（售后服务）公共服务
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公共服务
公共服务，是 21 世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展
教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等
提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。
基本概述
公共服务（publicservice）狭义的公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、社
会管理等一些职能活动，即凡属政府的行政管理行为，维护市场秩序和社会秩序的监管行为，
以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为，都不属于狭义公共服务，因为，这些政府行为
的共同点，是它们都不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。公民作为人，有衣食住行、
生存、生产、生活、发展和娱乐的需求。这些需求可以称作公民的直接需求。至于宏观经济
稳定、市场秩序和社会秩序等则是公民活动的间接需求，不是满足公民特定的直接需求的。
公共服务满足公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使公民受益或享受。譬如，教育是
公民及其被监护人，即他们的子女所需要的，他们可以从受教育中得到某种满足，并有助于
他们的人生发展。如果教育过程中使用了公共权力或公共资源，那么就属于教育公共服务。
但是，诸如执法、监督、税收、登记注册以及处罚等政府行为，虽然也同公民发生关系，也
是公民从事经济发展与社会发展所必需的政府工作，但这些类别的公共活动却并不是在满足
公民的某种直接需求，公民也不会从中感到享受，只是公民活动的间接公共需
求的满足，所以类似政府行为都不是公共服务。
主要类别
公共服务可以根据其内容和形式分为维护性公共服务，经济型公共服务，
社会性公共服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投
入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基
础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。
经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企
业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策
性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提
供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指
通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要
所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障
以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等
社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。
按照大的专业属性，还可以如下分类：国防建设、国内与国际公共救助与
灾害援助、法律法规政策规范、文化经济产业开发建设、精神文明和物质
文明建设、信息化建设、标准化建设、工业化建设、城镇化建设、特色产
业建设、金融保险与消费建设、职业化和专业化建设发展等。
按照工程专业属性还可以分为：国防工程、公用设施工程、民生工程、安
居工程、法治工程等。
基本公共服务
所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发
展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚
力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基
本社会条件。基本公共服务包括三个基本点，一是保障人类的基本生存权(或
生存的基本需要)，为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基
本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严（或体
面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文
化服务，三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的
健康保障。随着经济的发展和人民生活的水平的提高，一个社会基本公共
服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。
中国政府提出了基本公共服务均等化的目标，但在操作层面必须明确界定
基本公共服务的内容。从中国的现实看，可以运用基础性、广泛性、迫切
性和可行性四个标准来界定。所谓基础性，是指那些对人类发展有着重要
影响的公共服务，它们的缺失将严重影响人类发展。所谓基础性，是指那
些对人的发展有着重要影响的公共服务，是人所必须的公共服务，它们的
缺失将严重影响人的发展。所谓广泛性。是指那些影响到全社会每一个家
庭和个人的公共服务供给。所谓迫切性，是指事关广大社会最直接、最现
实、最迫切利益的公共服务。所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定
的经济发展水平和公共财政能力相适应。
从上述标准判断，义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共
就业服务，是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全
网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，成为现
阶段我国基本公共服务的主要内容。
作用概述
人类发展的本质是人的发展，而人的发展取决于一个国家（地区）的基
本公共服务供给状况。因此，基本公共服务是人类发展的重要条件，也是
人类发展的重要内容。教育承担着社会、经济、文化、政治等功能，是直
接影响人类发展的重要因素。教育是提高人力资本存量、推动经济发展的
基本途径。教育有助于促进社会流动，促进社会整合与社会公平。义务教
育是整个教育体系的基础，义务教育公平体现着个人成长的起点和未来发
展机会的公平。公共卫生与基本医疗服务造福于人类，在国民经济和社会
发展中具有独特的地位。对于个人来说，健康具有重要的本体性价值，是
衡量人的素质的主要指标。从社会角度讲，健康构成一个社会人口素质的
基础。投资于健康就是投资于未来经济发展，社会拥有了健康就是拥有了
“财富”。基本社会保障是社会的“安全网”和“减震器”，构建规范稳定的
基本社会保障制度有助于提高全体社会成员的生活质量，营造安定有序的
社会环境。就业是民生之本，是人民群众改善生活的基本前提和基本途径，
决定着每个家庭的生计。对劳动者而言，就业和再就业是他们赖以生存、
融入社会和实现人生价值的重要途径和基本权利；对社会而言，就业关系
到亿万劳动者及其家庭的切身利益，是促进社会和谐的重要基础；对经济
发展而言，就业关系到劳动力要素与其他生产要素的结合，是生产力发展
的基本保证；对国家而言，就业是民生之本，国家稳定之基，也是安国之
策。公共就业服务是促进就业的重要手段，是缓解就业压力的重要途径。
基本公共服务是提高人的可行能力的重要条件
人的全面发展，重要标志之一是人的可行能力的提高。人的基本可行能力
对人的自身发展具有极端重要性，也对其他方面的可行能力提高具有举足
轻重的影响。教育和健康方面的基本公共服务直接影响人们教育水平和健
康水平的提高。教育落后直接制约着个体的技能，他们不得不陷入“收入
水平低→人力资本投资不足→谋生能力差→收入水平低”的恶性循环。公共
就业服务，不仅意味着稳定的收入来源，而且还关系到人的尊严和自信。
基本社会保障服务则为人们提供基本的安全感，而且有可能影响家庭对子
女教育的投资和下一代人的可行能力。
基本公共服务有助于建设人力资源强国
从 1978 年到 2004 年，在中国经济的快速增长中，自然资源、资本、劳动
力投入贡献为 68%，全要素生产率的贡献仅为 32%，而且近几年还呈现不断
下降的趋势。劳动力素质不高，自主创新能力不强，已经成为掣肘中国经
济发展的重要因素。提高人口素质，实现人口大国向人力资源强国的转变，
其迫切性日益凸显。
基本公共服务有助于控制人口规模
中国要同时实现人口控制与人口素质提高的双重目标，除了传统的人口数
量控制的措施外，还应当注重基本公共服务的作用。现实情况表明，为社
会成员提供基本而有保障的公共服务，构建社会化养老体系，替代家庭养
老保障模式，消除中国传统养儿防老的保障观念，有助于控制人口数量，
可以有效地提高人口素质。
编辑本段积极意义
有利于缓解我国当前面临的各种突出社会问题
在我国努力建设社会主义和谐社会的进程中所面临的最大挑战在于：地区
间和城乡间发展不平衡、居民收入差距偏大、资源环境约束增加、内外需
失衡、投资消费结构不合理等问题。这些问题又与我国当前存在的两对突
出矛盾密切相关：一是居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给
不足、质量低下之间的矛盾；二是市场经济体制逐步建立完善对政府职能
的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾。公共服务是维护社会基本公平
的基础，通常发挥着社会矛盾的“缓冲器”作用。因此，强化政府公共服
务职能，加快改善我国公共服务状况，有利于缓解我国当前经济社会中所
面临的各种突出矛盾，顺利推进和谐社会建设。
有利于健全公共服务供给的体制机制
当前在我国政府履行公共服务职责中，没有形成可持续的财政支持体制，
没有建立规范的政府分工和问责机制，没有形成地区间和城乡之间资源的
公平配置制度，由此严重影响了公共服务所提供的数量和质量，并制约了
公共服务基本功能的有效发挥。加强政府公共服务绩效管理，强化各级政
府和政府各部门的责任，促进政府间间接竞争机制的形成，有利于健全我
国公共服务供给的各种体制机制，引导各级政府逐步树立以公共服务为中
心的政府职能观和绩效观。
有利于公众参与公共服务的管理与监督
随着信息化水平和人民生活水平的不断提高，公众对公共服务需求越来越
大、质量要求越来越高，对国家之间、地方之间公共服务的差异也越来越
敏感，已经不再仅仅满足于知道政府在公共服务上花了多少钱，更关心这
些支出取得了哪些效果，对公众的工作生活带来了什么切实的改善。从满
足信息需求的层面来看，加快政府公共服务绩效评估，并形成定期公开报
告制度，不仅为政府进一步改善我国公共服务提供决策参考，而且可以满
足公众的信息需求，提高他们参与政府管理和监督的能力，有利于推动决
策的科学化和民主化，有利于提升政府在公众心中的公信力。
有利于提高公共资源整体配置效率
政府资源配置的职能不仅没有削弱而且还在不断加强。虽然 2005 年我国财
政支出占 GDP的比重仅为 %，但从政府实际能支配的资源和职能范围看，
我国属于“大政府”国家。面对全球性政府规模不断扩张、政府掌控资源
不断增加的趋势，改善政府管理，提高政府效率，特别是加强其核心职责
———公共服务的绩效管理，有利于提高全社会资源配置的效率和改善国
民整体福利。
有利于提高政府管理能力和国际竞争力
在经济全球化和一体化日趋深入发展的背景下，以跨国企业为代表的国际
竞争逐步演变为国家间市场、企业、政府、资源等全方位的竞争。政府不
再是传统意义上国际竞争的后台支持，而是直接走上了国际竞争的前沿舞
台。政府作为资源配置的最重要的主体之一，其竞争力已经成为决定国家
竞争力的重要因素。而政府竞争力又直接取决于其在资源配置中的管理能
力和效率。因此，加快完善我国政府管理体制、确保政府的高效运行、充
分发挥公共服务职能、不断提升政府管理效能和竞争力，已经成为我国政
府应对国际竞争的战略性选择。
公共服务与私人服务、社会服务
教育和医疗卫生等都是专业性服务。在现代社会中，这些服务的提供可以
来自三个方面，即由营利性的私人企业使用私人资源提供的私人服务；由
非营利的社会组织使用社会资源提供的社会服务；以及由公共组织机构使
用公共权力与公共资源提供的公共服务。可见，判断一种服务是否属于公
共服务，关键在于其提供方以及其所使用的权力与资源的性质。所以，现
代社会中的所谓公共服务就是指使用公共权力和公共资源向公民（及其被
监护的未成年子女等）所提供的各项服务。例如，教育服务本身只是特定
专业性服务，使用了公共权力或公共资源所提供的教育服务才是公共服务，
而为了个人牟利使用私人资源所提供的教育服务或私立教育是营利性的私
人服务，而非营利社会组织使用来自捐赠等渠道的社会资源所提供的教育
服务或所办的公益性学校则是非营利性的社会公益性服务。所以，不应将
教育等专业性服务本身笼统地看作是公共服务或非营利的社会公益性服务。
虽同是教育服务，但这三种不同类型服务的性质是不同的：公共服务体现
的是公民权利与国家责任之间的公共关系；私人服务体现的是以货币可支
付能力为前提的私人牟利追求与消费者之间的市场关系；而社会公益性服
务则体现的是部分社会成员的善意与志愿精神同特定社会群体之间的社会
关系。
公共服务与公共行政
公共服务不同于公共行政。公共服务是有国家行为介入的一种服务活动，
而公共行政则是以国家行政部门即政府为主体的一种权力运作。公共服务
可以使公民的某种直接需求得到满足，如教育和医疗保健。公共行政则是
规范公民开展社会活动的行为以及公民的其他间接需求。公共服务可以由
公民根据个人需要进行一定程度的选择，公共行政则要求公民必须接受。
公共服务涉及的人与人之间的关系是平等的，公共行政则是自上而下的等
级式体制。公立学校和公立医院等是专门的公共服务机构，政府则是专门
的公共行政机构。
公共服务与公共管理
所有涉及到国家管理的行为与活动都在公共管理的涵盖之内。公共服务管
理属于公共管理的组成部分。但公共服务管理与公共行政管理是不同的，
是两种不同性质与形式的公共管理。例如，对公办教育或公立学校的管理
属于公共服务管理，但政府对教育的执法与行政管理则属于公共行政管理。
公共服务与经济调节、市场监管、社会管理
这四项职能都是国家应承担的，都属于由公职人员所从事的工作。在广义
上，可以将公职人员使用公共权力与资源所从事的各项工作都看作是公共
服务。当国家是建立在普遍的公民主权基础之上的时候，国家具有公共性
质，国家存在的目的和职能，就是为全体公民的利益和需求服务。在这个
意义上，由国家的公共性质所决定，国家体系中的所有机构，如立法机构、
行政机构和司法机构等都是提供公共服务的机构，在这些机构中任职的人
们的工作都是在提供公共服务。在中国，这意味着在人大、法院、国务院
以及各地方政府等国家机构中的工作人员都是在从事公共服务。但是，对
公共服务的概念只有作狭义、具体和明确的界定才能在理论和实际操作上
具有实质性意义，即提供公共服务是国家的主要职能之一，有其具体的内
容和形式，并且可与政府或国家的其他职能相区分。也就是说，公共服务
只是同经济调控、市场监管、社会管理相并列的国家的又一项职能。
公共行政
公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义的含义
包括：首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所
说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。其次，这一活动的客体是社会
公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，
而这一机构在现代社会中非政府莫属。第三，作为一种活动，它必须依法举行，
而且必须是有效的。有效包含两层含义，即有效性和效率。
公共行政的功能
1.提供公共产品
公共产品是和私人产品相对而言的，是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。
它与私人产品能够加以分割并且提供给不同的个人是根本不同的。公共产品同时
具有非排他性和非竞争性两个基本特征。
公共产品的范围十分广泛，从政治、法律、国防、治安、政府行政管理、
大中型水利设施，到城市规划、公共道路、环境治理、环境卫生、防病防
疫、天气预报、科学研究以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教
育以及抗旱、防洪等，都属于公共产品的范围。
政府提供公共产品的基本方式是服务，无论是公安、法律、政府行政管理，还是
教育、卫生等都是服务。
2.实现社会公平
社会公平有三个不同的标准：第一是贡献标准，第二是需求标准，第三是机会均
等标准。
3.实施管制
政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用。管制意味着政府
以法律方式对社会发展和市场运行进行规范。管制可以是经济方面也可以
是社会方面的。
市场的局限性和市场失灵使得政府管制成为必要。政府针对市场失灵的现象，设
计出相应的制度来约束和规范经济主体的行为，以保证整个社会经济规范有序的
运行。这些管制内容主要包括：（1）公益事业政策方面的管制；（2）保护消费
者权益、信息公开、保护知识产权方面的管制；（3）针对外部不经济问题的管
制；（4）针对非价值物品的管制；（5）财税、金融政策方面的管制；（6）社
会福利和社会保障制度方面的管制；（7）民商法及反不正当竞争法方面的管制；
（8）产业政策和振兴科技政策方面的管制；（9）保护环境、土地及自然资源、
劳动保护等方面的管制。
4.宏观调控
政府宏观调控的主要目标是：（1）充分就业。是指非自愿失业者都能够就业。
（2）稳定物价。是指一般价格水平的稳定。(3)经济持续均衡增长。（4）国际收
支平衡。（5）收入公平分配，保障最低生活需要。（6）控制人口。（7）保护和改
善生态环境。（8）合理配置资源。（9）控制外部性。
公共行政的原则
现代公共行政是在一些原则的指导下进行的，这些原则是：
1.法制原则
依法行政是依法治国的一个核心内容。
2.服务原则
服务原则除了涉及一种意识之外，还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。
3.效率原则
这里的效率包含两层意思：一是政府活动的有效性，二是政府活动追求的目标是
以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。
4.责任原则
责任原则有两层含义：一是政府的行为对社会大众负责，一个轻率的鲁莽
的不计后果的政府注定会给社会带来灾难。二是政府对自己的行为负责，
对自身的失职、失误承担相应的责任。
市场监管
市场监管不是对某一行业、某一具体市场、某一区域的管理，而是具有普遍性的
监督管理，过去大多数工商行政管理部门只涉及一些人身安全、假冒伪劣、市场
等等一些有形市场的管理而忽视一些市场本身行为和范围（即无形市场）的管理，
更不用说电子商务、网上购物、邮购等交易行为的管理，一句话说，只局限于具
体交易件为的管理，没有充分认识市场交易关系，从抽象行为进行监管，因此，
市场监管要把监管眼光放到随经济的发展而发展。
市场监管的作用
工商行政管理是规范市场行为，维护市场秩序，使资源配置符合国家政策
法律制度的要求，保护和巩固经济关系，达到巩固国家政权、保护公民、
法人和其它经济组织的合法权益，这说明：工商行政的市场管理是行使权
力的一种经济管理，是建立和执行市场经济法律制度的管理，也是规范市
场行为，调节各种经济关系的管理。
市场监管的内容
市场监管要严格市场主体准入和市场工为两个方面，市场准入行为是从审
核登记开始的，在审核登记中，要支持重点行业的建立和发展，防止不合
理的投资，禁止非法经营活动，在审核后，加强回访和巡查，是否有违反
登记进行经营的行为，如超范围、虚假验资、抽逃出资和“三无”企业等，
主体准入是市场监管的第一关，经严格依法审批申请，对符合条件的确立
其资格，明确权利和义务，市场准入确立后进行跟踪监管，是市场行为的
监管，一些经营者，在取得行为后，不择手段的进行制假、售假、操纵垄
断和不正当竞争，进行虚假宣传，甚至投机倒把等，扰乱了社会主义市场
经济秩序，损害了其它经营者和消费者的合法权益，深化了市场经济秩序
的矛盾，综合这些情况，市场监管要从整体出发，研究其成因和对策，从
宏观方面建立良好的经济秩序。
市场监管的准入行为和经营行为是从宏观方面说的，而市场监管是一个全
方位的过程，微观方面也不可轻视，由于一个个微观形成了宏观，微观监
管是宏观管理的具体体现，也就是说，由具体的行政行为来规范市场准入
行为和市场经营行为，只有通过对某一经营者的具体违法行为进行处罚，
处罚一户带动一片的现象，才能使市场经济健康有序的发展。
社会管理
社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的
