（人力资源知识）行政法中
的信赖保护原则的内涵
行政法中的信赖保护原则
【内容摘要】信赖保护原则于有关国家和地区的行政法中已经得
到明确的确认。但其于我国行政法中的运用和行政法学中的研究
仍比较落后。我们应该从法律价值本身以及社会实践的需要去探
讨信赖保护原则的渊源，而不是从其他法律原则中去演绎或者类
推。以此为出发点，来全面探讨信赖保护原则的丰富内涵，寻找
对相对人的信赖利益予以保护的最佳方式，且从有关国家和地区
对信赖保护原则的运用中寻找有益的经验。
【关键词】信赖保护原则渊源适用行政法
壹、行政法中信赖保护原则的渊源、内涵
行政法中的信赖保护原则和民法中的诚实信用原则俩者之间是
壹个什么样的关系?是法律的某种共同要求于不同的部门法中的
体现，仍是俩者之间本身就存于着壹个渊源关系?这是我们于探
讨行政法中的信赖保护原则的渊源、内涵时必然遇到和必须解决
的问题。于民法领域，诚实信用原则及其所支配下的法律规则，
已为各国法律所确认且明文规定，成为民法中公认的 2帝王条款
2。然而，诚实信用原则是否适用于行政法领域，于历史上曾是
壹个有争论的话题。持否定观点的学者认为，行政法作为公法的
主要表现形式，和私法有着严格的分野。强行规定主体地位的不
平等是行政法的重要特征，而意思自治、主体地位平等是私法的
主要特征。因此，诚实信用原则作为私法规则的重要准则，不能
适用于行政法，否则，行政法规则的严格性将会受到破坏。1
就肯定观点的学者来见，又可分为 2私法类推 2说、2壹般法律
思想 2说、2法本质 2说三种。2私法类推 2说认为，行政法中
的信赖保护原则乃民法上诚实信用原则的合理类推所致。和民法
相比，行政法这壹新兴部门
法，于许多情况下尚缺少具体规定，因此，完全能够从关联法域
中类推适用有关规则。如日本著名行政法学教授盐野宏就认为：
2信赖诚实的原则乃至信赖保护的原则，是将于私人间适用的法
原理适用于行政法关系的情况 2。22壹般法律思想 2说认为，行
政法中的信赖保护原则且非由民法规则类推而来，而是自始致终
地存于于行政法中的，只是民法领域中较早地发现了该原则而已。
行政法中未规定信赖保护原则，不等于说行政法中不存于信赖保
护原则。信赖保护原则乃是壹般法律思想的必然表现，于所有法
律秩序中具有规范法律交易的任务。2法本质 2说认为，法乃是
由国民法意识所成立的价值判断。正当的事于公法和私法均予承
认，不正当的事于公法和私法均不被承认。而这壹判断的根本要
求乃诚实信用。因此，该原则构成法规范，且全面直接适用于所
有法规范之中。3
笔者认为，上述俩种截然不同的观点中，否定性的观点由于其将
公法私法的绝对对立作为其理论基础，因此，越来越为现代法律
所不能认同。而肯定性的观点中，2私法类推 2说将行政法中的
信赖保护原则解释为民法中诚实信用原则于行政法中的合理类
推，有欠妥
当。而 2壹般法律思想 2说和 2法本质 2说则正确揭示了行政法
中信赖保护原则的渊源。于当代法学理论以及法律实务中，不管
人们如何认识、研究公法和私法的区分，就诚实信用原则而言，
这壹原则 2且非私法所特有，且亦非于公法所仅有特殊原则 2，2
而是基于公法私法
所共同的法之理想所形成的壹般法律原理。21况且，就行政法而
言，现代行政行为的主要内容已不再是规制行政，而是以给付行
政为主，2现代国家之任务已和往昔不同，行政作为给付之主体，
开发社会文化、增进人民福利、提升人民生活素质，已成为国家
责无旁贷之职责。22于现代行政法中，即使是规制行政行为，行
政主体也应本着诚实信用的原则而为之。但同壹法律原则于不同
的部门法领域自应有其特殊性。由于行政法之特殊性，故诚实信
用原则于行政法上的具体运用有别于该原则于民法等私法领域
的运用。于行政法上，诚实信用原则主要是指行政主体应本着诚
实信用精神，以诚实信用的方法作出行政行为，且对行政相对人
