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从财政超收审视我国预算体制改革
— — 基于修订 预算法 的视角
张蜀馨 沈 阳市水产科学研 究所 辽宁沈阳 1 1 0034
摘要 ：自我国实行分税制改革以来，财政超收的现 象比较明显，国家在发展过程中充分发挥 了宏观调控职能，尤其
是近十年来，财政超收的规模逐渐扩大。适量的财政超收有助于拉动国家经济发展，调动地方政府的积极性，但是
当前我 国财政超收收入的实用效率并不高，一定程度上加大 了政府廉政风险，政府在追求财政超收的地位上趋 向于
主动性。本文基于 《预算法》修订的视角，对财政收入预算和决算进行比较分析，明确治理财政超收现象的基本思
路，积极深化预算体制改革，仅供相关人 员参考。
关键词：财政超收；预算管理体制；预算法；依法理财
相关研究资料显示 ，财政超收与增收存在一定的差异性 ，需
要政府部门对此进行深化分析并加以灵活运用 ，这就需要国家
政府部 门积极加强财政预算监督，确保预算法制的权威 ，将当
前财政超收中存在的问题进行有效解决和处理，促进我国公共
财政的公开化和科学化 ，推进我国的稳定发展。
一
、 我国财政超收现状
相关统计研究数据显示 ，2005—201 5年期间，我国财政超
收收入在49800亿元以上，相对来看，这十年的预算执行结构具
有一定的共性，都是决算数高于预算数。由此可知我国近十年
来财政超收现象表现出增长规模大且常态化发展的态势，即便
是在全球金融危机时期，世界经济陷入低迷状态，我国财政超
收现象仍然存在 。
就我国预算总体情况来看 ，不论是中央还是地方，普遍存在
财政超收的问题 ，且相对来讲 ，地方财政超收问题 比较严重 。
就国家财政收入的形式构成来看，主要以税收收入、国有资产
收益、国债收入以及其他收入构成 ，并且财政收入的增长与税
收之间存在着密切的联系 。我国税收收人可以看作是财政超
收的主力军，其 自身超收情况也比较严重。
多 年 的大 幅度 财政 超 收 问题 也 引起 了社 会各 界 的广 泛 关
注和质疑。虽然国务院、财政部都在积极完善财政超收的管
理办法 ，但是由于预算管理制度没有根本改变 ，收效甚微。按
照目前我国相关法律法规的有关规定 ，财政超收收入 的使用
程序、支出范围等实行 向人大报告制度，而没有实行人大审批
制。这种管理办法赋予各级政府在财政超收收入的使用方面
有很大的自由裁量权。
二、基于 ((预算法 修订的基础上，深化预算体制改
革。促进财政超收问题的解决
就当前我国财政超收的总体情况来看，受到预算制度不健
全 等 多种 因素 的影 响 ，一 定程 度 上 加剧 了 财政 超 收情 况 的 出
现。在社会经济飞速发展的市场大环境下，尽管我国在实行分
税 制 度 改革 以后 以及 实施 Ⅸ预算 法 》 以来 ，中央 和地 方 政 府
部门之间的财政分配关系得到了有效的规范 ，政府预算的公开
化和透明度都得到了一定程度的提升 ，并且预算管理效果得到
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了有效的改善 ，但是我国财政收支活动尚未形成科学化的财政
收支体系，缺乏依法理财的理念和相关财政工作准则，与此同
时由于政府财政相关制度和机制的不完善，一定程度上加剧了
财政超收问题的出现，对政府部门财政管理效率产生不利的影
响。此种情况下，就需要政府部门积极立足于修订 《预算法》
的视角，来促进我国预算体制改革的深化 ，进而采取有效措施
来对财政 超收 问题进行 科学化 治理 ，促 进我 国财政 工作 的稳步
发展 。
(一)(《预算法 修订工作有助于深化预算管理体制改革
就宏观层面来看 ，《预算法》修订工作逐渐成为深化我国
预算体制改革的重要方式，促进国家财政职能的有效实现，并
为政府未来活动指明活动范围和发展方向。具体来讲 ，在进行
科学化的规划设计后 ，能够及时规范、控制并监督政府行为 ，
切实提高财政资金使用率 ，真正实现财政资金的优化配置 进
而从整体上推进我国经济效益的发展 ，实现经济与社会的和谐
进步。但就实际情况来看，国家预算与个人预算之间存在着一
定共性的同时 ，也存在一定的差异性，这就需要政府部门积极
制定与我国国情和发展实际高度符合的预算规划 ，以法定程序
来保证预算体制制定到实施一系列环节的规范性 ，从而推进我
国的整体 发展 。
可 以将 《预算法 》看作 是规 范财政 预算 行为 的重要 法规 ，
具有基础性特征和可靠性特征，其中涵盖着预算收入、预算支
出以及预算管理等多种法律规范，能够对政府财政资金的获取
和使用的 自由进行合理化 限制 ，并以坚实的法律基础来提供
保障，促进政府财政资金使用·的高效化和合理化。那么在我国
预算体制改革过程中，应当在基于 《预算法》的基础上，积极
采取有效措施来深化预算体制 ，对预算制度和机制进行总体
规划，确保国家预算体制能够为国家财政收支活动的组织、领
导、协调以及监督提供可靠的法律依据，从而促进国家预算管
理体 制改革的规范化 和高效化 。
(二) 预算法 修订工作有助于推进我国依 法理财进程的
加快
中华人民共和国预算法》最初于1994年颁布 ，随着社会
经济的进步以及社会的转型发展 ，这一预算法难以有效的满足
现代社会环境下的资金活动 ，因此在2004年全国人大常委会首
次启动对 《预算法》进行修订 ，直到2014年8月31日在第十二
届全国人 民代表大会常务委员会第十次会议上才得到审议通
过 ，并于201 5年1月1日正式实施。历时近10年，《预算法》修
订的实 际情况来看 ，我国依法治国理念逐渐深入人心，并且民