组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、
监督和控制的过程。
社会管理在广义上，是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文
化事务进行的统筹管理；在狭义上仅指在特定条件下，由权力部门授权对
不能划归已有经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理。
社会服务
以提供劳务的形式来满足社会需求的社会活动。狭义指直接为改善和发展
社会成员生活福利而提供的服务，如衣、食、住、行、用等方面的生活福
利服务。广义的社会服务包括生活福利性服务、生产性服务和社会性服务。
生产性服务指直接为物质生产提供的服务，如原材料运输、能源供应、信
息传递、科技咨询、劳动力培训等。社会性服务指为整个社会正常运行与
协调发展提供的服务，如公用事业、文教卫生事业、社会保障和社会管理
等。社会服务按服务性质可分物质性服务和精神性服务；按服务的程度又
分为基本性服务、发展性服务和享受性服务。
社会服务运动始于 1884 年英国伦敦成立的托因比服务所。1889 年后在芝加
哥西区成立了赫尔大厦服务社。此后社会服务运动迅速传到西欧大部分国
家以及东南亚、日本。中国的社会服务和社会管理是社会工作的重要组成
部分。主要包括社会保障福利服务、社会风俗改造等精神文明服务，基层
社会群众自我教育管理等民主建设服务，社会团体管理等社会行政管理性
服务。有以全体社会成员为对象的普遍服务，以烈属、军属、复员退伍军
人、老年人、残疾人、无依靠儿童、贫困者等为对象的特殊服务。以这些
社会服务为内容的社会工作，在预防、解决社会问题，处理社会矛盾，调
整社会关系，改善社会生活方式，完善社会制度，减少社会发展的障碍因
素等方面，具有重要作用。
社会保障
社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以
及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工
伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共
福利水平，提高国民生活质量。
社会保障作为一种国民收入再分配形式是通过一定的制度实现的。我们将由法律
规定的、按照某种确定规则经常实施的社会保障政策和措施体系称之为社会保障
制度。由于各国的国情和历史条件不同，在不同的国家和不同的历史时期，社会
保障制度的具体内容不尽一致。但有一点是共同的，那就是为满足社会成员的多
层次需要，相应安排多层次的保障项目。
社会保障的发展概况和趋势
社会保障的起源最早可追溯到欧洲中世纪世俗和宗教的慈善事业，但是由国家组
织、通过立法实行的以保险为特征的社会保障制度则是以德国俾斯麦政府实行的
社会保险立法为开端。德国议会在 1883-1889年间先后通过了《健康保险计划》
、《工伤事故保险计划》、《退休金保险计划》三项保险立法，开创了社会保障
制度的历史。在此后的二十余年间，英国、法国、挪威、丹麦、荷兰和瑞典等国
也先后建立起了社会保障制度。
第二次世界大战后，社会保障制度才日臻完善。1945年，英国在著名的《贝弗
里奇报告》的基础上，率先建成了一套"从摇篮到坟墓"的社会保障制度。同年法
国颁布了《社会保障法》，奠定了现代社会保障制度的基础。美国战后也多次修
改和扩充了 1935年的《社会保障法》，逐步扩大了保障范围。瑞典 20世纪 40-50
年代实行了劳动市场政策和国民义务伤残保险。日本 1947年颁布了《失业保险
法》，随后又制定了《国民年金法》和《厚生年金法》等。至 20世纪 50年代末
，几乎所有的西方发达国家都基本完成了有关社会保障制度的立法，设立了相应
的管理机构，实行了一套完整的以高福利为主要内涵的社会保障体系。近年来，
为实施社会保障筹措资金的社会保障税已成为这些国家仅次于所得税的第二大
税类；而社会保障支出则成为最大的财政支出项目。至于发展中国家的社会保障
制度，则大多是在第二次世界大战后建立起来的。
西方各国的社会保障制度虽然在缓解劳资矛盾、维护资本主义生产方式、保持经
济和社会稳定等方面发挥了相当大的作用，但也由于失业、通货膨胀、人口老化
等因素的长期困扰而面临危机：一是过度保障使社会保障支出日益膨胀，财政不
堪重负；二是福利的平均化和救济过度造成受益不公，致使人们的工作欲望减弱、
而对政府和社会的依赖心理加重，使效率受损；三是社会保障管理机构膨胀，
管理费用增加，造成社会保障资金流失。
为改变这一被动局面，西方各国普遍对社会保障制度进行了调整和改革，使之出
现了新的发展趋势。第一，提高社会保障费率，广辟资金来源渠道，增加社会保
障收入；第二，降低过高的社会保障标准，减少社会保障支出；第三，减少国家
干预，强化市场机制对社会保障的调节作用，使社会保障制度从"国有化"向"私
有化"转变，让私有企业在社会保障体系中发挥更重要的作用；第四，鼓励发展
商业性保险；第五，将社会保障基金的现收现付制改为现收现付和个人资本积累
相结合的混合制，以增强个人的自我保障意识和责任。
社会保障的主要内容
社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容
。其中，社会保险是社会保障的核心内容。
1、社会保险
社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，对劳动者在因年老、失业、患病
、工伤、生育而减少劳动收入时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的
一项社会保障制度。社会保险具有强制性、共济性和普遍性等特征，主要包括养
老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等项目。社会保险的保障对
象主要是全体劳动者，目的是保障基本生活，具有补偿收入减少的性质。社会保
险的资金来源主要是用人单位和劳动者本人，政府给予资助并承担最终责任。社
会保险实行权利和义务相对应原则，劳动者只有履行了缴费义务，才能获得相应
的收入补偿权利。
2、社会救济
社会救济是指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿
救助的一项社会保障制度。救助的对象有三类：一是无依无靠、没有劳动能力、
又没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加社会保险且无子女的
老人；二是有收入来源，但生活水平低于法定最低标准的人；三是有劳动能力、
有收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害，而使生活一时无法维持的人。
社会救济是基础的、最低层次的社会保障，其目的是保障公民享有最低生活水平
，给付标准低于社会保险。社会救济的经费来源主要是政府财政支出和社会捐赠
。
3、社会福利
广义的社会福利是指政府为全体社会成员创建有助于提高生活质量的物质和文
化环境，提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务，以不断增进国民整体
福利水平主要包括各种文化教育、公共卫生、公共娱乐、市政建设、家庭补充津
贴、教育津贴、住宅津贴等。
4、社会优抚
社会优抚是指政府和社会对军人等从事特殊工作的人员及其家属予以优待、抚恤
和妥善安置。主要包括向烈属、军属、复员退伍军人、残废军人提供抚恤金、优
待金、补助金；举办荣誉军人疗养院、光荣院；安置复员退伍军人；为军队离退
休干部提供服务等。社会优抚是一种特殊的社会保障，其目的在于安定军心，维
护国家安全，促进社会稳定。
5、社会互助
社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱
济困活动。社会互助具有自愿和非营利的特征，其资金主要来源于社会捐赠和成
员自愿交费，政府往往从税收等方面给予支持。社会互助主要形式包括：工会、
妇联等群众团体组织的群众性互助互济；民间公益事业团体组织的慈善救助；城
乡居民自发组成的各种形式的互助组织等。
社会保障的社会经济功能
1、社会保障是劳动力再生产的保护器
社会保障的功能之一就是在劳动力再生产遇到障碍时给予劳动者及其家属以基
本生活、生命的必要保障，以维系劳动力再生产的需要，从而保证社会再生产的
正常进行。
2、社会保障是社会发展的稳定器
通过社会保障对社会财富进行再分配，适当缩小各阶层社会成员之间的收入差距
，避免贫富悬殊，使社会成员的基本生活得到保障，能协调社会关系，维护社会
稳定。
3、社会保障是经济发展的调节器
社会保障对经济发展的调节作用主要体现在对社会总需求的自动调节作用。在经
济萧条时期，一方面由于失业增加、收入减少，用于社会保障的货币积累相应减
少；另一方面，因失业或收入减少而需要社会救济的人数增加，社会用于失业救
济和其他社会福利方面的社会保障支出也相应增加。这使社会保障的同期支出大
于收入，从而刺激了消费需求和社会总需求。在经济繁荣时期，其作用则正好相
反。
此外，社会保障可以解除劳动力流动的后顾之忧，使劳动力流动渠道通畅，有利
于调节和实现人力资源的高效配置。
社会保障管理体制
一、社会保障管理体制的构成
社会保障管理体制是指社会保障管理的制度，管理机构的设置，各机构的职责范
围的划分及各机构之间的分工和协作、依存和制约关系的确定，中央和地方、各
级社会保障管理机构之间、社会职位机构与有关部门之间、投保单位与受保对象
之间在职责权限、权利义务等方面的有关制度，以及社会保障管理的形式、方式
和方法的总和。合理构建社会保障管理体制的基本结构与内容，应注意以下几方
面：
1、统一决策管理与分工实施管理。2．中央集中管理与地方分级管理。3、社会
管理与单位管理。4、专业化管理与群众管理。
二、完善社会保障管理体制的基本原则
建立一个完善的社会保障管理体制，使社会保障的管理运行始终通畅、规范，是
我们努力追求的目标。在社会保障管理实践中，要达到这一目标，就必须根据客
观规律和现实要求，坚持和遵循以下的基本原则。
1、一体化原则。就是将社会保障体系中的社会保险、社会救济、社会福利、社
会优抚、社会互助和个人储蓄等六个子系统实行相对集中而又统一的管理，纠正
“多头管理、各自为政”的局面。同时，根据社会保障体系的总体要求，使政策
制定、资金使用、监督管理三位一体。
2、社会化原则。就是社会保障管理部门根据相关法律和规章，在全社会范围内
筹集资金，实施以社会保障为项目和对象的管理。强调社会化原则主要是为了避
免在社会保障管理中过分企业化和政府行政化的倾向。同时，对社会保障管理体
制实行社会化原则也是现代社会大生产和市场经济发展的客观要求。
3、法制化原则。就是社会保障管理工作必须全面受到法规的约束，以法规为先
导，以法规来规范管理行为，并以法规作为处理各种关系的准绳。在立法上，强
调中央立法与地方立法结合，社会保障总体立法与分项立法并行；在执法上，强
调在相互依托彼此促进的法制网络下，认真按照法律程序和法律要求办事，对违
法违规的行为依法处置。
4、科学化原则。就是社会保障管理部门的职责和权限必须科学划分、层次分明，
特别是对以下四个方面应分开管理：（1）执资分开，即管理部门不直接介入资
金运作；（2）执政分开，即管理部门只执行政策不制定政策；（3）执监分开，
即管理部门要接受独立的监察机构监察和社会监督，而不仅仅是自我监督。
三、社会保障管理机构的设置
社会保障管理机构，是社会保障事业的实施、执行和操作部门，也是社会保障管
理体制模式的外在表现。也就是说，社会保障管理体制的模式只有通过社会保障
管理机构的个体设置才能得以实际运行。同时，管理机构的设置又会对整个社会
保障管理体制目标的实现产生较大影响。因此，管理机构的设置是否合理，是决
定社会保障的管理工作能否正常运行，是否协调高效的关键之一。
1、决策协调机构。这一层次的管理机构一般由政府权威机构充任，主要担当向
立法机构提供依据，协助制定社会保障的有关法律，并根据法律导向制定有关政
策、制度和发展规划，以及对重大问题进行决策和预算的审议。同时，还负有对
社会保障各项目管理部门的协调重任。
2、业务执行机构。这一层次的管理机构可根据不同的体制模式，由政府职能部
门或事业单位及社团组织充任。它实际是执行国家社会保障方针、政策的综合职
能部门，通常都要接受中央主管部门和当地政策的双重领导，并且负责执行政策
法规、落实实施方案，以及具体经办社会保障各项目的费用的征集、核算和发放
等工作。
3、资金运作机构。这一层次的管理机构可由社会保障基金会独立运作，也可委
托专设的基金公司。它的主要职能是通过对社会保障基金的统一运作和保值增值
，保证社会保障资金的需求。它与业务执行机构关系密切但同处平行关系，根据
社会保障管理体制的发展需要，可分别设置从中央到地方的资金运作机构。
4、监察监督机构。这一层次的管理机构应由中央或地方政府领导下的社会保障
监督委员会担当，主要行使对社会保障各项政策、法规的执行情况，以及社会保
障各项目基金的收支、营运和管理的监督权。监察监督机构的组成人员应包括政
府部门负责人、社会贤达人士、公众代表和专家。此外，监察监督机构还上连立
法机构的法律监察，下通广大民众的社会监督，通过多种途径（包括审计在内）
，使得社会保障工作在国家既定方针政策的轨道上健康发展。
四、社会保障管理体制的类型
一个国家的社会保障管理体制，往往由于不同的历史背景、社会制度和经济发展
水平等因素而存在一定的差异，因此国际上社会保障管理体制的类型较多。经过
总结归纳，我们把国际上比较典型的社会保障管理体制大致划分为以下四种类型
：
1、集中统一型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是在整个国家或地区
只建立一个社会保障机构，统一管理有关的各项目的事务，并通过统一征集税收
（目的税），以保证社会保障的各项支出。例如英国的社会保障部，就集中统一
管理几乎所有社会保障事务，除下属六个委员会和两个管理中心办公室外，在全
国各地还普设分支机构，而每个分支机构下又有多个福利办公室。因此，整个管
理系统十分庞大。
2、统分结合型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是立法、政策、资金
和监督四种职能实行统一管理，而具体的社会保障各项目管理则分别由各职能部
门分工管理。例如，法国的社会保障管理体制实行了统一立法、统一资金征集管
理、统一实行监督，但社会保障各项目的具体管理事务则主要由社会保险局和社
会事务局等机构分工管理。前者负责医疗、年金等社会保障工作，而后者主要负
责残疾人、老人、儿童等的社会福利工作。此外，还有些特殊性质的项目，如失
业保险的管理则由国家劳动部承担。
3、分头自治型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是在统一立法和统一
监督下，对各种社会保障项目实行分头自治管理，相互独立，互不融通。例如德
国就属于这种类型，医疗保险、年金、战争被害者的援助等工作由劳动社会部自
治管理；医疗、保健、食品卫生、医药和社会福利则由青少年、家庭、妇女保健
部实行自治管理。
4、市场运作型。这种类型的社会保障管理体制的主要特征是政府部门只作一般
监督和政策规划，而社会保障的具体事务，都转与民间部门根据立法参与运作和
承办。例如，智利的政府社会保障部门只管制定政策和发展规划，具体业务和基
金运营则都由包括私营保险公司在内的民间机构承担，政府对基金运营过程实行
动态监督。
我国社会保障管理体制的改革
一、我国社会保障管理体制存在的问题
1、社会保障管理体制中国家直接管理的内容过多，社会化成分不足
从纵向权力划分看，中央政府事无巨细，都要做出详尽规定。对于我们这样一个
幅员辽阔、劳动者构成比较复杂、各地社会经济情况有很大差别的国家来说，这
种高度集中的管理体制困扰了中央，也束缚了地方。从横向职能划分看，社会保
障管理权限，依享受者身份逐次分割；全民企事业单位由劳动部门负责，行政单
位由人事部门负责；即使同一项制度，也多由不同部门管理，如职工退休养老保
险，全民企业由劳动部门管，一部分集体企业和个体经营者由社会保险局(中心)
管理。虽然很多地方的社会保险正在逐步实现社会统筹，但是社会承担的责任仍
然不够明确。
2、社会保障的运行机制缺乏有效的法律管理和监督
以劳动保险为例，该制度建立初期，《劳动保险条例》明确规定，全国总工会为
全国保险事业的最高领导机关，劳动部为全国保险业务的最高监督机关。但以后
几年，这种部门间的监督职能逐渐弱化，从必要的监督程序、监督实施措施看，
监督几乎消失了。同时，制度自身的控制机制更差，社会保障的享受者、待遇提
供者(如医疗保险中的医院、医药行业)基本没有纳入监督的范围，缺乏费用意识
，因而监督控制无从谈起。缺乏监督的社会保障制度，在运行过程中也不可能产
生自动控制机制。
3、社会保障管理行政和事业不分
政府职能部门陷于具体业务之中，不仅难于实现上级对下级的有效监督，而且削
弱了政府管理部门的行政职能，不利于政府部门履行和不断完善立法的工作职责
。在具体业务方面，目前仍然有相当一部分社会保障业务由各单位直接管理，不
仅分散了单位的精力，而且实际上仍在延续“单位保障”的做法，使各单位负担
畸轻畸重、苦乐不均，无法发挥社会保障分担风险、社会调剂、互相互济、公平
分配的职能作用。
二、建立新的社会保障管理体制的基本原则
1、国家承担责任与社会承担责任相结合，以社会承担责任为主
国家承担责任，是指由国家出面建立健全社会保障的法律法规，建立政府的管理
机构，统一政令、法规，保证公民享受社会保障的权利和承担义务，实现社会保
障的根本任务和长远目标，并协调社会保障系统与整个社会的良性运行和社会的
可持续发展。
2、社会化管理与单位管理相结合，以社会化管理为主
从具体实施角度看，社会保障就是在社会范围内统筹、调剂社会保障基金，对社
会保障对象给予一定的物质帮助，提供一系列必要服务。因此，社会保障的具体
业务应该由社会各方的代表建立的社会保障业务管理机构和社会服务机构负责
实施，即实行社会化管理。
3、内部控制与外部控制相结合，以内部控制为主
建立完整的外部控制，主要是确立政府和其他社会团体对社会保障管理工作的监
督职能，过去，由于政事不分，政府职能部门自己立法、自己执法，无所谓监督
职能，因此，需要建立起一套科学的监督程序，同时建立起一套外部控制机制。
根据既定的监督程序，政府主管部门内从中央到地方逐级监督；政府与业务部门
间，政府主管部门对社会保障业务管理部门直接监督。
三、完善我国社会保障管理体制的措施
（一）加强政府的统一管理
政府应加强对全国社会保障事业的综合规划、统一管理和统一协调，有力地进行
宏观调控，统筹全国的社会保障事务。为加强政府的统一管理，必须把社会保障
同劳动工作密切结合起来，以利于发挥社会保障的保障生活、促进生产、稳定社
会的重要作用。社会保障的核心是社会保险，各个保险项目都是同劳动问题紧密
结合在一起的。
（二）加强社会化管理服务
为了不断提高社会保障管理的社会化程度，一方面要积极创造条件，逐步建立起
社会化管理服务体系，使退休和失业人员脱离原单位，由社会保障业务管理机构
集中管理，以革除企业办社会的弊病；另一方面，有些无须实行社会化管理的保
障项目和保障对象，要以依托单位进行管理。
（三）加快社会保障立法建设，依法实施管理
为了实现社会保障管理法制化，必须尽快改变社会保障立法进展缓慢的局面，把
在改革中已经确认的各项社会保障活动的准则用法律形式迅速固定下来，巩固社
会保障制度改革的成果，为社会保障管理提供法律保证。
（四）充分发挥基层组织在社会保障管理中的作用
基层组织是指城乡基层政权机构和基层群众自治组织，前者包括乡政府、城市街
道办事处，后者包括村民委员会、居民委员会。基层组织最密切、最广泛地联系
着广大人民群众，具有极广泛的群众性和社会性。社会保障管理工作的社会性、
服务性、群众性决定了必须发挥基层组织的作用。
（五）加强财政在社会保障管理中的作用
因为国家是社会保障的举办及组织实施的主体，国家财政在社会保障中具有极其
重要的地位，因此，在我国社会保障制度的改革与完善过程中，国家财政应进一
步发挥其筹集和管理基金的作用。加强国家财政对社会保障的管理应注意把握以
下三个方面：1、开征社会保障税，强化社会保险费的征集。2、建立和完善社会
保障预算管理和建立社会保障财务制度。3、加强国家对社会保障基金筹集、储
存、运营和分配使用的管理和监督。
生育保险
什么是生育保险
生育保险是通过国家立法，在职业妇女因生育子女而暂时中断劳动时由国家和社
会及时给予生活保障和物质帮助的一项社会保险制度。其宗旨在于通过提供生育
津贴、医疗服务和产假，维持、恢复和增进生育妇女身体健康，并使婴儿得到精
心的照顾和哺育。
生育保险提供的生活保障和物质帮助，通常由现金补助和实物供给两部分组成。
现金补助主要是指及时给予生育妇女的生育津贴。有些国家还包括一次性现金补
助或家庭津贴。实物供给主要是指提供必要的医疗保健、医疗服务以及孕妇、婴
儿需要的生活用品等。提供的范围、条件和标准主要根据本国的经济状况确定。
生育保险的主要特征
1、生育保险的对象一般只包括女工，因为生育对女工造成直接的经济损失和身
体健康损失，所以直接补偿者是女工本人。一些企业也有对男职工给予一定的待
遇。但这些待遇属于企业行为，国家立法中没有规定。
2、生育保险的目的不仅仅是为了补偿女工在生育期间的收入损失，也有着重要
的社会意义，对妇女和儿童的身体健康有双重维护作用。
