（农业畜牧行业）论欧盟的
农业环境保护政策
论欧盟的农业环境保护政策
摘要：欧盟是当今世界环境保护的领先者，其环境保护政策渗透到各个产业
领域，农业环境保护是欧盟环境保护的壹个重要领域。欧盟之所以强调其农业环
境保护，是因为其认识到农业于环境保护中的重要性和环境因素于共同农业政策
改革中的重要地位，也正因为如此，这壹政策是于共同农业政策改革和环境政策
的壹体化过程中展开的，其政策的实施带来了壹定的正面效果，但进壹步深化仍
存于很多困难。本文主要从欧盟环境保护政策发展的历程、欧盟实施环境保护政
策的原因、政策措施、政策效果四个方面来论述。
关键词：欧盟农业环境保护政策
壹、欧盟环境保护政策发展的历程
于欧洲，西欧作为最先工业化的地区最先尝到环境问题之苦，而它也是目前环境
保护意识最强，环境保护措施最得力的地区。西欧联合后，环境保护问题的重要
性不断加强，目前已成为欧盟政策的壹个重要问题。
于西欧联合之初，环境保护问题属于各成员国的内部事务，共同体于这壹领域的
介入很少，《罗马条约》中没有提到环境保护问题。直到 1972年 10月于巴黎召
开的共同体九国首脑会议，才第壹次提出欧共体共同的环境政策。1987年 7月 1
日生效的《单壹欧洲法令》于经济共同体条约中增加了环境保护内容，建立了欧
盟环境保护政策的法律草础，法令包括以下环境目标:维持、保护和改善环境质
量，保护人类健康，审慎和合理地利用自然资源。于 1992年的《欧洲联盟条约》
中，把环境领域的政策列为共同政策之壹。1997年的《阿姆斯特丹条约》确认了
欧盟对可持续发展的承诺，突出了环境保护于欧盟政策中的重要性。2000年 3月，
欧盟理事会制定了新世纪开篇的战略目标，即里斯本战略，其核心目标是强调经
济社会环境和谐发展。于 2001年的哥德堡峰会上，环境又成为和经济、社会维
度井列的第三个维度。
经过几十年的发展，“欧盟环境政策现已成为世界上先进的环境政策体系。欧盟
先后共颁布了 300多项有关环境的法令，确保了环境政策的法律地位。”①欧盟成
为世界环境保护领域的领先者和国际环境合作的积极推动者。
二、欧盟实施农业环境保护政策的原因
欧盟实施农业环境保护政策的原因，既考虑到农业政策中的环境因素，也考虑到
环境政策中的农业因素，农业环境保护政策是这俩者的有机结合。
（壹）共同农业政策对环境保护的重要影响
首先，集约化的农业生产是欧盟环境问题产生的壹个重要原因。二战结束后，于
科技革命的推动下，西欧开始集约化的农业生产，于种植业生产中大量使用化肥、
杀虫剂、除草剂；于养殖业上实行工厂化的生产模式，牲畜过分集中饲养、放牧；
很多地区为提高经济效益，实行单壹的种植模式；为扩大农业生产面积，大量的
生态敏感地区被开发。这种集约化的农业生产方式对于解决战后西欧的粮食供给
问题起了很大的作用，但同时对环境造成了很大的负面影明，化肥、杀虫剂、除
草剂的残余以及牲畜的粪便对地表水、地下水造成了很大的污染，集约生产造成
了土壤的损害，单壹的种植模式和大量开发生态敏感地区使生物多样性受到破坏，
同时也造成了水土流失。农业生产对环境的负面影响于各国均存于，荷兰的养猪
业就是壹个很好的例子，该国因集约化的畜牧业生产而面临巨大的“粪便危机”，
壹些地区像壹个巨大的污水处理厂。因此，于新的情况下，要解决欧盟的环境问
题，农业生产方式的改革是壹个重要方面。
①肖主安：试论欧盟环境政策的发展国；欧洲；2002，(3)；
其次，农业生产的维持于壹定程度上是保护环境的必要条件。欧盟作为壹个经济
