财贸研究 2007．2
论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立
刘剑文 郭维真
(北京大学 法学院，北京 100871)
摘 要：财政是以公共权力进行的资源配置，财政的公共性体现了财政 目的的公共性，财政产
品的公共性，以及制度层面的公共性。作为公共财政目标的组成，复式预算的建立将有力地推动我
国财政职能的完善和中国式公共财政转型的进程。作为复式预算组成部分的国有资本经营预算不
仅体现了我国预算制度的改革与完善，而且国有资本经营预算制度的建立对推动我国财政转型的
重要性也不言而喻。但如何建立，特别是在财政转型的路径选择方面，国有资本经营预算的职能如
何与公共财政预算进行合理的界分，无论在理论或是实践方面都具有重要的意义。本文将结合国
有资本经营预算制度的建立探讨我国财政转型的理论和实践问题，并试图探索出一条符合我国历
史和现 实的路径。
关键词i法治；财政转型；公共财政；国有资本经营预算
20世纪90年代初建立社会主义市场经济体制改革目标提出后，公共财政改革成为理论界与实务
界日益关注的议题。随着研究的深人，发展市场经济需要相应的公共财政制度相配套成为共识，但对于
公共财政的具体内容和实现途径的理解却未能统一。我国现阶段的财政是否具有公共财政的属性?转
轨时期公共财政的目标模式应如何建构?历史制度与缺陷又决定了财政转型的何种进程?这些方面我
们都还未有明确的答案，而这种现实的困惑更加凸显出加强基础性研究的紧迫性。
本文无意对上述问题进行全面的解答或得出确定的改革方案，而是希望能够在分析、解决上述问题
的方法论上有所贡献。本文的研究结构如下：第一部分以公共财政、财政职能和财政规模的内在关系为
线索，研究并分析了我国财政收支的发展与现状，以及反映出的公共财政公共性不足的缺陷。第二部分
则选取我国财政的特色之一，也是我国财政公共性不足的主要表现——国有资本经营与公共财政并存，
集中分析了国有资本经营的公共性与盈利性，这种复杂性决定了我国公共财政的特殊性，同时也构成了
我国财政转型的瓶颈。第三部分试图通过对前两部分提出的问题进行原因分析，并对国有资本经营预
算与财政转型进行制度构建，回应前文。
一
、公共财政下的财政职能
财政，作为一国的基础制度，在国家经济生活中最直接的表现是政府收支规模。政府的收支范围反
映了国家对经济生活的介人程度。而公共财政作为纠正市场失灵的财政干预，在某种意义上又强化了
财政职能的公共性。由于市场是通过体制转换而建立，转轨经济的公共财政的构建将更多地依赖政府
管理经济职能的转变与推动，许多过渡性特征如财政职能界定不明，导致财政在支持经济发展方式上，
在收支结构和范围方面仍不尽合理，对经济社会发展构成体制性的约束。
收稿日期：2007—02—26
作者简介：刘剑文(1959一)，男，湖北武汉人，北京大学财经法研究中心主任，北京大学法学院教授、博士生导师，主要研究方向为财税法。
郭维真(1981一)，女，福建惠安人，北京大学法学院博士生 ，主要研究方向为财税法。
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(一)公共财政、财政职能与财政规模
在西方财政理论的历史演进中，公共财政包括了法治、有限政府以及对个体的平等关怀与尊重等宪
政内容，也包含了公共物品、公共选择等经济学理论的扩展和延伸。我国在相当长的历史时期内对财政
的基本界定还停留在“国家分配论”上，直至 1998年全国财政工作会议正式提出构建公共财政的基本
框架。①之后党的十五届五中全会通过“十五”计划建议，明确把“逐步建立适应社会主义市场经济要求
的公共财政框架”列为“进一步深化改革”的重要内容；十六届三中全会《决定》进一步提出了健全公共
财政体制的改革目标，公共财政成为我国财政转型的目标定位。
因此，厘清公共财政理论是我国财政体制改革和财政转型的起点。但何谓公共性?或者说公共性
是否在理论上有一个确定的可量化的标准，并且这种标准在实践中是否具有可操作性和可检验性?由
于公共性本身即具有价值判断的属性，因此对于公共性和公共财政只能从范围上进行界定。如有的学
者认为，财政的公共性决定其应以满足社会公共需要作为基本目标和工作重心，提供市场不能有效提
供的公共产品和公共服务，辅之以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范性公共选择机制，形成具
有公开性、透明度，事前决定可严格执行，并可进行有效的绩效评价和问责的现代预算制度。②
虽然目前理论界和实务界未能就公共财政的具体内涵和外延达成一致，但毋庸置疑公共财政的概
念本身就包含着对财政职能的范围界定，财政的公共性决定着财政职能的公共性。美国学者马斯格雷
夫就认为，财政的基本职能应当是供应公共物品、实现分配正义、实施宏观政策。③从财政支出的角度
看，财政支出的方向体现着国家对社会公共需要的满足，是财政职能的具体化；从财政收入的角度看，财
政收入的范围则体现政府对经济生活的干预和调节程度。毫无疑问，财政的收与支应当吻合公共性要
求。或者说，从财政收支安排即财政职能的角度探讨财政公共性的程度也可以成为我们理解公共财政
及其范围和内容的一个有益的尝试。
根据国际货币基金组织(IMF)的界定，增加广义政府部门净值的全部交易作为政府收人，包括税
收、社会缴款和其他收入；而所有减少广义政府部门净值的交易都划为开支，包括雇员报酬、商品和服务
的使用、固定资本消耗、利息、补贴、赠与、社会福利和其他开支。④经济合作与发展组织(OECD)则将政
府的职能划分为：一般公共服务、国防、公共秩序和安全、经济事务、环境保护、住房和社会福利、医疗保
健、娱乐文化和宗教、教育、社会保护等十类。⑤
虽然经济分类和职能分类是两种不同角度的分类办法，彼此存在着交叉与重叠。但是从上述国际
