。替代是在社会发展过程中，由一个花费
很大的项目被另一个花费更大的项目所替代，因此政府花费持续增加，
发生膨胀；
①技术社会复杂论（未来学）：社会技术进步引发社会问题，解决这
类问题需要各方面专家，因此导致政府膨胀，专家与人民之间存在鸿
沟。
6.官僚的权力
①保持自身权力①制定政策
职业公务员注重政策实施，参谋辅助人员注重政策的修改，完善，方
向规划。
7.美国总统管理官僚的案例：
①林登-约翰逊：采取计划预算规划的方式控制官僚机构
①尼克松：先使用立法战略，后使用行政战略
①吉米-卡特：深入行政事务，高度集中的行政权。
①克林顿：1.削减参谋辅助人员 25% 2.轻视人事问题 3. 放松对
机构运行的管理 ①里根的 5 个优点：1.挑选忠实者做内阁官员 2.注
重任命内阁次级官员
8.对公共官员采取激励措施 4. 预算 5.分权。
第二章 公共行政
公共行政学的“位置”与“焦点”
范式一：.政治/行政二分法（1900-1926）
古德诺---《政治与行政》 伦纳德—怀特----《公共行政研究导论》
偏重位置：二分法，强调政治不宜干涉行政事务。
范式二：行政学的原则 （1927-1937），威洛比--《公共行政原则》
1927. 福利特--《创造性经验》 1924
法约尔--《工业及一般行政》 1930
穆尼和奈利--《组织的原则》 1939
焦点：组织上层
辉煌期：古力克和厄威克提出的 posdcord 七原则
挑战 1938-1947
巴纳德--《行政主管的功能》1938
对主流公共行政学的不同意见：1.政治行政不能被割裂 2.行政原则不
完全是管理理性的最终表述
政治与行政不是分开的，也不是不可区分的，他们是同一逻辑体系的
不同产物。
原则：西蒙对组织原则的批评：1.原则们自相矛盾 2. 有限理性的决
策 3.客观的原则是不村在的。
对挑战的回应 1947-1950
公共行政理论的两个发展方向：1.纯粹行政科学研究（社会心理学基
础）2.为公共政策开处方（跨学科研究）
西蒙的影响：1.社会心理学来研究公共行政 2. 对原则表达的不满
3.作为科学的公共行政超越价值观
范式三：作为政治学的公共行政学 1950-1970
重建公共行政学和政治学之间的联系，政治学提供位置而非焦点。
在政治学领域内受歧视---1960-1970
案例研究作为研究方法的研究
比较行政学（跨文化公共行政学）和发展行政学作为研究方法的研究
比较行政学的五大方向：1.对理论的研究； 2.推动实际应用；3.为比
较政治学的发展做出支持；4.行政原理学者的兴趣；5.对公共行政问
题进行比较分析。
政治学除了提出民主价值观这个基础外，对公共行政学毫无贡献。
范式四：作为管理学的公共行政学。1956-1970
管理学提供焦点，而非位置，管理学下的公共行政强调基础，专业知
识。
管理学对公共行政的推动：
1. 使公共行政学者重新思考公共的意义：三个要素：机构，利益，
参与。
2. 公共性的定义：制度定义(注重政府机构)，规范定义（注重影响公
共利益的现象），组织定义（比较公共组织与私有组织的区别）。
1965-1970
科学，社会，技术，公共政策跨学科研究
帮助公共行政建立研究的独立性，内容的特点包括：精英论，综合性，
等级制
新公共行政学
规范理论，哲学，行动主义
主要以道德为中心，论述范围广泛，有脱离政治学的趋势
实践性
公共行政在实践中大获肯定，以公共行政科学院的建立为标志
为国家解决公共问题提供资源
范式五：公共行政学，1970-
公共行政从政治学，管理学中分离出来。
第二篇 公共组织
第三章 理论
组织的特性
1.有目的，复杂的人类群体 2.以间接的联系为特征 3.有专门的，有
限的目标 4.持续的合作行动 5.整合在一个更大的系统中 6.向所
处环境提供产品和服务 7.依赖于环境的交换
三种组织模型：封闭模型，开放模型，综合模型
封闭模型的三个学派：官僚制度理论（韦伯），科学管理理论（泰
勒），行政管理理论（法约尔）
特征：1.稳定的工作环境 2.工作专业化 3.重视解决问题的方法 4.上
层裁决内部冲突 5.有正式的岗位描述，各尽其责 6.个人对部门负责
7.金字塔式的等级制组织结构 8.高层统筹信息 9.组织内人员互动是
垂直的 10.清楚的上下级关系。 11.对上级组织服从非常重要 12.威
信内部化。
开放模型的三个学派：人际关系学派，组织发展学派，组织环境学派
特征：1.不稳定工作与环境 2.任务对应专业知识 3.强调工作结果 4.