3、生育保险以执行国家生育政策为基本条件。
生育保险的给付条件及标准
1、生育保险的给付条件
生育保险是有条件支付的，各国规定的条件不一致，主要包括：
1）受保人不再从事任何由报酬的工作，雇主不再支付受保人全部或部分工资。
2）缴纳的保险金必须达到一定的期限和数额。
3）受保人必须达到一定的工作期限。
2、生育保险的给付标准
1）产假。正常产假为 90天，分为产前假和产后假两个部分。产前假为 15天，
产后假为 75天。难产的，增加产假 15天，多胞胎生育的，每多生育一个婴儿增
加产假 15天。流产假以四个月划界，不满四个月的，给予 15~30天的产假；满
四个月以上的，休息 42天。
2）生育津贴。产假期间，国家对女工怀孕期间实行收入保障制度，立法规定，
女工在怀孕期间“不得降低其基本工资”，此外，国家规定的物价补贴照发。
3）劳动和健康保护。主要措施有：不得在女工怀孕期间安排从事强度劳动和孕
期禁忌从事的劳动。也不得在正常劳动日以外延长劳动时间；对不能胜任原岗位
劳动的女工，减轻劳动量或安排其他工作；对怀孕 7个月以上的女工，不得安排
夜班工作，并安排一定的休息时间；允许女工在劳动时间内进行产前检查，检查
时间按出勤对待，并相应的减少生产定额。
4）哺乳期待遇。在婴儿不满一岁时，女工在每班劳动时间内有两次哺乳时间，
每次 30分钟。多胞胎每多一个婴儿，增加 30分钟，哺乳往返时间算劳动时间。
在哺乳期间，不得安排从事三级体力劳动强度的劳动和哺乳期禁忌从事的劳动，
不得延长劳动时间，一般不安排夜班劳动。
失业保险
什么是失业保险
失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时
中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分
，是社会保险的主要项目之一。
社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置和国有企业下
岗职工基本生活保障和再就业等方面，其中社会保险包括养老保险、医疗保险、
失业保险、工伤保险和生育保险五个项目。
失业保险的特点
失业保险具有如下几个主要特点：
1、普遍性
它主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的，其覆盖范围
包括劳动力队伍中的大部分成员。因此，在确定适用范围时，参保单位应不分部
门和行业，不分所有制性质，其职工应不分用工形式，不分家居城镇、农村，解
除或终止劳动关系后，只要本人符合条件，都有享受失业保险待遇的权利。分析
我国失业保险适用范围的变化情况，呈逐步扩大的趋势，从国营企业的四种人到
国有企业的七类九种人和企业化管理的事业单位职工，再到《失业保险条例》规
定的城镇所有企业事业单位及其职工，充分体现了普遍性原则。
2、强制性
它是通过国家制定法律、法规来强制实施的。按照规定，在失业保险制度覆盖范
围内的单位及其职工必须参加失业保险并履行缴费义务。根据有关规定，不履行
缴费义务的单位和个人都应当承担相应的法律责任。
3、互济性
失业保险基金主要来源于社会筹集，由单位、个人和国家三方共同负担。缴费比
例、缴费方式相对稳定，筹集的失业保险费，不分来源渠道，不分缴费单位的性
质，全部并入失业保险基金，在统筹地区内统一调度使用以发挥互济功能。
养老保险
什么是养老保险
养老保险又称老年保险，是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种
中最重要的险种之一。所谓养老保险（或养老保险制度）是国家和社会根据一定
的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，
或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。
这一概念主要包含以下三层含义：
1)养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发
生作用的。这里所说的“完全”，是以劳动者与生产资料的脱离为特征的；所谓
“基本”，指的是参加生产活动已不成为主要社会生活内容。需强调说明的是，
法定的年龄界限（各国有不同的标准）才是切实可行的衡量标准。
2)养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来
源。
3)养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的。
养老保险是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。
养老保险的特点
一般具有以下几个特点：
1、由国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，
可向社会保险部门领取养老金。
2、养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负
担，并实现广泛的社会互济。
3、养老保险具有社会性，影响很大，享受人多且时间较长，费用支出庞大，因
此，必须设置专门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。
养老保险的基本模式
世界各国实行养老保险制度有三种模式，可概括为传统型、国家统筹型和强制储
蓄型。
1、传统型养老保险制度
传统型的养老保险制度又称为与雇佣相关性模式（employment-relatedprograms
）或自保公助模式，最早为德俾斯麦政府于 1889年颁布养老保险法所创设，后
被美国、日本等国家所采纳。然后再以支出来确定总缴费率。个人领取养老金的
工资替代率，然后再以支出来确定总缴费率。个人领取养老金的权利与缴费义务
联系在一起，即个人缴费是领取养老金的前提，养老金水平与个人收入挂钩，基
本养老金按退休前雇员历年指数化月平均工资和不同档次的替代率来计算，并定
期自动调整。除基本养老金外，国家还通过税收、利息等方面的优惠政策，鼓励
企业实行补充养老保险，基本上也实行多层次的养老保险制度。
2、国家统筹型养老保险制度
国家统筹型（universalprograms）分为两种类型：
1）福利国家所在地普遍采取的，又称为福利型养老保险，最早为英国创设，目
前适用该类型的国家还包括瑞典、挪威、澳大利亚、加拿大等。
该制度的特点是实行完全的“现收现付”制度，并按“支付确定”的方式来确定
养老金水平。养老保险费全部来源于政府税收，个人不需缴费。享受养老金的对
象不仅仅为劳动者，还包括社会全体成员。养老金保障水平相对较低，通常只能
保障最低生活水平而不是基本生活水平，如澳大利亚养老金待遇水平只相当于平
均工资的 25%。为了解决基本养老金水平较低的问题，一般在力提倡企业实行职
业年金制度，以弥补基本养老金的不足。
该制度的优点在于运作简单易行，通过收入再分配的方式，对老年人提供基本生
活保障，以抵销市场经济带来的负面影响。但该制度也有明显的缺陷，其直接的
后果就是政府的负担过重。由于政府财政收入的相当于部分都用于了社会保障支
出，而且经维持如此庞大的社会保障支出，政府必须采取高税收政策，这样加重
了企业和纳税人的负担。同时，社会成员普遍享受养老保险待遇，缺乏对个人的
激励机制，只强调公平而忽视效率。
2）国家统筹型的另一种类型是苏联所在地创设的，其理论基础为列宁的国家保
险理论，后为东欧各国、蒙古、朝鲜以及我国改革以前所在地采用。
该类型与福利国家的养老保险制度一样，都是由国家来包揽养老保险活动和筹集
资金，实行统一的保险待遇水平，劳动者个人无须缴费，退休后可享受退休金。
但与前一种所在地不同的是，适用的对象并非全体社会成员，而是在职劳动者，
养老金也只有一个层次，未建立多层次的养老保险，一般也不定期调整养老金水
平。
随着苏联和东欧国家的解体以及我国进行经济体制改革，采用这种模式的国家也
越来越少。
3、强制储蓄型
强制储蓄型主要有新加坡模式和智利模式两种。
1）新加坡模式是一种公积金模式。该模式的主要特点是强调自我保障，建立个
人公积金账户，由劳动者于在职期间与其雇主共同缴纳养老保险费，劳动者在退
休后完全从个人账户领取养老金，国家不再以任何形式支付养老金。个人账户的
基金在劳动者退休后可以一次性连本带息领取，也可以分期分批领取。国家对个
人账户的基金通过中央公积金局统一进行管理和运营投资，是一种完全积细小的
筹资模式。除新加坡外，东南亚、非洲等一些发展中国家也采取了该模式。
2）智利模式作为另一种强制储蓄类型，也强调自我保障，也采取了个人账户的
模式，但与新加坡模式不同的是，个人账户的管理完全实行私有化，即将个人账
户交由自负盈亏的私营养老保险公司规定了最大化回报率，同时实行养老金最低
保险制度。该模式于 20世纪 80年代在智利推出后，也被拉美一些国家所效仿。
强制储蓄型的养老保险模式最大的特点是强调效率，但忽视公平，难以体现社会
保险的保障功能。
养老保险的意义
养老保险的意义主要体现在以下几方面：
1、有利于保证劳动力的再生产。通过建立养老保险的制度，有利于劳动力群体
的正常代际更替，老年人年老退休，新成长劳动力顺利就业，保证就业结构的合
理化。
2、有利于社会的安全。养老保险为老年人提供了基本生活保障，使老年人老有
所养。随着人口老龄化的到来，老年人口的比例越来越大，人数也越来越多，养
老保险保障了老年劳动者的基本生活，等于保障了社会相当部分人口的基本生活
。对于在职劳动者而言，参加养老保险，意味着对将来年老后的生活有了预期，
免除了后顾之忧，从社会心态来说，人们多了些稳定、少了些浮躁，这有利于社
会的稳定。
3、有利于促进经济的发展。各国设计养老保险制度多将公平与效率挂钩，尤其
是部分积累和完全积累的养老金筹集模式。劳动者退休后领取养老金的数额，与
其在职劳动期间的工资收入、缴费多少有直接的联系，这无疑能够产生一种缴励
劳动者的职期间积极劳动，提高效率。
此外，由于养老保险涉及面广，参与人数众多，其运作中能够筹集到大量的养老
保险金，能为资本市场提供巨大的资金来源，尤其是实行基金制的养老保险模式
，个人账户中的资金积累以数十年计算，使得养老保险基金规模更大，为市场提
供更多的资金，通过对规模资金的运营和利用，有利于国家对国民经济的宏观调
控。
医疗保险
什么是医疗保险
医疗保险是指为被保险人的治疗疾病时发生的医疗费用提供保险保障的保险。职
工因疾病、负伤、生育时，由社会或企业提供必要的医疗服务或物质帮助的社会
保险。如中国的公费医疗、劳保医疗。今后中国职工的医疗费用将由国家、单位
和个人共同负担，以减轻企业负担，避免浪费。
医疗保险同其他类型的保险一样，也是以合同的方式预先向受疾病威胁的人收取
医疗保险费，建立医疗保险基金；当被保险人患病并去医疗机构就诊而发生医疗
费用后，由医疗保险机构给予一定的经济补偿。
因此，医疗保险也具有保险的两大职能：风险转移和补偿转移。即把个体身上的
由疾病风险所致的经济损失分摊给所有受同样风险威胁的成员，用集中起来的医
疗保险基金来补偿由疾病所带来的经济损失。
医疗保险费由用人单位和个人共同缴纳。国务院于 1998年 12月下发了《国务院
关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号），明确规定
用人单位缴费率控制在职工工资总额的 6%左右，职工缴费率一般为本人工资收
入的 2%。退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳基本医疗保险费。对退休人
员个人帐户的计入金额和个人负担医疗费的比例给予适当照顾。
医疗保险的类型
目前发达国家普遍建立了医疗保险制度，国外企业雇员的疾病保险按组织方式的
不同，基本上分为三种类型：
1、自愿保险模式
个人自愿向社会保险机构投保，国家不作强制规定，以美国和瑞典为代表。
2、社会保险模式
国家以法律制度强制就业者参加社会医疗保险，个人以受雇机构或组织为单位，
集体参加保险，绝大多数国家实行这一种医疗保险模式。
3、全面保险模式
国家强制全体社会成员参加社会医疗保险，以英国和欧洲一些福利国家为代表。
多数国家的医疗保险由国家举办或委托其他代理机构，不以营利为目的。医疗保
险费用的来源由保险的性质决定，社会福利性强的政府投入比重大，集体福利性
强的企业缴费比重大，否则，则个人缴费比重大。例如，在英国的国民保健服务
费用中，国家负担 88%；一些国家，由雇主和雇员双方缴费；也有一些国家是政
府和企业双方负担。大多数是三方缴费。
医疗保险的待遇
劳动者投保以后，可享受规定的医疗保险待遇，如患病期间享受病假、报销一定
比例的医疗费用、获得疾病津贴等等。保险基金实行社会统筹，这种保险制度对
促进国民的健康，满足大多数劳动者健康需求发挥了重要的作用。但是社会福利
性质过重的医疗保险模式也造成了国家卫生医疗费用持续上涨，医疗卫生投资效
率低下等严重的问题，在许多国家难以为继，不得不进行改革。
国外企业雇员医疗保险改革的方向是将社会保险与商业保险有机融合，医疗保险
费用三方负担，并逐步增加企业个人缴纳比例，减轻政府负担，强化医疗卫生部
门和享受医疗保险的企业和雇员的激励机制。
工伤保险
什么是工伤保险
工伤保险是指国家或社会为生产、工作中遭受事故伤害和患职业性疾病的劳动者
及家属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种
社会保障制度。
工伤保险是员工因在生产经营活动中所发生的或在规定的某些特殊情况下，遭受
意外伤害、职业病以及因这两种情况造成死亡，在员工暂时或永久丧失劳动能力
时，员工或其遗属能够从国家、社会得到必要的物质补偿。这种补偿既包括受到
伤害的职工医疗、康复的费用，也包括生活保障所需的物质帮助。工伤保险是社
会保险制度的重要组成部分，也是建立独立于企事业单位之外的社会保障体系的
基本制度之一。
1996年原劳动部根据劳动法的有关规定发布了《企业职工工伤保险试行办法》（
劳部发[1996]266号），并在全国逐步推开。随着形势的发展和工伤保险制度改
革的深入，原有的部颁规章已难以适应实际工作需要。按照建立完善的社会保障
体系和完善的社会主义市场经济法律体系的要求，2003年 4月 27日国务院颁布
了《工伤保险条例》，自 2004年 1月 1日起施行。
工伤保险的适用范围
根据《工伤保险条例》的规定，工伤保险的适用范围包括中国境内各类企业、有
雇工的个体工商户以及这些用人单位的全部职工或者雇工。
1、各类企业
各类企业包括国有企业、私营企业、乡镇企业、中外合资、合作企业、外商独资
企业等。有雇工的个体工商户，是指在工商部门登记注册，雇佣劳动者为其从事
个体生产经营的个体经济组织。
2、有雇工的个体工商户
有雇工的个体工商户参加工伤保险的具体步骤和实施办法，由省、自治区、直辖
市人民政府规定。国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业
单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支
付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部
门规定。
3、其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位
其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险等办法，由国务院
劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、民政部门、财政部门等部门参照本
条例另行规定，报国务院批准后施行。
工伤保险的待遇类型
根据《工伤保险条例》第 5章“工伤保险待遇”的规定，工伤保险待遇有以下类
型：
1、医疗康复待遇
医疗康复待遇包括工伤治疗及相关补助待遇，康复性治疗待遇，人工器官、矫形
器等辅助器具的安装、配置待遇等等。
2、停工留薪期待遇
在停工留薪内，工伤职工原工资福利待遇不变，由所在单位按月支付，生活不能
自理的工伤职工在停工留薪期需要护理的，由所在单位负责。
3、伤残待遇
工伤职工根据不同的伤残等级，享受一次性伤残补助金、伤残津贴、伤残就业补
助金以及生活护理费等待遇。其中既有一次性待遇，也有长期待遇。
4、工亡待遇
职工因工死亡，其直系亲属可以领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡
补助金。
从以上各类待遇的构成和支付渠道上来看，充分体现了救治、经济补偿和职业康
复相结合，以及分散用人单位工伤风险的要求。
工伤保险的工伤认定
1、职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：
在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；工作时间前后在工
作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；在工作时
间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；患职业病的；因工外
出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；在上下班途中，受到
机动车事故伤害的；法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。
2、职工有下列情形之一的，视同工伤：
在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在 48小时之内经抢救无效死亡
的；在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；职工原在军队服
役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。
职工有前二项情形的，按照《工伤保险条例》的有关规定享受工伤保险待遇；职
工有第三项情形的，按照《工伤保险条例》的有关规定享受除一次性伤残补助金
以外的工伤保险待遇。
3、职工有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：
因犯罪或者违反治安管理伤亡的；醉酒导致伤亡的；自残或者自杀的。
4、提出工伤认定申请应当提交下列材料：
工伤认定申请表；与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材
料；医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。
工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本
情况。
工伤认定申请人提供材料不完整的，劳动保障行政部门应当一次性书面告知工伤
认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，劳动保
障行政部门应当受理。
5、工伤申报认定程序
1）职工发生事故伤害或者按照《职业病防治法》规定被诊断、鉴定为职业病，
所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起 30日内，
向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报劳动保障
行政部门同意，申请时限可以适当延长（应当由省级劳动保障行政部门进行工伤
认定的事项，根据属地原则由用人单位所在地的设区的市级劳动保障行政部门办
理。用人单位未在规定的时限内提交工伤认定申请，在此期间发生符合规定的工
伤待遇等有关费用由该用人单位负担）。
2）用人单位未按上述规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工
会组织在事故伤害发生之日起 1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动
保障行政部门提出工伤认定申请。
3）劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行
调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。
职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得
职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，劳动保障行政部门不再进行调查核
实。
职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举
证责任。
4）劳动保障行政部门应当自受理工伤认定申请之日起 60日内作出工伤认定的决
定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其直系亲属和该职工所在单位。
劳动保障行政部门工作人员与工伤认定申请人有利害关系的，应当回避。
住房公积金
什么是住房公积金
住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营
企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金。