的正当合理信赖利益以适当的方式给予保护。由于这壹原则于行
政法中直接的外于表现即是对行政相对人的正当合理信赖给予
保护，故称之为信赖保护原则更为恰当。
具体来说，行政法中的信赖保护原则包括以下几方面的内容：(壹)
行政主体之间相互信任和忠诚，同时须本着诚实信用的精神，以
诚实信用的方法作出行政行为。这是现代行政法对行政主体的首
要要求，也是现代国家于人民之中公信力提高的必然要求。(二)
相对人信赖的对象既表现为对具体行政行为的信赖，也表现为对
抽象行政行为的信赖。这是现代行政法信赖保护的范围。(三)对
行政相对人来说，要有值得保护的信赖，即对行政相对人来说，
已产生了正当的信赖利益。这是信赖保护的实质内容，也是信赖
保护的基础。(四)对行政相对人的正当信赖利益要以适当的方式
给予保护。这是信赖保护原则的最终实现，也是其最直接的体现。
二、行政法上信赖保护原则的适用
由于行政行为的多样性，使得信赖保护原则于行政法上的适用必
然表现为不同的形态。
(壹)行政主体之间相互信任和忠诚，同时本着诚实信用的精神，
以诚实信用的方法作出行政行为。为了确保行政行为的明确性、
连续性和稳定性，树立和保护行政相对人对行政主体及其行政行
为的真诚信赖，行政主体必须本着诚实信用的精神，以诚实信用
的方法作出行政行为。例如，行政主体于作出行政行为时不得进
行欺诈、威胁、逼迫，不得以虚假的表示误导相对人。如果不是
可归责于相对人明知或应知的情形，行政主体于作出上述行为后，
造成相对人损害的，相对人就可依据信赖保护原则要求行政主体
给以利益保护。
(二)行政机关原则上不得制定对相对人具有溯及力的抽象行政行
为。
行政机关作出的抽象行政行为，其效力不得适用于施行前已经终
结的事实，即使作出具有 2假溯及力 2的抽象行政行为，也不得
限制或者损害相对人已经依法取得的利益。这是法治国家中法的
安定性的必然要求。只有这样，才能保障人民的合法权益，维护
法律规
范的尊严，维护国家的公信力。
可是，行政主体抽象行政行为不溯及既往也有其例外情形，主要
有：(1)当时的规则已经规定了以后关联新制度的溯及力问题，
人民对此应当预见到；(2)原有规则状态不明确；(3)原有规则是
无效的；(4)新规则所追求的公益超越了信赖保护甚至是法安定
性要求。
(三)具体行政行为的撤销必须受到限制。
2信赖保护原则固然于许多公法领域均有适用的余地，但于行政
处分的撤销最具直接关系 2。1从依法行政的角度讲，行政机关
如果作出了违法的行政行为，有权机关应当依其职权且经正当程
序予以撤销。可是，基于信赖保护原则，2是否撤销违法的行政
处分，应衡
量行政合法性的公共利益和人民信赖该行政处分的信赖利益，而
非壹意维护合法性 2。2具体地说，于壹般情况下，对违法的不
利具体行政行为(或称负担行政行为)，有权机关可随时依法撤销。
因为于壹般情况下，撤销不利具体行政行为通常不发生相对人既
得利益或信赖利益的保护问题。1但必须注意的是，即使于这种
情况下，信赖保护原则也会发生其独特的作用。例如，当行政机
关撤销壹违法的不利具体行政行为而代之以另壹个对行政相对
人更为不利的具体行政行为时；又如，相对人因信赖从而遵守了
壹违法的不利具体行政行为，且作出相应的行为使其无法或者很
难恢复原有状态时，信赖保护原则仍然是行政机关应考虑且遵守
的重要原则。所以，确切地说，基于信赖保护原则，对违法的不
利具体行政行为撤销是原则，不撤销是例外。这里的例外情形主
要是不撤销该行为的私人信赖利益明显大于公共利益。
(四)具体行政行为的废止应受到限制。
于行政法上，行政行为的撤销是针对违法行政行为而言的。而行
政行为的废止则是针对合法行政行为而言的，它是指因客观情况
的变化，原行政行为不再适应新的情况，有权机关决定终止该行
为往后的效力。基于信赖保护原则，行政行为的废止也应受到限