组织对政府职能、财政职能的定位来看，无疑地，政府承担着两大经济责任：一是承担以非市场基础向社
会提供部分商品和服务的责任，二是通过转移支付对收人和财富进行再分配。
财政职能决定着财政的规模，或者说是影响财政规模的重要因素，财政规模则反映了财政职能的实
现和完善程度。从理论上看，政府与市场之间同时存在着替代性与互补性，前者表现为政府职能逐渐收
缩为提供公共服务，后者则体现了政府作为增进市场效率和矫正市场缺陷的工具而存在。⑥ 因此财政
规模的大小反映了政府与市场的边界，而随着经济和法治的发展，财政规模的变化体现着对政府与市场
之间替代程度的呼应。而这种替代本身就是一个演进的过程，对于财政职能的反映，更多地体现为一种
实然，其对应然的满足也不存在一个统一的模式。
① 参见“财政部部长项怀诚在全国财政工作会议上的讲话(1998年12月13日)”的有关内容，载于<中国财政年鉴2000年刊)，中
国财政杂志社2000年版。
② 参见贾康、李全：(财政理论发展识踪——结合“公共财政”的点评)，载(财政研究)2005年第8期。
③ 参见詹姆斯·M·布坎南、理查德 ·A·马斯格雷夫：(公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观)，中国财政经济出版社
2000年版，第22—37页。
④ 参见国际货币基金组织：(2001年政府财政统计手册)．国际货币基金组织资料，第36页。
⑤ 参见经济合作与发展组织：《政府职能分类)，经济合作与发展组织资料。
⑥ 参见汤玉刚、范方志：《财政规模决定：一个经验模型)，载(财经研究)2005年第1O期。
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因此，一方面从国际组织对政府
财政的统计 口径来看，较宽的统计口
径实际上为不发达国家的财政转型提
供了一个参考的路径和模式。同时，
即使在内容上予以限定，对各种收支
类别的划分规范明确，国际货币基金
组织在界定这些具体科目的时候也存
在着诸多例外的情形。另一方面，从
财政规模的影响因素来看，财政规模
与财政职能更多地不是对理论的呼
应，而是对经济生活的呼应。我们不
妨断言，并不存在一个国际标准可以
精确地界定公共财政。公共财政作为
理论上的概念，体现了良好的目标和
表1 政府支出结构的变化(％)
年份 经济建设费 社会文教费 国防费行政管理费其他支出 支出合计
数据来源：根据1994—2005年国家财政支出分类统计表整理。①
价值追求；但作为演进中的制度，也曾经历了从国防、行政管理等守夜人职能到大量的政府投资、公共产
品的生产，再到以福利化为导向的社会保障特征。② 因此，公共财政运行本身存在阶段性和程度上的区
分，并无划一的标准。而对制度的检验，从公共财政、财政职能到财政规模之间的关联度看，正向的作用
效果可以从反向的经验事实进行验证。要探讨我国公共财政的程度，可以考虑以财政规模和财政职能
为切入点，作为一种新的研究思路。
(二)我国财政规模与财政职能的现状分析
财政规模的考量因素无非是财政支出和财政收入。因此，我们主要考察了1994年税制改革以来的
我国财政规模状况，从各类财政支出的比重变化着手，研究我国政府财政职能转变和公共财政的实现过
程(见表I)，而从财政收入在国民生产总值中的比重变化则可以对我国财政对社会经济生活的干预程
度有一个大致的宏观把握(见表2)。
表 2 财政收入占国民生产总值的结构变化(％ )
年份 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
比重 11．2 10．7 10．9 11．6 12．6 13．9 15．0 16．8 18．0 18．5 19．3 17．3
数据来源：根据1994—2005年国家财政分项目收入统计表整理。③
由表 I可以看出，改革开放以来，为适应市场经济的要求，财政职能逐步摆脱计划经济时期的生产
建设型财政，从财政支出结构来看，经济建设费和国防费下降，社会文教费和行政管理费以及其他支出
有所上升。尽管如此，经济建设费的占比仍居首位。因此这种支出结构应当进一步调整和完善，充分体
现公共性的社会文教和社会保障支出等应当随着财政转型的推进得到进一步加强。④
由表2可以看出，随着市场经济改革的推进，我国名义财政收入占国民生产总值的比重基本保持在
一 个稳定的水平上，即从某种意义上说，国家逐步退出与民争利的传统角色。但由于我国预算制度的不
完善，实际上还是有相当部分资金没有归人财政收入的统计数据中，即存在隐性的财政收入。⑤
由此可见，对财政职能配置资源权限影响最重要的因素即经济发展阶段的制约。经济发展阶段决
① 参见中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2006)，中国统计出版社2006年版。
② 参见吕炜：《市场化进程与公共财政的范围)，载《经济社会体制比较)2004年第1期。
③ 参见中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴2006)，中国统计出版社2006年版。
④ 中国社会科学院经济研究所经济增长前沿课题组：《财政政策的供给效应与经济发展)，载《经济研究)2004年第 9期。
⑤ 据统计2O多年来，预算外收入规模是预算内收入的一半之多，制度外收入规模超过预算外收入规模。参见金哲：《中国财政分
权的实证分析>，载寇铁军、吴旭东主编：《财税问题探索>，东北财经大学出版社2006年版。
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定了市场发育程度和经济发展水平，从而决定了政府职能的范围。经济发展水平较低阶段，政府在经济
生活中的地位和作用相对较强，参与经济活动的范围较广。随着经济发展水平的提高和市场化的完善，
经济活动方面的市场效率逐步替代了政府效率。