住房公积金的这一定义包含以下五个方面的涵义：
（1）住房公积金只在城镇建立，农村不建立住房公积金制度。
（2）只有在职职工才建立住房公积金制度。无工作的城镇居民不实行住房公积
金制度，离退休职工也不实行住房公积金制度。
（3）住房公积金由两部分组成，一部分由职工所在单位缴存，另一部分由职工
个人缴存，职工个人缴存部分由单位代扣后，连同单位缴存部分一并缴存到住房
公积金个人帐户内。
（4）住房公积金缴存的长期性。住房公积金制度一经建立，职工在职期间必须
不间断地按规定缴存，除职工离退休或发生《住房公积金管理条例》规定的其他
情形外，不得中止和中断。体现了住房公积金的稳定性、统一性、规范性和强制
性。
（5）住房公积金是职工按规定存储起来的专项用于住房消费支出的个人住房储
金，具有两个特征：一是积累性，即住房公积金虽然是职工工资的组成部分，但
不以现金形式发放，并且必须存入住房公积金管理中心在受委托银行开设的专户
内，实行专户管理。二是专用性。住房公积金实行专款专用，存储期间只能按规
定用于购、建、大修自住住房，或交纳房租。职工只有在离退休、死亡、完全丧
失劳动能力并与单位终止劳动关系或户口迁出原居住城市时，才可提取本人帐户
内的住房公积金。
住房公积金制度实际上是一种住房保障制度，是住房分配货币化的一种形式。
劳动就业
劳动者同生产的物质条件相结合，为社会创造物质财富或提供劳务，并取
得劳动报酬或经营收入。从事有一定劳动报酬或经营收入的工作的人员，
称为就业人员。在有的国家，雇主、自营人员和家庭工人（即协助家庭经
营企业或农场而不支付报酬的）也算就业人员；有的国家则规定其工作时
间达到正规工作时间一定比例的才算就业人员。在资本主义雇佣劳动制度
下，失业是资本积累的必然产物，劳动者不可能全部就业。在社会主义制
度下，劳动者由国家统筹规划，通过各种方式可以得到劳动就业的机会。
中国的劳动就业方式
①劳动部门介绍就业。②组织起来就业或自谋职业。③对高等学校毕业生由
国家根据生产建设的需要以及本人的专长和志愿进行安排。对于各单位劳
动力的再分配，采取劳动调配方式进行。随着多种经济形式的发展和经济
体制的改革，在一定程度上允许用人单位选择用人和允许劳动者选择职业，
使劳动者和工作岗位相适应。
就业的方针政策和措施
中国现阶段劳动就业的方针政策和措施①在国家统筹规划和指导下，实行劳动部
门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针。这一方针是同多种经
济形式和多种经营方式长期并存相适应的。这一方针改变了多年来依赖国营单位
包下来就业的单一渠道，使集体经济和个体经济成为安置就业的重要渠道。发展
集体经济和个体经济，可以发挥企业事业单位、机关团体以及待业人员各方面的
积极性，解决资金、门路、厂房、设备、技术等一系列的问题，而且经营灵活，
适应性强。②调整产业结构，相应地调整就业结构。调整工业与其他产业、重工
业与轻工业之间的产业结构比例，大力发展容纳劳动力多的、与人民生活关系密
切的商业、服务性行业和消费品生产行业，以扩大就业门路。③加强就业前培训，
逐步实现先培训后就业，以提高劳动者的素质。对各种培训方式进行统筹规划，
使培训专业的设置适应社会需要，并且同就业相衔接。④实行待业人员的登记管
理制度,掌握待业人员的情况,并根据国民经济发展和人民生活需要编制就业规
划，对就业进行有计划的指导。⑤管好用好就业经费，建立和健全有关制度。经
费的使用，特别是用于扶持生产的周转金的使用，既注意安置就业的效果，又注
意经济效益。⑥发展劳动服务公司在安置就业中的作用。⑦通过发展多种经营和
乡镇企业，建设星罗棋布的小城镇，就地安置因农业劳动生产率提高而多余的农
村劳动力。
社会福利
什么是社会福利？
社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提
高生活质量的资金和服务的社会保险制度。
社会福利有广义和狭义之分。
（一）广义的社会福利是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服
务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。
（二）狭义的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾人、
慢性精神病人等的社会照顾和社会服务。社会福利所包括的内容十分广泛，不仅
包括生活、教育、医疗方面的福利待遇，而且包括交通、文娱、体育、欣赏等方
面的待遇。社会福利是一种服务政策和服务措施，其目的在于提高广大社会成员
的物质和精神生活水平，使之得到更多的享受。同时，社会福利也是一种职责，
是在社会保障的基础上保护和延续有机体生命力的一种社会功能。
社会福利的特点
社会福利制度一般来讲具有四个特点：
社会福利是社会矛盾的调节器；每一项社会福利计划的出台总是带有明显的功利
主义目的，总是以缓和某些突出的社会矛盾为终极目标；
社会福利的普遍性，社会福利是为所有公民提供的，
利益投向呈一维性，即不要求被服务对象缴纳费用，只要公民属于立法和政策划
定的范围之内，就能按规定得到应该享受的津贴服务；
社会福利较社会保险而言是较高层次的社会保险制度，它是在国家财力允许的范
围内，在既定的生活水平的基础上，尽力提高被服务对象的生活质量。
社会福利的类型
按享受对象类别来划分，社会福利可分为以下几种类型：
（l）为全体社会成员提供的公共福利；
（2）为本单位、本行业从业人员及其家属提供的职业福利；
（3）专为老年人提供的老年福利；
（4）为婴幼儿、少年儿童提供的儿童福利；
（5）为妇女提供的妇女福利；
（6）为残疾人提供的残疾人福利。
社会福利是现代社会广泛使用的一个概念。人们根据他们各自的立场和目的给予
这个概念以不同的解释。根据日本学者一番ク濑康子的解释，社会福利“是泛指
解决有关‘福利’问题的各种社会方法和政策”。但是，仅仅作这样的解释是不
足以帮助我们掌握社会福利的意义和价值的。因为，福利也涉及人们的主观感受
和实际的生活状态，并且和各种社会事项相联系。
从一般抽象的意义来说，福利就是能使人们生，活幸福的各种条件。它既包括人
的身体应得到的保护和照顾，也包括影响人的智力和精神自由发展的各种因素。
而作为“社会福利”就更超出了个人的范畴，要求人们在“社会”的层面上来考
虑和解决如何使人能够过一种“好的生活”。它涉及社会根据什么来帮助人们生
活得幸福，需要通过什么样的制度和政策安排来保证他们生活得幸福。
社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提
高生活质量的资金和服务的社会保障制度。一般社会福利，主要指社会服务事业
及设施。社会福利制度一般来讲具有四个特点：社会福利是社会矛盾的调节器；
每一项社会福利计划的出台总是带有明显的功利主义目的，总是以缓和某些突出
的社会矛盾为终极目标；社会福利的普遍性，社会福利是为所有公民提供的，利
益投向呈一维性，即不要求被服务对象缴纳费用，只要公民属于立法和政策划定
的范围之内，就能按规定得到应该享受的津贴服务；社会福利较社会保险而言是
较高层次的社会保险制度，它是在国家财力允许的范围内，在既定的生活水平的
基础上，尽力提高被服务对象的生活质量。
公益事业
直接或间接地为经济活动、社会活动和居民生活服务的部门、企业及其设施。
主要包括自来水生产供应系统、公共交通系统、电气热供应系统、卫生保健系统、
文化教育系统、体育娱乐系统、邮电通讯系统、园林绿化系统等。
公益事业的定义
《中华人民共和国公益事业捐赠法》所称公益事业是指非营
利的下列事项：
（一）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；
（二）教育、科学、文化、卫生、体育事业；
（三）环境保护、社会公共设施建设；
（四）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。
公益从字面的意思来看是为了公众的利益，它的实质应该说是社会财富的
再次分配。公益活动是指一定的组织或个人向社会捐赠财物，时间，精力
和知识等活动。公益活动的内容包括社区服务，环境保护，知识传播，公
共福利，帮助他人，社会援助，社会治安，紧急援助，青年服务，慈善，
社团活动，专业服务，文化艺术活动，国际合作，等等。
公益事业的特点
①外在性。属于公益事业的部门和企业及其活动一般处在直接生产过程、
个别经营活动和居民的日常生活之外，独立存在、并行运转，并构成相对
独立的系统。
②社会性。大部分公益事业主要依靠社会投资和建设，资金依靠国家财政
解决，投资主要表现为社会效益和环境效益。
③共享性。公益事业的服务是为许多单位和居民共享的。
④无形性。公益事业所提供的产品大多是无形的服务，而不是有形的物质
产品。
⑤福利性。公益事业所提供的产品带有很大成分的社会服务和社会福利性
质。
公益事业的建设、经营和管理
①由私人企业投资、建设和经营，并从中实现资本的周转获得一定利润的
纯营业性质的公益事业，如电力的生产和供应等。
②由国家投资、建设，并交给私人企业经营管理的公益事业，如公共交通
公司等。这类公益事业的投资额较大，使用期较长，并且带有一定成分的
福利性质。
③由政府投资、建设，并由政府组织或责成有关机构直接经营和管理的公
益事业，如公园、游泳池、中小学校等。这类公益事业福利性成分较高，
营业收入较低。
我国公益事业亟待解决的四个问题
当前中国社会呼唤民间公益事业，同时社会各方面蕴藏着极大的潜力。但
是离顺利、健康的发展还是任重道远，以下是我国民间公益事业顺利发展
的几个关键问题：
一、政府的态度、政策和法规
民间组织中比较成功的，都与创办者的特殊地位能取得政府的支持分不开，
而他们所遇到的最大困难也在于如何被承认为非营利组织，取得合法运营
的条件。在这方面，政府的态度也有一个转变过程。以前历次所颁布的社
团管理条例和有关法规，其主要精神大多以防范为主。对公益性的捐赠，
只考虑到由官办的组织（GONGO）来接收和处理。90 年代后期，逐步有所改
变。2004 年颁布的新的《基金会管理条例》体现了这一新的认识。《新条
例》是在多年来有关各方呼吁的基础上，听取了专家的意见，并借鉴国际
经验而制定的，在精神上和具体细节上比以前都有很大的进步。
同时，当前造成各种民间组织的艰难处境的主要原因还是来自政府的法规
和实际做为，《新条例》并未予以解决。概括起来仍是两大问题：一是注
册难，二是税收优惠难落实。
注册难主要难在必须有“主管单位”。目前的实际情况不是上级干预过多，
而是找不到单位愿意承揽这种既无利可图，又增加责任，甚至担风险的事，
何况公益事业面非常广，现有的政府部门无法涵盖丰富多彩的社会需求。
许多很受社会欢迎的组织为找不到“婆婆”而犯愁，因此无法注册，也就
没有合法地位。
另一障碍是注册资金的门槛不但没有降低，反而大大提高了。而且尽管条
例对于公募基金会有所规定，迄今为止，在实践中民间组织即使已募足注
册资金，还没有被批准注册为公募基金会的。也许鉴于目前我国的流弊，
本意就是要加以限制，以免失控。但愿随着条件的成熟，这一门槛能逐步
下降，以便“非大款”的普通人进行小规模的公益活动。
二、公益组织的可问责和可信度
在公益组织方面，当前健康发展的中心问题是信誉问题，也就是建立可问
责制。综观美国基金会的历史，可问责的问题始终是政府和公众关心的焦
点，反映在国会每隔一个时期就要举办的大大小小的听证会和调查活动。
基金会和政府经过长期的对话、磨合，才制订比较合理而成熟的法律，既
保证基金会的透明度和可问责，又不妨碍其顺利工作。另外，民间自发地
出现许多监督组织，基金会本身也成立诸如“基金会理事会”这样的组织，
既维护本身的权益，也起自律作用，这样，内外都有监督机制。这一问题
对中国的公益组织和捐赠活动特别重要。这是由于当前中国市场经济的法
治不完善，结构性的腐败渗透到各个领域，再加以在新旧交替中社会价值
观失范，造成全社会的诚信缺失。涉及大笔钱财的公益事业不是在真空中，
所以常常出现以慈善为名敛财为实的诈骗案，也不足为怪。《新条例》针
对此类弊病制定了相应的条款，对基金会的管理制度、人员资格、透明度
等作出了明确的要求，如果都能得到执行，将有较大改善。但是在目前的
中国，执法问题比立法更重要，基金会并不是孤立于整个社会的。因此，
为保证各项法规得到贯彻，还需要健全而可行的监督机制。2004 年 8 月颁
布了“民间非营利组织会计制度”，于 2005 年 1 月开始执行。新的会计制
度吸收了欧美的经验，并根据中国国情加以改进。这是一项重要的发展，
大大有利于非营利组织改进管理、加强可问责度和财务的透明度，并有助
于政府和公众的监督。
三、企业捐赠方的观念问题
如前所述，中国的民营企业站稳脚跟时间还不长，近一两年来开始有“企
业公民”的观念，认识到自己的社会责任。但是真正把自己的命运与整个
社会的兴衰联系在一起的还不多。最常见的是，企业进行公益捐赠往往包
含有提高企业的知名度的动机，所以捐赠常带有宣传自己的附加条件。以
至于出现这样的诉讼案：某公益组织诉某企业违背捐赠款项的诺言，许诺
的资金没有到位；而该企业却指责接受方没有履行当初答应的，为该企业
做宣传的逐项措施。这件事说明授受双方在观念上都有问题。作为企业行
为就必须与推销产品严格分开，否则等于免费广告。在税制健全的情况下，
捐赠款是免税的，那么以捐赠来为公司做广告就可以算变相逃税。在当前，
相当多的企业人士对此认识还是模糊的。在《新条例》颁布后成立的北京 14
家基金会之一，“光华慈善基金”（2005 年 4 月成立于北京）提出的几句
话也许可以代表一种扭转旧观念、值得推崇的新的理念：“让我去爱而不
为感激；让我去做而不为赏赐；让我尽力而不为纪念；让我受苦而不为关
注”。
四、对境外组织需要有明确的态度。
境外的公益组织实际上在中国大陆已经遍地开花，并与中国的组织建立了
多方面的合作，只是行事低调，很少见诸媒体。不过自从《新条例》公布
以来，境外团体也开始活跃，并公开亮相。
不过，从总体而言，国际 NGO 在中国的地位仍处于暧昧状态。2005 年 9 月
28 日《公益时报》发表署名评论，其中提到，中国政府对在中国的国际民
间组织似有不成文的规则：“如果他们给钱，我们欢迎；给一些技术与经
验，我们也接受；对其西方文化与价值观的传播，我们基本上持怀疑甚至
否定态度……而 NGO 的一切行为，又恰恰是基于他们的文化与价值观念体
系之上。……中国政府……是关上大门，挡住国际 NGO 潮流，还是张开双臂，
拥抱国际 NGO 的进入？是放任不管，继续让这种尴尬现状延续，还是提早
加以引导，纳入和谐社会建设的正轨？”笔者认为，这段话是迄今为止公
开发表的最切中要害的评论。
总之，民间公益事业的兴旺已成不可阻挡之势，一则有大量的需求，二则
有供应的潜力，三则社会各方的认识迅速提高。其实，捐赠不一定与“发
财”相联系，理应是人人随时可行之事。在美国，一般有固定收入的人或
多或少每年都做一些捐赠，渠道多而方便。而且也不一定是有意识的“发
善心”、“献爱心”，也得不到表扬，因为这已是日常生活中司空见惯之事。
在我国现有的国情条件下，政府与其每年进行大肆宣扬的表彰慈善先进人
物，不如进一步转变观念，不以少数人可能做坏事而妨碍多数人做好事（对
待国际国内均适用），逐步取消限制民间公益事业的障碍，以完善的法律
和政策加以引导，庶几可以兴利除弊，形成慈善公益事业百花齐放的局面。
近期而言，可使蕴藏在民间的财富和积极性有方便而通畅的渠道发挥出来，
填补大片社会急需之空洞而节省政府的财力物力，同时调节贫富，缓解社
会矛盾；就中期而言，是实现我国从人治走向法治，改革政府职能的一大
进步；就长远而言，逐步使公益事业进入人们日常生活，可以改变社会风
气、公众观念，树立公民的社会责任感和自助精神。总之，既利国利民，
对政府也有百利而无一害，何乐而不为？
中国公益事业之现状与发展方向
目前中国有 1000 多家公益机构，10 年来共得到近 100 亿的捐赠，这个数字
或许没什么了不起，只相当于美国戴尔电脑公司创始人迈克尔·戴尔一个人
捐赠的数字，但如果你知道 10 年前慈善事业还被指责为“宗教行为和资本
主义的伪善”的话，你就会对今天的成就刮目相看。如今没有人会忽视公
益机构，作为政府和市场之外的另一种力量，他们正在发挥日益重要的作
用。这很大程度上应归功于中国各级政府的不懈努力。与其他国家公益组
织大多是由个人或企业设立的私募基金不同，中国至今还是公募基金的一
统天下。这些机构的官方色彩非常浓厚。他们也不掩饰这一点，很显然，
他们需要来自政府的强有力的支持。在公益行为还没有蔚然成风的阶段，
这样的体制有利于基金的募集。有多少人会信任那些私人或某个名不见经
传的企业设立的基金而把大笔的钱无偿捐赠给他们呢？社会学家卢汉龙认
为，公益事业应该做“市场不为，政府不能”的事情，但在中国，公益事
业基本上还是工作的延伸部分。从表面上看，这样做十分有效，但多少会
挫伤人们从事公益事业的积极性：没有人会喜欢“压力捐赠”。这是一个
容易引发丑闻的行业，因此中国政府对公益基金的要求很严格，从人员福
利、行政支出到基金的保值、增值手段都加以限制，现在看来有些做过了
头。比如，其他国家允许基金会将募集到的资金的 10%—40%用于行政和活
动开支，但这里远远低于这个标准。这有助于树立基金会的良好形象，但
也有负面影响：很多必要的活动无法开展；无力聘请基金会所急需的法律、
财会、评估、心理学等专门人才；为了基金安全这个至高无上的目标，最
好的办法就是把基金存在银行里。“既然基金会有官方色彩”，阮光明说，
“Z*就要首先考虑自己的形象问题。”
2008-3-23 日，公益事业的汉语拼音已被正式注册为网站网址。相信随着国
家支持力度的加大，随着广大民众参与热情的提高，我们国家的公益事业
势必会迎来一个全新的景象与面貌。
事实上如今最应该考虑自己的形象问题的是中国的民营企业家们。遗憾的
是，中国的公益性基金会十分依赖境外(包括港、澳、台地区)的捐赠。这
一块在上海市教育发展基金会中要占到将近 50%，在他们的光荣榜上，中信
泰富的荣子健捐了 5000 万，刘浩清捐了 4000 万，曹光彪捐了 1000 万，这
三位最慷慨的捐赠者都是香港人。在宋庆龄基金会，境外捐助更要占到
70%。他们的头号财神爷是马来西亚富豪郭鹤年，他捐了 4000 万。境外慈
善家通常对扶危济贫兴趣不大，他们认为这是 Z*职能范围内的事情，他们
更喜欢把钱捐给教育、医疗、文化等公益事业，但尽管如此，中华慈善总
会获得的 50%的捐赠来自境外，上海市慈善基金会的 30%来自境外。其实中
国的富豪们也没有完全袖手旁观。据统计，90%的中国民营企业家都有过捐
赠行为，上海市慈善基金会的 60%的捐款来自中国民营企业家，只是他们捐
赠的数字与其拥有的财产相比微乎其微罢了。他们中间并不缺乏榜样。我
们在各种排行榜上没有看到过上海瀛通集团老板陈伟峰的名字，但这位来
自崇明岛的房产大亨，最近却一次捐给上海市慈善基金会 3000 万元，创下
该基金会单笔捐助的历史最高纪录，新天地老板罗康瑞只能以 2000 万元屈
居第二。或许比挣到一大笔钱更难的是捐掉一大笔钱。上海市慈善基金会
副秘书长马仲器认为，除了心疼自己的血汗钱以外，中国民营企业家在捐
赠问题上还有其他苦衷。由于中国保护私有财产的法律仍不健全，中国富
人很怕树大招风。另外，你捐了一个基金会，其他基金会知道后前来劝募，
你捐不捐呢？每个基金会都有大人物领衔，你一个都得罪不起。所以很多
中国民营企业家不敢捐，即使捐了也不说。如今生活在上海的法国人司徒
夫，3 年前由于对中国患先天性心脏病的儿童的一笔数额可观的捐赠声名远
播。他认为，中国的公益组织缺乏让富人掏钱的技巧。他们习惯于把富人
们召集起来开会：“先生们，现在，有些人很可怜——”司徒夫的忠告是：
永远不要试图用悲惨故事让富人掏很多钱。这个世界到处都有战争、死亡、
饥饿、灾难、恐怖主义。要让他们高兴而不是让他们哭。因为富人总是在
高兴的时候最乐意掏钱。这就是为什么西方的公益组织喜欢用舞会、盛宴、
义演、义卖等让人愉悦的方式募捐的道理。宋庆龄基金会副秘书长沈海平
认为，尽管大多数人做善事不为名、不为利，但如果让行善者名利双收，
必然会有更多的人加入到行善者队伍中来。
我们老百姓又作了甚么与慷慨的民营企业家相比，中国更多的是平民英雄。
孙海明、宣正英夫妇就是其中之一。
宣正英今年 50 岁，她的网名叫“吧吧菩”。这个网名记录了这个家庭非凡
的慈善生活。6 年前，他们参加了上海市儿童福利院和上海市慈善基金会共
同举办的“向孤残儿童献爱心”活动。举办者希望为那些可怜的孩子找到
寄养家庭，让他们得到家庭的温暖，过上正常儿童的生活。为此，上海市
慈善基金会愿意给予寄养家庭一定的经济补偿。报名者踊跃，但不是每个
报名者都能得到机会，他们必须接受调查。只有没有犯罪记录、经济条件
较好、住房宽敞、家庭成员中至少有一名受过高等教育的家庭才有资格入
选。孙海明、宣正英家庭入选了。他们得到一个患有先天性脑瘫和癫痫症
的 4 岁孤女王凯梅。她是在街上被巡警发现的。夫妇俩后来才明白寄养一
个孤残儿童意味着什么：意味着每个星期都要为她就医而奔波，意味着每
个月上千元的医药费，意味着教她会喊一声“爸爸”需要半年时间，意味
着必须和拒绝接受她的幼儿园、小学没完没了地交涉，意味着宣正英满头
乌发 6 年后变得白发苍苍，意味着她上学后每个月要丢掉 30 支铅笔，意味
着上万次地教她念“小白兔”，她仍然只会说“吧吧菩”，宣正英的网名由
此而来。宣正英并非没有动摇过。但她不会忘记这一幕：有一次，孙海明
因王凯梅的愚笨绝望得躺在沙发上直喘粗气。王凯梅表现出从未有过的恐
惧。她抱着孙海明大哭：“爸爸，你不能死！你死了我怎么办？”这一刻，