制。壹般情况下，对合法的不利行政行为，行政机关能够依法裁
量是否废止。但基于信赖保护原则，于下列情况下则不得废止：
1.如果行政机关于废止该行政行为后又有义务作出内容相同的
行政行为的；2.行政机关曾对第三人承诺不废止该行政行为的；
3.按法律、壹般法律原则、行政先例或行政行为的特征等要求，
不得废止的。2
对合法的授益行政行为，除非法律上有特殊规定，原则上不得废
止。但当出现了下列情形时，能够部分或全部废止：1.行政行为
于作出时就附有废止保留条款；2.行政行为附有履行义务，而相
对人未及时履行该义务或未于法定期限内履行该义务；3.行政行
为所依据的法规或事实基础发生了变化，如不废止该行政行为，
则将会给公共利益造成危害。(于上述三种情形中，前二种是可
归责于相对人的事由所造成的。如第壹情形，相对人明知或应知
行政机关将来要于壹定条件下废止该行政行为，因而不产生信赖
保护的问题。第二种情形是因相对人的过错造成的，也不符合信
赖保护原则的构成要件。可是第三种情形实属情势变更所致，故
行政机关于废止行政行为时，应充分考虑信赖保护原则。其具体
做法能够参照前述撤销授益行政行为的模式。
三、信赖保护原则中信赖保护的方式
就理论上来讲，对相对人的信赖利益主要有俩种保护方式，即存
续保护和财产保护。所谓存续保护，即因行政行为而产生的行政
法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，壹律要稳定行
政相对人所信赖的法律状态。所谓财产保护，即于必要时打破原
有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以
财产上的保护。
于实践中，这俩种保护方式各有利弊。存续保护表面见来是为了
保护相对人的利益而不改变原有法律状态，但如果不顾壹切地采
用这种保护方式保护相对人的利益，有时会导致公共利益遭受重
大损害。于这种情形下公共利益和私人利益很难得到兼顾。因此，
只能讲如果原有法律状态对相对人有利，而不予改变又不致明显
损害公共利益时，则原则上应当采取存续保护的方式。也即是说，
即使原有法律状态对相对人有利，但打破该法律状态所维护的公
共利益明显大于相对人的信赖利益时，按 2公益优先 2原则，则
不得不打破原有法律状态，而对相对人的信赖利益予以财产保护
(主要是金钱补偿)。传统行政法和现代行政法的显著区别之壹正
于于此，传统行政法往往强调公共利益而忽视私人利益，而现代
行政法则于保护公共利益的同时，又兼顾了私人利益。
可是，财产保护方式于使 2公益优先 2原则和 2信赖保护 2原则
得以协调时，也有其不足之处。主要是于有些情况下的信赖利益
很难用金钱来加以弥补，如授予国籍、给予居留许可等。尽管财
产保护方式也有其不足，但其适用情形明显多于存续保护的情形，
而且，和存续保护方式相比，财产保护方式于运用上也有其特殊
性，值得加以研究。德国《行政程序法》和我国台湾地区《行政
程序法》的有关规定值得借鉴。德国《行政程序法》第 48条规
定，行政机关撤销不属于该条第 2款所列的违法行政行为时，必
须应相对人的申请赔偿其有关财产不利，该财产利益是因相对人
相信行政行为的确定力而产生，相对人所得到的财产补偿不得超
过相对人于行政行为存续时所具有的利益。第 49条规定，行政
机关废止授益行政行为时，须应相对人的申请对其因信赖行政行
为的确定力而遭受的财产不利予以补偿。台湾地区《行政程序法》
第 120条规定，授予利益的违法行政行为经撤销后，受益人因信
赖该处分而遭受的财产损失，撤销机关应给予合理补偿。补偿额
度不得超过受益人因该处分存续可得之利益。第 126条规定，原
处分机关依法废止授予利益的合法行政处分，对受益人因信赖该
处分而遭受的财产上的不利应予以合理补偿。对补偿金额和补偿