而从理论上看，财政规模的变化要分离出两种效应：一是无论西方的市场经济国家还是我国的社会
主义市场经济下都存在的对公共品的需求法则，即收入效应；二是与我国经济转轨密切相关的分权效
应。①对于转型时期的我国财政而言，经济体制由计划向市场转轨过程中所必须支付的各项转轨成本
的提供只能是国家财政，如出于政治稳定目的而对国有企业的补贴等等，转轨时期所面临的各种问题和
困境，正是造成我国现实与理论强烈反差的根源所在。而目前我国财政职能最突出的问题即表现在：转
轨时期不能很好地解决财政的公共性与盈利性之间的矛盾。
财政的公共性与盈利性的矛盾，主要是转轨时期体制结构性改革过程中出现的伴生现象。实施公
共财政是当今政府和财政职能调整的基本思路和导向，应首先强调财政的公共性，要以满足社会公共需
要作为财政分配主要的目标和工作的重心。但不可否认，历史上我国经济的起飞是与财政支持密切相
关的。传统财政理论将财政职能定位于生产建设型，财政替代企业成为社会投资主体，并采用统收统支
手段集中配置资源，压低农产品价格和职工工资，实行局部的社会保障，优先发展重工业，这种发展战略
是典型的全社会补贴工业化②，财政对经济增长的促进作用是显而易见的。改革开放以后，国家财政从
放权让利开始，逐步实现税制改革，调整财政支出结构，向公共财政转变。在这一转变过程中，在一段相
当长的历史时期内，我们无法回避财政盈利性的问题，虽然盈利性的部分在未来将得到进一步的限缩。
“
一 体两翼”财政的存在既有现实需要③，也有历史基础。但财政的公共性与盈利性的逐步分离是符合
发展方向的。而目前相当大一部分国有经济本身存在着定位和结构的不合理，若不加以厘清，不仅将增
大财政风险，也将使得有限的财政资源在分配上偏离公共性目标。同时这种厘清的前提必须是充足的
财源，即过渡时期保证财政资金的充足，通过连续性、过渡性的渠道实现财政的公共性与盈利性的分离，
在统一的国库管理中实现各自对经济生活的作用。
对于政府收支的盈利性，国际组织并未加以否定。国际货币基金组织关于财政收入的统计口径，其
中不仅包括所得税、社会保障税、流转税、财产税、关税等税收收入，在其他收入中除了收费和罚没收入
等，也包括国有企业和国有资产收益。④同时，国际货币基金组织严格区分了财政垄断和公共企业⑤，认
为政府作为一个公司的股东和所有者，有权因向该公司提供权益资金而得到股息a同时也对政府的撤
股做了说明，即公司向股东分配私有化收入和其他资产出售收入以及累计储备或持有收益为基础的大
规模特别一次性支付是撤股。⑥在关于财政支出的统计口径中，包括补贴以及其他的资本性支出。我
们认为这种宽口径并不是对公共性和盈利性的混同，恰恰是回应了不同类型国家在不同阶段如何具体
地权衡财政公共性和盈利性的关系，从而逐步达至公共财政这一目标。
转型时期我国财政角色是多重的，这种内在的矛盾集中在国有经济与国有企业问题上，如何处理好
国有企业与财政的关系，如何处理好国有企业改革成本与财政支出的关系，如何处理好国有企业经营收
① 参见汤玉刚、范方志；‘财政规模决定：一个经验模型)，载<财经研究)2oo5年第lO期。
② 参见林毅夫、蔡防、李周：<充分信息与国有企业改革)，上海三联出版社、上海人民出版社1997年版。胡书东：<经济发展中的
中央与地方关系——中国财政制度变迁研究)，上海三联书店、上海人民出版社 2OO1年版。
③ 在配置方式的转型过程中，财政继续承担确保社会经济基本稳定的任务，有学者认为具体包括：财政一国有企业的纽带关系以
确保基本的平衡能力、支撑能力；保持对经济建设的较大投入以确保对经济总量的基本维持能力；保持对利益受损者的补贴以确保转轨
的平滑度。参见吕炜：<市场化进程与公共财政的范围)，载<经济社会体制比较)2004年第l期。
④ 中国经济改革与发展研究院、海通证券公司研究所联合课题组：<弱势下的扩张：中国财政状况和政策取向分析>，载《经济理论
与经济管理)2003年第6期。
⑤ 参见国际货币基金组织：(2oot年政府财政统计手册)，国际货币基金组织资料，第49页。前者利用对生产或分配特定种类的
商品或服务的垄断权力，行使政府的税收权力。后者主要是为推动公共经济或社会政策而存在，而不是为了提高政府收入。
⑥ 参见国际货币基金组织：(2OO1年政府财政统计手册)，国际货币基金组织资料，第54页。
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益与财政收入的关系等等，是我国财政职能完善的关键和必须考虑的问题。
(三)我国公共财政的缺陷分析
毫无疑问，宪政背景下的财政规则具有限制和恰当地控制政府的强制力的作用①，但财政规则合理
性的判断必须结合现实的财政规模和经济背景才可以衡量。我们认为，对现实的考量在于：我国公共财
政最主要的缺陷就表现在财政的收支项目不合理。
如前所述，经济建设费在我国财政支出结构中占^了很大比例，虽然其中“增拨企业流动资金”项目
呈逐年递减趋势，但这部分国家预算内拨给企业用于挖潜、革新和改造方面的资金同财政的公共性职能
是存在着矛盾的。同时在财政收人结构中，国有企业亏损补贴作为负收人冲减财政收人，也存在对财政
公共性职能的质疑。正是由于目前的财政不能够很好地界分国家在经济生活中的公共性角色和盈利性
角色，使得单一的财政管理体制承担起了多样化的财政资金管理职能，使得公共财政在定位上存在着天
然的偏差。
作为公共财政目标的组成，复式预算的改革很早就被提出。而我国复式预算包括政府公共预算、国
有资本经营预算和社会保障基金预算②，但这三类预算在性质上并非完全一致，特别是国有资本经营预
算的定位将直接影响着财政的定位和运行。
在理论上，国有资产可以作为一种社会公共资财为社会提供公共服务，也可以作为一种国家的“私
财”。③因此国有资产以市场经营的国有资本形态表现出来时，同样存在着公共性、盈利性相结合的可