这对夫妇知道他们和王凯梅之间已发生了某种变化，他们谁也离不开谁。
如今像孙海明、宣正英这样的家庭在上海共有 400 多家。他们的故事足以
让那些认为中国人缺乏爱心的人闭嘴。他们没有太多的钱，但他们愿意付
出比钱更宝贵的东西：时间和精力。祝好人一生平安。
如何走上正确的捐献之道？
关于财富，美国钢铁大王卡内基是这样看的：“如果富人死的时候仍然富
有，那他死得可耻。”现在欧美国家流行“及时行善”。过去的做法是，老
头子死后用其财产设立基金会，这种做法已老土了。现在的慈善家捐献的
数额更大，而其年龄则越来越小。今天的发展趋势是，在生前尽可能多做
贡献：“现在就要解决困扰人类的很多问题，而不要等到以后再去解决。
明天会有明天的危机，明天也会有明天的慈善家。”更加私密的原因是，
越来越多的富人开始对财富的不良影响有了深刻体会。他们希望子女们既
能享受优越的生活，又能避免财富带来的不利影响，因此他们决定给子女
留下相对较少的财富。“如果孩子们有很多钱，以至于不需要去工作，那
我们就害了他们。”美国世纪公司创始人斯托尔斯说。越来越多的社会研
究表明，年轻和富有结合在一起，可能带来巨大的危险。美国哥伦比亚大
学最近进行的一项调查证实，与中产阶级甚至低收入家庭的孩子相比，富
家子弟更有可能吸毒并患上忧郁症。有不少富人干脆不给后代留下任何遗
产：“这好比往头上泼冷水，使人清醒。”上海市慈善基金会副秘书长马
仲器认为，欧美国家的公益文化源远流长，这是残酷无情的市场经济不至
于使人们精神崩溃的主要力量。富人拿些小钱出来做善事，的确没什么值
得夸耀的，公益事业不是请客送礼这么简单，值得称道的是将慈善事业当
作自己的毕生追求。比尔·盖次捐赠给基金会的钱占其财产总额的 54%，乔
治·索罗斯是 68%，根据斯托尔斯的承诺，他的捐赠将是他现有财产的
271%，也就是说他的余生要继续为基金会打工。斯托尔斯把他 亿美元
中的绝大部分捐给堪萨斯城的一个医疗中心，他开玩笑说：“当我的孩子
们驱车经过那里时，他们看到那座建筑会说，‘那就是我们继承的遗产’”。
现在世界上最棘手的一些问题，大部分发生在贫困地区或发展中国家，所
以，发达国家的捐赠资金源源流向外国已不足为奇。阿克曼基金会的首席
执行官诺瓦格拉茨说：“全世界约有 40 亿人每天的收入只有或不足 4 美元，
约有 12 亿人没有安全的饮用水，仅解决水的问题，就能使疾病减少 80%以
上。贫富差距日益拉大，是我们这个世界面临的最危险的问题，如果我们
找不到缩小这种差距的办法，就会有更多的人铤而走险，我们每个人都有
可能深受其害。”有人认为，西方许多富人做善事的动机仍然是为了自我。
但不管富人们出于什么考虑，基金会只要得到捐赠就行。社会学家卢汉龙
认为，由于捐赠思想不同，中外富人在捐赠形式上存在很多差异。中国富
人捐赠的随机性很强，基本上集中在扶危济贫上，因此在非典、洪灾等突
发性灾难面前，中国慈善家表现得比他们的外国同仁更加踊跃，事实上，
后者的捐赠更有计划性。
中国公益事业十大先锋人物
由中国公益事业联合会、中国爱心工程委员会等共同主办的中国公益先锋
先进事迹报告会暨颁奖大会近日在北京隆重召开。
大会表彰了一批中国公益事业先锋人物和长期致力于我国公益事业建设的
有关单位。江苏黄埔再生资源利用有限公司董事长陈光标、广厦控股创业
投资有限公司董事局主席楼忠福、上海周氏（集团）有限公司周小弟等获
得了中国公益事业十大先锋人物称号。另外，世纪金源集团董事局主席黄
如论、深圳彭年酒店董事长余彭年、蒙牛集团董事长牛根生等被评为中国
公益事业十大慈善大使。
大会秘书长、中国公益事业联合会执行会长李宪梅在致词时表示，建设社
会主义和谐社会，需要调动一切积极因素，需要全社会共同参与，贫困地
区尤其如此，更离不开企业和企业家的参与和支持。今天获奖的各位，在
不同的公益项目领域中，都作出了突出的贡献。
基础设施
基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用
于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是社会赖以
生存发展的一般物质条件。“基础设施”不仅包括公路、铁路、机场、通
讯、水电煤气等公共设施，即俗称的基础建设（physicalinfrastructure），
而且包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业即“社会性基础
设施”。
基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林
绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服
务设施等。它们是国民经济各项事业发展的基础。在现代社会中，经济越
发展，对基础设施的要求越高；完善的基础设施对加速社会经济活动，促
进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用。建立完善的基础设施往往需
较长时间和巨额投资。对新建、扩建项目，特别是远离城市的重大项目和
基地建设，更需优先发展基础设施，以便项目建成后尽快发挥效益。
意义
基础设施建设具有所谓“乘数效应”，即能带来几倍于投资额的社会总
需求和国民收入。一个国家或地区的基础设施是否完善，是其经济是否可
以长期持续稳定发展的重要基础。
二十世纪三十年代，为了应对空前的经济大萧条，美国总统罗斯福推行了
著名的“罗斯福新政”，其中很重要的一项政策就是政府主导的大规模基
础设施建设，这些基建项目，不仅提高了就业，增加了民众收入，还为后
期美国经济的大发展打下了坚实的基础。
当前，为了应对由于全球性金融危机及国内诸多因素造成的经济下滑的巨
大风险，中国政府推出“四万亿”投资的经济刺激计划，“四万亿”经济刺
激预计每年拉动经济增长约 1 个百分点，其中近一半资金投向交通基础设
施和城乡电网建设，这不仅可以使中国加快摆脱全球金融危机所带来的负
面作用，还可以扩大内需，刺激中国经济的发展和消费的增长。配合中央
政府的计划，全国各省市政府纷纷以基础建设项目为重点，以投资拉动经
济增长，2008 年全社会总投资将超过 16 万亿元。
广东省政府决定力争在 2009 年完成 亿元投资，主要用于交通基础设施、
水利工程、城市基础设施、港口水利建设、公共交通网络、节能减排基础
设施建设、保障性住房建设、服务业及教育卫生等社会事业、生态环境保
护等领域。并将于今后 5 年内，在上述 10 个领域，拿出实际项目和具体措
施扩大内需，为扩大内需的项目投入约 万亿元。
特点
1、 先行性和基础性
基础设施所提供的公共服务是所有的商品与服务的生产所必不可少的，
若缺少这些公共服务，其他商品与服务（主要指直接生产经营活动）便难
以生产或提供。
2、不可贸易性
绝大部分基础设施所提供的服务几乎是不能通过贸易进口的。一个国家
可以从国外融资和引进技术设备，但要从国外直接整体引进机场、公路、
水厂是难以想象的。
3、整体不可分性
通常情况下，基础设施只有达到一定规模时才能提供服务或有效的提供
服务，象公路、机场、港口、电信、水厂等这样的行业，小规模的投资是
不能发挥作用的。如电站大坝不能只建到河中间、机场跑道不能留半截不
修完、连接两城市的轻轨不能只建一半等等。
4、准公共物品性
有一部分的基础设施提供的服务具有相对的非竞争性和非排他性，类似
于公共物品。非竞争性是指：物品的生产成本不会随着物品消费地增加而
增加，即边际成本为零。比如国防这种公共物品，每年的国防费用都是固
定的不会因为今年一个新出生的婴儿而增加国防费用。非排他性是指：当
某人使用基础设施所提供的服务时，不可能禁止他人使用；或要在花费很
高的成本后才能禁止，对这样的服务，实际上任何人都不可能将另外的人
排除在外即存在免费搭车。
分类
基础设施可以按其所在地域或使用性质划分如下：
农村基础设施
参照中国新农村建设的相关法规文件，农村基础设施包括：农业生产性基
础设施、农村生活基础设施、生态环境建设、农村社会发展基础设施四个
大类。(1)农业生产性基础设施：主要指现代化农业基地及农田水利建设；
(2)农业生产性基础设施：主要指饮水安全、农村沼气、农村道路、农村电
力等基础设施建设；
(3)生态环境建设：主要指天然林资源保护、防护林体系、种苗工程建设，
自然保护区生态保护和建设、湿地保护和建设、退耕还林等农民吃饭、烧
柴、增收等当前生计和长远发展问题。
(4)农村社会发展基础设施：主要指有益于农村社会事业发展的基础建设，
包括农村义务教育、农村卫生、农村文化基础设施等。
加强农村基础设施建设对增加农民收入、缩小城乡差距、实现农村现代化
具有重要意义。
城市基础设施
城市经济性基础设施是指为城市生产和居民生活提供公共服务的工程设施，
是城市生存和发展，顺利进行各种经济活动和其他社会活动所必须具备的
工程性基础设施和社会性基础设施的总称。它对生产单位尤为重要，是其
达到经济效益、环境效益和社会效益的必要条件之一。一般讲城市基础设
施多指工程性基础设施。(1)工程性基础设施主要包括六大系统：
A.能源供应系统：包括电力、煤气、天然气、液化石油气和暖气等；
B.供水排水系统：包括水资源保护、自来水厂、供水管网、排水和污水处
理；
C.交通运输系统：分为对外交通设施和对内交通设施。前者包括航空、铁
路、航运、长途汽车和高速公路；后者包括道路、桥梁、隧道、地铁、轻
轨高架、公共交通、出租汽车、停车场、轮渡等；
D.邮电通讯系统：如邮政、电报、固定电话、移动电话、互联网、广播电
视等；
E.环保环卫系统：如园林绿化、垃圾收集与处理、污染治理等；
F.防卫防灾安全系统：如消防、防汛、防震、防台风、防风沙、防地面沉
降、防空等。
(2)按服务性质分为三类
A.生产基础设施。包括服务于生产部门的供水、供电、道路和交通设施、
仓储设备、邮电通讯设施、排污、绿化等环境保护和灾害防治设施；B.社
会基础设施。指服务于居民的各种机构和设施，如商业和饮食、服务业、
金融保险机构、住宅和公用事业、公共交通、运输和通讯机构、教育和保
健机构、文化和体育设施等；C.制度保障机构。如公安、政法和城市建设
规划与管理部门等。基础设施水平随经济和技术的发展而不断提高，种类
更加增多，服务更加完善。
(3)社会性基础设施一般指行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金
融保险、社会福利等设施。
(4)城市基础设施一般应具备以下特点：
A.生产性 B.公用性和公益性 C.自然垄断性 D.成本沉淀性 E.承载性
F.超前性 G.系统性
不同时期对城市基础设施的发展、完善、配套有不同的要求。城市基础设
施作为城市运行的载体，与城市的自然附属物包括土地、水体、矿床等有
紧密联系，它是在原有的自然附属物的基础上，经过人们的加工改造而建
立起来的，受自然的制约；建设和改造城市基础设施时，必须合理利用自
然资源，保护生态环境。城市基础设施在形态上具有固定性，实物形态上
大都是永久性的建筑，供城市生产和居民生活长期使用，不能经常更新，
更不能随意拆除废弃。
经营模式
BOT 模式
在标准的 BOT 模式中,私人财团或国际财团自己融资来设计、建设基础设施
项目。项目开发商根据事先约定，经营一段时间以收回投资。经营期满，
项目所有权或经营权将被转让给东道国政府。BOT 融资模式的基本思路是：
由 政 府 或 所 属 机 构 对 项 目 的 建 设 和 经 营 提 供 一 种 特 许 权 协 议
(ConcessionAgreement)作为项目融资的基础。由本国公司或者外国公司作
为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目，并在有限
的时间内经营项目获取商业利润，最后，根据协议将该项目转让给相应的
政 府 机 构 。 有 时 ， BOT 模 式 被 称 为 “暂 时 私 有 化 ”过 程
(Tempo-raryPrivatization)。其他融资模式
基于 BOT 模式的其他模式
企业资本或私人资本在介入基础设施项目的运作过程中，由于基础设施种
类、投融资回报方式、项目财产权利形态的不同，BOT 方式出现了不同的变
异模式，如 BOOT（建设－拥有－经营－转让）形式、BTO（建设－转让－经
营）形式，BOO（建设－拥有－经营）形式、DBOT（设计一建设一融资一经
营）形式、BLT（建设一租赁一移交）形式等等。
(1)BOOT 模式
BOOT(Build-OwnOperate-Transfer)，即建设一拥有一经营一转让,是私人
合伙或某国际财团融资建设基础产业项目，项目建成后，在规定的期限内
拥有所有权并进行经营，期满后将项目移交给政府。BOOT 方式中，私人既
有经营权，也有所有权。采取 BOOT 方式，从项目建成到移交给政府这一段
时间一般比采取 BOT 方式长一些。
(2)BOO 模式
BOO(Build-Own-Operate)，即建设一拥有一经营、承包商根据政府赋予的
特许权，建设并经营某项产业项目，但是并不将此项基础产业项目移交给
公共部门。在 BOO 项目中，项目公司有权不受任何时间限制地拥有并经营
项目设施。
(3)BTO 模式
BTO(Build-Transfer-Operate)，即建设一转让一经营。对于关系到国家安
全的产业如通讯业，为了保证国家信息的安全性，项目建成后，并不交由
外国投资者经营，而是将所有权转让给东道国政府，由东道国经营通讯的
垄断公司经营，或与项目开发商共同经营项目。
(4)DBOT 模式
DBTO(Design-Build-Finance-Operate)，即设计一建设一融资一经营。这
种方式是从项目设计开始就特许给某一私人部门进行，直到项目经营期收
回投资，取得投资收益。但项目公司只有经营权没有所有权。
(5)BLT 模式
BLT(Build-Lease-Transfer)，即建设一租赁一移交。其具体是指政府出让
项目建设权，在项目运营期内政府成为项目的租赁人，私营部门成为项目
的承租人，租赁期满结束后,所有资产再移交给政府公共部门的一种融资方
式。
PPP 模式
PPP 是英文“Public-Privatepartnership”的缩写，是指政府公共部门和
私人部门合作完成基础设施的投资和建设，满足经济与社会发展对基础设
施的要求。简言之，PPP 是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公
共产品或服务的一种方式。PPP 是在英国首先发展起来的特许权经营制度。
该词最早由英国政府于 1992 年提出，当时界定为政府与私营商签订长期协
议，授权私营商代替政府建设、运营、或管理公共设施并向公众提供公共
服务。PPP 本身是一个意义非常宽泛的概念。有广义和狭义之分。通过
PPP，合作方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，合作各方参与
某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给投资方，而是与参与各
方共同承担责任和融资风险。
PPP 方式最大的优点：在于将市场机制引入到基础设施的投融资领域。
具体有以下几点：
1、引入竞争机制，促进了政府诚信建设；
2、缓解政府财力不足导致的资金短缺困境，加快发展基础设施和公用事业；
3、充分发挥外商及民营企业的能动性和创造性，提高项目运营效率和服务
质量；
4、有效地促进了市场法律法规制度的完善；
5、促进了技术转移；
6、培养了专业人才；
7、促进了国内金融市场的发展；
8、对外商及民营企业而言，减少资本金支出，实现“小投入做大项目”；
9、利用表外融资的特点，减轻投资者债务负担；
10、能利用有限追索特点，合理分配风险，加强对项目收益的控制和保留
较高的投资收益率（对比完全追索）。
商业保险
商业保险是指通过订立保险合同运营，以营利为目的的保险形式.
商业保险的定义
我们一般所说的保险是指商业保险。所谓商业保险是指通过订立保险合同
运营，以营利为目的的保险形式，由专门的保险企业经营：商业保险关系
是由当事人自愿缔结的合同关系，投保人根据合同约定，向保险公司支付
保险费，保险公司根据合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产
损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或达到约定
的年龄、期限时承担给付保险金责任。所谓社会保险，是指收取保险费，
形成社会保险基金，用来对其中因年老、疾病、生育、伤残、死亡和失业
而导致丧失劳动能力或失去工作机会的成员提供基本生活保障的一种社会
保障制度。
商业保险的特征
1、商业保险的经营主体是商业保险公司。
2、商业保险所反映的保险关系是通过保险合同体现的。
3、商业保险的对象可以是人和物（包括有形的和无形的），具体标的有人
的生命和身体、财产以及与财产有关的利益、责任、信用等。
4、商业保险的经营要以盈利为目的，而且要获取最大限度的利润，以保障
被保险人享受最大程度的经济保障。
商业保险种类
1、根据投保人的数量分类，可分为个人健康险和团体健康险。
2、根据投保时间的长短，可以分为短期健康险和长期健康险。投保时间长
短还与投保人的数量结合构成团体短期险和团体长期险，同样与个人结合
可构成个人短期险和个人长期险等。
3、按照保险责任分类：a)疾病保险是指以疾病为给付保险金条件的保险，
即只要被保险人患有保险条款中列明的某种疾病，无论是否发生医疗费用
或发生多少费用，都可获得定额补偿。b)医疗保险也称为医疗费用保险，
指对被保险人在接受医疗服务时发生的费用进行补偿的保险。c)失能保险
也称为收入损失保险、收入保障保险，指因被保险人丧失工作能力而使收
入、财产等受到损失的一种保险。
4、根据损失种类分类，可分为医疗费用保险、失能收入损失保险和长期护
理保险。
5、根据给付方式不同分类
a)费用型保险。保险人以被保险人在医疗诊治过程中发生的合理医疗费用
为依据，按照保险合同的约定，补偿其全部或部分医疗费用。
b)津贴型保险（定额给付型保险）。津贴型保险是指不考虑被保险人的实
际费用支出，以保险合同约定的标准给付保险金的保险。
c)提供服务型产品。在此类产品的提供过程中，保险人直接参与医疗服务
体系的管理。保险人根据一定标准来挑选医疗服务提供者（医院、诊所、
医生），并将挑选出的医疗服务提供者组织起来，为被保险人提供医疗服
务。并有严格正式的操作规则以保证服务质量，经常复查医疗服务的使用
状况，被保险人按规定程序找指定的医疗服务提供者治病时可享受经济上
的优惠。
社会保险与商业保险之间既有联系:
从功能上看，两者都是社会风险化解机制。
社会保险是多层次社会保障体系的主体，商业保险可以作为对社会保险的
补充，是多层次社会保障体系的一个组成部分。社会保险的产生晚于商业
保险，它所使用的术语和计算、预测方法很多与商业保险有关。
社会保险
社会保险是指国家通过立法强制实行的，由劳动者、企业（雇主）或社区、
以及国家三方共同筹资，建立保险基金，对劳动者因年老、工伤、疾病、
生育、残废、失业、死亡等原因丧失劳动能力或暂时失去工作时，给予劳
动者本人或供养直系亲属物质帮助的一种社会保障制度。它具有保障劳动
者基本生活、维护社会安定和促进经济发展的作用。
其具有如下特征：
1、保障性：指保障劳动者的基本生活。
2、普遍性：社会保险覆盖所有社会劳动者。
3、互助性：利用参加保险者的合力，帮助某个遇到风险的人，互相互济，
满足急需。
4、强制性：由国家立法限定，强制用人单位和职工参加。
5、福利性：社会保险是一种政府行为，不以盈利为目的。
商业保险与社会保险的区别
商业保险与社会保险的主要区别在于：
1、商业保险是一种经营行为，保险业经营者以追求利润为目的，独立核算、
自主经营、自负盈亏：社会保险是国家社会保障制度的一种，目的是为人
民提供基本的生活保障，以国家财政支持为后盾。
2、商业保险依照平等自愿的原则，是否建立保险关系
完全由投保人自主决定：而社会保险具有强制性，凡是符合法定条件的公
民或劳动者，其缴纳保险费用,接受保障，都是由国家立法直接规定的。
3、商业保险的保障范围由投保人、被保险人与保险公司协商确定，不同的
保险合同项下，不同的险种，被保险人所受的保障范围和水平是不同的，
而社会保险的保障范围一般由国家事先规定，风险保障范围比较窄，保障
的水平也比较低。这是由它的社会保障性质所决定的。
社会保险是国家强制实行的社会保障制度，被保险人有永久获得保障的权
利。政府对保险财务负最后的责任，发生亏损由国家财政拨款弥补。
4、对象和作用不同。社会保险以劳动者及其供养的直系亲属为对象，在劳
动者丧失劳动能力后给予物质帮助；商业保险是以个人或全体人民为对象，
并根据其缴保费多少和事故发生的种类给予一定的经济补偿。
5、权利与义务对等关系不同。社会保险强调劳动者必须履行为社会贡献劳
动的义务，并由此获得社会保险待遇的权利，实现权利义务基本对等；商
业保险则主要表现为“多投多保，少投少保”的等价交换关系。
6、保障水平和立法范畴不同。社会保险是以保障劳动者的基本生活需要为
标准，商业保险则以投保所缴保费为标准；社会保险看重保障，商业保险
看重“偿还”；社会保障属于劳动立法范畴，商业保险属于经济立法范畴。
7、管理制度不同。社会保险由中央或地方政府集中领导，专业机构组织管
理，属于行政领导体制；商业保险是自主经营的相对独立的经济实体，属
于金融体制。
商业保险与政策性保险的区别
为了体现一定的国家政策，如产业政策、国际贸易政策等，国家通常会以
国家财政为后盾，举办一些不以营利为目的的保险，由国家投资设立的公