组织内冲突通过横向沟通调整 5.不进行岗位描述，共同担责 6.成员
对整体组织负责 7.组织结构是网状的 8.信息分布于组织各个角落 8.
组织成员间的互动大多是水平的 9.互动的方式是为完成任务提供建
议
10.对上级的服从不是绝对的 11.威信外部化
人际关系学派：霍桑实验：1. 工人不完全像机器 2.工人对激励变量
作出反应 3.在旁人的监督下，工人产量提高与环境因素无关；
反对霍桑的观点：提高产量的原因是传统激励因素。
马斯洛—需求层次学说：1.生理需求 2.经济安全 3.归属感 4.自尊 5.
自我实现 6.元激励
赫兹伯格 双因素理论：1.与工作环境有关 2.与工作内容有关
组织发展学派：
重点：计划性变动，系统分析，高层管理，组织的效率和健康
组织发展理论的任务：1.改善成员间相处的能力 2.认可组织内的个人
情感 3.增加成员间的相互理解 4.减少紧张情绪 5.强化团队管理和群
际合作 6.通过非专职的，互动的方式找出更有效的解决冲突方法 7
使组织的结构更为简化，更具有有机联系
人本主义—第三思潮心理学
权变理论学派/适应系统理论学派
强调组织与环境之间的联系，公共组织所处环境比私有组织更复杂。
同化理论。
研究的重点：公共组织的工作环境与私人工作环境的差别。
封闭模型与开放模型的本质差别：
1.对组织环境的认识：封闭模型习惯稳定环境，开放模型习惯不稳定
环境，双方目标都是为了组织的生存与发展。
2.对人类天性的认识：封闭模型 假设人都是不愿意工作的，对大多
数人的激励就是惩罚；
开放模型：人都是非常乐于工作的，能创造性的完成工作。
组织理论的理性随研究对象的不同而变化。
3.对操控手段的认识：开放模型不支持操控手段，认为是反人性的；
而封闭理论则支持操控手段。
对于两种模型，操控都是必要的，是达成组织目标的手段，只是操控
技术不同。
4.对组织在社会中的角色和意义的认识：
封闭理论区分官僚和公民，开放理论认为二者是合一的。
综合模型学派：
代表者：西蒙--《行政行为》 马奇，西蒙--《组织》 巴纳德--
《行政主管的功能》
如何统一两种模型？
综合基础的假设：1.组织和他们的环境能够变化，并且存在变化；
2.组织及其成员为生存工作 3.组织及成员总结经验及教训。
目标：消除不确定性。不确定性分别来自：内部及外部
当内部产生不确定性时，集权；外部产生不确定性时，扩展组织边界。
第四章 组织的力量
社会对组织的评价：
三种方法：效率测试，作用测试，社会测试。
效率测试对已有自己期望标准，并领会其中因果关系对的组织适用；
作用测试对期望标准明确，但不明确各要素之间因果关系的组织适用；
社会测试适用于期望标准含糊不清的组织。
社会测试中常用测度声望，作为其主要因素。
组织中的信息和情报：
威林斯基的基本观点：组织的变革和控制是通过对信息的控制来完成
的。
信息的不确定性在层层传递过程中可能会被吸收掉。
职业化----纯粹理智的权威
知识提高官僚机构的职业化程度，有助于机构提高技术能力，也会导
致权力失控，知识垄断权力，拒绝民主。
信息和决策：出现决策与信息脱离的现象，先做决策再有信息。
对此的两种解释：1.由于组织和人的局限性，无法承载全部信息；2.
