厦门大学国际发展论坛国际援助体系与中国对外援助:影晌、挑战及应对朱丹丹内容提要进入21世纪以来，国际发展援助体系发生了一系列变化，其中最引人注目的就是中国等新兴援助国日益扩大的影响力。中国等新兴援助国扩大了国际援助规模、使援助资金来源进一步多样化，而且它们遵循与传统援助国不同的原则和做法，在不同方面对现有国际援助体系造成了冲击。与此同时，国际发展援助体系的变化也对中国的对外援助产生了影响。面对挑战，中国在对外援助战略以及管理体系方面应采取措施积极应对，形成了具有中国特色的对外援助战略，进一步优化完善中国的对外援助管理体系。关键词国际发展援助新兴援助国中国对外援助中国作为一个新兴援助固，体、援助领域、援助方式、援助管量"的重要性。近年来对外援助规模不断上升，理、援助资金来源等方面都产生2005年，{关于援助有效性在国际援助舞台发挥着越来越重了一些新的变化。的巴黎宣言~(以下简称《巴黎宣要的作用，中国的参与对国际援(一)援助理念:从"鼓量"向言~)签署，提出在增加援助资金助及其改革也产生了一定的影"质量"转变，从"方式"向"结果"数量的同时必须提高援助资金的响。与此同时，中国的援助管理体转变使用效果。援助方与受援方之间系尚不完善，在国际发展援助领长期以来，援助各方普遍认就主事权、一致性、协调、结果导域也面临诸多挑战。中国应该理为，官方发展援助数额不足是影向型管理和相互问责制五项原则性看待和积极应对这些挑战，进响援助效果的主要原因。因而，增达成协议，并制定了12个具体指一步完善对外援助管理体系，并加援助数量一直是提高援助效果标评估其进展。《巴黎宣言》第一调整对外援助战略，以提高援助的主要方式。特别是在2002年达次明确提出"援助有效性"理念，的有效性，更好地参与到国际援成的《蒙特雷共识》中，各援助国标志着援助理念从"数量"到"质助及其改革中。更是一致通过了援助额占GNI量"的重要转变;2008年通过的的%这一量化指标，以期增加《阿克拉行动议程》进一步强调了-、国际发展援助的趋对发展中国家的援助。然而，尽管加强各方协调、增加援助有效性势分析援助规模不断扩大，援助效果却的重要性。但是，{巴黎宣言》和经过六十多年的发展，国际始终差强人意。一个重要原因就《阿克拉行动议程》所强调的"援发展援助规模迅速扩大，援助体是援助各方只注重援助"数量"或助有效性"侧重的是援助本身的系日趋完善，在援助理念、援助主"投入没有深刻意识到援助"质操作方法和程序是否科学、合理，国际经济合作2013年第3期 67 .
Xiamen University Forum on InteIτlational Development 而不是真正意义上的援助的实施主要投向经济基础设施和服务部(五)资金来源:新型融资机效果。门、生产部门，强调对经济的直接制不断产生援助是否有效从根本上来讲干预;联合国制定千年发展目标传统的公共援助资金与实际需要考察其对受援国经济增长、后，社会基础设施和服务部门开的援助需求存在很大的缺口，因就业、减贫等方面的影响，特别是始受到援助国的关注，并逐渐向而援助国不断探索新的援助资金要与千年发展目标(MDGs)及其MDGs集中。目前，社会基础设施来源渠道，以补充传统发展资金他国际公认的发展目标相一致。和服务已经成为国际发展援助的的不足。目前正在考虑或已经实2011年，~釜山宣言》提出了"发重要领域，其援助额在官方发展施的新型融资方式主要有:全球展有效性"理念，指出援助是其他援助总额中的占比越来越高。相货币交易和能源使用税(Global 发展融资的重要补充，应当确保反，经济基础设施和服务部门、生taxes on cuηency transactions and 援助与人权、就业、性别平等、环产部门的受援比重则在迅速减energy use)、机票团结税(Solidar-境可持续性等国际承诺相一致，小。在对社会基础设施和服务的ity taxes on air tickets)、先进市场以实现基础广泛的、包容性的、可援助中，教育、医疗和人口、环境承诺(AdvanceMarket Commit-持续的增长。"