能性。正是我国市场经济中国有资本占据相当比例的现实条件，决定了我国公共财政现状的混乱和公
共财政建设的复杂。
但这种复杂性并不构成公共财政建设的绝对障碍，公共财政对政府职能的要求并不是政府绝对地
退出市场竞争领域。虽然从理论上看，只要符合以下情形，政府就应当推行私有化：如果经营商品和服
务的国有企业，其所在市场不存在重大的市场失灵，就可向私人部门转型；政府所有的具有自然垄断特
征的企业，向私人部门转型；通过制定服务协议和特许协议，使财政支持的服务向私人企业转型。④但
财政的政治属性是普遍为人所承认的，因此如何构建我国的公共财政制度，实现财政的成功转型，运用
公共财政来平衡社会性开支方面的资本支出，关键在于如何合理地界定国有资本经营和财政之问的关
系，在公共财政的框架中合理地区分公共性和盈利性，使得多样化的财政职能能够并行不悖地发挥作
用。 ’
二、财政转型中国有资本经营与财政职能的界分
公共财政是与市场经济体制相适应的财政模式。但是正如世界各国实行的市场经济体制各具特
色，公共财政也不可能形成一个统一的模式。由于我国财政公共性和盈利性的并存，决定了我国财政职
能的复杂性。这种复杂性也决定了我国国有资本经营与财政之问的依存关系在一段时期内的存在，决
定了我国特有的公共财政在转型过程中的结构与内容。
(一)国有资本经营的公共性
在公共产品的理论框架内，公共产品和准公共产品对于理解政府和市场的分工和重叠具有重要的
意义，提供了衡量公共性的标准。而通常情况下，并非所有的公共产品或准公共产品都由政府提供，或
① 参见詹姆斯 ·M·布坎南、理查德 ·A·马斯格雷夫：<公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观>，中国财政经济出版社
2000年版，第8o一87页。
② 1995年<中华人民共和国预算法实施条例)第2O条。本文认为无论从理论还是从现实需要看，“国有资本经营预算”比“国有
资产经营预算”更具契合性。
③ 广义的国有资产，主要包括经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产。参见刘剑文主编：《财税法学)，高等教
育出版社2004年版，第257—262页。
④ 参见[美]约翰 ·L·米克塞尔：<公共财政的管理：分析与应用)，中国人民大学出版社2005年版，第 lO页。
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者政府只单纯提供公共产品或准公共产品。①因此理解国有资本经营的公共性除了以产品的公共性或
准公共性为参照，还应当考虑我国社会主义市场经济和社会福利国家公共财政的融合渗透②，考虑国有
资本经营与公共财政相通的部分内涵⑨。
首先，国有资产的公共性决定了其与国家财政不可分割，国有资本经营也无法与国家财政安排、财
政权行使相分离。其次，国有资产的合法性基础——国有资产的民意基础和宪法基础，使得国有资本经
营具有公众的属性，重大事项的决策权由代表民意的代议机关行使，须以具有所有人身份的公民的同意
为国有资产配置的前提。再次，国有资产的绩效评估，通过国有资产收益实现，与财政收支平衡有异曲
同工之处。最后，财政以实现公民基本权利为目的和价值，而国有资产保值增值的目标最终通过收益权
的落实也将达到增进国民福利的目的。
从社会主义国家国有资本经营的历史脉络来看，国有企业的开办目的和历史使命，同资本主义国家
显著不同。在实行计划经济体制的较长时期内，国有企业的大量开办和发展，以政治性或革命性的目的
为主。革命成功后，在“组建自己的经济基础”过程中，通过没收、改造和新建等方式，建立了强大的国
有经济。之后通过不断扩大投资，国有经济成为整个国民经济中占绝对优势的主体。④从建国之初到
1978年的3O年间，在中央计划经济和官僚层级控制下，我国国有企业基本成为国家经济生活的主要单
位；而国有资本的形成途径和产生方式也一直以财政为主要渠道，印证了工业化中资本形成途径的选择
取决于其经济体制特征并直接反映体制特征。⑤随着改革和政企分离的推进，国有经济的控制力并没
有减弱。党的十六大和十六届二中、三中全会明确提出，国有资产管理体制改革必须坚持公有制为主
体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济；必须坚持发挥
国有经济的主导作用，增强国有经济的控制力、影响力和带动力。
因此可以说国有资产的公共性是一种终局意义上的公共性，由于其经营的盈利性和其产品存在的
竞争性，将不同于一般的公共产品的效用体现在消费过程之中。这种公共性的保障最终落实于国有资
产收益的实现和合理分配。或者说国有资本经营的公共性，特别是历史存量的财政投入，决定了公共财
政对其收入方面的请求权。
(二)国有资本经营的盈利性
随着经济体制改革的推进，许多内部化或国家化的国有企业经营成本外部化、社会化，因此国有企
业的发展也出现了两个极端：一方面老企业衰弱，另一方面新兴国有企业发展；一方面国有资产流失严
重，另一方面非国有资源被“国有经济”吸纳，规模庞大。从国有企业在国家经济建设中的地位和作用
看，我国国有企业占据了国民经济的主导产业⑥；而国有企业在资金、技术、政策等方面都具有较大优
势，很长一段历史时期内由国家财政保证其经营。市场化改革除了要求权力在中央和地方之间进行有
效和合理的配置之外，更重要的是政府要向市场微观经济主体让渡部分权利，让企业根据市场动态自
主创新。⑦可以说国有企业的生命力是伴随着改革的深化而不断发展壮大。但在其盈利性凸现的同
时，随之而来的改革成本也是不容忽视的。随着企业摆脱旧体制包袱，原本内部化的成本全部外部化、
① 在美国，政府同样可以控制企业，虽然这与“私有化”之风相悖。
② 我国国家自建立之初就是有产者，这同西方许多国家理论中无产者国家的假定是不同的，国家之产是保证社会公共福利。但前
