第七讲 行政程序制度
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参考资料
应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社
1999年版
应松年主编：《各国行政程序法汇编》，中国法制出版社
徐继敏：各国行政程序言词审理制度及借鉴意义研究，载
《云南行政学院学报》2004年第2期
徐继敏：美国行政程序证据规则分析，载《现代法学》
2008年第1期
王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版
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一、各国行政程序法兴起的原因
行政国家的出现
自然公正原则和正当法律程序原则的确立
行政民主的进步
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二.行政程序法目标模式
（一）公正模式（民主模式、保护模式）
１．凡是权利、义务所及都必须有相应的程序予以规制，并赋予相对人以相
应的程序权利，以充分保障相对人的合法权益。
２．重视行政相对人的参与。听证程序是行政程序的中心或重点。
３．重视行政活动过程顺序的合理性。认为即使顺序错误不会导致不利后果，
却会使行政过程的公正性受到损害。
４．在专门制度设计方面，注重与行政公开有关的制度。
５．公正模式行政程序法重视以下制度的建设：回避制度、听证制度、辩论
制度、教示制度、职能分离制度、代理制度、救济制度等。
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（二）效率模式
１．明确规定行政程序的进行以简便、经济或者迅速为原则；
２．赋予行政机关较大的程序主导权和裁量权。
３．对行政官员的职权和职责作出明确规定。
４．在行政程序制度上特别注重以下制度的建设：时效制度、简易
程序制度、紧急处置制度、申诉不停止制度等。
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(三)我国行政程序法的目标模式选择
讨论
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三、各国行政程序法立法及主要内容
（一）美国行政程序法立法及主要内容
美国是世界上行政程序制度发达的国家，行政程序发达的原因:
●美国宪法第５条和第１４条规定：未经正当法律程序，不得剥夺
任何人的生命、自由和财产。
●独立管制委员会的出现及集权：拥有行政立法权、司法权和行政
权。最高法院又不认为其违宪，因此只有从程序上控制其权利。
●罗斯福新政，采取了大量应急措施，虽然有利于应付经济危机，
但因程序简单，不利于保护人民的权利。
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美国行政程序法的构成
联邦行政程序法：1946年公布实行的《美国联邦行政程序法》，
1966年列入美国法典第五编第五章；1966年制定的《情报自由法
》、1974年制定的《隐私权法》、1976年制定的《阳光下的政府
法》被收进联邦行政程序法。
州行政程序法：
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美国联邦行政程序法的主要内容
由6个部分构成，20条，分别是：
1、名词解释：机关、规章制定、裁决等14个术语的定义
2、行政机关与公民关系的规定：如法规公布、意见及命令公告，记录的
公布等，系情况自由法、隐私权法和阳光下的政府法的内容
3、法规制定程序：非正式程序和正式程序，法律有特别规定时适用正式
程序，须举行审判型口头听证
4、行政裁决程序：非正式程序和正式程序，正式程序适用于法律有特别
规定的，“必须根据机关听证笔录作出裁决”
5、听证的规定：听证的主持、证据的提出、记录的记成、初步决定、最
终决定等
6、司法审查：司法审查的适用、法院审查范围等
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美国联邦行政程序法的特点
基本为程序的规定，一般不涉及实体问题
法院对行政行为的司法审查程序规定在行政程序法中
将行政机关的行为分为法规制定行为和行政裁决行为
行政程序分为非正式程序和正式程序
将体现行政公开、透明的情报自由法、隐私权法、阳
光下的政府法规定在同一法典中
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美国联邦行政程序法的重要制度
信息公开制度：公共信息档案应当向社会公众公开，不公开行政机关
应当承担举证责任
个人档案保密制度：个人档案只能向本人公开，本人可以要求修改档
案内容
会议公开：每次会议召开的至少一周前，行政机关应当发布公告，说
明会议的时间、地点、议题等，社会公众可以傍听或查阅会议记录。
正式裁决的听证：证人、鉴定人出席，交叉盘问制度
不单方接触原则：
案卷排他原则：决定者听证；听证者作出初步决定
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（二）奥地利行政程序法立法及主要内容
最旱通过行政程序法的国家
◆ １８７５年设置行政法院，并规定，行政法院应促使行政机关，于
其作成行政处分时，遵守程序之重要形式。因此，行政程序是否合理合
法，完全由行政法院法官解释。
◆行政机关为了避免其行为事后被行政法院撤销，便将行政法院作出
