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●陕西省发改委以工代赈办调研组
一
、易地扶贫搬迁的由来
国家开展扶贫工作已经有
二十多年的历史。二十多年的扶
贫，极大地改善了贫困地区群众
的生产生活条件，有力地推动了
贫困地区的经济发展，使贫困人
口逐渐减少。198 1993年，
全国贫困人口共减少4500万 ，平
均 每年642万 ；199l4’一 2000年
的七年间，贫困人口共减少4800
万，平均每年近700万。但是，进
入新世纪以来 ，我国贫困人口减
少的速度明显减慢 ，2001——
2003年全国共减少贫困人 口300
万，平均每年100万。造成当前贫
困人口减少速度明显减慢、扶贫
工作难度加大现象的原因：
一 是 目前已解决温饱问题
的贫困人口大多是位于自然条
件相对较好，基础设施比较完善
的地区。在扶贫开发的初期，解
决起来比较容易，投资少、见效
快。二是尚未解决温饱问题的贫
困人口一般都生活在 自然条件
恶劣、基础设施落后、自然灾害
频繁的偏僻(远)深山地区。这些
地区，交通不便 ，荒山多、耕地
少、资源可用性差。传统意义上
发展生产的要素——土地、资本
和劳动力都处于短缺、或质差的
状态；现代意义上创造财富的源
泉——知识、信息和技术则更为
贫乏。三是国家和各级政府财力
对这些地区的支持力度有限。
针对上述情况，如果继续通
过 “扶贫开发”(如以工代赈、小
额信贷)等常规手段扶贫，改变
这些贫困地区的现状，不但投资
大、效益差，而且短期内难以达
到脱贫致富和发展的目的。为
此，国家发展改革委根据扶贫工
作的新形势和实施西部大开发
战略的要求，经国务院批准，从
2001年开始，利用国债资金开展
了易地扶贫搬迁 (生态移民)试
点工作。考虑到此项工作具有的
艰巨性和复杂性，以及不确定性
等特点，目前只在西部部分省先
进行试点 ，没有大规模推广。
2001年到2003年，国家安排我省
部分县进行易地扶贫搬迁小规
模试点工作，今年，我省被正式
列入试点省。到2003年末，我省
尚未解决温饱的贫困人口和受
地质灾害严重威胁的人口中，还
有113万人需要通过实施易地扶
贫搬迁(生态移民)的办法，从根
本上解决他们今后的生产生活
和未来发展问题，促使其逐步走
向脱贫致富和发展的道路，为实
现“小康”目标创造条件。
二、易地扶贫搬迁应坚持和
把握的几项原则
(一)坚持有地安置的原则。
土地是农民赖以生存的基本条
件，也是实施易地扶贫搬迁必须
解决的核心问题。解决好搬迁群
众的生产生活用地，关系到能否
长期“稳得住”，并通过自己辛勤
的劳动最终“能致富”，是易地扶
贫搬迁能否取得成功的关键。
(二)坚持统一规划，协调发
展的原则。对迁入地的住房、基
本农田、水电路等基础设施以及
通讯、教育、卫生、生态环境等配
套设施，要进行统一规划，全面
建设，以彻底改善迁入地的生产
生活条件和生态环境，实现人与
自然、地区经济与社会及环境的
协调发展。
(三)坚持扶贫与生态环境
建设相结合的原则。对实施易地
扶贫搬迁试点的地区必须与当
地的退耕还林还草、天然林保
护、荒山造林和水土流失治理等
生态环境建设工程相结合，努力
实现减少贫困人 口和改善生态
环境的双重目标和任务。
(四)坚持整体搬迁，因地制
宜安置的原则。在搬迁过程中，对
选定的贫困村、组要进行整体搬
迁，不留一家一户。在安置方式上
陕北北部地广人稀，宜采取大集
中安置方式；渭北高原和陕北黄
土丘陵区人均耕地面积相对较
大，应以小集中安置为主、分散插
花安置为辅；陕南地区山多地少，
应以分散插花安置为主、相对集
中安置为辅。
(五)坚持 自力更生为主。国
家补助为辅的原则。国家给搬迁
群众的补助只是一部分，多数情
们 萎 一协 丁}IlE『r．fc E(’o羹 弋 陕西综合经济二o o四年第六期
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l 况下搬迁费用的大部分由群众
l 承担。在群众力所能及的前提
I 下，要充分调动搬迁群众的积极
I 性和主动性，发扬自力更生、艰
耄l 苦奋斗的精神，鼓励贫困群众积
l 极参与工程建设，以弥补建设资
I 金的不足。
I (六)坚持统筹安排，政策保
l 障的原则。易地扶贫搬迁试点工
I 作涉及经济、社会、土地、户籍和
弋I 民族等各个方面，政策性强，操
l 作复杂。在具体组织实施中，对
综l 群众建房、土地调整、户IZl办理