者之“产”来 自人民授权，同样体现了主体公共性，虽然在制度构建上必须遵循中国自己的特色。
③ 从国务院国资委的职责也可以看出国有资产与国家财政的部分相通。国务院国资委的具体职责具有复合性：既包括国资委对
所监管企业直接履行出资人职责，又包括国资委代表全民对企业国有资产履行监督管理职能，另外还承担国务院交办的应由行政部门
承担的部分公共管理职能。
④ 有学者指出，国有企业的产生及其特殊的治理结构，是在资金稀缺的条件下推进重工业优先发展所诱致出的内生性制度安排。
参见林毅夫、蔡肪、李周：<充分信息与国有企业改革)，上海三联出版社、上海人民出版社 1997年版，前言第4页。
⑤ 刘伟主笔：<工业化进程中的产业结构研究)，中国人民大学出版社 1995年版，第 216页。
⑥ 而我国民营经济选择的大都是在技术、资金、管理方面相对较低的行业，存在着显著的亚产业特征。
⑦ 王淑平：<从中央地方关系看中国制度变迁的模式选择和动力)，载《渭南师范学院学报)2003年增刊。
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社会化。改革激发了市场主体的蓬勃生命力，优化了社会主义市场经济的自由竞争环境，对盈利性的强
调，不可避免地或者也是有意识地淡化了国有企业最本质的内涵。
国有企业作为市场主体，盈利性是其重要特征之一。国有资产保值增值是国有资产管理的目的，既
然进入市场，作为经营性的国有资产，就必须以盈利为目标。但公共资源的有限性决定了财政资金应当
更多地投入于体现公共性目的的用途，而不同用途的资金使用方向应当通过不同的支出科目和预算制
度予以区分，防止混库。或者说国有资本经营的盈利性决定了国家应当对目前财政框架内的国有资产
资本性支出进行改革，从公共性开支中删除，而通过建立适当的预算制度，即国有资本经营预算制度进
行规范。
(三)财政转型中国有资本经营与公共财政的关系
在现代国家中，税收是对私有财产权的法定限制，体现了公权力对私权利的干预。然而，公权力本
身也必须受到限制。正如洛克所言，“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的
产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表
所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无须取得人民
的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”①公共财政的提出，正是对国家
财政权的限制。随着财政职能的扩张，财政的范围也逐步扩大，财政应否支出、如何开支，财政收入的规
模和种类等等，都应该通过一定的法律程序予以决定。
从国家承担公共服务职能的角度看，国家的主要任务在于提供安全与公正，故首先须建立起无对价
之税收体系，以取得财源；然后再建立起法律体系，以规范及保障人民的资源分配及权利义务关系。②
因此，财政资金的运用无非是为了保护公民的基本权利，为公民提供公共服务。
市场经济体制改革使得政府向市场微观经济主体让渡部分权利，让企业根据市场动态自主创新。③
这不仅保障了企业独立市场主体的地位，同时减小了国有企业在制度上的障碍，也优化了国有企业发展
的外部环境。国有企业一步步独立的过程，也应当是其逐步与公共财政相分离的过程。但是由于历史
的因素，这种分离必然是一个长期而渐进的过程。因此必须承认目前我国财政应当兼顾公共性和盈利
性，而如何处理国有资本经营预算与公共财政的关系对我国财政转型和财政职能优化具有重要的意义
和作用。
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图 1 企业收入占国家财政收入比重(1953—1965) 图 2 企业收入占国家财政收入比重f 1979—1991)
数据来源：根据1950—1991年国家财政收入分类统计表整理。④ 数据来源：根据1950—1991年国家财政收入分类统计表整理。⑤
从资金收入来看，市场经济体制改革之前(不考虑动乱十年)，国有企业对国家财政的义务主要表现为利
润上缴(见图1)。随着经济体制改革的发展，税收在国家财政中的地位越来越重要，国有企业对国家财政的
义务也越来越体现为企业税款的缴纳，而国家财政中企业收入的比重锐减(见图2)，直至1994年税制改革之
后企业不再向国家财政E缴利润。因此从收入来源看，基本实现了公共性与盈利性资金的分离。但国家作为
股东，有权因提供权益资金而得到股息，而财政对这部分权益的请求权却一直没有得以实现。
① 洛克：‘政府论)(下篇)，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆 1964年版，第 88页。
② 葛克昌：<税法基本问题)，台湾月旦出版社股份有限公司1996年版，第 l1页。
③ 王淑平：‘从中央地方关系看中国制度变迁的模式选择和动力)，载‘渭南师范学院学报)2003年增刊。
④ 参见赵梦涵：‘新中国财政税收史论纲(1927—2001))，经济科学出版社2002年版，第 569—576页。
⑤ 参见赵梦涵：<新中国财政税收史论纲I(1727—2001))，经济科学出版社20 年版，第569—576页。
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与此同时，从资金支出来看，财政支出是履行政府职能的基本保证。①在社会主义市场经济条件下，财政
应以满足社会公共需要为标准参与社会资源的配置，公共支出范围必须以社会公共需要为标准来界定和规
范。②按照这—标准，公共支出的范围不应当包括对国有企业的资本性扶持。而我国国家财政一直承担着国
有企业改制成本，反映在具体的财政支出项目上主要是企业生产经营需要的增拨流动资金、挖潜改造资金等，