信息质量差，利用的是其中的知识。
信息在组织中的作用：（费尔德曼，马奇）1.组织收集信息目标可能
在于使用监督模式；2.低估信息的成本，高估信息带来的回报；3.信
息容易被歪曲，来支持观点。
“信息具有类似信号的价值”
组织的决策
“垃圾桶”模型：难点，解决方法，参与者，选择机会，参与者资源混
合。
对公共组织教有效。
公共部门决策时容忍冲突，缺乏独立性，手续上限制较多，因此速度
较慢。
私有部门独立性强，拒绝冲突。
组织中的行政（贯彻决策的过程）：
行政的策略：劝导，命令，干涉，参与。
按照有效程度划分：干涉，劝导，参与，命令。
公共行政的外部环境：更注意与外部集团领导者的接触，目标模糊。
内部环境：向下属授权，困难重重
组织中的控制，权力和权威
决策前提：组织成员的价值观，认识。工商机构可以随意塑造决策前
提，但公共机构很难控制。
手段：选择，社会化。
对外部环境和成员构成难以掌控。
组织漏洞决定额外收入
权力的双向性，巴纳德。 下级接受上级的四个基本动机：赏罚，合
法性，社会认可，下级对上级的信心。
个人权利/小团体权力。
个人性格和策略对个人获取权力有重要作用，但这始终受组织结构制
约。
小团体的权利来源于其不可替代性，及重要性，消除不确定的能力。
变化与革新
技术影响权力结构，技术越高，技术人员权力越大，而到了需要协调
的时期，管理人员重新掌握权力。
环境：
三种模型：生物学模型，自然选择理论，成功的组织适应环境获得回
报。
缺陷：没有组织的充分竞争，自然选择不是个体的而是群体的，如何
分类成为问题，社会中适应靠人的理性思维与运气，变量更为复杂难
以确定。
理性模型：强调领导者的理性决策主导变革。
缺陷：没有考虑内部竞争。
政治模型：内部个人之间的交易，外部个人间的交易促成变革。
前两种模型的融合。
成员：
组织变化的两种形态：缓慢飘逸，快速追赶
变革倡导者促进变革的方法：理性方法，参与性方法，叛逆方法
理性方法最长用，如果组织文化支持革新，则用参与性方法，反之则
用叛逆方法。
技术对公共组织的变革影响有限。
第五章 组织中的人
经典人性观点：使人的行为可以被制度化，合理，统一，讲求经济。
社会---心理学观点：“心理人”假设，心理人受激励，情感需求驱使，
理性是一种个人行为。
经纪人假设，了解自我利益，追求利益最大化，信息最大化。目标与
行为与他人相同。
行政人假设，既了解自己的目标，也了解组织目标，并懂得组织与个
人目标的相关性。
公共管理者的动机: 公共管理者不太看重高收入目标，而比较重视社
会服务目标。
满意度调查上结果模糊不清，政府雇员满意度随层次上升而下降，比
私有部门和公共部门的同级要低很多。但这方面调查局限很大，很多
概念界定不清。
社会—心理学模型：
成人发展模型
人生发展的转折点分为不同年龄段体现出来
成人发展的过程，在组织中寻找师长保护指导，在组织中实现社会化
和个人成长，安身立命事业有成。
文化行为模型：
社会文化影响组织的行为，各国有不同的文化。
权力距离：一个社会接受在社会机制和组织中权力分配不公这一事实
的程度。权力距离短，追求平等。权力距离长，容忍不平等，层级分
开。
对不确定性的敏感度：衡量一种文化对不确定威胁的敏感程度。敏感
度低，接受不确定能力强，反之则接受不确定能力弱。
政治行为模型：
内部式人员：忠诚于整体组织，权力与自我实现来自于组织内部。
外部式人员：忠诚于组织的某一部分，对组织内部有不满情绪，更倾
向于跟组织外部人员保持密切联系。
外部式人员有利于组织变革，内部式人员是组织得以运行的基础。官
僚与职业。
两者能够相互转化。
职业类型及其政治动机
马威克对公共官僚的分类：体制主义者，专家，混合类型。
体制主义者相信组织，处于组织的中层，追求地位，工作技能较差。
专家：对组织地位不感兴趣，以工作为中心。
混合型的人：包含上述两类人的特征，没有高尚的个人目标，聚焦个
人利益，追逐职位和钱。
达尔文主义与组织人格：
生物学角度，分析人格特征。
组织中的领导
需不需要？
环境决定论---环境决定组织发展，决策制定，而不是领导。
不考虑环境，调查研究表示，有些较小的组织领导人影响力忽略不计，
组织并不是特别需要领导人。
领导的定义与相关理论：
领导人个体阶段理论：定义---权威，控制和集权的人。
韦伯的领导理论：魅力型，传统型，理性型。
埃奇奥尼的领导理论：个人权利与职位权力
穆尼和赖利：有名无实的领导人，控制者，真正的组织者。
理论焦点：领导特质，领导行为。