晷I 及农业税费等方面应制定一些
l 切实可行的优惠政策，力争减轻
石I 群众负担。
I 三、易地扶贫搬迁应注意和
年l 研究的几个问题
霎l 一是明确搬迁对象和目的。
期l 易地扶贫搬迁的对象概括的说
I 就是指生活在不具备生存条件
l 地区的贫困群众。在实际工作
I 中，主要包括以下三部分群体：
I 一是生活在生态环境恶劣、自然
I 条件差的地区的贫困群众。这部
1 分人大都居住在海拔较高且分
『 散地区，交通不便、信息不灵，是
I 易地扶贫搬迁的主体；二是贫困
I 地区受地质灾害严重威胁的贫
l 困群众；三是水源涵养林自然保
l 护区等生态工程建设中需要搬
I 迁的贫困群众。这三部分群众的
I 搬迁都具有扶贫和生态建设两
I 方面的效果，因此，易地扶贫搬
I 迁又可称生态移民。搬迁的目
I 的，一是帮助贫困群众实现脱贫
I 致富和长期发展；二是改善迁出
I 地的生态环境。
I 二是把握搬迁政策和原则。
l 易地扶贫搬迁针对的是贫困地
I 区的贫困群众。有些地方在确定
f 搬迁对象时，对政策理解不够全
I 面，对搬迁对象把握不太准确，
I 一方面把所谓 “三有”(即有能
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力、有智力 、有财力)的群众作为
首选对象，另一方面把真正需要
搬迁的贫困群众却弃之不搬。此
外，还有个别地方选定的搬迁对
象 ，虽然是贫困群众 ，但他们的
贫困原因主要是由其他因素造
成的，和所处的环境对他们的生
产生 活影响关系不是太大 ，因
此，从严格意义上讲，不是所要
求的搬迁对象(应属于政府其他
部门解决的事情)。
三是选准迁入点。对于迁出
点的选择，关系到能否将真正的
贫困群众搬出来，而对于迁入点
选择，关系到能否在若干年后达
到脱贫致富和发展的目的。个别
试点地区在前期工作中，对迁入
点的选择定位不够准确 ，忽视了
“易地”的本质要求，把与迁出点
自然条件和生态环境相近、基础
设施基本相同的地区作为迁入
点。按照这种思路选点，缺乏典
型性，搬迁意义不大。只有严格
按照有关规定和要求选点，确实
将那些受生存条件制约、地质灾
害影响、地方病威胁和脱贫致富
无望的贫困群众，整体搬迁到基
础设施较为完善、发展空间良好
的地方，才能达到搬迁的目的。
四是坚持量力而行。实施易
地扶贫搬迁的目的是要解决贫
困群众最基本的生产生活问题。
但相当一部分群众脱离 自身的
实际情况，在建房过程中，过多
追求完美，总想一步到位，建房
面积过大，投资标准过高。加之，
个别地方的工作人员在指导思
想上的偏差，误把“试点”工程理
解为“示范”工程；甚至把易地扶
贫搬迁与建设“小康”相提并论，
动员群众建高标准住房，搞“形
象”工程。地方政府和有关部门
除了要正确理解、把握和宣传易
地扶贫搬迁政策外，更重要的是
要正确引导和服务群众，使他们
根据自身的承受能力选择合适
的房屋结构形式。
五是处理好生产与生活关
系，制订发展目标和措施。对于
迁出的贫困群众，目前的生活条
件都得到了较大改善，但生产条
件的改善还不够好。主要原因是
生产用地还没有完全落实到位，
给搬迁群众生产造成一定的困
难，也和某些工作人员思想上不
够重视生产用地有关。大部分试
点地区在操作中，把主要精力都
放在了安置点的住房建设等生
活设施上，而对搬迁后群众的脱
贫致富和发展问题缺乏长远考
虑，有的群众甚至因建房投入太
大而无力发展生产。在实施易地
扶贫搬迁试点工作中，各试点地
区首先要明确改善生产条件与
改善生活水平是并行不悖的道
理，正确处理二者互相兼顾，缺
一 不可的关系。其次要对今后如
何进一步稳定搬迁群众的生产
生活，怎样拓宽搬迁群众增收渠
道及调整安置地产业结构(如种
植业 、养殖业或加工业 )等问题
给予充分考虑，并认真分析论
证，制定切实可行的发展目标和
具体措施，逐步落实。陇县曹家
湾镇东塄村安置点在为群众建
房的同时，在每家每户房屋的后
院圈了个奶牛饲养场，较好地解
决了搬迁群众未来发展问题。
六是正确认识试 点工作。
我省即将进行的试点工作 ，既
是一项投资，又是一种责任。
是投资，就要管好项目，用好
资金；是责任，就要承担一定
试点任务，比如，如何解决迁
入地群众的生产生活用地问题，
怎样落实易地扶贫搬迁的补助
标准等，都需要在实践中不断
探索和研究。
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