众的参与意识逐渐提升 ，对于未来依法推进治 国实践都具有重
要意 义 。
其一，有助于推进我国立法工作的科学化和民主化水平。
就宏观层面来看 ，《预算法》的修订 ，是基于宪法所赋予的立
法权基础上所进行的法律修订，有助于深化我国法律精神，推
进立 法 的科学 化进 程 ，积极 完善我 国法 律体 系 。那 么 国家在对
《预算法》草案进行初审时，并将草案印发至各省级部门来征
求关于 Ⅸ预算法》的修订意见，并通过组织调研和座谈会的方
式 ，积极广泛的听取民众意见 ，在此基础上开展 《预算法》的
二次审议工作，最终决定不将 《预算法》修订草案的审议作为
全国人大常务委员会的会议议程当中。就总体情况来看 ，《预
算法》的修订，在一定程度上展现出了我国人大立法工作的严
谨性 、科学性和民主性 ，在保证公开透明的基础上，推进并引
领立法工作的科学化发展。
其二是有助于推进 我国社会公众依法理财的理念不断深
化，并将其积极应用到实践活动中。 《预算法》修订过程 中，
其所包含的法律关系比较复杂，并涉及到公众权益以及政府行
为监督等敏感型问题 ，具有广泛的法律效力影响力，并受到社
会的广泛关注。 《预算法》的修订 ，实际上是一件关乎中国基
本制度以及未来经济社会发展方向的重要事项，应当引起社会
的激烈反响。相关学者及研究人员强烈呼吁全国人大常委会
法制工作委员会应积极向全社会说明并宣传 《预算法》的重
要性 ，及时公布 《预算法》全文内容，并积极广泛的征求公众
意见 ，包括财政学界、法学界、工商界 以及社会人士等，鼓励
他们积极为 《预算法 的修订建言献策 ，进而从整体上提高预
算体制的合理性和科学性。
在社会各界的广泛重视和积极参与下，以及在学者们的大
力宣传和呼吁下 ，社会公众对预算修正案的关注力度 逐渐加
大 ，公众 意见 的数量逐渐提升 ，此种情况表 明，受到公众法律
意识薄弱以及缺乏财政预算常识等多元化因素的影响，一定程
度上加剧了 《预算法 修订的难度，那么 《预算法》的修订过
程 ，可 以看作是预算法的普法 和执法教育过程 ，有助于提高社
会公众的依法理财意识和能力，促进依法理财实践工作的顺利
开 展 。
三、预算法修改的亮点及意义
本次预算法修改的亮点有六方面，分别如下：
亮点一 ：政府全部收支人预算接受人民监督。新预算法一
大亮点是实行全 13径预算管理 实行全口径预算管理 ，是建立
现代财政制度的基本前提。同时 ，将地方政府债务纳入预算管
理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。
亮点二 ：避免 “过头税”预算审核重点转向支出预算和政
策。新预算法 旨将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向
支出预算和政策拓展。同时 ，收入预算从约束性转向预期性 ，
通过建立跨年度预算平衡机制，解决预算执行中的超收或短收
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问题，允许增列赤字并在下一年度预算中弥补等。这些规定强
调依法征收、应收尽收，有助于避免收 “过头税”等行为，增
强政府 “逆周期”调控政策效果。
亮点三 ：规范专项转移支付减少 “跑部钱进”。新预算法
重点规范了专项转移支付 ，有利于减少 “跑部钱进”现象和中
央部门对地方事权的不适当干预 ，也有利于地 方统筹安排预
算。
亮点四：“预算公开”入法从源头防治腐败。将预算公开
实践成果总结入法 ，形成刚性的法律约束，是预算法修改的重
要 进步 ，有 利于 确保 人 民群 众 知情权 、参 与权 和 监督 权 ，提 升
财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。 而对于预算不
够细化 问题 ，按功能分类能明确反映政府职能活动，按经济分
类则明确反映。
亮点五 ：严格 债务管理防范债务风 险。 “开前门、堵后
门、筑围墙”的改革思路，新预算法第35条和第94条 ，从举债
主体、用途、规模 、方式、监督制约机制和法律责任等多方
面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、
怎么 还等 问题 。
亮点六 ：“勤俭节约”入法违纪铁腕追责。新预算法重新
梳理了违法违纪情形 ，加大了责任追究力度。针对现实中的奢
侈浪费问题 ，新预算法对于厉行节约、硬化支 出预算约束做
出严格规定 ，如对政府及有 关部门违规举债、挪用重点支 出
资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直
接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处
分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。
本次修订的意义在于使政府 由管理主体变为管理对象 ，用
法律约束行政权力 ，让人 民监督政府花钱 ，这对于控制财政超
收有着重要意义。
四 结束语
总而言之，预算体制改革是一项复杂性工程 ，将依法理财作
为预算体制改革 目标 ，能够在一定程度上为预算体制改革提供
发展的动力 ，促使财政超收问题能够得到有效的缓解。那么这
就要求国家政府部门在财政预算体制改革 中，积极加大力度开
展民主化和法制化 ，广泛听取社会公众意见和建议 ，实现预算
的精细化发展 ，有效的缓解财政超收问题 ，全面系统的提高资
金的使用效率，推进我国的稳定持续发展。田
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