使得财政框架存在不均衡。
而国有资本经营预算，作为反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算，反
映了财政在市场领域中开展的盈利性活动。国有资本经营预算与公共预算统一于我国复式预算的框架内，各
自平衡而又彼此功能互补，有利于实现我国的财政转型和公共财政的完善。
三、国有资本经营预算制度的建立与我国财政转型的路径选择
改革实际上是一种制度变迁。制度，就是对人类重复交往所做的法律的、行政的和习惯性的安排。③而
制度变迁得以实现，取决于各方利益主体的力量对比，即打破制度带来的效用要高于遵循制度的效用。但历
史生成的制度性约束规定了 类^行为必须在其间进行的背景环境。@
(一)我国传统财政职能的形成路径分析
在单一的公有制经济条件下，国有企业的设立更多地是出于经济建设的目的，我国有大量的国有资产和
国有企业，并且实际构成了我国国民经济的主导力量。可以说，政府与国有企业的关系，国有企业的比重、地
位和作用成为影响我国工业化进程的重要因素。由于国有企业的特殊性，国家对国有企业的管理从诞生之初
就伴随着国家财政管理的变迁而变迁，很长一段时期内我国并无有关国有资产管理问题的特别规定，国有企
业的投资、经营、管理、收益，包括国有企业的层级安排，都包含在国家计划和财政框架内，可以说国有资产经
营与管理更多地是作为财政的附属。
随着经济体制改革的推进，多样化的所有制结构推动了国有资产的结构安排和自我发展的市场化，但从
传统计划经济时期承继下来的国有经济面面俱到的配置格局并没有实质性改变，仍然在国有资产的配置上发
挥着主导作用，国有资产布局覆盖了公益性、垄断性和竞争性行业，并集中于一般工商领域，有限的国有资产
支撑着庞大的国有经济，一方面使得竞争性行业的大量产品生产能力过剩，另一方面致使需要国有资产重点
投入的产业发展明显滞后，制约了国有经济整体控制力水平的提高和国民经济的发展。同时也存在相当部分
的国有资产分布在不适合国有企业存在的领域，与非国有经济进行着处于劣势的竞争，影响了规模经济优势
的发挥和国有经济整体效率的提高。由于国家的有限资源被大量地投入到市场竞争性领域，公共事业的保障
减弱，在很大程度E影响了政府公共服务职能的实现。这一切都对国有资产的经营管理体制和财政体制的完
善提出了新的要求。
但随着国有资产管理与财政的分离，如前所述国有资本经营预算与目前公共预算在收与支方面并没有实
现对接。传统财政职能在一定程度匕被解构，却没有很好地完成过渡阶段的新旧制度的衔接，对传统制度的
一 些颠覆性的变革并没有形成更具合理陛的替代制度。因此我们认为，对西方公共财政的借鉴不是单纯的理
论或者制度的移植，或是对某些西方规则的迎合，而必须在我国既有的传统E进行制度变革与创新。
1994年税制改革以来，中国的大多数国有企业都不向政府分红。1993年是“企业收入”仍然构成政府财
① 参见厦杰长：《中国财政政策转型：从经济建设型向公共服务型)，载《经济学动态)2006年第9期。
② 社会公共需要一般具有以下特征：一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；二是只有政府举办才自E有效协谒各方面利益的事务；
三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必需的事务。凡属于社会公共需要的领域和事务，财政才能提供资金支持；凡不属于这个
范围的领域和事务应逐步推向市场，由市场机制去调节。
③ 参见[南]斯韦托扎尔·平乔维奇：<产权经济—一 种关于比较体制的理论>，蒋琳琦译，经济科学出版社2OOO年版，前言。
④ 参见[美]詹姆斯·布坎南：<财产与自由>，韩旭译，中国社会科学出版社20Q2年版，第76页。
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政收入来源的最后一年。①放弃国有企业的利润，以大规模的留存利润为企业投资提供资金，可以促进产业
扩张。但随着经济的不断发展和日益复杂，企业内部的资本配置缺乏严格的审核监督②，而有效的公司治理
结构并结合收益分配，将有助于落实国有股东的权利，并有助于对资本配置进行更严格的审核监督，也关系着
国有企业利润的最终归属。而从其他国家来看，不论何种机构担任国有股东的代表，一般的做法都要求将国
有企业的红利转给财政部门用于公共支出。③
同时，建立公共财政并不意味着财政支出完全退出企业的生产经营。计划经济体制下形成的重工业具有
规模经济的技术特征，并且同下游产业具有紧密的联系，而我国的经济转型首先对下游产业解除管制进行增
量改革，由于新兴的下游产业生产部门需要传统的重工业等中间产品部门为其提供中间投人和技术装备，这
样，不仅避免了对存量的冲击，甚至提高了上游国有工业部门的产出、就业乃至于技术效率。④
因此为了实现理论和实践方面的双赢，我们认为应当不失时机地推进国有资本经营预算制度。
(二)国有资本经营预算制度的推进
国有资本经营预算，反映了国有资本出资人与国有资本经营者之间的收益分配和再投资关系，是对政府
在—个财政年度内对经营性国有资本收支活动进行管理和分配的工具。党的十六届三中全会通过的《中共中
央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确要求建立国有资本经营预算制度，从政策层面为国
有资本经营预算制度的推进奠定了政治基础。而各地在国有资本经营预算试点中积累的经验也为在中央层
面推行国有资本经营预算奠定了制度基础。
国有资本经营预算制度的建立最重要的就是明确国有资本经营预算的收支项目。我们认为，预算收 项^
目主要包括国有资本经营收入、国有资本出售收入、转移性收入、债务性收入以及其他收入。预算支出项目包
括资本性支出、费用性支出、债务性支出、转移性支出以及其他项目支出。明确国有资本经营预算的收支项