领导人与小团体
菲德勒—权变理论 团体对领导人的信任
规范决策理论----领导人自身心理素质的改变
交互理论：分析领导者之间，下属之间，甚至上级及下属之间的交往
对小团体的影响。
路径-目标理论：
以团体为中心的领导，个人推动团体目标的实现的过程就是领导。
领导人和组织
大组织中领导面对的不确定现象：需求，限制因素，选择。
伯恩斯—变革型领导：领导者与追随者彼此抬升，使动机和士气达到
更高层次。
理论基础，对权力存在的承认。
交互性领导----组织中的雇员完成任务是例行公事，规定外的工作有
风险。
领导的定义：领导人与追随者之间的影响关系，他们都愿意进行哪些
反应了彼此互利目标的真正改变。
1.领导者运用了影响力，权力的存在。
2.权力的双向性。
3.地位不平等，领导人处于有利地位
4.双方都愿意进行改革
5.双方努力达成共同目标，使个人目标融入组织目标中。
领导者的元素：远见，沟通，勤奋工作。
最高层次领导人做战略规划，中层领导人解读政策并传达信息，底层
领导人具备实际知识进行奖惩决定。
第三遍 公共管理
第 6 章 系统方法与公共管理
系统是由为了整体目标而共同起作用的各种要素构成的，而系统方法
是研究这些要素及其相互关系的一种方法。
5 个基本概念：目标，环境，资源，要素，管理
关于系统的争论：
效率专家的观点---效率方法
以最高效率完成子系统任务，子系统的高效有可能导致与系统的全面
的冲突。
系统中的一种无效率必定会被另一种无效率所抵消。
人本主义者的观点----人本主义方法
争论的本质，价值观问题。提出系统中应增加变量---人所独有的特质，
条件。但这些变量并不能很好的被量化，而且每个人的价值观均有不
同。
反计划者的观点----反计划方法
经验主义者---强调经验，天赋胜过管理技术
怀疑论者----提出问题，但提不出答案，对事物真实性的怀疑
决定论者---决策者不能作出决定，系统分析法仍不够成熟，决策只是
顺应组织决定论的必然性。
地方政府对管理学技术的需求越来越大，在较大范围内的运用更有效
率。
懂得区分管理学技术的应用及评估，区分好的技术与成效不大的技术。
公共管理推行中的障碍与机遇
障碍：时间有限，数据的无法获取，对变革的抵抗力量，管理学技术
反应时间较长，情景的简化，只能依靠可量化的数据。
管理学技术
5 个基本步骤：问题分析判断，问题的明确表达，模型建立，模型分
析，模型应用。
1.运筹学技术
强调效率问题，追求目标回报最大化。
依靠概率论，排队论，数学模型。合理配置及运用资源。
价值中立。认清价值观后，可运用运筹学技术最大化效果。
2.路径分析
业绩评审法（关键路径法）：有利于了解特定项目的各部分之间的关
联性。
为每一项步骤给出时间，成本。
决策树：重视政策选择。
这种分析方法对预测者的经验要求较高。
博弈论：计算每个参与者的最大所得和最小所失，选择最好的情况。
需要非常复杂的数学运算，及数学建模。
经典模型有：囚徒困境，包含零和及非零和情况。 回报矩阵
定量较少的方法：德尔菲法，协调知识专家及公共的感情。选取代表
性公民及社会认可的专家共同参与，连续发放问卷。
拟定方案法：对未来的假设进行系统，全面的思考，预测未来可能出
现的情况。
书面原则法：搜集数据提交上级，作出组织各部分详细信息描述，以
便上级了解并掌握信息。
公共管理信息系统：1.管理信息系统，提供数据 2.决策支持系统，
提供建模技术。
争论：新技术对组织管理等级的影响
计算机的出现对信息垄断产生非常大的影响，管理者讲获得更多的信
息及思考的时间空间，新思想更容易广泛产生，管理者都更容易获得
权力。
计算机有利于集权，减少了底层办事员的人数，高层能够通过计算机
解决好底层问题。
信息沟通更顺畅，中层管理者的功能缩小。计算机也有于分权，提高
权力使用效率，减少程序化工作。计算机的出现也强化了控制能力。
网络能增加组织生产率，加快组织文化发展。
第 7 章 公共方案评估和生产率
方案评估 判断政府政策是否该继续的主要手段。
方案评估及生产率的五个主要阶段：效率阶段，预算阶段，管理阶段，
私有化阶段，重塑政府阶段。
特
征
效 率 阶 段
（1900-1940）
预 算 阶 段
（1940-1970）
管 理 阶 段
（1970-1980）
私 有 化 阶 段
（1980-1992）
重 塑 政 府
阶 段
（1992-）
动
因
好政府（效率，
廉洁）
控制开支 效率和效力 减少赤字，降低
税收，节约开支，
精简机构