发达的地区，其农业生产用地的比例虽较少，但于 1997年，农业生产用地也占
到了 15国国土面积的 44%，达到 亿公顷，于如此广阔的土地上，人类活动
对自然环境产生了复杂的影响，经过千百年农业生产活动，形成了半自然的动植
物栖息地，大量的动植物生存依赖于人类的农业生产，人类活动于这些地区的生
态平衡中起到重要作用。如果农民弃农离土，这些地区特别是生态脆弱地区的生
态平衡将被打破，进而威胁到该地区动植物的生存乃至土壤、气候等环境要素的
改变。因此，于壹些具有长期农业生产历史的地区维持农业生产，对于保护当地
环境具有重要意义。
第三，欧盟执行国际环境协定离不开共同农业政策。于世界范围内，欧盟是环境
保护领域的领先者，欧盟不仅积极地于其内部实行严格的环境标准，而目于世界
范围内积极推动国际环境合作。为此，欧盟积极参和壹些国际环境条约的制定和
执行，如 1971年《湿地公约》、1992年《生物多样性公约》、1992年联合国环发
大会通过的《气候变化枢架公约》及落实这壹公约的 1997年的《京均议定书》
等等。这些国际环境协定很多涉及到农业，如于《气候变化枢架公约》中，欧盟
于承诺到 2012年将温室气体的排放减少 8%，而于农业生产中会排放大量的温室
气体，包括使用氮肥后从土壤中排放的二氧化氮、从粪便处理中排放的甲烷和二
氧化氮、从动物肠胃中食物的发酵中释放出的甲烷等，农业生产中释放出的甲烷
占到欧盟总排放量的 41%。因此，控制温室气体排放及执行国际环境协定离不开
农业、离不开共同农业政策。
（二）环境政策对共同农、IU政策的重要性。
第壹，利用环境壁垒来保护欧盟农业。欧盟农业生产是由千百万家庭小农场进行
的，这种小规模的农业生产和美国、凯思斯集团国家的大农场生产相比，不具备
竞争优势，如果让其自由竞争，欧盟将有大量的农场主破产离农，造成严重的社
会问题和环境问题。因此，维持壹定数量的农业生产者且保证其收入是欧盟壹贯
的目标。
为实现这壹目标，于共同农业政策诞生后，欧共体利用关税壁垒来保护其内部的
农业生产者免受外国竞争，且利用出口补贴来输出其过剩的农产品，为此，欧共
体和美国、凯思斯集团产生了很大的矛盾，乌拉圭回合谈判长期未能完成的主要
症结之壹就于于美欧之间于农产品问题上的矛盾。后来，经过双方的让步，最终
达成了《农业协议》，WTO成立。《农业协议》要求降低关税、非关税措施关税化，
这使得欧盟再也不能像以前那样利用旧的政策工具来保护其内部的生产者。于新
的形势下，欧盟提出了新的农业保护措施—环境壁垒，欧盟利用其内部先进的环
境保护技术和民众强烈的环境意识，制定了世界上最严格、适用面广的环境标准，
所有输入欧盟的商品必须符合这些环境标准，否则不准输入，对于农产品也不例
外。这种新的贸易壁垒于目前情况下较有效地保护了欧盟的农业免受外部的冲击。
第二，利用环境保护来继续维持对农民的补贴。共同农业政策是于战后欧洲面临
严重的粮食问题的背景下形成的，解决粮食供应问题成为当时共同农业政策的迫
切任务。为此，共同农业政策采取了对农民实行按产量、面积、牲畜头数进行补
贴的政策。这些补贴成为欧盟内部农民收入的壹个重要来源，“据经合组织的估
计，1995年欧盟每个全日制的农业人员，平均得到的补贴高达 21000美元。”②这
些补贴属于《农业协议》所要削减的“黄箱”的范畴，同时补贴也造成了欧盟消
费者的福利损失，因此，这种形式的补贴是不可持续的。而要维持壹定数量的农