目，将其与公共预算以及社会保障基金预算的界限划分明确，将有利于实现我国财政公共性与盈利性的分离，
实现我国财政向公共财政方向的转型。
在收入科目中，最重要的就是国有资本经营收益。通常情况下，政府将资产投入国民经济经营领域，具有
获利的动因，一旦获利成为现实，那么这部分应归人国有资本经营收益中。但由于经营性国有资产的分布是
以企业为单位的，而企业对实现利润有—个再分配问题，因此，即使是国有独资企业，其实现的利润也不可能
全部分配完，总存在—定数量的留利。基于客观现实，国有资本经营收益只包括上交到政府的那部分收人，或
由政府授权的那些单位所收缴的收入。随着国有资本逐渐退出竞争性领域，国有资本出售收入也将成为国有
资本经营预算收入的重要组成部分，主要是指产权转让收入，包括两种情况：一是企业出售或股权转让，二是
资源性资产的转让或有价开发。
而在支出科目中，最重要的就是资本性支出。资本性支出是指为获得一定利润或其他方面利益如占有市
场份额等而预先投放—定数量资金的行为，实际上是一种投资。考虑到政府职能的转变以及对经营性国有资
产管理的有效性，政府在经营性方面的投资支出应以金融投资为主，实物投资则由自主经营、自负盈亏的经济
实体一 企业来完成。这样做一方面可以保护企业的独立性和经营活力；另一方面可以促使企业的经营行为
与政府的投资决策相分离，从而使政府的投资决策更符合市场经济的要求。而资本性支出对国有资本“有进
有退”的“进”的支持主要表现在向需要国有资本发挥主导力的基础产业、支柱产业、高新技术产业等关键领
① 实际 E这是政府与国有企业财务关系长期混同和改革尚未完成的结果。具体分析参见．高路易、高伟彦、张春霖：<世界银行：国有企业为
何不向政府分红>，载《商务周刊)2006年第5期。
② 这一问题和长期以来所有者缺位是—体两面。尽管公司法等相关规范对股东的权利以及如何具体行使权利进行规范和保护，但国有股
东的落实首先取决于国有资产管理体制的完善。
③ 如丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、挪喊 、韩国以及瑞典等国。
④ 参见杨开忠、陶然、刘明兴：《解除管制、分权与中国经济转轨>，载《中国社会科学》加∞年第3期。
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域和行业中已有企业特别是优势企业追加资本金，而不是投资设立新企业。① 由于国有产权转让收益是国有
资本经营预算收入的重要组成部分，对于职工安置等国企改制发生的成本，如果不相应地从收人中列支而另
外从公共预算中列支的话，会在一定程度上产生不公平，使公共财政负担过大。因此在目前阶段，国企改制成
本应作为一项专门支出列入国有资本经营预算支出，作为国有企业的亏损补贴制度的配套改革措施。
考虑到过渡阶段的衔接，在收人和支出科目中都应当设立转移性收入和转移性支出，完善与公共预算和
社会保障基金预算的衔接。
(三)我国财政转型的路径选择
路径依赖可以解释我们所观察到的现实。多重的、同等效率的结果可能大量存在，并且路径依赖——由
一 国的政治和文化制度，或者混沌的机率事件所决定的路径一 可能决定了我们在众多同样有效的结果中的
最终选择。②转型经济设定了我国宏观经济运行和宏观政策调控最大的体制背景，对现阶段财政状况的分析
也必须结合转型经济来进行。目前正在实行的财政政策，有两个显著的特点，一是推进公共财政体系建设，二
是完成宏观调控目标。反映了财政的多重目标。③因此，根据公共产品理论也可以将国有资产分为公共性国
有资产和盈利性国有资产。④
而中性财政政策的提出，要求在保持财政收支本身和经济社会全局平稳运行的前提下，通过“渐进”性的
一 系列安排，逐步降低现实财政收支安排的扩张力度，逐步逼近“中性”财政政策的效应境界。⑤这也反映出
我国在财政转型上的渐进式路径，从原有的不区分性质的多重结构向单—公共性财政目标的转变势必不能脱
离双重结构的过渡。
目前我国财政转型无法回避的是国有资本经营预算与公共预算的衔接。在国有资本经营预算有盈余的
前提下，应将盈余上交财政，而不是只用国有资本经营预算去直接弥补公共财政缺口，向公共财政进行转移性
支出。而公共预算结余是否应转入作为国有资本经营预算的收入来源，从增强国有资本预算独立性的角度来
看，国有资本经营预算收人项目不应包括公共预算结余转入。但由于国有企业改革和国有经济布局调整还远
未到位，国有资本经营预算收支还存在很大不稳定性，保持年度平衡的难度较大，如改革任务重或补充资本金
量大时，预算总支出可能会超过预算总收入，从而出现赤字。因此从现实角度来看，国有资本经营预算和公共
预算要完全分开，难度颇大，在达到这一根本目的之前可能需要—个过渡阶段，在该阶段允许国有资本经营预
算的收入项目包括公共预算结余转入。但从长期看，需要在国有资本经营预算范围和弥补公共预算支出额度
之间确定—个基本标准，防止因过度向财政进行转移性支出导致国有资本经营预算出现严重赤字。
财政转型是计划体制向市场体制转轨的重要组成，政府从传统职能退出，财政从传统资源配置领域退出，
都是—个渐进的过程。在政府退出与市场进 的^过渡状态，各种冲突和扭曲不可避免。这些缺陷的消除最终
将取决于改革的路径与改革的进程。
四、结语
财政转型是—个鲤论问题，更是—个现实问题。我国财政问题存在着诸多有待改革的症状，而其症结不
仅仅是法律问题，还包括政治、经济等各方面的因素。处理国有资本经营与财政的关系，一方面要考虑到财政
在提供公共服务方面的职能是否健全，另一方面也不得不考虑到财政支出对国有企业的积极效应⑥。选择永
① 如果允许国有资本经营预算支出用于设立新企业，又会使国有企业改革陷入“破立循环”的怪圈，很可能产生新一轮国企数量膨胀和投
资冲动，助长国资机构设立“嫡系企业”，同时新设企业又会造成资源分散，限制已有优势企业做大做强。