司经营，或由国家委托商业保险公司代办这些保险所承保的风险一般损失
程度较高，但出于种种考虑而收取较低保费，若经营者发生经营亏损，将
由国家财政给予补偿。这类保险被称为“政策性保险”。
常见的政策性保险有出口信用保险和农业保险等。商业保险公司出于利润
最大化的考虑通常不会主动经营政策性保险。
商业保险的经营主体
商业保险是现代市场经济高度发展的大工业社会中的一种经济活动，经营
商业保险业务的目的固然在于营利，不过从全社会的角度看，商业保险业
务经营主体的社会职能是对减低风险进行组织、管理、计算、研究、赔付
和监督的一种服务。由于保险业务直接经营着货币资本，所以它又是一种
金融服务。
同时，保险业务涉及众多的投保人、被保险人和受益人的利益，如果商业
保险业务经营主体经营不当，不能赔付应承担的保险金，不仅会使投保人、
被保险人和受益人因保险事故的发生出现的损害得不到补偿，而且会引发
社会矛盾和不安定，因此法律为保障社会公共利益，需要对商业保险业务
经营主体的成立、管理、投资和终止经营等各个方面予以规范，以保障这
种社会财富再分配的顺利进行。长期的保险活动实践也要求商业保险业务
经营主体应当实行专业经营原则，也就是说商业保险业务只能由符合法律
规定条件的特定商业组织进行经营。
从世界各国保险法律规范来看，专业经营是各国对保险业依法实施监管的
一项重要原则，例如日本、德国、韩国和我国台湾省的保险法或保险业监
督法都规定，从事商业保险的主体必须是股份有限公司，或者是依法成立
的相互保险公司。上述保险公司只能在核定的保险业务范围内进行经营活
动，不得从事保险业务以外的其他经营业务。我国保险法借鉴国外保险业
监督管理的有益经验，并结合我国的实际情况，与已实施的公司法相衔接，
在本条中明确规定，经营商业保险业务，必须是依照本法设立的保险公司。
其他单位和个人不得经营商业保险业务。这就明确了我国保险业实行专业
经营的原则，只有依法设立的保险公司，才具备经营商业保险业务的主体
资格。
经营商业保险业务，就是以商业的原则筹集和运用保险资金，收取保险费，
承保风险，建立保险基金，并运用保险资金履行赔付责任，对于作为后备
的保险资金，加以合理运用，使保险资金能够保值增值，以增强偿付能力。
因此经营商业保险业务，专业化程度较高，需要有雄厚的资本、精通保险
专业知识的经营人才、严密的企业组织形式和严格的管理制度，不具备这
些条件，就很难担负起分散风险、补偿损失的责任。
保险公司应当采取下列组织形式：
1、股份有限公司；
2、国有独资公司。这也就是说，除这两种具体形式的保险公司以外，其他
形式的企业。组织或团体都不得经营商业保险业务。将商业保险业务的经
营主体限定为依照本法设立的保险公司，并禁止其他单位和个人经营商业
保险业务，有利于保护投保人、被保险人和受益人的合法权益，维护保险
市场的正常秩序，切实发挥保险的保障作用。
商业保险的购买原则
商业保险的原理是根据公平、合理、风险分摊的原则进行，在投保时，被
保险人的身体健康状况为保险公司定义的标准体。
投保商业保险应注意以下几点：
1、选购时应按下列顺序进行：首先是意外险(寿险附加意外医疗住院等);
其次是健康险(主要是重大疾病及附加的医疗险、定期寿险)再次是养老险
(分红、年金、投连等)。
2、许多消费者购买保险时往往先给自己的孩子购买，专业人士建议：应给
家庭收入较高者优先考虑购买(他是整个家庭支柱);其次，妇女疾病也相对
较多，可考虑购买此类“美丽人生”的产品;最后考虑孩子。当然，若经济
条件尚可，最好一家三口一起购买。以防不测及万一给家庭造成的人生风
险。
3、保额的选择应以家庭总收入及被保险人从事的工作风险系数(如是否开
车、有无社保、镇保等)为依据。这里重要的参考指标是：家庭年总收入的
5%-15%支付保费较为适宜。一般建议，18 岁以下者保额不超过 10 万元，20
岁为 20 万元，以后每增加 10 岁保额递增 10 万元，50 岁达 50 万元。若觉
得保费贵，购买时可附加相对便宜的定期寿险产品。
4、缴费方式，根据消费者家庭经济状况及现金流资产资金运作等多种因素
决定，并非缴费期限越长越合算。若有高保额人士，需经保险公司寿险核
保及再保险公司分保同意后，并经体检合格后方可投保。
问题１：家庭保费应支出多少？
一般请况下，家庭保费支出，应为家庭年收入的 10%-20%，保费不宜过高，
过高的保费会给家庭生活造成压力，您也可根据个人消费习惯增加或减少！
问题 2：保障额度多少合适？
保障额度应和年收入紧密相连，保额过低，起不到保障作用，一般为年收
入的 5-10 倍。
“保险也不是你想保多高就一定能保到的。”如果一个年收入 2 万元的人
要保 50 万元，那么保险公司就要怀疑这里面是否会有道德风险，一般也不
太会给该客户进行投保的。
机动车保险
2006 年 7 月 1 日，伴随机动车交通事故责任强制保险的实施，中国保险行
业协会即推出了包括车辆损失险和商业三者险 2 个险种的 A、B、C 三套行
业商业车险产品。2006 年下半年车险市场运行结果表明，行业条款的推出
对降低投保人理解保险条款的难度，保护投保人、被保险人利益，促进车
险市场规范发展具有积极作用。为进一步发挥行业产品的作用，切实维护
消费者利益，改善市场环境，解决运行中出现的新情况、新问题，中国保
险行业协会成立了车险行业条款开发项目组，在 2006版行业产品的基础上，
经过修订和扩充，最终开发完成了新版车险行业条款。
据悉，新版车险行业条款进一步扩大了覆盖范围，涵盖了车辆损失险、商
业三者险、车上人员责任险、盗抢险、不计免赔率特约险、玻璃单独破碎
险、车身划痕损失险和可选免赔额特约险等 8 个险种；新版行业产品仍然
为 A、B、C 三套，保障范围、费率结构、费率水平和费率调节系数基本一
致、略有差异；新版车险行业条款结合运行实际，对于条款约定不明确、
实务中易引起纠纷的内容，在文字表述上进行了修改、完善，使条款约定
更为严谨和通俗易懂，既方便投保人理解，也便于各保险公司规范操作。
同时，新版行业条款对费率调节系数进行了简化和规范，实现了与交强险
的进一步衔接，还原了费率调节系数反映消费者真实风险的真正作用。
下一步，保险监管部门将以车险行业条款的推出为契机，进一步加强市场
行为监管，监督各保险公司严格执行行业产品，对于违规降费、滥用费率
调节系数、误导消费者等不规范经营行为，将加大处罚力度，推动车险行
业条款的顺利实施，引导车险市场规范运行，实现车险业务的又好又快发
展。
有关权威人士表示，新版车险行业条款的修订和推出，是商业车险产品管
理制度的又一次深化改革，是对商业车险标准化产品体系与运行机制的深
入推进，是商业车险产品管理制度与监管的再次创新，对于维护消费者利
益，规范操作、简化流程、方便投保、优化理赔，以及提升保险公司车险
业务经营管理水平具有积极的推动作用。消费者和保险公司都将从中获益，
而广大投保人、被保险人无疑将成为最大的受益者。各经营商业车险业务
的保险公司可选择使用车险行业条款或自主开发车险条款，并可以在车险
行业条款基础上开发补充性车险产品和其他特色车险产品。
职业培训
职业培训是直接为适应经济和社会发展的需要，对要求就业和在职劳动者以
培养和提高素质及职业能力为目的的教育和训练活动。其含义：①是一种以劳动
者为特定对象的劳动力资源开发活动；②是一种以直接满足社会、经济发展的某
种特定需要为目的的定向性培训；③它通常是按照国家职业分类和职业技能标准
进行的规范性培训。
为培养和提高劳动者从事各种职业所需要的知识和技能而进行的教育和训
练。亦称职业教育。职业培训是国民教育的一个重要组成部分。它同普通
教育既有联系，又有区别。两者都是开发智力、培养人才，但是职业培训
是直接培养劳动者，使其掌握从事某种职业的必要的专门知识和技能。
现代化的企业广泛采用机器和机器体系生产，工艺技术十分严密,劳动者不
但需要熟练地掌握操作技能,而且需要深刻地理解专门知识。因此，培训和
提高劳动者的知识和技能，是发展社会生产力的客观要求。
在社会主义条件下，加强职业培训有利于加速培养技术业务骨干和熟练工
人，以满足国民经济发展对专门人员的需要；有利于提高劳动者的文化素
质和技术水平，促进劳动生产率和经济效益的提高。
中华人民共和国建立以来，通过各种职业培训形式，培养和造就了大批技
术工人、工程技术人员、管理人员和其他专业人员，推动了生产建设的发
展。在全国工作重点转移到社会主义现代化建设上以后，加强职业培训受
到了国家和企业更大的重视。
涵义
职业培训，也称职业技能培训，是指对准备就业和已经就业的人员，以开
发其职业技能为目的而进行的技术业务知识和实际操作能力的教育和训练。
职业培训的具体涵义是：1.职业培训的对象是劳动者。职业培训的对象是
劳动法意义上的劳动者。在这里，劳动者是广义的，即包括即将成为工薪
劳动者的(人谋求职业的人)，也包括已经成为劳动关系一方当事人的劳动
者。前者可以是具有劳动能力的人，也可以是尚未具有劳动能力的人（如
技工学校的学生）。
2.职业培训的目的是开发受训者的职业技能。职业培训的目的是使受训者
获得或提高某个方面的职业技能，而不是培训受训者的文化水平。当然，
有些与文化素质教育有联系的职业培训方式（如职业技术学校培训方式），
在职业培训的同时也进行高中阶段的文化课程教学，但这只是职业培训与
普通教育相结合的事物，并不改变职业培训的目的。
3.职业培训的内容是技术业务知识和实际操作能力。为了实现职业培训的
目的，职业培训的内容是相关岗位或工种的技术业务知识和实际操作能力。
受训者经过职业培训，获得谋求职业或保障职业安定必须的技术业务知识
和实际操作能力。劳动者的职业素质取决于职业培训的程度，劳动者劳动
权的实现在很大程度上与所受职业培训的程度有关。综上所述，职业培训
在对象、目的和内容上，与普通教育都不相同。但是，职业培训和普通教
育都是国民教育的组成部分，一个合格的劳动者既要有良好的文化水平，
也应有精湛的职业技能。有鉴于此，各国劳动法一般都将职业培训列为一
项重要的法律制度。中国《劳动法》第 66 条到 69 条也对职业培训作了规
定，但比较原则，中国的职业培训法律制度从总体上看还不够完善。
分类
职业培训的种类包括技能培训、劳动预备制度培训、再就业培训和企业职
工培训，依据职业技能标准，培训的层次分为初级、中级、高级职业培训
和其它适应性培训。培训工作主要由技工学校、就业训练中心、社会力量
办学等各级各类职业培训机构承担。
技能培训
1.技工学校技工学校是培养技术技能型人才的主要基地。招生对象主要是
初中毕业生，学制 3 年。技工学校实行教学实习与科研生产相结合。经过
几十年的改革发展，技工学校已形成初中高级培训并村，学历教育与职业
资格证书教育相结合，多层次、多功能、多元化的职业培训体系，遍及机
械、电子、航空、电力、石油、冶金、铁路等近 30 个部门和系统。1998 年，
全国共有技工学校 4362 所，在校生 181 万人，毕业生 68 万人。其中国家
及重点技工学校 266 所，高级技工学校 63 所。
2.就业训练就业训练中心是培训失业人员的重要基地。其培训对象主要是
失业青年和失业职工。就业训练中心组织就业前训练和转业训练，多以实
用技术和适应性培训为住，学制灵活，少到 1-3 个月，多到 6-12 个月。全
国已有就业训练中心所，年组织培训万人次。
3.社会力量办学社会力量办学是企业组织、社会团体及其它社会组织和公
民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办的培训机构，社会力量
办学主要实施以职业技能培训为主的职业资格培训、技术等级培训、劳动
就业职业技能培训。全国此类社会力量办学机构达 2 万多所，年培训能力
达 1000 多万人。
为使职业培训工作更好地适应劳动力市场的发展，针对劳动者就业的需要
开展多层次、多形式的培训，并促进培训与就业紧密结合，原劳动部制定
了《综合性职业培训基地的基本要求》，组织进行综合性职业培训基地和
集团试点工作。通过进一步化办学体制改革，扩大培训利用现有办学条件
和挖掘师资、设施设备等方面的潜力，将技工学校或就业训练中心建成兼
有职业需求调查、职业培训、职业技能坚定、职业指导并与职业介绍紧密
联系的多功能的综合基地，充分体现培训与就业相结合、培训为就业服务
的功能，并发挥示范和辐射作用。职业培训集团主要是依托培训、就业、
鉴定等职能机构的紧密协作，加强本地区职业培训实体的联合，为劳动者
培训、鉴定与就业提供全方位、一体化的服务。集团主要依托于社区，着
眼于联合与调动全社会力量办培训，发挥整体优势，成为区域性职业培训
工作的主导力量。全国已建成职业培训综合基地和集团 200 多个，在当地
为促进就业发挥了重要作用。
劳动预备制度培训
劳动预备制度是国家为提高青年劳动者素质，培养劳动后备军而建立和推
行的一项新型培训制度。从 1999 年起，在全国城镇普遍推行劳动预备制度，
这一制度的基本内容是组织新生劳动力和其他求职人员，在就业前接受 1-3
年的职业培训和职业教育，使其取得相应的职业资格或掌握一定的职业技
能后，在国家政策的指导和帮助下，通过劳动力市场实现就业。实行劳动
预备制度的主要对象是城镇未能继续升学并准备就业的初、高中毕业生，
以及农村未能升学并准备从事非农产业工作或进城务工的初、高中毕业生。
对准备从事农业生产劳动的初、高中毕业生，各地可从本地实际出发，另
行制定培训办法。各地还可根据实际情况引导城镇失业人员和国有企业下
岗职工参加劳动预备制培训。
再就业培训
在深化国有企业改革和实施再就业工程中，为帮助下岗职工转变就业观念、
提高职业技能，
尽快实现再就业，原劳动部制定了《三年千万再就业培训计划》，要求充
分动员社会各方面力量，实行在政府指导和扶持下，个人自学、企业组织
和社会帮助相结合，大力开展多种形式的再就业培训。再就业培训的总体
目标是：从 1998 年-2000 年得年中，为 1000 万下岗职工提供职业指导和职
业培训服务（对 1000 万下岗职工普遍进行职业指导，对其中 600 万人组织
进行职业技能和创业能力培训）。通过努力，使下岗职工树立新的就业观
念，转岗转业人员掌握实用技能，自谋职业者增强创业能力。具体任务是
1998 年培训 300 万人，1999 年 350 万人，2000 年 350 万人。重点是抓好纺
织、铁道、军工等重点行业下岗职工的再就业培训工作。3 年中对纺织行业
120 万人，铁道运输业 40 万人，军工行业 40 万人，煤炭行业 50 万人，开
展职业指导和职业培训，其它行业根据情况确定具体培训人数。
各地认真贯彻落实再就业培训计划，制定符合地方实际的政策。如北京、
陕西推行企业再就业服务中心和职业培训机构伙伴行动计划，上海动员社
会力量实行政府购买培训成果的工作机制，苏州等地开展创业培训工作。
1998 年全国有 300 多万人参加了再就业培训，一些地方培训后就业率超过
60%。
创业培训
为进一步贯彻落实"三年千万"再就业培训计划，鼓励引导下岗职工和失业
人员积极开展创业活动，通过组织开展培训指导、政策咨询和跟踪服务，
切实提高下岗职工和失业人员从事个体、私营经济或创办小企业的能力，
劳动保障部在总结北京、上海、苏州 3 个城市开展创业培训试点经验的基
础上，研究制定了《创业培训试点指导意见》，要求在 30 个城市开展创业
培训工作。
指导意见从选定培训对象，聘请培训教师，组织实施培训等几个方面对如
何组织开展创业培训工作提出了要求，培训形式可以灵活多样，可采取集
中授课、专家现场咨询和案例分析相结合，也可通过收视远程培训节目与
实地参观考察相结合。指导意见还要求通过多种渠道筹集资金，对下岗职
工开展免费培训。积极争取财政部门支持，保证财政预算的再就业补助费、
就业训练费的一定比例用于创业培训，按规定用好从失业保险基金中支出
的职业培训补贴。
在职培训
在职培训是指为提高在职劳动者的技术技能水平，由用人单位直接或委托
其他培训机构对劳动者实施的培训。
《劳动法》第八章第六十八条规定，用人单位应当建立职业培训制度，按
照国家规定提取和使用职业培训经费，根据本单位实际，有计划地对劳动
者进行职业培训。
《职业教育法》第四章第二十八条规定，企业应当承担对本单位的职工和
准备录用的人员进行职业教育的费用，具体办法由国务院有关部门会同国
务院财政部门或者由省、自治区、直辖市人民政府依法规定。第二十九条
规定，企业未按本法第二十条的规定实施职业教育的，县级以上地方人民
政府应当责令改正；拒不改正的，可以收取企业应当承担的职业教育经费，
用于本地区的职业教育。
六、远程培训利用计算机互联网开展远程职业培训，是国际教育和职业培
训改革的潮流和发展方向。中国人多地广的国情需要充分利用计算机信息
网络等教育手段，开展远程职业培训。《中共中央国务院关于深化教育改
革全面提高素质的决定》中指出：“积极发展广播、电视教育和学校电化
教学，推广运用现代化教学手段。要抓好教育卫星电视和播放网点的建设，
基本建成全国电化教育网络，覆盖大多数乡镇和边远地区。”
为此，劳动保障部在中国就业培训技术指导中心专门设有远程培训管理机
构，拥有一套远程培训先进设备，同时成立了远程培训专家委员会，并下
设了 10 多个行业的专家小组。在委员会的组织下，正在有计划地开发了远
程职业培训音像教材。
中心与中央电视台和中央电视大学等机构合作，已开展了缝纫、家政服务、
电子商务等职业的远程培训。在网络培训方面，正在组织开发秘书和电子
商务网络培训课件。
发展
“网络职业培训能否与就业对接的关键是课程设计。”清华大学网络中心
副主任有悦说.一个成功的培训课程体系，必须能够使学员既能掌握网络职
业的基础技能，同时又在特定领域获得较为精专的职业技能，成为市场迫
切需要的实用型人才，烽火猎聘总经理说。他强调，这样的课程体系必须
密切结合最新网络技术和应用，同时密切结合国内的网络应用部署和发展
现状，及时推出新产品，增加新的培训方向。这正是清华万博的强项，也
是一些国外引进课程的软肋。谈到清华万博网络职业培训的发展，杜波总
裁强调应该采取“适度规模”的策略来保障学员、培训合作伙伴以及就业
单位等各方利益。他指出，IT 职业培训从根本上来讲仍然是教育行业，必
须遵循教育的规律。所谓“适度规模”，就是既要保持一定的发展速度，
又要确保教学质量，使学员获得扎扎实实的知识和技能，同时使培训机构
的品牌获得用人单位的认同和信赖。他说，IT 培训不是一个大规模营销的
行业，过于快速的膨胀不仅可能降低培训质量，而且会带来连锁反应，损
害合作伙伴和用人单位的信任，最终对学员就业形成障碍，不利于 IT 培训
业的良性发展。
制度
国家为培养和提高从事各种职业的人们所需要的技术业务知识和实际操作
技能而制定的法律规范。它涉及的对象有工人、农民、各种技术人员和管
理人员以及将要参加工作和已经参加工作的人员。其中，培训技术工人的
制度，主要通过学徒、技工学校和在职工人技术培训等方式实行。
学徒
在作坊、工厂和商店中从事劳动和学习技术、业务的人。学徒制度指学徒
在师傅的带领下，通过实际生产劳动，学习、掌握技术和业务的一种制度。
在古希腊和罗马，培训学徒相当普遍。中世纪西欧的行会手工业中，已有
一套完整的培训学徒的制度。在近代，对学徒制度进行法律调整，各国采
用的方式不同，英国是由双方当事人签订契约，规定师徒之间的权利、义
务关系，法律上并不限制，发生纠纷时由法院解决；法国、美国、意大利、
西班牙、瑞士等国对师徒契约、学徒资格、学徒培训期等都制定有专门法
律。
中国殷周时的作坊中，已使用学徒。唐、宋时，学徒制度盛行。在整个封
建制时期，手工业者、商人收学徒，一般是为辅助劳动和家务役使的需要，
附带传授技术，学徒期一般 3～4 年，由业主供给食宿和少量月规钱。学徒
对业主具有一定的人身依附关系。学徒出师后，一般要给业主帮工若干年，
才能到别的业主处做帮工或自己开业。1840 年鸦片战争后，中国资本主义
有所发展，使用机器生产的近代化工厂也采用学徒制度。20 世纪 20 年代后，
有的改为训练班、养成工等名称。
中华人民共和国成立后，国务院在 1958 年颁布了关于国营、公私合营、合
作社营、个体经营的企业和事业单位的学徒的学习期限和生活补贴的暂行
规定，对学徒（练习生）的招收、培养、学习期限和生活补贴等问题，都
作了明确规定。招收学徒的单位和学徒、师傅和学徒之间，均应订立合同，
写明学习期限、学习内容、学习期间的生活待遇以及双方的权利和义务。
学徒的年龄一般在 16 周岁以上，学习期限一般为 3 年。
技工学校
即职业训练学校，指通过专门的职业技术教育培养新的技术工人的一种形
式。这种劳动教育制度最早起源于英国，1799 年在安德森大学内设立特别
工艺班，专门培训技术工人，1823 年独立成为工艺学院，其后陆续成立了
类似性质的学院。19 世纪中叶以后，英国又出现了工人大学、技术学校、
夜校、补习班、训练班等形式，主要由慈善团体、宗教团体、工会、公司、
企业家等主办，政府通过由教育部门分发津贴、视察等方式进行监督。中
国从清末到中华民国时期，没有真正为培养技术工人而设的学校，只有一
些私立的职业学校，训练打字、会计等人员。
中华人民共和国成立后，随着生产建设的发展,需要的技术工人日益增多，
专门培养技术工人的技工学校也大批建立和发展起来。国家劳动总局在
1979 年 2 月 20 日颁发《技工学校工作条例（试行）》，对技工学校的性质
任务、招生对象、学制以及学校规模和专业设置、办学条件等都做了具体
规定。
在中国，对在职工人的技术培训也十分重视，采用的具体方法有：组织技
术训练班、开办业余学校、推广电视教育和函授教育、定期举办技术讲座
或召开技术经验交流会等。对工程技术人员、经营管理人员和各级领导干
部，也通过中等专业学校、高等院校和各种形式的训练班，进行定期轮训，
使之尽可能地掌握领导现代化建设所必要的专门知识和技能。