②张荐华：欧洲一体化与欧盟的经济社会政策；北京:商务印书馆，2001；
业生产者且保证其收入，欧盟必须维持对农民的高额补贴。但如何使补贴不违反
WTO的规定且得到欧盟内部消费者的认同是壹个重要的问题。
为了解决这壹问题，欧盟利用环境保护提出了“多功能农业”的概念。欧盟认为，
农业的产品小仅包括商品，而且仍包括壹些公共物品，如保护环境、维持生物多
样性、良好的田园风光等，因此，农业应是多功能的。“正是因为农民于农业生
产中提供了公共物品，他们应该得到政府的补偿，否则，公共物品将由于市场的
失灵而供给不足。”③因此，农业所提供的公共物品不属于《农业协议》所管辖的
可贸易的商品范畴，而应属于“非贸易关注”。这样，欧盟就能够以环境保护为
借口，对属于“非贸易关注”的多功能农业实行补贴。
第三，利用环境保护来树立民众对食品安全的信心。于长期集约化和商品化的生
产中，欧盟的农业生产多次出现大规模的食品安全问题，其中的典型是疯牛病、
口蹄疫等，这些食品安全问题严重地打击了消费者的信心，使得关联的农产品部
门受到惨重的损失。为此，欧盟强调农业生产中的环境保护，对农产品的生产进
行监控，以此来树立民众对食品安全的信心，防止类似大规模的食品安全问题的
爆发。
（三）欧盟共同农业政策和环境政策的壹体化。正是由于共同农业政策和环境保
护政策互为倚重，同时，环境政策和其他政策壹体化是欧共体欧盟自 1987年以
来的壹贯要求和 1992年欧盟第五个环境行动计划的中心目标，因此欧盟于很多
场合均强调将共同农业政策和环境政策壹体化的重要性。欧盟第五个环境行动计
划将农业作为五个优先领域之壹。于 1992年共同农业政策的改革中，农业委员
会承诺将环境保护作为共同农业政策的壹个有机组成部分。1999年 1月，欧盟委
③乐波：欧盟多功能农业探析；华中农业大学学报（社会科学版)，2006，(2) ；
员会发表了《朝向可持续发展的农业》的方案，进壹步表示要保护环境、实现农
业的可持续发展，于 1999年 2月公布的《议程 2000》的共同农业政策改革中提
出了“农业的欧洲模式”，这壹模式的壹个重要特点是农业生产符合环境保护标
准、产品质量符合公众需要。2001年 6月，欧盟委员会哥德堡会议上，将共同农
业政策的改革进壹步深入。2003年 6月，农业委员会提出的改革建议—《可持续
农业发展的远景》获得了欧盟同意。之上这些均表明了共同农业政策于环境政策
中的重要地位和环境保护于共同农业政策改革中的突出位置。
三、欧盟农业环境保护政策的具体实施
欧盟农业环境保护政策于共同农业政策领域和环境保护政策领域共同展开。于共
同农业政策领域，加强农业环境保护是共同农业政策的 1992年、1999年和 2003
年的改革的壹个重要方面；于环境保护政策领域，有关农业生产过程中的环境保
护是欧盟制定的环境保护法规中的重要内容。
（壹）共同农业政策改革将环境保护作为壹个重要因素
进入 20世纪 90年代后，面对世界贸易自由化、欧盟东扩、欧盟内部的财政问题
等新形势，共同农业政策开始了壹系列的改革。于改革中，环境保护成为改革中
考虑的壹个重要因素，具体来说，于共同农业政策的改革中，欧盟采取了以下措
施来保护环境。
第壹，“直接收入支持”和“脱钩”。共同农业政策诞生之初，为了鼓励农业生产，
实行了按农产品产量(以面积或牲畜头数为补贴基数)挂钩为主的直接补贴，这种
做法使得集约化的农业生产迅速发展起来，虽然迅速解决了食品供应的问题，但
也导致环境破坏严重，同时，补贴资金分配极端不均，少数大农场主获得了绝大
