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法 治 经 纬
城乡规划的法律性质分析
刘 飞
(中国政法大学法学院，北京 100088)
[摘 要]城 乡规划是对于人们赖以生存之最重要和最基本资源的安排与预分配，但对于该规划的
法律性质，我国前后三部主体法规中都没有予以明确。法律性质不明直接与城乡规划的科学性、长期性
和可持续发展性等基本特征相背离。应 当明确城乡规划的法律性质 ，将总体规划和详细规划分别确定为
规范性文件和具体行政行为，才能够提高规划的法律地位。
[关键词]城 乡规划；法律性质；分析
[中图分类号]D922．1 [文献标识码]A [文章编号]1008—9314(2009)02—0045—04
一
、 问题的提出
2007年颁布的 《城乡规划法》首次将 “加强城乡规划管
理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会
全面协调可持续发展”设定为立法目标 (第1条)。根据该
法，城乡规划是对一定时期内城乡经济、社会、文化事业发
展、土地利用、空间布局以及各种专门建设的综合部署和预
安排，分为总体规划和详细规划两大部分，其中详细规划又
分为控制性详细规划和修建性详细规划。与原 《城市规划法》
一 脉相承的是，《城乡规划法》对于城乡规划的编制主体、规
划的效力、规划管理体制、违反城乡规划行为的法律责任作
出了规定。根据上述规定，城乡规划无疑是具有一定法律效
力的行政决定。问题是对于该 “决定”所具有的法律性质，
《城乡规划法》中的规定并不明确。∞由于法律性质对于确定
城乡规划的法律意义、救济方式和修改方式均具有基础性意
义，因此不可不予以关注。
二、现有规范中的性质定位
从理论上而言，城乡规划可能具有的法律性质分别为法
【收稿13期】2008—11—25
[作者简介]刘飞，男，中国政法大学法学院副教授
律、行政法规、规章、其他规范性文件、内部行政规定、具
体行政行为或事实行为等。在我国行政机关的各项职能中，
通常都由专门的法律规定来确定行为的性质。概括而言确定
的方式主要有两种：一种是直接定位的方式，例如 《信息公
开条例》第33条将行政机关在信息公开工作中的部分行为直
接界定为 “具体行政行为”，并规定可以对之 “依法申请行政
复议或者提起行政诉讼”；其二是从法律救济方式上作出定
位，例如 《行政诉讼法》第1l条第1款将行政处罚、行政强
制措施等界定为属于行政诉讼受案范围之内的 “具体行政行
为”。但是在我国先后颁布的三部关于城乡 (市)规划的规范
中，上述两种定位方式似乎都没有出现，因此如何确定城乡
规划的法律性质就成为了一个悬而未决的问题，有必要对之
① 当然，此处还涉及到 了规划本身究竟是否为一种法
治化制度的问题。有学者认为：“因袭计划传统，我国的规划
迄今还称不上是法治的。”见史际春：《论规划的法治化》，载
《兰州大学学报 (哲学社会科学版)》2006年第4期，第l
页。限于篇幅，本文不对此作出评述。
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作出具体分析。④
在1984年颁布的 《城市规划条例》中，城市规划分为总
体规划和详细规划两大部分 (第12条)。城市人民政府编制
的城市总体规划在上报审批之前，必须提交该市人民代表大
会或其常务委员会审议 (第18条)。只不过此处的 “审议”
仅限于 “议”，而不同于 “审批”，审批权归属于编制规划的
城市的上级政府 (第19条)。至于详细规划，则由直辖市、
市、县、镇的城市规划主管部门根据批准的城市总体规划组
织编制 (第21条)。对于城乡规划的效力，第20条第1款规
定：“城市总体规划批准后，必须严格执行，任何组织和个人
不得擅自改变。”
1989年颁布的 《城市规划法》中，规定了城市人民政府
和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，
须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意 (第2l条第