的有关行政程序的判例加以收集、整理，予以法典化。
◆ １９２５年通过了行政程序法，包括：《一般行政程序法》《行政
罚法》《行政执行法》《行政程序施行法》。１９９１年修正为现行的
《普通行政程序法》
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奥地利普通行政程序法的主要内容
行政程序主体：包括行政机关、利害关系人和程序参与人（代理人、
证人、鉴定人、翻译人员），规定了管辖、回避制度、利害关系人的
权利能力和行为能力等
秩序罚和放肆罚
调查程序：言词审理、证据、卷宗阅览、听证等
法律保护：分为普通的救济和特别的救济。普通救济即行政复议；特
别救济是对不得复议或已不能复议的裁决的变更、撤销、程序重新进
行、恢复原状等
期间、送达与行政程序费用的负担
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奥地利行政程序法的特点
行政程序法体现行政效率，赋予行政机关依职权调查案
件事实的权力；强调行政程序力求妥当、迅速、简便和
节约
规定行政裁决无效、撤销等实体问题
对听证、强制说明理由和卷宗阅览有规定，但过于简单
和原则
规定了行政救济程序，包括复议和独立行政委员会的特
别程序
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重要内容
行政机关依职权调查案件事实：调查案件事实和收集证
据不受当事人申请的限制
笔录有充分证明力：当事人事后反悔承担证明责任
言词审理原则：原则上实行言词审理
详细的证据制度：专章规定
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（三）德国行政程序法立法及主要内容
德国行政程序法起步较晚：一是受行政法始祖奥托．
梅耶思想影响，他认为，“行政行为不受任何形式的
拘束”；二是认为给予当事人事后救济就可实现依法
行政
1976年联邦德国制定行政程序法典
1996年修订加入“许可程序的加快”一节
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德国行政程序法的主要内容
行政程序主体：行政机关、当事人和参与人。行政机关部分规定了
土地管辖、机关之间的协助、工作人员回避；当事人部分规定了当
事人权利能力、行为能力和当事人的范围
行政程序一般规定：代理、证据、听证、阅览卷宗、期间、期日、
恢复原状、认证等
行政处分：行政行为的概念、种类、成立条件，行政行为的效力，
包括无效、撤销、废止以及行政行为的时效
公法契约
要式行政程序：法律有特别规定的程序，须正式听证
法律救济程序：行政复议程序
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德国行政程序法的特点
强调效率：赋予行政机关依职权调查案件事实权力
将行政行为与行政合同等实体内容规定在行政程序法
中，这一德国重实体的传统有关
将行政程序分为一般程序与要式程序
规定“担保代宣誓制度”
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（四）日本行政程序法立法及主要内容
受德国影响，日本对行政程序法不重视
战后受美国高压，于1993年制定行政程序法，但内容
简单，仅6章38条。
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日本行政程序法的主要内容
总则：规定立法目的、适用范围，并对法令、处分、
申请、不利益处分、行政机关、行政指导、申报等概
念进行定义
规定申请处分和不利益处分的程序。对不利益处分，
规定应将预定的处分内容、认定的事实和依据的法律
通知相对人
行政指导：
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日本行政程序法的特点
完全为行政程序规定
行政指导法律化、制度化
将行政处分分为申请的处分和不利益处分
对行政程序法适用范围作了大量限制性规定
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（五）西班牙行政程序立法及主要内容
1957年制定《国家行政机关法》
1958年制定《行政程序法》
1992年制定《西班牙公共行政机关及共同的行政程序
法》
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西班牙行政程序法的主要内容
行政程序主体：公共行政机关和利害关系人。规定了公共行政机关相互间关系、
职能委托、委托办理、授权签字、协调职能，并规定集体领导机构的组成和会
议制度。
公民、行政机关在行政程序中的权利义务
行政行为：行政立法行为、行政行为的效力与手续、行政行为无效的情形
行政程序的一般规定：开始、安排、审理、终结及执行，并规定了证据、听证、
公告、执行等制度
行政救济：公共行政机关依职权的审议、利害关系人的行政申诉
民事和劳动诉讼前的申请：对任何行政机关提起民事和劳动诉讼前，须先由行
政机关裁决
行政处罚：处罚权的行使原则和程序
公共行政机关的赔偿责任：赔偿原则、赔偿机关、赔偿程序及对工作人员的追
偿
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西班牙行政程序法的特点
既有程序规定，又有实体规定：行政处罚、行政行为、
行政赔偿等均是实体规定
包含大量行政组织法的内容：中央与地方行政机关及
地方行政机关之间的关系等
列举规定了公民与行政机关发生关系时所享有的一系
列权利，体现了行政公开、民主和透明