节约开支，
提高效率、
责任心，向
公 共 行 政
官员授权
主
要
的
政
府
层
地方政府及 30
年代的联邦政
府
各级政府介入
不多
联邦、州、地方
政府
联邦政府 地方政府、
联邦政府
次
生
产
率
运
动
的
倡
导
者
市民、商人、学
者、专家
以预算为导向
的公共行政官
员、运营/管理
专家
民选官员、公共
行政官员、学者
公民、商人 公 共 行 政
官员、民选
官员
方
案
评
估
技
术
的
倡
导
者
泰勒的时间-运
动研究、市政研
究委员会、全国
市政标准委员
会
行政长官、组织
发展的先驱
城市研究所、大
学
工商界、大学、
保守主义思想
库
公 共 行 政
官员、大学
政
治
政治与行政分
离、效率和消除
全面提高生产
率并未成为一
公司部门在这
个阶段对生产
私有化能提高
公共方案的生
得 到 授 权
的 公 共 行
环
境
/
运
作
假
设
腐败就是好政
府的标准
个明确的目标，
而是被纳入预
算改革之中
率都给予高度
重视
产率 政 官 员 能
建 立 更 有
效 率 和 效
力、更负责
的政府
腐
败
的
文
化
判
断
政党滥用职权
的产物，遍布政
府上下
腐败现象不多
见，少数不诚实
的人和小团体
对政府的欺诈
腐败包含：浪费、欺诈、权力滥用，是一种
犯罪。严重损害了纳税人和公民的利益。
腐
败
控
制
的
方
法
政治与行政分
离，公共行政逐
步职业化
在公共机构的
结构和程序设
计上运用行政
原则
加强执法，对公共行政官员和民
选官员世家更严格的制约、程序
和调查
得 到 授 权
的 公 共 行
政 官 员 和
新 信 息 系
统 控 制 腐
败
公共方案评估和生产率的发展过程表
把市民当作政府的主人和把市民当作政府的顾客，这两个目标并不矛
盾。
公共方案评估：目的和类型
目的
强调方案输出的效力，但还得考虑很多因素包含：公平，公正，成本
等。
因此方案评估的目的取决于启动评估的人的动机。
例如：改善方案，资源配置，调查，验证正在运行的方案等。政治性
的。
类型：
评估研究协会的分类法：
前端分析（事前搜集信息，可行性及影响）
评估性测定（制定和执行中的问题考量）
过程评估（描述，评价方案活动）
效力评估（评价方案的价值，及实施过程中的落实问题）
方案和问题监控（长期，短期，暴露问题，反思）
综合评估（分析评估的结果，反思经验）
评估的过程：
四个前提：对问题的理解，明确问题的性质和问题，制定有效目标，
制定全面的考核办法
进行公共方案评估的步骤：1.准备一个详尽的研究计划 2.组建研究
小组，选取适当的方法来进行研究 标准如：效度，相关性，重要性，
效率，及时性等 3.制定评估结果的程序。
三项创新理论：
在联邦政府中设立总稽核员这个岗位，专门稽查政府的财政管理方案。
显示出的问题：1.对政府有抵制情绪，为揭露问题而揭露问题，对改
革创新不利。
2.过会对稽核员的报告不闻不问，稽查效果无法实现。
要设计出监督稽查员的制度。
有助于政府对付腐败等问题，提高效率。
全面质量管理理论（TQM）：
公共部门是否适用？ 不能用以处理生产率问题
特点：以顾客为根本来定义质量，放宽视野，改进过程，向雇员授权，
制定长期的战略计划，永不满足于现状。
绩效考核，标杆测定法---为公共部门设置“底线”
通过绩效考核制定考核标准确定“底线”
标杆测定法在绩效考核的基础上加入内外部的比较—横向与纵向
政府的绩效考核主要通过会计与审计，从财政角度进行控制。
评估研究中的三个问题：科学技术问题，政治行政问题，伦理道德问
题。
1.效度考核问题：考核首先要确定目标---输入考核:机构拨付资源即位
输入，考核结果用输入及客户所得结果的比值来衡量。评估标准和数
据效度要高，不然就会影响考核结果。
面对有些无法衡量的内容，衡量标准无法得到科学界定，应该按照定
义来设立衡量标准。
第八章 公共预算：目的和步骤
预算理论是治理国家的体制理论之一。预算思想影响着政府决策。
发展历程：
逐项预算：只考虑方案的输入结果效率。
绩效预算：按照运作和方案来组织，并把运作和方案的绩效水平与具
体的预算数额联系起来的预算。
计划规划预算（PPB）：，针对特定目标，方式，手段以选取最有效
的方式实现组织目标的预算方法。
目标管理（MBO）：通过组织成员的预期成果来确立组织目标的过
程。
零基预算（ZBB）：在机构对所负责的所有方案定期进行重新评估并
确定其预算的取舍这一基础上分配资源。