6款)。对于城市规划的修改，第22条规定，城市人民政府可
以根据城市经济和社会发展需要对城市总体规划进行局部调
整的，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；
但涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，
须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批
准机关审批。
在2007年颁布的 《城乡规划法》中，规定省、自治区人
民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组
织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经
本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的
审议意见交由本级人民政府研究处理 (第16条)。至于控制
性详细规划，则由城乡规划主管部门根据城市总体规划的要
求组织编制，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会
常务委员会和上一级人民政府备案 (第19条)。
尽管三部规范都对城乡 (市)规划的法律效力作出了规
定，但均未明确规划的法律性质。虽然三部规范的共同特点
是将城乡 (市)规划编制权和审批权确定为行政权，但相比
较而言，《城市规划条例》中毕竟规定了同级人大及其常委会
在城市总体规划的编制上拥有一定的权限，尽管其系不包含
“审批”权在内的 “审议”权 (当然此处 “审议”的具体法
律意义也不甚明确)。《城市规划法》则提升了人大的权力，
规定同级人民代表大会或者其常务委员会对于城市规划的编
制有权 “审查同意”。而对于城市总体规划所进行的局部调
整，则人大仅有 “备案”权。尤其值得注意的是，在新出台
的 《城乡规划法》中，本级人大常委会在城市总体规划上的
权力进一步萎缩至仅有 “审议”权，并且由于其 “审议意
见”应完全交由政府 “研究处理”，因此 “审议”本身是否
具有独立的意义亦完全取决于政府的“处理”。而对于控制性
详细计划，人大仅有 “备案”权。至此，人大参与规划编制
的权力被缩减到了一个前所未有的低点，易言之，人大在城
乡规划编制过程中已基本上丧失了发言权。②
从上述变化中不难看出，人大及其常委会在城乡规划编
制过程中的权限历经了一个由低到高再转变为更低的变动过
程，本文姑且称之为城乡规划中的 “去人大化”历程。形成
这一过程的具体原因何在?人大的权力为何在 《城乡规划法》
中被空前缩减?对于这些问题作出回答，目前还缺乏明确的
依据。从人大在城乡规划编制过程中可有可无的地位而言，
至少可以确定城乡规划的法律性质并非为 “法律”。同时由于
城乡规划法第9条明确规定 “任何单位和个人都应当遵守经
依法批准并公布的城乡规划”，因此城乡规划的法律性质又被
限定在规范性文件和具体行政行为之内，因为内部行政规定
和事实行为都不应具有对外的法律效力。至于城乡规划究竟
为规范性文件还是具体行政行为的问题，尚难从城乡规划法
条文中得出结论。
三、城乡规划性质之争
明确城乡规划法律性质的核心目的在于确定城乡规划本
身的拘束力，因为法律性质不明首先带来的就是拘束力不明
和规划本身的 “刚性”得不到体现，亦不利于 “杜绝纷争并
保障私人权益”⋯。从根本上而言，之所以需要制定城乡规
划，不仅因为规划应具有通过公正的制定程序而得到保障的
科学性、长期性和可持续发展性，而且还在于编制完成后的
规划应当具有一定的拘束效力。否则，城乡建设发展中所体
现出来的往往只是行政领导一时的主观判断，而不是规划本
① 涉及城乡规划的法律规范较多，重要的除了作为土
地管理基本法的 《土地管理法》之外，还有涉及规划编制中
的各种基本要素的 《环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、
《自然保护区条例》、《水法》、《建筑法》 等大量法规。研究
表明，原 《城市规划法》与上述专门法之 间存在大量冲突，