② 参见马克 ·罗伊：《法与经济学中的混沌理论和进化理论)，载《经济社会体制比较>20∞年第1期。
③ 中国经济改革与发展研究院、海通证券公司研究所联合课题组：《弱势下的扩张：中国财政状况和政策取向分析)，载《经济理论与经济管
理)20∞年第6期。
④ 参见阮宜胜：《论公共财政的国有资产管理职能》，载《财政研究)2oo4年第7期。
⑤ 参见高培勇：<关于中性财政政策的几点看法)，载<经济参考报)2oo4年8月l8日。
⑥ 参见陈学安、侯孝国：《财政支出对国有企业的影响研究)，载《财政研究)2ooo年第2期。
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远是妥协的产物，制度性妥协是一国财政制度建设中重要的影响力量①。作为研究者，尽可能地观察世界，分
析各种潜在的因素，比较各种可能的渠道，也许就是我们的贡献了。
On Fiscal Transition and the Construction of State．．Owned Asset Budget
UU Jian-wen GU0 Wei-zhen
(Law School，Peking University，Beijing 10087 1)
Abstract：Finance is a kind of allocation of public resources and its publicity determines Chineseg fis—
cal transition．As one goa1．multiple budgets will perfect finan ce function an d ener~"ze our fiscal transition．
The construction an d pe rfection of state —-owned assets budget which is a part of multiple budgets will con—
tribute tO both budget reform and fiscal tran sition．Th e focus in institutional transform ation process now
proves the function to determine the bo rderline between state —owned asset budget an d public finan ce budg—
et．So we approach the massive treatises an d data in order to fathom the bo rderline be tw een profitability an d
publicity in Chinag transitional process．This essay basically aims tO discuss theory and practice of public fi—
nance and the path of fiscal transition．
Keywords：rule of law；fiscal transition；public finance；state-owned asset budget
(责任编辑 刘志炜)
(上接第60页)
POYHONEN P．1963．A tentative made!forthe flows oftrade between countries[J]．Weltwirtschatiilicbes Archly，90(1)．
~NBERGEN J．1962．Shapingthe world ot2ononlyt suggestionsfor an international economic pokey[R]．New York：TheTwentieth Century
Fund．
1 search of the Influence of Technical Barriers to Trade
on the Seafood Export from China tO EU
WU Yu-ying GU0 Min
(School of Economics and Management，Beijing University of Technology，Beijing 100022)
Abstract：We analyze the impact oftechnical barriers tO wade(TaT)in European Union(EU)on the
seafood export from China．Technical regulations or technical standards on seafood and food sanitary in EU
have side effect，but the enhancement of economic development an d the establishment and perform an ce of
hazard free standards can greatly contribute tO the seafood expo rt in China．
Keyword：technical barriers to trade(TBT)；gravity model；seafood export
① 参见王绍光：<美国进步时代的启示)，中国财政经济出版社2O02年版，第9页。
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(责任编辑 彭 江)
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