日落法：除非有特殊的立法规定，公共方案或机构在一定时间后应该
终止或解散。
无法控制的支出：包含津贴，国债，市场价格补贴等。
从上至下预算：目标基础预算（TBB），紧缩管理
目标基础预算是一种由上级确定各部门可以申请的拨款额度的资源
分配程序。
紧缩管理是指公共行政官员在财政紧张时削减公关方案的各种方法。
短期紧缩管理方法：冻结雇员，统一削减预算，缩减临时雇员，推后
维护和购买时间。
预算带来的变化：1.恢复民选一把手在预算政策上的权力
2.向行政预算机构授权
3.造就预算的共同语言
4.从分配/增量预算转向经济预测
5.经济预测产生的冲突
结果预算：把资金分配与绩效考核联系在一起。
与绩效预算的异同：同样的基本思想---强调管理
结果预算不仅是增量式的，还是参与的，分权的。
同样的范围—输入，输出
同样依赖绩效考核
同样需沟通个部门信息
制定预算：
普遍战略：
第九章 管理公共部门的人力资源
历史时期：
1.监护人时期 1789-1829：精英性质，强调性格，能力卓越。
2.分赃时期 1829-1883：政府向获胜政党交钱。
3.改革时期 1883-1906：通过了公务员法
改革的特点：1.批判性改革 2.有很强道德色彩 3.关注政府效率问题
4.科学管理时期 1906-1937：自下而上的变化，强调效率
科学管理对人类资源管理的影响:
1.理论：加强了公共行政/政治二分法，为提升效率采用科学管理
2.实践：拓宽联邦政府的功绩制，促进市经理职业化发展。使岗位能
够量化，考核，分类。
5.行政管理时期 1937-1955：以管理为中心，将公共人事行政与其他
行政功能融为一体。
6.职业终身化时期 1955-1970：专业化人员在公务员中所占比例上升。
7.职业公共行政时期 1970 至今：
人力资源管理制度：
1.公务员制度
基础价值观：理性，功绩，非政治性。
“功绩”的范围：普通功绩，特殊功绩
官员薪金：根据公务员分类法构建薪金结构。
关于劳动力供给的影响因素：劳动力数量，年龄，质量，性别，民族。
雇佣人员采取考试，直接雇佣，内部提拔的方式。
绩效评估用来决定晋升，提薪，减薪，降级，解雇。
解雇的举措耗费时间和精力，并且很少成功。
敲警钟者，无能的员工
集体制度：蓝领职员
注重工会，保障工人的权利。
组织谈判方式：集体谈判，初步谈判。
集体制度与公务员制度的 2 点不同：
1.集体制度认为雇主和雇员是平等的，而公务员制度认为公务员的职
位以为这一种义务。
2.公务员制度认为个人获得评价的标准在于个人完成工作表现出的
功绩；集体主义认为评价个人因该看重集体努力中个人输出的价值。
冲突点：参与与权力，雇佣，晋升，职位分类和工资，工作待遇，申
诉。
政治主管制度：行政中的制度
政治主管：担任固定任期职务的公共官员，拥有重要决策权，但不属
于公务员制度。
以政策为基础。这个职位更加注重才能，党派色彩倾向较低。
职业化终身制度：人重于职位
职业化公共行政制度：兼顾政治和管理
赞助性行动：要求雇佣和晋升受歧视的群体，主张政府工作应向尽可
能多的人开放。
配额制度：在各级政府中工作的女性，少数民族群体，残疾人，老年
人比例在未达到各自在总人口中所占比例之前，降低或免除公务员招
聘考试和晋升要求。
配额的副作用：使非受害人得益，伤害第三方。
考试：效度问题，文化偏见问题。
可比工作：指雇员从事的工作内容即使不同，但工作需要的技能及知
识或责任大致相同，那么应该得到相同的报酬。不同工作类别的比较。
性骚扰：某人在工作地点或环境中的言行使同事觉得带有性的色彩，
产生不快或被冒犯的感觉。如果上级对此现象有意纵容，就可以对上
级和发生性骚扰的组织提起诉讼。
反向歧视：对特定群体的优惠措施构成对其他群体的相对歧视。
人力资源管理中涉及管理的事务应当交由行政长官负责,如：计划，
分类分析，选拔，纪律和解雇。
第四篇 实施
第 10 章 公共政策及其实施的研究方法
公共政策文献分类：1.分析制定和实施公共政策的过程（描述性而非
诊断性） 2.分析工政策的输出和效果（评论多于描述）
1.作为过程的公共政策制定与实施模型
精英/大众模型
政策是从上至下灌输给大众的，公共政策
反应精英价值观，精英阶层是有权者，大众为无权者。
金字塔结构
集团模型：
动力学理论：把政体视为各种力量和压力相互作用所形成的结果。
系统模型：
政治权
利与技
巧
政治权
力与技
巧
压力 压力
有利于集团B的公共政策结果 有利于集团A的公共政策结果
决策者
利益集团
A
利益集团
B
大众