尤其是城市规划与土地利用总体规划之间相互脱节的情况比
较突出 (参见仇保兴： 《从法治的原则来看 (城市规划法)
的缺陷》，载 《城市规划》2002午第4期，第11页)。这些
冲突在现行 《城乡规划法》 生效后是否还存在，还有待于学
者作出总结。笔者认为，“城乡规划”——尤其是其中的总体
规划——应成为所有专门规划的 “总体规划”。因此，本文的
论述范围虽然主要限于作为城 乡规划主体规范的三部法规，
但并不将其他专门规划 (尤其是土地利用规划)的相关内容
排除在外。
② 需要说明的是，尽管上述法规中对于人大及其常委
会在城乡规划编制过程 中的权力作出了不同的规定，但并不
影响人大常委会对于政府发布的规范、决定和命令所拥有的
普遍性的撤销权，具体可 以参见 《宪法》第 67条第 7项、
《地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》第8条
第 1l项、第44条第8项以及 《立法法》 中的相关规定。但
是，撤销权毕竟与 (参与)编制权的本质属性不同。
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身所应具有的科学性、长期性和可持续发展性。①但由于现
行法规中对于城乡规划的法律性质缺乏明确定位，使得许多
与之有关的问题长期得不到解决。在时下城市化浪潮汹涌之
际，如何合理编制城乡规划，如何提高城乡规划的权威性以
抵御地方政府为谋求自身利益最大化而在 “经营城市”旗号
下屡屡修改规划的冲动，尤其值得关注。本文认为，城乡规
划法律性质不明是与城乡规划的科学性、长期性和可持续发
展性的基本特征相背离的。为建立与城乡规划基本特征相符
的法律制度，亟待在法律规范中建立有助于体现这些基本特
征的制度。
值得注意的是，学术界也对于相关问题有过讨论，只不
过讨论往往针对一般意义上的行政规划 (行政计划)，而较少
专门针对城乡规划进行。② 由于行政规划种类繁多，因此笼
统就作为一种集合概念的 “行政规划”而言，难以得出关于
其法律性质的确切结论。③ 或许也正是因为视角所触及的层
面不同，学者们得出的结论也各有不同。例如有学者认为，
整体而言 “行政规划只能被认定为行政事实行为” 。另有
学者则认为：“城市规划是一种行政立法行为，而不是具体行
政行为。”_3 而实际上这两种看法都无法解释 《城乡规划法》
中的相关规定。前已叙及，由于 《城乡规划法》第9条确定
了城乡规划具有对外效力，因此其不可能是一种行政事实行
为。至于认定城乡规划为 “行政立法”的观点，也不完全准
确。一方面，仅有部分拥有行政立法权的政府制定的规划才
有可能是 “行政立法”，而一般的市县政府制定的规划只能是
“其他规范性文件”。从另一方面言之，如果要确定城乡规划
为制定规范的行为，首先还应确定其并未直接对于行政相对
人的权利作出了处理。由于详细规划往往直接对于特定相对
人的权益作出了处理，因此将之定性为 “规范”也稍嫌勉强。
不过总体而言，还是将城乡规划笼统定位为 “抽象行为”的
观点较为中肯。④ 此外，也有学者倾向于 “从行政过程论的
角度来把握行政规划”。_4 本文认为，“过程”仅为行政规划
分类的标准或角度之一，决定规划性质的仍然为规划所具有
的法律意义，“行政过程”在此仅具有参考意义。
在德国，立法上对各种城乡规划的定性各有不同，而且
可以说是几乎涵盖了所有可能的法律属性，并且各州之间的
具 体 情 况 也 有 所 不 同。例 如 州 发 展 规 程
(Landesentwicklungsprogramm)在北威州和巴登一符腾堡州被
定性为法律，而在巴伐利亚州则为行政规章 (ArL 14 III
bayLandP1G)。而一般的情况则是：州发展规划具有法律性
质；部分专业规划 (Fachplanung)具有行政规章的性质；建
设法典第 l0条第 1款 中规 定 的建筑 详细计 划
(Bebauungsplaene)属于章程；在计划确定程序中作出的计划
确定决定 (Planfeststellungsbeschluesse)属于具体行政行为；
土地利用计划 (Flaechennutzungsplanung)、医院需求规划