争议，相对人如有不服，能够向行政法院提起给付诉讼。
无论是德国《行政程序法》，仍是台湾地区《行政程序法》，均规
定了要对相对人因信赖行政行为而遭受的财产不利给予合理补
偿。虽然这里的 2合理补偿 2似乎是壹个不确定的概念，可是以
其规定完全能够推而论之，对相对人的补偿额度不应当小于受益
人因行政行为存续可得到的利益，否则，有失公正。现代行政法
上的 2公益优先 2不能以私益的实质损害为代价。这也是现代行
政法中比例原则的必然要求。
四、信赖保护原则于有关国家和地区行政法中的具体运用
信赖保护原则自 20世纪 50年代于德国行政法中开始作为壹个独
立的法律原则出现以来，已经得到越来越多的国家和地区行政法
的承认，且加以运用。可是信赖保护原则于不同国家和地区行政
法中的地位、作用及其运用情况也存于壹定的差异。
德国从 20世纪 50年代起，就将信赖保护原则和依法行政、法律
安定原则、比例原则等置于同等法律地位而作为行政法的基本原
则。于 19673年 10月举行的德国法学者大会上，其第二议题就
选定 2行政法之信赖保护原则 2。从而更引起法学界和立法界对
信赖保护原则的广泛注意。于德国《行政程序法》、《租税通则》、
《联邦建设计划法》等法律中，信赖保护原则均被明文加以规定。
其中，尤以《行政程序法》的规定更为引人注目。该法第 48条、
第 49条从具体行政行为的撤销和废止的角度使信赖保护原则的
主要精神得以较好地体现出来。第 48条(2)规定，提供壹次或持
续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如受益人已
信赖行政行为的存于。且其信赖依照公益衡量于撤销行政行为时
需要保护，则不得撤销。受益人已使用所提供的给付，或其财产
已作出处分，使其不能或仅于遭受不合理
的不利时方可解除处分，则信赖壹般需要保护。但下列情况下受
益人不得以信赖为其依据：1.受益人以欺诈、胁迫或行贿取得壹
行政行为的；2.受益人以严重不正确或不完整的陈述取得壹行政
行为的；3.明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。第 49
条(5)规定，废止有关授益行政行为时，应相对人申请，行政机
关须对相对人因信赖行政行为的确定力而遭受的财产不利作出
补偿，但以其信赖需要保护为限。但有壹点必须注意的是，德国
《行政程序法》以及其他有关法律于作出关联信赖保护时，是以
信赖保护原则已经成为其独立的宪法性原则为背景的。所以，于
德国信赖保护原则不仅是行政法上的壹个重要原则而约束所有
行政行为，而且是壹个宪法性原则从而对其立法行为也产生拘束
力。学界及判例上也多从宪法原则的高度对信赖保护原则加以研
究且推动其发展。于法国、美国等国家，虽然没有明确提出信赖
保护原则的概念，但于行政法中具有体现信赖保护原则精神的关
联规定。于法国行政法中，信赖保护原则主要表
现为对既得权益的保护，具体地说，就是通过限制行政行为的撤
销、废止、溯及力，限制立法机关制定具有溯及力的法律规范表
现出来。根据法国有关法律的规定，行政行为效力的开始时期，
除必须公布外，仍受到另壹个规则的制约，即行政行为的效力不
溯及既往。
于美国，信赖保护原则主要通过行政机关之间的相互信任和忠诚
限制规章,即《联邦行政程序法》中的 2rule2，故也有人译为法
规-的生效日期及溯及力、禁止翻供、壹事不再理、遵守先例等
规则得意体现。1
于日本和我国台湾地区，均明确将信赖保护原则作为行政法的基
本原则之壹，可是其适用范围主要限于行政行为，尤其是授益性
行政行为的撤销和废止，其行政法学也以此为基点，将信赖保护
原则和法律安定性原则和依法行政原则结合起来加以研究，试图
协调它们之间的冲突。如日本行政法学者室井力教授认为，于区
别行政行为的无效和撤销标准时应当考虑如下问题，即”如何调