统治精英
政策 输出
依赖信息论思想：过程在本质上是循环的。
变量和模式 黑匣子的具体构成 各个元素的内容 解决好这三个
问题才能用好模型。
制度主义模型
输入：需求、资
源、支持、反对
“黑匣子”（转换过程/内
部输入）：结构、程序、
决策者、心理--社会框架
输出：向公共决策
者和其他决策者提
供产品、服务、符
号
环境：政体的社会和经济变量
反馈：输出对环境的影响
重心在于组织结构，法律是模型所注重的对象
新制度主义模型：以决策次系统来对公共政策进行分类。
公共政策主要有四种类型：分配性，构成性，监管性，再分配性。
再分配领域：权力基本通过政体来再分配。
分配性政策领域：个人直接受益，不用付出明显的代价。
监管性政策领域：在个人收益时，可能使特定群体付出代价。
构成性政策领域：通过社会结构自身来重新分配政治和经济价值。
政府强制的可
能性
政府强制的目标
针对个体的行为 针对整体的行为
选民
法院 总统 国会
内阁
预期 分配性政策领域，如：农业
补贴
政治行为与特征：分权、逐
一、地方、党派/选举、互相
支持、以立法为中心。
构成性政策领域，如：
重新划分选区
政治行为与特征：集权、
整体、全国、意识形态、
党派/选举、互相支持、
以立法为中心。
即时
监管性政策领域，如：消除
虚假广告
政治行为与特征：分权、逐
一、地方、特殊利益、各集
团的议价、以官僚机构为中
心。
再分配性政策领域，如：
累进所得税
政治行为与特征：集权、
整体、全国、意识形态、
特殊利益、各集团的议
价、以官僚机构为中心。
有组织的无政府模型
决策过程存在着独立的三类流程：
1.问题流程：将公众和决策者的注意力集中在一个特定的社会问题上，
界定这一问题，并且为解决这一问题实施一项新政策或让它自然消亡。
2.政治流程：依靠各种主要力量的相互作用，决定需要解决的问题列
表。这些力量包括：高级政治任命观念元、总体参谋辅助人员、国会
议员、媒介、利益集团、公共舆论等。
3.政策流程：在解决问题时所作出的选择的过程。主要力量是智力和
个人因素。主要参与者：公务员、学者、研究和咨询人员、国会参谋
辅助人员、利益集团。
2.作为输出的公告政策制定与实施：
关注如何改进公共政策的内容，如何改进政策制定的方式，制定更好
的公共政策。
渐进模型
问题流程
1.引起公众注
意的方法：指
标、引人注目
的行动、反
馈、预算优先
事项
2.界定问题的
依据：价值
观、比较、类
别
窗口开启，制定决策
日程；三种流程的交
汇
3.问题消失
政治流程
1.政府日程
的形成主要
力量包括：
国民心态、
集团利益、
政府变更、
前台群体。
2.参与者通
过讨价还价
达成的一
致。
3.赶潮流
现象
政策被制订
出来
政策流程
1.决策日
程的形成
包括：想
法、决策
大师、幕
后群体
2.缓和阶段（探
测气球）
3.某些想法被采
纳，采纳标准：技
术上是否可行、价
值观可否接受、对
未来局限性的预期
4.通过参与者的
劝说达成一致
5.赶潮流现象
零散渐进性：社会单位不断做出对政策选择的反应，社会作出行政决
策时所选方案很少，每个方案的变革程度很小。
基本思想：行政决策中的保守思想。焕然一新的政策不仅耗费资源，
而且不能弥补现有缺陷。以前的政策是有效的因此需要稍作改变就能
达到目标。
特点：易于施行。
理性模型：
目标：寻求能够改善公共政策的政策。
着重研究公共政策在政府内部形成的过程，及其优化转换过程。
公共选择：
研究方向：公共产品和服务，正式的决策结构与个人行动、集体行动
倾向的关系，立宪政府和相应的集体行动的必要条件，生产者、绩效、
消费者利益、提供公共产品与服务之间的空隙。
输入：准确量
化的社会价值
数据，理解并
使用这些数据
的行政能力
1.确定与衡量
运作目标
2.准备整套备
选方案
3.确定所有价值
及其权数
对各种备选
方案的成本
收益做出预
测
计算每一方案
的预期效果
根据效率标准比
较政策效果，并
选择预期值最高
的政策
政策输
出
帕累托最优，帕累托改进：无差异曲线与价值实现曲线的焦点是帕累
托最优状态。
其中 X 价值与其他价值的关系是零和博弈的关系，此消彼长。
外部性：某一社会行动领域的公共政策影响其他社会行动领域的方式。
技术预测：预测最新技术对社会产生的影响。
渐进模型与理性模型的不足之处:
理性模型：1.计划与实施之间存在巨大鸿沟；2.常常忽视决策大师的
作用；3.理性主义对行政组织看的过于机械，过于注重数据分析；4.