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(Krankenhausbedarfsplan)、 大 多 数 的 地 区 规 划
(Regionalplaene)和环保法上的规划——例如空气纯度保持规
划 (Luftreinhalteplan： §47 BImSchG)、减 少 噪 音 规 划
(Laermminderungsplan： §47a BImSchG)、垃圾 处理 规 划
(Abfallentsorgungsplan：§18a III S．3 WHG)、废水处理规划
(Abwasserbeseitigungsplan：§18a III S．3 WHG)等——都属
于内部行政规定 (Verwaltungsvorschrifien)。由此看来，各种
规划既不需要有统一的法律形式，其法律性质也可以是各不
相同的。但是，各种规划都应具有其明确的法律性质这一点
是无疑的。
由上观之，城乡规划所具有的法律性质实际上可以是不
统一的。作为行政机关 (政府)作出的一种具有法律效力的
决定，其法律性质应取决于是否对特定相对人的权益构成了
法律上的影响。如是，则城乡规划的法律性质为具体行政行
为；如非，则为规范性文件。而如果是规范性文件，其效力
等级应当根据其制定机关的不同而被确定为行政法规、地方
政府规章或其他规范性文件。如果以此作为判断标准的话，
则同一政府制定的规划也可能具有不同的法律性质，例如同
一 政府制定的总体规划和详细规划。总体规划与详细规划实
为编制规划的两个阶段，前者的作用在于确定中长期发展目
标和发展规模，明确社会、经济发展和基础设施建设的用地
布局，提出主要建设标准和指标，制定产业发展、住宅建设、
综合交通体系、河湖和绿地系统、各项社会事业空间布局规
划和近期建设规划。由于总体规划是一种纲领性、战略性和
导向性的规划，其作用是为城乡发展提供一个指导性框架。
因此，总体规划原则上不对特定相对人的权益构成法律上的
① 现实中，城乡规划的决定权通常在行政首长，而行
政官员由于受到任期所限，往往追求近期政绩，而与主要应
着眼于长期发展的 “规划”之间形成矛盾。正如有人指出的：
“当前，我们的政府领导可以随意更改规划，致使规划无法正
常实施，规划部门只能紧跟一任又一任的领导的旨意，一遍
又一遍地修改调整，结果导致城市无序开发，群众严重不满，
以至于规划部门成为 ‘众矢之的’。”见陈海松、汤潇： 《解
读 “人民城市” 的规划管理—— 以杭州为例》，载 《城市管
理》20O3年第2期，第22页。
② 行政法学界关注城乡规划的学者并不多，而从事城
乡规划工作的人员中了解行政法的亦不 多，这可能是造成涉
及城乡规划的法律问题得不到重视的原因之一。参见文超祥：
《走向平衡——经济全球化背景下城市规划法比较研究》，载
《城市规划》2003年第5期，第13页。
③ 参见吴信华 《行政计划与计划确定程序》一文中所
作的总结与分类，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题
研究》，五南图书出版公司2000年版，第535(542)页。
④ 相同的看法见唐忠辉：《我国土地规划制度反思——
一 种利益衡平观》，载 《甘肃政法成人教育学院学报》2005
年第1期，第66页。
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影响，可以确定其法律性质为规范性文件。依据制定主体的
不同，总体规划分别位列行政法规、地方政府规章或其他规
范性文件。详细规划则是在总体规划的基础上，对近期建设
区域内各项建设作出的具体规划。由于详细规划对于相对人
的权益作出了直接处分，因此其原则上应为具体行政行为。①
四、结论与展望
城乡规划的法律性质不明，所直接危害的是规划的科学
性、长期性和可持续发展性，并进而也损害了规划的公益性。
因为在局部利益与整体利益、近期利益与长期利益相互博弈
的过程中，对于政绩形成更为直接影响的往往是局部利益和
近期利益，而城乡规划的根本着眼点却在于区域未来的可持
续发展与长远利益。由于政府集规划编制、管理 (包括审批、