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（六）瑞士行政程序法立法及内容
瑞士联邦议会于1968年审议通过《瑞士行政程序法》，
5章，82条
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瑞士行政程序法的主要内容
适用范围与概念：适用于联邦行政机关的行政行为和行政
复议行为，并对行政机关和行政行为作出了定义
一般行政程序：规定了管辖、代理、证据、回避、阅览文
件、听取当事人意见等制度，确认行政机关依职权调查案
件事实原则
行政复议：复议范围、申请人资格、复议机关、期限、复
议方式、复议决定等。
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瑞士行政程序法的特点
对行政复议程序作了非常详细的规定
虽然规定了当事人得到通知权、听审权、阅览文件权，
但对当事人权利规定过少，赋予行政机关依职权调查
案件事实，体现行政效率原则
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（七）葡萄牙行政程序立法及主要内容
葡萄牙行政程序法1991年制定，1996年修改并重新公
布，共188条，是世界上条文最多的行政程序法
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葡萄牙行政程序法的主要内容
一般原则：合法性原则、谋求公益与保护公民权益兼顾的原则、平
等及适当（比例、均衡）原则、公正与无私原则、行政当局与私人
合作原则、善意原则、参与原则、作出决定的原则、非官僚化及效
率原则、无偿原则、诉诸司法机关原则
行政程序主体：行政机关的定义、权限、管辖权的确定和权限冲突
的解决、授权和代任制度、合议机关的组织和决议规则、利害关系
人的资格与程序参与
行政程序：资讯权、通知及期间、程序的启动、临时措施、听取意
见、听证和决定
行政行为：效力、无效、废止、执行和行政复议
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葡萄牙行政程序法的特点
规定了行政程序法的一般原则
实体与程序并列
将行政程序分为一般规定和特别行政行为程序
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（八）韩国行政程序立法及主要内容
1996年制定行政程序法，7章54条，条文不多，但内
容丰富
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韩国行政程序法的主要内容
总则：立法目的、适用范围，并对行政机关、行政行为、行政指导、
当事人、听证、公听会、提出意见等作了定义
行政程序主体：行政机关的管辖、协调及公务协助，当事人资格、代
表人制度、程序参与人制度
行政行为的程序规定：听证、公听会、提出意见、文书阅览、期间、
送达等
行政立法程序和行政计划程序：
行政指导：原则和方式
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韩国行政程序法的特点
将听取当事人意见的三种形式分别作出了规定：听证、
公听会、提出意见
对听证和公听会作出了详细规定，操作性强
规定了行政立法和行政计划程序
规定了行政指导程序
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四、行政程序法主体
（一）行政主体
单独行政机关：行政机关的决定权限仅属于行政机关
领导
合议行政机关：决定权限属于全体人员，成员包括主
席、成员和秘书。成员一律平等原则
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主席
意大利、澳门等行政程序法规定，主席地位如下：
代表本机构
确定举行日常和特别会议
主持会议
在作出决定时，以其投票调解平局
审核本机构的决议记录及证书
行使机构主席固有的职责
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成员
西班牙行政程序法规定：
至少提前48小时收到附有议事日程的会议通知
参加会议的讨论
行使投票权，投个人票并阐明投票的内容及理由
提出请求和问题
取得有关信息，履行指定职能
行使其他固有的职能
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表决
禁止弃权
多数票通过
意大利起立表决，葡萄牙、澳门以记名方式表决。
会议记录：由主持人和书记员签名
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（二）行政机关相互间的关系
原则
尊重其他行政机关合法行使其职能
在行使自身职能时，权衡相关的总体利益，以及那些
具体委托给其他行政机关的利益
向其他行政机关提供在行使自身职能时所开展的活动
的信息
在自身范围内，向其他机关提供为有效行使职能所需
的积极合作与帮助
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上级行政机关的指挥权
上级机关对下级机关具有命令指挥权，以保证行政权
力统一行使：西班牙和意大利
下级部门不履行上级的工作指示和命令并不影响行政
部门所作行为的有效性，但上级可以追究有关人员的
纪律责任
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授权