连续性
连续性职业培训亦称继续培训。以法国 1971 年连续性职业培训的组织法为
例，这类培训是长期教育的一部分，其的是使工人适应变革，促进他们的
社会晋升以及对社会经济、文化发展作出贡献。继续培训的对象是成年人
和已进入经济活动的青年人。为协调各项所采取的措施，政府设立了职业
培训和社会促进部际委员会、高级官员常设小组和职业培训、社会促进和
就业全国理事会(由政府、雇主和工人三方代表组成)。为组织培训活动，
应在培训授予者和接受者之间签订协议，协议主要规定培训班性质、目标、
实施手段、筹资条件、知识检查和确认方式。工薪劳动者希望参加一种政
府法令准许的培训班有权享有带薪教育假。在百火以上的机构中，同时享
受教育假的人数可控制在 2%以下。享受教育假的时间不得超过 1 年(全日制
培养)，或 1200 小时(非全日制培养或间歇性教育)。教育假计入工龄，并
保留有年休假权利。国家对于转业培训、适应培训、职业晋升培训、进修
和就业前蛤训给予补贴，补贴方式可资助培训运行开支、培训中心建设或
购置设备等。凡雇用 10 人以上企业的雇主应资助继续培公 11 活动，1972
年为全年工资总额的 %，1976 年时达到 2%。资助方式可直接帮助本单位
职工参加培训，也可向培训保险基金捐款，或向培训机构捐款。企业的培
训计划由企业委员会讨论通过。国家规定设立各级培训结果全面评估系统，
教员的成果由学员评定，评估结果提交检查机构和企业委员会。
相关法律
《劳动法》，1995 年 1 月 1 日实施。
《劳动法》在总则规定，国家采取各种措施，促进劳动就业，发展职业教
育，劳动者提高职业技能。同时，专设第八章职业培训，规定了国家、各
级人民政府、用人单位和劳动者对发展职业培训的具体责任。
《职业教育法》，1996 年 9 月 1 日实施。依据《教育法》和《劳动法》制
定的《职业教育法》，明确了各级各类职业学校教育和各种形式的职业培
训并举的职业教育体系，确立了职业教育多元化办学发展方针，提供了发
展职业教育的保障条件，是一部全面规范职业教育活动的法律。
基本政策
国家实行职业资格证书制度，规定了劳动者在就业或上岗前接受必要的培
训的原则。
依据《劳动法》，劳动和社会保障部制定规章，要求从事技术工种的劳动
者就业上岗必须培训，其他岗位的劳动者在就业或上岗前接受必要的培训。
《关于加强就业经费管理工作的通知》（财社字[1999]157 号）规定，城镇
就业补助费的就业训练费主要用于城镇失业人员就业培训和实施劳动预备
制度的城镇青年培训补助支出；再就业补助费主要用于国企下岗职工开展
就业指导、职业介绍、就业培训的补助支出及为开展再就业工作所需的其
他支出。
对职业学校和各类职业培训机构毕业生实行“双证书”制度；对企业推行“培
训、考核、使用与工资分配相结合”的原则。
实行初、中、高三级技术等级制和技师、高级技师技术职务聘任制。
职业培训经费筹措：职业培训经费实行由政府财政拨款，企业、事业单位
自筹以及使用贷款、收缴学费、培训实体创收、社会资助、接受捐赠等多
渠道、多形式筹集。国家规定企业职工工资总额的 ％用于职工培训。由
各地政府支付的就业经费和建立的失业保险基金中，也规定要划出一定比
例（一般 15％）用于失业人员的就业前训练和转业训练。
研究制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，是本届政府必须着力做好的
一件大事。当前，在应对国际金融危机对我国经济的冲击，促进经济平稳较快发
展的关键时期，把教育摆在突出位置，既有紧迫性，又有深远意义。
充分认识制定教育规划纲要的重大意义
教育是国家发展的基石。当今世界，知识成为提高综合国力和国际竞争力的决定
性因素，人力资源成为推动经济社会发展的战略性资源，人才培养与储备成为各
国在竞争与合作中占据制高点的重要手段。我国是人口大国，教育振兴直接关系
国民素质的提高和国家振兴。只有一流的教育，才有一流的国家实力，才能建设
一流国家。
教育事关民族兴旺、人民福祉和国家未来。当前，我国现代化建设面临许多困难，
国际金融危机的蔓延和加剧，使我国的外部需求急剧减少，长期制约我国经济发
展的体制性、结构性矛盾更加突出，经济增长方式粗放，人口、资源、环境压力
越来越大。保持经济平稳较快发展，推动产业结构升级，转变经济发展方式，建
设资源节约型和环境友好型社会，必须紧紧依靠科技进步和提高劳动者素质。发
展文化、科技、教育、卫生等社会事业，推进民主法制建设和社会公平正义，同
样需要培养大批高素质的各类人才。
教育事业涉及千家万户，关乎群众切身利益。为群众提供公平的受教育机会，满
足群众对发展教育的期望，推动教育在更高的起点上实现更大的发展，切实解决
人民群众极为关注的“上学难、上好学”的问题，这是人民的需要，也是经济社
会发展的要求。
党中央、国务院历来高度重视教育事业发展。１９８５年中央下发了《关于教育
体制改革的决定》，提出普及九年义务教育的目标。１９９３年，中央下发《中
国教育改革和发展纲要》。１９９５年，中央提出实施科教兴国战略。党的十六
大以来，中央始终把教育放在优先发展的战略地位，提出实施人才强国战略，并
采取了一系列重大举措。党的十七大对优先发展教育，建设人力资源强国提出了
新任务新要求。现在，根据中央的总体部署，结合当前教育事业发展的实际，有
必要制定教育中长期改革和发展规划。这是进入２１世纪以来我国第一个教育规
划，制定一个让人民群众满意，符合中国国情和时代特点的规划，对我国教育事
业的发展乃至整个现代化事业具有重大意义。
制定规划需要把握的指导方针和总体布局
我们要制定的规划是指导未来 12年教育改革和发展的纲领性文件，必须与经济
社会发展的总体规划相适应，体现全局性、宏观性、长远性和战略性。规划主要
对２００９年到２０２０年教育改革和发展做出安排。这１２年也要分阶段规划，
远期的目标和措施要与全面建设小康社会对教育的要求联系起来考虑；近期可以
规划得细一些，与教育“十一五”规划相衔接，保持教育改革和发展的系统性、
连续性。但是，教育改革和发展的许多工作不能等规划全做好了才进行。有些看
准了的事情，可以先行试点，试验成功了立即实行。这也是我们这次制定规划的
一个特点。
指导思想是制定规划的主线，也是灵魂。根据中国特色社会主义理论和党的教育
方针，我提出若干方面请大家考虑：第一，要坚持面向未来、面向世界、面向现
代化。“三个面向”归根到底就是要赶上时代的要求，这是我国教育发展的方向。
要立足于我国实现现代化的需求，从我国教育的实际出发，办出具有中国特色、
中国风格、中国气派的现代化教育，这就要对教育改革和发展进行超前安排。要
瞄准世界教育发展变革的前沿，借鉴世界先进的教育理念和教育经验，紧密结合
我国教育实际，按照教育发展的规律办事。要把教育的改革发展放在我们正在实
现工业化、城镇化的背景下和全面建设小康社会的大局中谋划，充分考虑国家现
代化总体布局对人力资源开发和人才培养的需要，充分考虑国家未来人口发展和
学龄人口的结构变化，使规划更好地服务于经济社会发展和创新型国家建设。第
二，要坚持改革创新精神。同经济体制改革相比，我国社会事业改革相对滞后。
教育要发展，根本靠改革。教育规划要成为一个改革创新的规划，必须坚持解放
思想，大胆突破，勇于创新。要树立先进的教育理念，冲破传统观念和体制的束
缚，在办学体制、教学内容、教育方法、评价方式等多方面进行大胆探索。第三，
要坚持教育优先发展的战略。教育兴国、教育立国、教育强国都是国家意志。把
教育摆在优先发展的战略地位，是我国现代化建设需要长期坚持的方针，必须在
教育规划中得到充分体现。第四，要坚持以人为本的核心要求。充分考虑群众的
期盼，把促进教育公平，满足人民群众不断增长的多层次、多样化的教育需求作
为规划的重点，把促进人的全面发展，办人民满意的教育作为规划的落脚点。第
五，要坚持立足基本国情。既要看到我国经济总体实力在不断壮大，又要正视人
均水平还比较低，贫富差距大，城乡、地区发展不平衡；既要看到现代经济和城
市人口对教育的较高需求，又要重视农村教育和中低收入群体的实际情况，还必
须充分考虑我国人口众多、现阶段农村人口大规模迁徙和流动的特征。
教育规划要有总体规划，又要有分类规划。总体规划主要是以普及教育、提高国
民素质为核心，确定到２０２０年我国教育改革与发展的指导思想、战略目标、
总体任务和重大政策措施，对教育规模、结构、质量等提出具体要求。分类规划
主要是根据经济社会发展和建设创新型国家的需要，综合考虑人口结构、产业结
构和就业结构的新特点，提出各级各类教育改革与发展的具体目标和政策措施。
每个分类规划是总体规划中有特色的一部分，包括对大学、中学、小学、职业教
育、学前教育、终身教育、民办教育等发展，都要分门别类地作出专题性的规划。
规划要有战略思想和宏观思路，也要有实实在在的政策措施，增强可操作性。
需要研究解决的一些重大问题
在制定规划的过程中需要对一些重大问题进行深入系统研究，给予明确的回答。
第一，关于义务教育问题。要把义务教育办好，提高学生的学习质量。对目前社
会反映义务教育中优质教育资源分布不均衡的问题，要找准症结所在，提出解决
问题的思路和措施。我非常赞同教育资金的多样化来源，在全社会崇文重教要利
用全社会的资源，这项工作我们也可以列入规划。我们说企业家身上要流淌着道
德的血液，他的收益回报社会最好是投资教育。我们讲教育公平，教育公平指的
是人人都有上学的机会。孔夫子说“有教无类”，有教无类就是教育公平。收入
不公平会影响人的一时，但是教育不公平会影响人的一生。必须注意的是，我们
要重视教育资源的公平，但不能把学校办成千篇一律，千人一面，学校还是要有
自己的特色，自己的风格。要进一步完善义务教育保障机制，把农村义务教育作
为重中之重。２００８年，中央财政用于教育保障机制改革的资金达到５７０．４
亿元。自“两免一补”以后，２００７年又大幅度增加奖助学金经费。从高中阶
段教育到大学教育，过去全国奖助学金加在一起仅有１８亿，２００８年将达到
２００亿元左右，今后还要逐年增加。对义务教育，我理解不单是个免费的问题，
它从社会学、教育学上来讲，带有强制的含义，就是具有制度性，既是国家的责
任，也是公民的义务。要加大对贫困学生的扶持力度，高度重视流动人口子女的
义务教育问题，把有限的国家财力多用在最困难的孩子们身上。还要研究如何办
好高中阶段教育的问题。
第二，关于农村教育问题。我们要加大对农村教育的扶持力度。发展农村教
育要重视两点：一是要在教育改革和发展中，实行城乡统筹，把农村教育放在重
要地位。解决农村教育的问题，必须改善农村的教学条件，包括校舍、设备、远
程教育。所有学校的建筑，都要建成最安全的，也就是让群众最放心、让家长最
放心、让学生最安心的地方。这就需要加大投入。２００７年至２００８年，我
们用于全国农村中小学校校舍维修改造资金共达２６８亿元。要认真总结这几年
危房改造工程及校舍维修改造机制实施的情况，在落实国家关于扩大内需的重大
措施时，要制定和完善中小学校校舍建设的规划。二是要下决心解决农村教师缺
乏的问题。农村教师在农村教育中起着关键作用。农村教师当前所面临的最大问
题，一个是待遇问题，一个是素质问题。当然，这两个问题也是相互联系的。待
遇问题，工资、职称、住房这些都应该逐步加以解决和提高。从２００９年元月
１日起，在义务教育学校实施绩效工资制度，这将涉及公办义务教育学校１０３
７万人，必须及时研究和妥善处理实施中出现的问题，把这项工作认真搞好。提
高农村教师的素质，就得号召并有具体政策引导大学生、师范生到农村去任教。
有个现象值得我们注意，过去我们上大学的时候，班里农村的孩子几乎占到８０
％，甚至还要高，现在不同了，农村学生的比重下降了。这是我常想的一件事情。
本来经济社会发展了，农民收入逐步提高了，农村孩子上学的机会多了，但是他
们上高职、上大学的比重却下降了。这有多方面原因，要认真分析研究，关键是
要缩小城乡差距，推进城乡统筹。很多名人都是苦出身和从农民中来的。农村学
校教育条件差，但是农村的孩子们素质并不差，同样能够成才。我们现在农村教
师队伍整体素质还比较低。在这次教学改革和发展规划当中，要特别重视提高农
村教师的素质。
第三，关于职业教育问题。大力发展职业教育，既是经济发展的需要，也是
促进社会公平的需要。我国是一个有１３亿人口的大国，职业教育很重要，应该
搞得更好。在整个教育结构和教育布局当中，必须把职业教育摆到更加突出、更
加重要的位置。这样做有利于缓解当前技能型、应用型人才紧缺的矛盾，也有利
于农村劳动力转移和扩大社会就业。特别是农民工已经成为我国产业工人的重要
组成部分，这是我国工业化、城镇化进程的特点，要重视农民工培训。真正重视
职业教育还是近几年的事情。国家确实把它放在重要位置。就拿奖助学金来讲，
我们把最好的待遇给了职业教育。职业教育的根本目的是让人学会技能和本领，
从而能够就业，能够生存，能够为社会服务。从这一点来说，职业教育是面向人
人的教育，是面向整个社会的教育。职业教育面向的不仅是服务业，还有工业、
农业。比如说数控机床的操作，那得需要职业教育的培训。现在我们要注意的是
职业教育的规模、学科的设置，需要和社会需求相吻合，因为它是面向整个社会
的，所以又应该和社会发展相协调。我国的职业教育和发达国家的差距较大。问
题在什么地方？一方面要转变社会观念。社会上有些人不把职业教育当作正规教
育，认为上了职业学校低了一等。另一方面也要研究具体的引导办法，增强职业
教育的吸引力，包括加大职业教育投入，逐步对农村职业教育实施免费政策。提
高技能型人才的社会地位和收入，合理确定中职和高职的比例，做到合理、适度、
协调、可持续。职业教育管理体制要认真研究，充分调动行业、企业、学校兴办
职业教育的积极性。
第四，关于高等教育问题。从长远看，我们不仅要不断扩大高等教育的规模，
满足群众对高等教育的需求，更重要的是要提高高等教育质量，把提高高等教育
的质量摆在更加突出的位置。高等学校改革和发展归根到底是多出拔尖人才、一
流人才、创新人才。高校办得好坏，不在规模大小，关键是要办出特色，形成自
己的办学理念和风格。要对学科布局、专业设置、教学方法进行改革，引导高等
学校适应就业市场和经济社会发展需求，调整专业和课程设置。建立和完善高等
教育质量保障体系，推动高校科技创新、学术发展与人才培养紧密结合。要借鉴
国外先进经验，结合我国实际创造性地加以运用，加强高水平大学建设，建成若
干国际一流大学，为国家培养更多的高质量、多样化的创新型人才。
第五，关于教学改革问题。对于教学改革，教师、学生包括家长都反映强烈，希
望课程设置更贴近学生的实际，贴近社会的实际，要求减轻学生负担。其实，教
学不光是课程的改革，应该是整个教学的改革，课程是其中的一部分，而且是很
重要的一部分。现在，在教学中我们比较注重认知，认知是教学的一部分，就是
学习。在认知方法上我们还有缺陷，主要是灌输。其实，认知应该是启发，教学
生学会如何学习，掌握认知的手段，而不仅在知识的本身。学生不仅要学会知识，
还要学会动手，学会动脑，学会做事，学会生存，学会与别人共同生活，这是整
个教育和教学改革的内容。解放学生，不是不去管他们，让他们去玩，而是给他
们留下了解社会的时间，留下思考的时间，留下动手的时间。我最近常思考，从
自己的经历感受到，有些东西单从老师那里是学不来的，就是人的思维、人的理
想、人的创造精神、人的道德准则。这些，学校给予的是启蒙教育，但更重要的
要靠自己学习。学和思的结合，行和知的结合，对于学生来讲非常重要，人的理
想和思维，老师是不能手把手教出来的，而恰恰理想和思维决定人的一生。这不
是分数能代表的。教学改革还要回到学、思、知、行这四个方面的结合，就是学
思要联系，知行要统一。我一直信奉这样一句话：“教是为了不教”。不在于老
师是一个多么伟大的数学家或文学家，而是老师能给学生以启蒙教育，教他们学
会思考问题，然后用他们自己的创造思维去学习，终身去学习。
要围绕加强素质教育、多出人才，转变教育观念，深化教育改革。要认真思考我
们为什么培养不出更多的杰出人才？从而对教育体制、办学模式以及小学、中学、
大学的教学改革进行深入研究，整体谋划。教育的根本任务应该是培养人才，人
才培养观念更新和培养模式创新要成为规划的亮点。要注重培养学生的社会责任
感、实践能力和创造精神，注重培养复合型人才。文理科差别不要搞得太大，学
理工的应该关心社会，提高人文素养；学文科的应该加强自然科学知识学习，提
高科学素养。
第六，关于探索适应各类学校的办学体制问题。教育方针、教育体制、教育布局
和教育投入，属于国家行为，应该由国家负责。具体到每个学校如何办好，还是
应该由学校负责、校长负责。不同类型学校的领导体制和办学模式应有所不同，
要尊重学校的办学自主权。教育事业还是应该由懂教育的人办。张伯苓是个教育
家，他宁可做校长，不当部长。毛主席讲，办好一所学校，关键是校长和教师。
要造就一批教育家，倡导教育家办学。我们有许多优秀的科学家，受到社会的尊
重。我们更需要大批的教育家，他们同样应该受到社会的尊重。要加快民办教育
发展，满足不同社会群体多样化的教育需求。
第七，关于教师的培养问题。百年大计，教育为本，教育大计，教师为本。有好
的老师，才能有好的教育。要建设一支献身教育的高素质教师队伍。教育规划要
把加强教师队伍建设作为一个重要内容，要采取有力措施吸引全社会最优秀的人
才来当老师，提高教师队伍特别是农村教师的整体素质。要创造一种社会氛围，
让尊师爱生的传统美德在全社会蔚然成风。中华民族素有尊师重教的优良传统，
在老师面前，做学生的不论走到哪里，做出什么业绩，对老师的感激和爱戴之情
永远不会改变。对老师来讲，没有爱就没有教育，“学为人师，行为世范”。这两
者必须结合，这和我们的宣传很有关系。按说，一个孩子成为一个有用的人，最
难忘的应该是老师，特别是启蒙教育的老师。
长期以来我国广大教师，特别是广大农村和边远贫困地区的教师，在艰苦清贫的
条件下，恪尽职守，默默耕耘，为祖国的教育事业无私奉献，涌现出了许多可歌
可泣的先进人物，充分体现了陶行知先生当年倡导的“捧着一颗心来，不带半根
草去”的崇高精神。这种平凡而伟大的精神，永远值得我们学习和发扬。我想借
这个机会，也给老师提几点希望：一要志存高远，爱国敬业。人民教师的神圣职
责就是传授知识，传承民族精神，弘扬爱国主义，为祖国和人民培养合格的人才。
教师要忠诚于人民教育事业，以培育人才，发展先进文化和推进社会进步为己任，
积极引导和帮助青少年树立正确的世界观、人生观。二要为人师表，教书育人。
教书者必先强己，育人者必先律己，教师的道德品质和人格对学生有重要的影响。
教师要注重言教，更要注重身教。教师的日常工作虽然是平凡的，但教育工作的
意义却是不平凡的。教师应该自觉地加强道德修养，率先垂范，既要有脚踏实地、
乐于奉献的工作态度，又要有淡泊明志、甘为人梯的精神境界。以自己的高尚人
格教育和影响学生，努力成为青少年学习的良师益友，成为全社会尊敬的人。三
要严谨笃学、与时俱进。教师在教育创新中承担着重要的使命，教师富有创新精
神，才能培养出创新人才。教师应该具备求真务实，勇于创新，严谨自律的治学
态度和学术精神，努力发扬优良的学术风气和学术道德。教师是知识的重要传播
者和创造者，连接着文明和进步的历史、现在和未来，更应该与时俱进，不断用
新的知识充实自己，成为热爱学习，学会学习和终身学习的楷模。
第八，关于教育发展的保障问题。在教育投入上要强调政府的责任。这几年，政
府对教育的投入增加较快，将来教育投入还要进一步增加。同时也要深入研究怎
样使教育资金更加合理使用。要重视教育投入的绩效，提高教育经费的使用效益。
财政的钱要用好，惠及更多的学生和群众。
在制定规划中需要研究的重大问题不少。只有把这些重大问题研究透彻，找准问
题所在，提出解决的思路和办法，规划才能看得远，同时又有针对性，有现实感，
真正成为管用的规划。
制定教育规划是一项涉及面很广的社会系统工程，难度大、任务重，必须切实加
强领导，充分调动各方面的力量共同完成。要组建跨部门的工作班子，建立强有
力的、有广泛代表性的专家咨询队伍。工作班子和咨询专家的挑选要公开透明，
体现规划制定工作的科学性和民主性。教育是重大民生问题，全社会都很关心。
规划的制定要开放，充分听取社会各界的意见，特别是校长、教师、学生和家长
的意见。每一类规划和一些重大问题，都可以拿到全社会讨论，在争论中求得共
识，得到认同。要使规划的编制过程，成为发扬民主、集思广益的过程，成为统
一思想、凝聚共识的过程。这样，规划才能得到大家的认同，在历史上站得住。
中国教育存在的问题很多，改革的举措也很多但是都治标不治本，因为国家
不够重视，因为某些人的利益是根深蒂固的，光改高考形式和课本是不行的，中
国的教育要来次彻底大翻身，我们不希望只为培养文凭的教育，我们的教育只在
乎分数，那些所谓的教育家别不承认，高分录取和文凭就是最好的证明，为什么
只要名牌大学的学生？这一切又是谁导致的？为什么减负减负，到最后只成一句
口号？成绩不是只看那些大城市的示范，那些山高皇帝远的地方的教育腐败谁看
的见？不愿相信事实就不会改进，看不见不代表没发生，中国的教育问题谁来真
正关心？？？
中国现在的教育有点让人痛心,读书学习本来是一件很快乐的事情.但现在
中国的学生学得有多累呀?在学校里老师喜欢高分学生,忽视成绩平平的学生,在
家家长逼着孩子考高分,不然就觉得没有面子.在世人面前好像只有高分的学生
才是好孩子,人人都以分数来衡量人,搞得现在学生都成了学习的机器了,只会考
试却没有创新力能了,难道这就是中国教育的目的吗?学术的腐败问题又有多少
人来关注呢?孩子成长路上道德理念的陪养,是否引起了社会的注意呢?大学办得
越来越像工厂了,规模越来越大了,教学的质量却越来越差了.为什么现在有调查
显示有将近%的大学生后悔上大学呢?仔细想一下,大学究竟给了我们什么呢?