处罚等)、修改权于一身，因此其以规划来损害个人利益乃至
于公共利益的风险，不仅要远远大于个人违反城乡规划行为
的可能性，而且其所引起的不良后果也不是后者所能比拟的。
近年来在城乡规划领域中层出不穷的各种弊相，并不是一句
“规划规划，不如领导一句话”_6 所能概括的。规划变动频
繁，主要是因为行政领导的主观判断极易得到实现，而城乡
建设 “一年-1J,变、三年一大变”在体现长官意志的同时，
不同区域之间基于长期历史发展而形成的差异性正被逐渐消
除，取而代之的是举国上下区域建设的大同小异和城市建设
在整体上的杂乱无章。
这一局面的出现，除了时下风行的不正确的行政领导政
绩观这一原因之外，直接与目前城乡规划的法律性质不明有
关。城乡规划是由政府提供给全体社会成员的 “公共产品”，
而社会公众对规划产品的消费使用明显具有非竞争性、非排
他性特征。作为服务型政府提供的公共服务的一种，规划工
作的真正服务对象正是最多数的社会公众。而对于公民而言，
城乡规划应是具有一定可预期性的，并且这种预期对于所有
公民而言原则上应是平等的。因此，区域规划也成为了实现
公民在宪法上的平等权的机制之一。尤其在随着计划经济向
市场经济过渡、利益主体日益多元化的今天，城乡规划的编
制作为资源和利益的分配机制，涉及复杂的公益与私益之间
的权衡，也直接或间接涉及行政、立法与司法之间权力的相
互作用、界分乃至于平衡的能否形成。因此，城乡规划是一
个 “重要”问题，应当由人大来行使审批权。简言之，城乡
规划是对于区域发展作出的具有基础性意义的重要决定，这
种决定应当由立法者来作出 (重要性理论)②。此外，由人大
来行使审批权还有利于提高城乡规划的地位，增强其效力的
确定性，防止随意变更城乡规划。同时，城乡规划的编制、
变更涉及到多方利益权衡，亦可能对特定相对人权益形成直
接或问接的影响，因此应当考虑为相对人设定一定的权利救
济制度。
由于《城乡规划法》颁布不久，在短时期内期望该法作
出修正已不可能，而完全期望由法院在裁判争议时对城乡规
划的法律性质作出认定又不现实，况且还可能由此而造成司
法者被迫频频逾越其 “中立裁判者”角色的后果。因此，还
是由国务院在发布城乡规划法实施细则时确定城乡规划的法
律性质为宜。当然，即便如此，司法者还是可以在城乡规划
直接涉及相对人权益的情况下，依职权认定其为具体行政行
为并对行政相对人提供司法保护。总之，以一定形式明确城
乡规划的法律性质并致力于提高其法律地位，对于发展社会
公共服务、保障人民群众的基本权益、维护社会公平，具有
重要意义
[ 参 考 文 献 ]
[1]陈立夫．土地法研究 [c]．台北：新学林出版股份有限公司，
2007，197；201—209．
[2]王青斌．论行政规划的法律性质 [J]．行政法学研究．2008，I，
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[3]陈国刚．论城市规划与私有财产权保护 [J]．罗豪才．行政法论
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[4]姜明安．行政法与行政诉讼法 [c]．北京：北京大学出版社、
高等教育出版社，1999，210．
[5]董保城．行政计划 [A]．翁岳生．行政法2000[C]．北京：中
国法制出版社，2002，799．
[6]何奇松．当前城市规划体系中存在的问题及对策 [J]．城市开发
． 2003．8．18—21．
责任编辑 焦 利
① 《城市规划法》第2O条对于城市详细规划的具体内
容作出了具体规定。《城市规划编制办法》则具体规定了控制
性详细规划和修建性详细规划各 自的内容、文件和图纸的要
求。《城乡规划法》 中虽然没有对于详细规划的具体内容作出
规定，但是参照上述两规范的内容，仍可以确定详细规划对
规划相对人的权益作出了处分。
② 重要性理论 (wesenⅡichkeitsthe0rie)是目前德国公法
中确定法律保留范围的主导性理论，参见 Jarass／Pieroth，GG，
6．Auf1．．ArL 20 Rn．46。
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