多数的补贴。1992年的共同农业比政策改革改变了这壹做法，开始将农业补贴和
产量脱钩，实行直接收入支持计划，直接收入支持的条件是准强制性休耕，即对
愿意休耕土地而且休耕率达标的农户进行直接补偿。1999年共同农业政策改革强
化了这壹趋势，对农民的补贴完全变为直接收入支持。2003年共同农业政策改革
建立了单壹农场支付计划，根据这壹计划，农民获得的补贴和具体的作物或牲畜
的生产无关，而是建立于农场主的历史补贴的草础上。“直接收入支持”和“脱
钩”政策的目标是减少对环境有害的生产刺激。
第二，“交叉遵守”。于共同农业政策的改革中，壹个重要趋势是将对农民的补贴
转变为直接收入支持。2000年改革对此提出了“交叉遵守”的政策，要求各成员
国以适当的方式将环境措施纳入到农业土地利用和生产中，各成员国根据实际情
况制定适合本国的环境要求，包括牛羊最大载畜量、于坡地上的耕作条件、最大
化肥使用量、植物保护产品使用的特殊条款等，如果农民没有遵守这些要求，对
其直接支持将减少或者取消。2003年改革强化了“交叉遵守”政策，将这壹政策
的应用扩展到环境、食物安全、植物和动物健康以及动物福利，同时，这壹政策
强制要求农民将他们自己的土地保持好的农业和环境情况。
第三，“合乎要求的农场生产”。于 2000年的共同农业政策改革中，提出了“合
乎要求的农场生产”的政策。成员国必须根据当地实际制定地区或国家层次的“合
乎要求的农场生产”标准，这壹政策成为农民加入农业环境计划的基本要求和制
定农村发展规定的基础，那些想得到诸如投资于农场、新农民的创业和提高农产
品的加工和市场能力等补贴的农民，必须遵守“合乎要求的农场生产”标准。同
时，如果农民于农业生产中于环境保护方面的做法超过了这壹标准的要求，欧盟
将对其进行补贴。
（二）欧盟制定的环境法规中有关农业的内容及实施。
为了欧盟环境的改善，欧盟制定了比较全面的环境保护规则，农业是其中的重要
内容。
于杀虫剂方面，包括 1991年的“市场上植物保护产品的应用”的欧共体委员会
指令、1998年的“市场上生物杀虫剂产品的应用”的欧盟委员会和欧洲议会的指
令、2000年欧盟的“水枢架指令”、2002年经过修改后的“食物最大残留的标准”
的委员会指令等，对农业生产中杀虫剂的使用做出了规定。于 2002年的“欧盟
第六个环境行动纲领”中强调鼓励农民采用环保产品的必要性。欧盟也正于同有
关的利益关联者进行磋商且将为于农业中改进杀虫剂的使用的发展战略提出建
议。
于气候变化方面，欧盟委员会鼓励更有效的化肥使用以减少其使用量、对可
生物降解的副产品和废物进行堆肥处理、鼓励于休耕的土地上进行生物能作物的
生产和使用、强调保护性耕作和有机农业生产。
于硝酸盐方面，欧共体于 1991年引入了硝酸盐指令，其主要目的于于减少
源于农业的硝酸盐污染和防止进壹步的污染，这壹指令由成员国管理，其内容包
括观测和农业有关的水质量、确定硝酸盐脆弱区，这些硝酸盐脆弱区占到了欧盟
15国总面积的 37%，于这些区域内确定了来自于动物粪便的硝酸盐的最大的使用
量为每年每公顷 170千克氮的标准。于 2003年共同农业政策的改革中硝酸盐指
令被包括进强化的“交叉遵守”政策中。于土壤保护方面，“欧盟第六个环境行
动纲领”中强调需要壹个土壤保护的战略，于欧盟委员会 2002年的“朝向壹个
土壤保护的主题战略”中，指出了于国家和欧盟层次所能进行的行动，包括支持
有机农业、保护性耕作和维护梯田、安全使用杀虫剂、作物管理壹体化、低密度