西安一所高校一名教授一人竟带三十名研究生,这像什么呀?以为这是放羊吗?我
的一位同学说他的一个亲戚在大学里教书,他带研究生就是跟别人搞研究,来给
自已赚钱,而让自已的学生去给本科生上课,自已则去忙着赚钱,在中国这样的老
师又何只少数呢!高等教育存在的问题绝对不只这些,让我们大家都来揭露教育
黑暗的一面吧!
目前中国高校收费是世界上一流的（相对百姓承受力），而教学质量却不高
（没有一所进入世界前 100名校）。原因：1、高校中腐败现象严重；2、授课水
平高的教师太少；3、考试制度有问题（如：教师自己出题、自己监考、自己改
卷）；建议：1、严惩教育腐败；2、严格考试制度；3、对于学生认可的优秀的一
线教师进行高额的课节补助，进行挂牌上课，鼓励优秀教师终身从事一线教学，
晋升职称主要看授课水平（由学生评价意见及考试成绩定），让那些有学历无能
力的“南国”先生去周游列国吧！
文化艺术管理
概述
文化艺术管理(亦可称为文化产业管理)专业是一门新兴的管理学科，以文
艺理论为基础，针对文化生产的发展进行市场化的管理，主要培训能胜任
在新闻研究、宣传、院校等各单位艺术信息、传播与研究工作的高级综合
性人才。文化艺术管理专业有本科、硕士研究生两个学历层次，本科学制
四年，研究生学制一般为三年。
研究内容
文化艺术管理在 2007 年前被称为文化管理，其研究内容包括：“当代中国
文艺体制改革研究、文化法制建设研究、文化市场研究、文化经济政策和
文化产业研究、文化艺术信息化建设研究、社会文化建设研究、文化人才
管理与开发研究、中国图书馆建设研究、外国演出、展览市场研究、网络
文化现状及发展趋势研究”十个部分。
全国艺术科学“十一五”规划 2007 年度课题指南中对文化管理进行了拓展
和重新界定，文化管理演进成文化艺术管理，其研究内容包括：“文化理
论学科体系研究；我国文化艺术产业、文化艺术市场与文化经济政策研究；
我国文化安全及其政策法规研究；公共文化艺术服务体系研究；中外文化
艺术交流现状与发展战略研究；文化艺术信息化建设研究；公共文化服务
方式创新研究；公共文化服务质量标准体系研究；公共文化机构评估系统
和绩效考评机制研究；网络文化现状、发展趋势及对策研究；文化娱乐业
现状及发展趋势研究；音像业现状及发展趋势研究；文化艺术产品出口政
策研究；国际传媒产业现状及发展趋势研究；外国艺术法规译介与研究”
十五个部分。
文化艺术管理是将管理学与艺术学等学科相互交融，培养既懂艺术又懂经
营管理的文化艺术管理的专门人才。在毕业后能从事文化艺术事业与文化
产业管理、艺术品经营、文化市场运作、文化艺术项目策划、演艺与演出
经纪、出版策划和中外文化交流等工作，适合于各级政府文化艺术管理部
门、广播电视报刊出版等文化传播部门、音乐美术戏剧影视等艺术团体从
事业务及管理工作。
专业前景
在现阶段，随着经济的发展和人民素质的提高，尤其是中国加入 WTO 以来，
在经济活动中越来越加重的是文化的成份，形成了文化搭台，经济唱戏的
局面，而与此同时，新兴的文管专业的前景将不可估量。而顺应经济文化
大势所趋，许多老牌名校都开设了类似的专业，广收学生。北京电影学院、
中国传媒大学、中央戏剧学院、中国戏曲学院、北京师范大学(珠海分校)、
四川音乐学院、成都理工大学、山东艺术学院等都针对山东省的考生招生。
2004 年除上述院校之外，天津师范大学、天津音乐学院、济南大学等二百
所大学也开设了此专业，招生人数比去年增加了 3000 多人。
文管专业作为高考的一门艺术专业，考前的学习准备有较强针对性。也就
是说，一名高中生要参加文管专业考试，无须太长时间的学习（一般为两
期，每期 25 天），而只需在平时文化底蕴的基础上，加以系统的专业梳理
即可参加此专业的专业考试。根据高校要求不同,尤以文化、专业成绩兼顾
(北京电影学院)和按专业成绩排名(北京师范大学珠海分校)两种方式招生,
文化课成绩相对要求也较低,乃是现阶段教育体制改革之典范（注：为正规
本科，并且都为全国最优秀的专业学校）这样对于徘徊于本科分数线左右，
社会经验和文笔好的学生来说，无疑是最好的选择。
本专业学生就业方向主要分布于电视电影界、编导、编剧、制片人；新闻
界、记者、编辑以及各有关单位宣传、组织等文化市场。
文艺理论：文艺学的分值学科之一。阐明有关文学本质、特征、创作过程、发展
规律和社会作用以及作品构成的基本原理和基本知识的一门科学。是文艺运动、
文艺创作、文艺批评的经验的科学概括。
有关文艺的本质、特征、发展规律和社会作用的原理、原则。是由文艺理论家站
在一定的立场上,运用一定的观点,总结文艺运动文艺发展文艺创作和批评文艺
鉴赏的经验而形成。
文化产业管理：培养具有纵贯古今的文化视野和现代产业理念及经营技能的复合
型文化管理人才，为国家文化资源的有效管理、文化市场的科学运营和文化产业
的全面发展提供高层次的专业人才。
主要课程：文化产业管理专业的课程设置大致可分为六类：（一）文化基础与文
化资源类课程，如文化资源学、文化传播学、美学、艺术基础、宗教文化、中外
文学艺术、中国传统艺术、应用民俗学等；（二）一般管理类及文化产业管理类
课程，如文化产业学、管理学、文化经济学、文化投资学、文化贸易学、文化产
业管理等；（三）文化产业创意与策划、文化产业经营管理案例、人文自然遗产
保护与开发、传媒经营管理等；（四）政策法规类课程，如经济法学、文化法规
学、知识产权与文化产业、中外文化体制与产业政策比较、文化法规案例分析等；
（五）语言类课程，如专业外语、西方文化原著选讲等；（六）信息技术应用与
管理类课程，如信息技术与文化产业、网络设计与管理等。
就业去向：学生毕业后，既能从事文化产业管理方面的理论研究，也能在宣传文
化系统、文化管理部门和文化产业各个行业（如广播电视、新闻出版、旅游、艺
术演出、文化贸易与投资、文博事业等）的综合管理层中，从事相关的实际工作，
也能到海关、银行等部门从事国际文化贸易管理及文化投资咨询等工作。
体育管理
体育管理，即体育领域里的管理活动。体育管理应具有管理的基本含义、特征和
性质。
对体育管理的定义可作如下概述：体育管理是体育组织中的管理者，对体
育管理客体通过实施计划、组织、协调、控制等职能，协调他人的活动，
发挥各种资源的作用，实现预定目标的活动过程。
（一）1、有目的 2、职能 3、人本 4、专业技能 5、协调
（二）管理与行政
（三）管理与领导
（四）协调他人活动发挥各种资源作用，实现预定目标的活动过程
公共服务
公共服务，是 21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施
建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经
济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，
强调公民的权利。
基本概述
公共服务（publicservice）狭义的公共服务不包括国家所从事的经济调节、
市场监管、社会管理等一些职能活动，即凡属政府的行政管理行为，维护
市场秩序和社会秩序的监管行为，以及影响宏观经济和社会整体的操作性
行为，都不属于狭义公共服务，因为，这些政府行为的共同点，是它们都
不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。公民作为人，有衣食住行、
生存、生产、生活、发展和娱乐的需求。这些需求可以称作公民的直接需
求。至于宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等则是公民活动的间接需求，
不是满足公民特定的直接需求的。公共服务满足公民生活、生存与发展的
某种直接需求，能使公民受益或享受。譬如，教育是公民及其被监护人，
即他们的子女所需要的，他们可以从受教育中得到某种满足，并有助于他
们的人生发展。如果教育过程中使用了公共权力或公共资源，那么就属于
教育公共服务。但是，诸如执法、监督、税收、登记注册以及处罚等政府
行为，虽然也同公民发生关系，也是公民从事经济发展与社会发展所必需
的政府工作，但这些类别的公共活动却并不是在满足公民的某种直接需求，
公民也不会从中感到享受，只是公民活动的间接公共需求的满足，所以类
似政府行为都不是公共服务。
主要类别
公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务，经济公共服务，社会
公共服务，公共安全服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公
共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都
需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气
象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及
其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服
务以及政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投
入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共
服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动
的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、
社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、
发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。
按照大的专业属性，还可以如下分类：国防建设、国内与国际公共救助与
灾害援助、法律法规政策规范、文化经济产业开发建设、精神文明和物质
文明建设、信息化建设、标准化建设、工业化建设、城镇化建设、特色产
业建设、金融保险与消费建设、职业化和专业化建设发展等。
按照工程专业属性还可以分为：国防工程、公用设施工程、民生工程、安
居工程、法治工程等。
基本公共服务
所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发
展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚
力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基
本社会条件。基本公共服务包括三个基本点，一是保障人类的基本生存权(或
生存的基本需要)，为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基
本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严（或体
面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文
化服务，三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的
健康保障。随着经济的发展和人民生活的水平的提高，一个社会基本公共
服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。?
中国政府提出了基本公共服务均等化的目标，但在操作层面必须明确界定
基本公共服务的内容。从中国的现实看，可以运用基础性、广泛性、迫切
性和可行性四个标准来界定。所谓基础性，是指那些对人的发展有着重要
影响的公共服务，是人所必须的公共服务，它们的缺失将严重影响人的发
展。所谓广泛性。是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供
给。所谓迫切性，是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共
服务。所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共
财政能力相适应。
从上述标准判断，义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共
就业服务，是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全
网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，成为现
阶段我国基本公共服务的主要内容。
作用
概述
人类发展的本质是人的发展，而人的发展取决于一个国家（地区）的基本
公共服务供给状况。因此，基本公共服务是人类发展的重要条件，也是人
类发展的重要内容。教育承担着社会、经济、文化、政治等功能，是直接
影响人类发展的重要因素。教育是提高人力资本存量、推动经济发展的基
本途径。教育有助于促进社会流动，促进社会整合与社会公平。义务教育
是整个教育体系的基础，义务教育公平体现着个人成长的起点和未来发展
机会的公平。公共卫生与基本医疗服务造福于人类，在国民经济和社会发
展中具有独特的地位。对于个人来说，健康具有重要的本体性价值，是衡
量人的素质的主要指标。从社会角度讲，健康构成一个社会人口素质的基
础。投资于健康就是投资于未来经济发展，社会拥有了健康就是拥有了“财
富”。基本社会保障是社会的“安全网”和“减震器”，构建规范稳定的基
本社会保障制度有助于提高全体社会成员的生活质量，营造安定有序的社
会环境。就业是民生之本，是人民群众改善生活的基本前提和基本途径，
决定着每个家庭的生计。对劳动者而言，就业和再就业是他们赖以生存、
融入社会和实现人生价值的重要途径和基本权利；对社会而言，就业关系
到亿万劳动者及其家庭的切身利益，是促进社会和谐的重要基础；对经济
发展而言，就业关系到劳动力要素与其他生产要素的结合，是生产力发展
的基本保证；对国家而言，就业是民生之本，国家稳定之基，也是安国之
策。公共就业服务是促进就业的重要手段，是缓解就业压力的重要途径。
基本公共服务是提高人的可行能力的重要条件
人的全面发展，重要标志之一是人的可行能力的提高。人的基本可行能力
对人的自身发展具有极端重要性，也对其他方面的可行能力提高具有举足
轻重的影响。教育和健康方面的基本公共服务直接影响人们教育水平和健
康水平的提高。教育落后直接制约着个体的技能，他们不得不陷入“收入
水平低→人力资本投资不足→谋生能力差→收入水平低”的恶性循环。公共
就业服务，不仅意味着稳定的收入来源，而且还关系到人的尊严和自信。
基本社会保障服务则为人们提供基本的安全感，而且有可能影响家庭对子
女教育的投资和下一代人的可行能力。
基本公共服务有助于建设人力资源强国
从 1978 年到 2004 年，在中国经济的快速增长中，自然资源、资本、劳动
力投入贡献为 68%，全要素生产率的贡献仅为 32%，而且近几年还呈现不断
下降的趋势。劳动力素质不高，自主创新能力不强，已经成为掣肘中国经
济发展的重要因素。提高人口素质，实现人口大国向人力资源强国的转变，
其迫切性日益凸显。
基本公共服务有助于控制人口规模
中国要同时实现人口控制与人口素质提高的双重目标，除了传统的人口数
量控制的措施外，还应当注重基本公共服务的作用。现实情况表明，为社
会成员提供基本而有保障的公共服务，构建社会化养老体系，替代家庭养
老保障模式，消除中国传统养儿防老的保障观念，有助于控制人口数量，
可以有效地提高人口素质。
积极意义
有利于缓解我国当前面临的各种突出社会问题
在我国努力建设社会主义和谐社会的进程中所面临的最大挑战在于：地区
间和城乡间发展不平衡、居民收入差距偏大、资源环境约束增加、内外需
失衡、投资消费结构不合理等问题。这些问题又与我国当前存在的两对突
出矛盾密切相关：一是居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给
不足、质量低下之间的矛盾；二是市场经济体制逐步建立完善对政府职能
的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾。公共服务是维护社会基本公平
的基础，通常发挥着社会矛盾的“缓冲器”作用。因此，强化政府公共服
务职能，加快改善我国公共服务状况，有利于缓解我国当前经济社会中所
面临的各种突出矛盾，顺利推进和谐社会建设。
有利于健全公共服务供给的体制机制
当前在我国政府履行公共服务职责中，没有形成可持续的财政支持体制，
没有建立规范的政府分工和问责机制，没有形成地区间和城乡之间资源的
公平配置制度，由此严重影响了公共服务所提供的数量和质量，并制约了
公共服务基本功能的有效发挥。加强政府公共服务绩效管理，强化各级政
府和政府各部门的责任，促进政府间间接竞争机制的形成，有利于健全我
国公共服务供给的各种体制机制，引导各级政府逐步树立以公共服务为中
心的政府职能观和绩效观。
有利于公众参与公共服务的管理与监督
随着信息化水平和人民生活水平的不断提高，公众对公共服务需求越来越
大、质量要求越来越高，对国家之间、地方之间公共服务的差异也越来越
敏感，已经不再仅仅满足于知道政府在公共服务上花了多少钱，更关心这
些支出取得了哪些效果，对公众的工作生活带来了什么切实的改善。从满
足信息需求的层面来看，加快政府公共服务绩效评估，并形成定期公开报
告制度，不仅为政府进一步改善我国公共服务提供决策参考，而且可以满
足公众的信息需求，提高他们参与政府管理和监督的能力，有利于推动决
策的科学化和民主化，有利于提升政府在公众心中的公信力。
有利于提高公共资源整体配置效率
政府资源配置的职能不仅没有削弱而且还在不断加强。虽然 2005 年我国财
政支出占 GDP的比重仅为 %，但从政府实际能支配的资源和职能范围看，
我国属于“大政府”国家。面对全球性政府规模不断扩张、政府掌控资源
不断增加的趋势，改善政府管理，提高政府效率，特别是加强其核心职责
———公共服务的绩效管理，有利于提高全社会资源配置的效率和改善国
民整体福利。
有利于提高政府管理能力和国际竞争力
在经济全球化和一体化日趋深入发展的背景下，以跨国企业为代表的国际
竞争逐步演变为国家间市场、企业、政府、资源等全方位的竞争。政府不
再是传统意义上国际竞争的后台支持，而是直接走上了国际竞争的前沿舞
台。政府作为资源配置的最重要的主体之一，其竞争力已经成为决定国家
竞争力的重要因素。而政府竞争力又直接取决于其在资源配置中的管理能
力和效率。因此，加快完善我国政府管理体制、确保政府的高效运行、充
分发挥公共服务职能、不断提升政府管理效能和竞争力，已经成为我国政
府应对国际竞争的战略性选择。
相关介绍
公共服务与私人服务、社会服务
教育和医疗卫生等都是专业性服务。在现代社会中，这些服务的提供可以
来自三个方面，即由营利性的私人企业使用私人资源提供的私人服务；由
非营利的社会组织使用社会资源提供的社会服务；以及由公共组织机构使
用公共权力与公共资源提供的公共服务。可见，判断一种服务是否属于公
共服务，关键在于其提供方以及其所使用的权力与资源的性质。所以，现
代社会中的所谓公共服务就是指使用公共权力和公共资源向公民（及其被
监护的未成年子女等）所提供的各项服务。例如，教育服务本身只是特定
专业性服务，使用了公共权力或公共资源所提供的教育服务才是公共服务，
而为了个人牟利使用私人资源所提供的教育服务或私立教育是营利性的私
人服务，而非营利社会组织使用来自捐赠等渠道的社会资源所提供的教育
服务或所办的公益性学校则是非营利性的社会公益性服务。所以，不应将
教育等专业性服务本身笼统地看作是公共服务或非营利的社会公益性服务。
虽同是教育服务，但这三种不同类型服务的性质是不同的：公共服务体现
的是公民权利与国家责任之间的公共关系；私人服务体现的是以货币可支
付能力为前提的私人牟利追求与消费者之间的市场关系；而社会公益性服
务则体现的是部分社会成员的善意与志愿精神同特定社会群体之间的社会
关系。
公共服务与公共行政
公共服务不同于公共行政。公共服务是有国家行为介入的一种服务活动，
而公共行政则是以国家行政部门即政府为主体的一种权力运作。公共服务
可以使公民的某种直接需求得到满足，如教育和医疗保健。公共行政则是
规范公民开展社会活动的行为以及公民的其他间接需求。公共服务可以由
公民根据个人需要进行一定程度的选择，公共行政则要求公民必须接受。
公共服务涉及的人与人之间的关系是平等的，公共行政则是自上而下的等
级式体制。公立学校和公立医院等是专门的公共服务机构，政府则是专门
的公共行政机构。
公共服务与公共管理
所有涉及到国家管理的行为与活动都在公共管理的涵盖之内。公共服务管
理属于公共管理的组成部分。但公共服务管理与公共行政管理是不同的，
是两种不同性质与形式的公共管理。例如，对公办教育或公立学校的管理
属于公共服务管理，但政府对教育的执法与行政管理则属于公共行政管理。
公共服务与经济调节、市场监管、社会管理
这四项职能都是国家应承担的，都属于由公职人员所从事的工作。在广义
上，可以将公职人员使用公共权力与资源所从事的各项工作都看作是公共
服务。当国家是建立在普遍的公民主权基础之上的时候，国家具有公共性
质，国家存在的目的和职能，就是为全体公民的利益和需求服务。在这个
意义上，由国家的公共性质所决定，国家体系中的所有机构，如立法机构、
行政机构和司法机构等都是提供公共服务的机构，在这些机构中任职的人
们的工作都是在提供公共服务。在中国，这意味着在人大、法院、国务院
以及各地方政府等国家机构中的工作人员都是在从事公共服务。但是，对
公共服务的概念只有作狭义、具体和明确的界定才能在理论和实际操作上
具有实质性意义，即提供公共服务是国家的主要职能之一，有其具体的内
容和形式，并且可与政府或国家的其他职能相区分。也就是说，公共服务
只是同经济调控、市场监管、社会管理相并列的国家的又一项职能。