预测准确程度低；5.片面追求大规模方案。
渐进模型：1.适合资源丰富时的决策，讨价还价为基础；2.毕葛尔犬
谬误；3.渐进主义者缺乏远见与想象力；3.保守风格使得渐进主义比
较迟钝，阻碍变革。
战略计划模型：
组织都具有短期和长期的需求，不会以数字替代重要的无形因素，如：
人的感情，但它确实利用计算机和量化方式作出选择。
关注决策。
第 11 章 私有化：政府合同和政府公司
公共行政与美国的正统观念：私营企业实施公共方案要比政府效率更
高。
承包的动机：1.向外承包使政府能够对政策和新的服务提供体制进行
试验；
2.私有化使政府能够雇佣专家和具有超常才能的人，同时不用过多考
虑赞助性行动；
3.使政府机构能够利用已有的志愿或慈善组织，加强自己的服务；
4.在短期内节省资金；
5.承包扩大了为政府服务的人员数量，而减低了雇佣成本；
6.私有化为政府承担更多的政治风险。
渐进资源
机构及其员工的传
统、价值观和抱负
机构及其指挥人员的
预算、政治、管理和
智力资源
机构领导：能力和
政策优先事项
公共部门的战略计划
长期环境趋势的分
析：危险与机遇
短期政治趋势的分
析：危险、机遇、见
解和指令
机构间的竞争：见
解和指令
理性资源
承包实施过程的“融合-运足-分离”模型：
融合：公共机构与私营组织相会
政府寻找公司的方式：谈判、招标
合同：谈判竞争合同，独家合同。
运作：政府机构与承包者之间新的密切关系
旋转门，外国代理人。
分离：未完成的卫星
终止承包和解决争端：一般达成的是协议，某些义务是通过政治而非
法律手段来规范的。
终止合同会对政府法宝官员和承包商产生负面影响。
不能归承包商有很好的监督和控制，私营部门在与政府合作时使用一
种花圈更多的程序，从而提高向政府的要价。
美国通过立法来规范采购程序。
在承包过程中腐败问题很严重，联邦政府希望维持而不是有效管理财
政。没有有效的法律监督手段来进行管理。
私有化有可能使私有部门来为政府作出公共决策。
使用联邦雇员代替咨询服务可以节省大量成本。
地方政府的私有化形式：出售资产、设施私有化、向外承包服务。
出售资产的主要动机是平衡预算而不是改进服务。
设施私有化是由私营企业建设或购买政府的设施，并为政府运作这些
设施。
主要可能是改进服务。
共同生产：志愿者参与政府服务。
政府公司—公共管理局：死一个通过立法建立的、独立的垄断实体，
有权建设、经营、管理公共服务。
资金来源：全国货币市场上的借贷，政府拨款，收费。
政府债券种类：一般责任债券，收益债券。
政府公司的管理者由民选官员任命，可以连任。
问题：过度自由，缺乏控制。
第 12 章 政府间行政
政府间关系：一项公共政策设计资金来源和各级政府官员的相互作用。
即所有拥有不同程度的权威和管辖自治权的政府部门之间建立的一
系列金融、法律、政治和行政关系。
政府间行政：为实现具体的政策目标对政府间关系的管理和协调。
地方政府与中央政府关系的三个主要特征：边界的去顶、各自的特性、
国家与州的融合。
政府间行政的演变：
1890-1930 州、地方和华盛顿政府之间冲突不断。
1930-1960 合作与相互支持
1940-1970 政府间关系变得功能化，集中和具体
1950-1970 靠公民参与，联邦政府对州和地方政府以援助
1960-1980 重点回到竞争联邦拨款的分歧与敌对上
1970-1980 对付政府间关系的机制在于：贷款，权益，跳过州政府和
地方政府合作。联邦政府权力强大，州和地方政府权力无足轻重。
1980 至今 联邦政府撤回了对地方政府的财政支持，三级政府为收入
共同竞争。
地方政府收入依据财产税，州政府依据销售税，联邦政府依据个人所
得税。
联邦援助拨款政策：分类拨款，固定拨款，一般收入分享政策。
分类拨款的三种形式：程式拨款，项目拨款，程式/项目拨款。
固定拨款：接收方向有更多自主性的一种程式拨款。
一般收入分享：一项极为自由的固定拨款方案。
联邦政府使用手段促使其他两级政府协助完成联邦政策
手段分别是：联邦资金，联邦法规 .
强制令：是由一个政府为接受其资金的另一个政府规定的政府间关系
法规，要求后者推进某些社会目标或满足某些标准，而这些目标或标
准可能与资金由联系，也可能没有。
统一指令：规定了所有接受联邦拨款的政府都必须遵守的具体联邦政
策。
部分优先：指联邦一下政府在某种程度上被剥夺了他们传统的权力，
为联邦政府标准所限制，换取联邦政府援助。
直接指令：联邦政府对州和地方政府发布的指示，如果不被遵守会导
致民事或刑事处罚。
交叉制裁：允许联邦政府在某个计划的要求没有被满足时，通过减少
或撤消对方案的联邦援助来惩罚州政府。
地方政府的自决：
结构性自决：允许地区政府选择自己的政府形式
5 个较大职能领域：人力资源管理，地区边界的变更，行政管理，地
方选举，财政管理。
地方政府的财源：州政府的直接援助、联邦政府的直接援助、间接援
助。
地方间服务协定：政府间服务合同，联合服务协定，政府间服务转移。
多中心，多核心政治体制---满足公民需求的最好方式：
政府书目众多，管辖权常常重叠，公民通过公共选择激励公共组织更
有效率，更负责。