的草场系统管理、低牲畜生产密度等。
于水管理方面，欧盟委员会于 2000年接受了“增进水资源可持续利用的价
格政策”这壹建议，且于此基础上制定了“水制度指令”，要求各成员国最迟于 2010
年实施，这壹指令给了水的使用者有效利用水资源的足够的刺激。同时，于共同
农业政策的农村发展措施中，对于那些加强灌溉基础设施建设和提搞农民灌溉效
率的技术，共同农业政策将予以支持。
于保护生物多样性方面，欧共体于 1979年和 1992年分别制定了“野生鸟指令”
和“动植物栖息地指令”，2001年 3月欧盟委员会制定了壹个关于农业的生物多
样性的行动计划，2002年，欧盟提出了于共同农业政策内具体的优先行动领域，
包括：支持粗放运营，发展将保护生物多样性考虑于内的合适的农业生产实践，
采取行动保护本地或受到威胁的家畜饲养或植物品种等等，所有这些均受到研究、
培训和教育的支持。于 2003年的共同农业政策改革中，保护生物多样性也是“交
叉遵守”政策的壹个方面。
依据欧盟的规定，这些于欧盟层次制定的环境规则的实施依照辅助性原则，
其具体实施主要依靠成员国及其地方政府。欧盟成员国根据本国的实际制定措施
来实施这些规则。于德国，不同的州实施不同的政策，每个州均有自己的项目、
自己的参和条件和补偿标准。葡萄牙将欧共体的 2078/92号规定内部化为壹系列
从农村发展的角度考虑的农业环境保护措施，特别是集中于由于人为或自然原因
造成的沙漠化这壹葡萄牙关注的主要农业环境问题。法国推行国家和农户之间的
“农场合同”，为了订约，农民必须提出以下做法：第壹是创造增加值的做法，
包括提高产品质量、多样化运营、刺激和创造农业就业的措施；第二是提高土地
管理的措施，包括有关水、绿地、生物多样性、风景和防治自然灾害的问题。
四、欧盟农业环境保护政策的效果
欧盟是世界上环境保护领域的领先者，其农业环境保护政策的涉及范围广、
支持力度大、农民和消费者的环保意识强，于当今世界上是处于领先地位的，这
壹政策的实施，对于欧盟环境质量的改善、居民食品质量的提高、农民收入的增
加以及世界范围内的环境合作的开展具有积极意义。
可是，这壹政策于其制定和实施当中也存于壹些问题。于政策制定和政策的地位
方面，共同农业政策具有排他性，它由欧盟制定，各成员国必须执行，于其决策
中遵循绝对多数原则，其手段是直接的经济刺激占主导，其开支约占欧盟预算的
壹半；而环境政策遵循辅助性原则，只有地方政府或成员国政府做不好或不能做
时，欧盟才能采取措施，欧盟的规则对成员国没有绝对的约束力，其决策遵循全
体壹致原则，其主要政策措施是规则和壹些规范性手段，其开支只占欧盟预算的
较小壹部分，因此，共同农业政策和环境政策于欧盟内部的地位是不壹样的，俩
者的壹体化存于着难题。于政策的执行方面，各成员国于农业环境保护方面的做
法存于壹些差距，于很多国家，农民的参和程度低，农业环境保护项目的覆盖面
窄，例如，于德国，农民参和的主要目的是获得补贴而环境保护是次要的，地区
农业环境保护项目覆盖的农场数目和地区很低。于西班牙，于所有的措施中农民
的参和率均很低，同时，预算的数目也很小。这些均影响到欧盟农业环境保护政
策实施的效果。
参考文献:
1、肖主安：试论欧盟环境政策的发展国；欧洲；2002年第 3期；
2、张荐华：欧洲壹体化和欧盟的经济社会政策；:商务印书馆，2001；
3、乐波：欧盟多功能农业探析；华中农业大学学报（社会科学版)，2006年第 2
期；