授权指已获得权力的主体把自己的权力授予其他没有该职权的机
关行使
行政授权是一种行政行为
被授权机关以自己名义行使被授予的职权，并承担相应原责任
授权的条件：
授权机关必须拥有处理一定事项的权限
授权必须有法律依据（意大利规定无禁止则可以）
授权必须公告，以通知相对人
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委托
行政权力不发生转移
必须将委托公之于众，以便公民和组织知道
委托是否须有法律依据：台湾必须有法律依据；西班
牙没有要求
是否须发生在隶属关系行政机关之间：西班牙无要求，
台湾有要求。
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行政协助
指行政机关在执行职务时请求其他行政机关给予帮助的一项制度
行政协助是行政程序法的重要制度，行政协助是行政机关的义务。
如德国行政程序法规定下列情况可以请求协助：
由于法律上的原因，无法自行执行职务的
由于事实上的原因，无法自行执行职务的，如欠缺工作人员或机
构
需要对事实进行认定，但不能由其自行调查者
文件或其他证据为其他机关占有
显然须付比被请求机关较多的费用始能执行其职务的
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（三）当事人在行政程序中的权利
阅览卷宗权
陈述意见权
要求说明理由权
委托律师权
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五、行政程序
（一）行政程序的开始
依职权开始和依申请开始
依申请开始
申请方式：原则上应是书面申请，法律允许口头申请的除外
申请的受理：登记制度；申请的补正，申请不符合法定格式或资
料不全，行政机关不能迳行驳回，应让申请人在一定期限内补正
申请的处理：行政机关作出决定的义务；在一定期限作出决定
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默示批准
指行政机关在法定期限内没有对申请人的申请作出答
复，视为批准其申请
如西班牙规定发放营业执照的请求等不答复即批准，
葡萄牙规定私人工程执照、地段划分执照、工作特许
外国人许可、外国人投资许可等属于默示批准
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默示驳回
指行政机关在法定期限内没有对申请人的申请作出决
定，视为驳回申请。如行政诉讼的裁决
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（二）调查程序
职权调查原则：行政机关决定调查种类、范围、顺序及方法，不
受当事人请求的限制（美国等除外）
参与原则：当事人参与程序，并可提供证据
调查机关：主管行政机关委托下属行政机关主持调查；委托其他
行政机关调查；委托公设鉴定人或法院调查
调查范围：一切与案件有关的事实均应调查
调查措施：检查；询问证人和鉴定人；专业机构出具意见书；要
求当事人提出证据；听取当事人意见；现场勘验；鉴定
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（三）决定程序
行政决定必须具备的内容
决定机关的名称
相对人适当的身份资料
正文
说明理由（我国也很注重）
不服行政决定的救济方法
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行政决定必须说明理由
说明行政决定的事实原因和法律原因
说明理由的例外：
没有限制公民权利的（授益行为）
行为所指定人或所涉及的人已知道或可以知道的
大量作出的同种类行为或以机器作成的行政行为
一般行为经公告或刊登政府公报或报纸的
有关专门知识、技能资格考试、检定或鉴定程序
根据法律规定不必说明理由的
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（四）行政程序重新进行
行政行为已生效，救济期限已过。
具备法定条件：如德国规定，行政行为所根据的事实和
法律，事后发生有利于当事人的变更的；出现新的有利
于当事人的证据
当事人在法定救济期间没有提起救济不是出于重大过失
申请必须在一定期限内提起
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六、听证程序
听证程序是行政机关听取当事人意见的程序
广义听证是指行政机关听取当事人意见的程序
狭义听证是行政机关以听证会形式听取当事人意见的
程序（正式听证或审判型听证）
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（一）听证的种类
正式听证与非正式听证：
正式听证是指行政机关在制定法规和作出行政裁决时，举行正式的
听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于
听证记录作出决定的程序。也称为审判型听证，只有法律规定需要
举行正式听证的才适用；正式听证一般由行政法官主持
非正式听证：行政机关只须给予当事人口头或书面的方式陈述意见
的机会，以供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出决定的程
序
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书面听证和口头听证
书面听证指利害关系人以书面形式向行政机关表明其
意见（比如美国）
口头听证指利害关系人以辩论的方式向行政机关陈述