整通过对公权力的承认而满足行政目的的早期实现、维护行政法
关系的安定性以及保护国民的信赖这壹要求和通过对公权力的
否认来满足法治主义的实现保护相对人的权利这壹要求的俩者
关系”。2日本另壹位行政法学者盐野宏教授也认为“法的稳定性
的要求，适用于为法治国原理服务的市民社会秩序维持的观念，
进而，这些原理于行政关系中的适用，也是为保护相对人即私人
的利益服务的，因而使这些原理于行政关系中的适用得以正当性。
可是，另壹方面，这些原理的适用，需要和依法律行政原理进行
协调。1
于我国台湾地区，虽然于实务上早就肯定信赖保护原则于行政法
上的适用，但于学术界态度却壹直比较保守，长期认为只能以类
推方式适用该原则。直到 20世纪 80年代才开始逐渐接受能够直
接适用信赖保护原则的理论。于 1987年行政法院的第 474号判
决中就有如下见解：”公法上之争讼，应有信赖保护原则之适用，
亦即当事人信赖行政机关之决定存于，已就其生活关系有适当的
安排者，必须予以保护或给予合理之补偿”。于行政法院 1993年 9
月份的庭长评事联席会议决议中更是明确地指出：”有无信赖保
护原则之适用，应依具体个案认定之”。于此后的行政法院判决
中援用信赖保护原则，判决行政机关不得任意撤销授益行政行为
的情形越来越多。如 1994年的第 151号判决、第 1520号判决、
1996年的第 1464号判决等。”实务上的推动，理论界的自觉接
受和深入研究，直接促成了台湾地区《行政程序法》对信赖保护
原则的明确规定。该法第 1条将”增进人民对行政之信赖”作为
立法目的的重要内容。第 8条进壹步明确规定：”行政行为应以
诚实信用之方法为之，且应当保护人民正当合理之信赖”。于该
法的具体规定尤其是第二章关于”行政行为的效力”的规定中，
信赖保护原则得以较好的体现。
由之上简单的分析可见，信赖保护原则于许多国家和地区的行政
法中已得到确认，其适用所需的构成要件也趋于壹致。(但其适
用范围且不相同。因为如同其他法律原则的适用壹样，信赖保护
原则的适用同样要受到壹国或地区的社会实践以及相应的理论
发展水平的影响。
五、余论
我国行政法学至今仍很少开始对信赖保护原则的研究，立法中也
没有信赖保护原则的明确规定。这和现代行政法治的要求是不相
适应的。值得庆幸的是，1999年 11月最高人民法院通过的《关
于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中已经开始
关注信赖保护问题。该解释第 59条规定：”根据行政诉讼法第 54
条第 2项规定判决撤销的被诉具体行政行为，将会给国家利益、
公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院于判决撤销的
同时，能够责令被诉行政机关采取相应的补救措施。该解释的第
58条于关于确认判决的适用方面也提及了责令行政机关采用相
应补救措施的内容。我国传统行政法比较注重国家利益、公共利
益，而忽视私人利益。但司法解释能将私人合法权益置于国家利
益、公共利益同等地位予以考虑，规定法院于依法判决撤销违法
的被诉具体行政行为时，可责令被诉行政机关采取相应的补救措
施。这表明我国行政法治于现代化的历史进程中迈出了可喜的步
伐。但由于我们对信赖保护原则仍缺乏足够的理性认识，使得我
们目前仍无法自觉而又全面地运用信赖保护原则。例如，实践中，
政府无端令有照企业停产。既然是有照的企业，说明政府审批于
先，那么，无端令其停业，有何法律依据,政府何来诚信,1也许，
人们会说，相对人能够提起行政诉讼，寻求法律保护。可是，行
政诉讼之事后救济的特点，使得其社会成本远不如由政府自觉遵
守规则的成本低。况且，目前的行政法及其法学理论又于多程度
上为法院提供了信赖保护的实于依据和理论依据呢,