意见（多数国家如此）
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（二）听证的功能
发现案件事实
保证裁决中立：非调查人员担任主持人（职能分离原
则）；适用回避制度；禁止单方接触；保证主持中立
的其他制度（行政法官制度）
保障相对人平等、有效参与行政决定：
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（三）听证的范围
各国行政程序法一般规定以听证为原则
不适宜听证的情况：一般的、轻微的处理行为，适用简易程序的；
某些事项因其性质不宜听证的，如涉及国家秘密事项；可以采用
科学实验方法确定的事实的。
美国不适用听证的事项：当事人放弃听证的；立法性事实；可以
计算、视察、考试、测验或选择代替听证的；由法院重新进行法
律审和事实审的事项；紧急行为
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（四）听证主持人
行政机关长官或委员会的一个或几个成员
行政法官：美国正式听证由上述人员或行政法官主持，
行政法官在任免、工资、待遇上受文官事务委员会的
控制，行政机关长官不能撤销行政法官（具有较大的
独立性）
其它指定人员：非正式听证案件或其他国家
我国主持人一般是法制机构工作人员
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（五）听证参加人的权利
得到通知的权利
委托代理人的权利
陈述意见的权利
提出证据和质证的权利
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美国联邦行政程序法第556条的规定
当事人在正式听证程序中享有以下权利：
要求无偏见的官员主持听证的权利
得到听证通知并了解听证的主要事项和问题的权利
提出证据的权利
通过反问和其他正当手段驳斥对其不利的证据的权利
请律师陪同出席听证的权利
只能根据听证案卷中所记载的证据进行裁决的权利
取得全部案卷副本的权利
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（六）听证记录
听证应制作听证记录，听证记录一般以书面形式作出，但也可以录音
或录像的方式进行
行政决定基于记录作出：
德国、韩国、日本和瑞士：听证记录对行政机关有一定的约束力，行
政机关应斟酌听证记录作出行政决定，但不是必须以听证记录为根据
美国：案卷排他原则，行政机关的决定必须根据案卷作出，不能在案
卷之外，以当事人不知道或没有论证的事实为根据。根据案卷排他原
则，行政机关不能在听证之外接受证据。
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（七）初步决定和建议性决定
美国和葡萄牙、澳门等规定听证主持人有作出决定的
权力
葡萄牙和澳门：主持人对决定提出建议，最终决定由
行政长官作出
美国：行政法官作出初步决定，如果当事人没向行政
机关申诉，行政机关也没有主动复议时，初步决定成
为最终决定
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七、美国行政程序中的证据规则
（一）独立的证据规则体系
行政机关的正式裁决不受法院证据规则的约束，但可以参照适用
法院的证据规则
原因：普通法院证据规则因陪审制度而产生，而行政官员熟悉专
业和行政管理，不需要繁琐的证据规则
行政裁决证据规则体系由法院判例、单行法律、行政程序法和行
政法规构成
2022/9/28 四川大学 62
（二）证明责任
当事人有提供证据的权利，行政机关拒绝接受即构成
程序上的错误，其行为可能被撤销。
正式裁决程序中的当事人有义务在听证程序中提供所
掌握的全部与案件有关的证据，否则被认为放弃提供
证据
提出某种要求的人，应承担证明责任
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（三）可接受证据规则
行政机关对一切和案件有联系的证据，一切可能起证
明作用的证据，均可接受
行政机关可接受传闻证据（未适用联邦证据规则）
行政机关不接受与案件无关的、不重要的和过于重复
的证据
但行政机关不得使用以下证据：基于信任关系得知的
证据（医生与病人之间，律师和当事人之间）；保护
秘密不宜提供的证据；非法搜查取得的证据；盗窃的
证据等。
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（四）质证
听证主持人决定质证的范围
一切未向当事人显示的证据，不为当事人提供机会解释
或反驳的证据，不能采取
一些情况可以采取书面提供证据和书面评论和辩论方式
证人、鉴定人应当参与听证，当事人可以进行交叉盘问
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（五）证明标准
程序法的规定：符合和得到可靠的有证明力和实质性
证据的支持
美国的实质证据标准：优势证据标准？
与传闻证据规则相联系
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（六）案卷排他原则
行政裁决只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当
事人所未知悉的和未论证的事实作为根据
行政机关不能在听证以外接纳证据
行政机关也不能就案件中所涉及的物体，单方面进行
观察，必须邀请当事人到场并制作记录（禁止单方接
触原则）
是听证主持人和行政首长分离的结果