发展有效性"是真保护成为援助的重点，这些领域ments，AMC)、主权财富基金正意义上的"援助有效性它的显然都是千年发展目标重点关注(Sovereign wealth funds)、SDR提出标志着援助理念从注重"方的。等。作为传统资金的一种补充，创式"的"援助有效性"向注重"结{四)援助方式:多边援助占新融资对发展援助所起的作用越果"的"发展有效性"转变，是援助比不断上升，知识合作与资金合来越大，但每种融资方式都有其理念的又一次创新。作并童，方案援助占比逐渐增加优势和劣势，在选择时要综合考(二)援助主体:仍以DAC从宏观方面来讲，双边援助虑这些融资方式的政治可行性、援助国为主，但日趋多元化一直是发达国家提供援助的主要融资潜力和融资速度、额外性、可随着援助活动的不断深入，方式，但多边援助占比有上升趋预测性和可持续性等。国际发展援助主体也日趋多元势，多边援助机构的作用正日益二、中国对外援助的特化。长期以来，西方发达国家特别显现。随着援助国援助活动的不点及影晌是DAC成员国一直是国际发展断深入和受援国经济的快速发援助的主要提供国，其对外援助展，国际发展援助的方式逐步从近年来，中国等新兴援助同一直占官方发展援助的80%左以单纯的资金合作为主转变为资的对外援助数额大幅增长，在国右。但近年来，以新兴市场国家为金合作和知识合作并重。际援助体系中开始发挥越来越重代表的非DAC成员国提供的官从援助的具体方式来看，一要的作用。与此同时，它们坚持不方发展援助明显呈上升趋势。随方面，双边ODA中赠款所占的同于传统援助国的原则和做法，着新兴援助国在国际舞台地位和比例越来越大，而贷款援助的比凸显了国际援助体系现存的缺作用的日益显现，其对外援助的例则有较大幅度的下降;紧急援陷，推动了国际援助体系的改革。影响力也越来越大。以往政府在助和债务减免的比例有所上升，(一)援助理念、援助原则对外援助中一直发挥主导作用，技术合作援助的占比显著增加。自《巴黎宣言》签署以后，发非政府组织的参与和作用十分有另一方面，方案援助的占比逐渐达国家一直以"援助有效性"理念限。但是，近年来非政府组织对国增加，而项目援助的比例逐渐下为依据开展和评估其对外援助，际发展援助的贡献越来越大。降。随着新兴援助国的兴起和发而新兴援助国则以"发展有效性"(三)援助领域:逐渐向千年展，其采取的"南南合作"、"一方理念为依据开展其对外援助活发展目标集中合作"形式的援助方式越来越受动。中国等新兴援助国影响力的在援助早期，国际发展援助到青睐。逐渐显现及其援助实效的不断提IEC, NO. 3, 2013 . 68 .
厦门大学国际发展论坛升，使得发达国家开始考虑援助DAC援助国范围内进行选择。更兴援助国拥有更符合受援国实际对受援国的实际效果，釜山会议重要的是，中国也曾面临过与受需求的发展经验。三方合作具有后国际发展援助理念由"援助有援国当前所面临的相类似的发展把新兴援助国和传统援助国各自效性"开始向"发展有效性"转变问题，在减贫和经济发展方面，有的力量和经验结合起来的潜在优就是一个重要标志。"发展有效许多可以与受援国分享的经验。势，是增强新兴援助国、传统援助性"与"援助有效性"的相互配合，{三)援助领域国和受援国合作以提高援助有效将从实际操作和最终结果两方面对于经济较为贫困的国家来性的重要手段，新兴援助国的参提高援助的效果。讲，落后的经济基础设施已经成与也使工方合作的形式更受青在传统的援助体系中，施受为其减贫和发展的首要障碍，这睐。双方的地位是不对等的，发达国些国家实现千年发展目标的机会(五)援助体系构建家始终处于主导地位。在提供援在很大程度上取决于经济基础设今后国际援助体系的发展方助时，发达国家总是在援助中附施薄弱问题的解决;而且，与发达向虽仍不明朗，但是，从总的发展加种种条件，其中最为典型的即国家相比，经济基础设施建设是趋势看，传统援助国将加强与新为"民主"和"良治试图在对外中国等新兴援助国的比较优势。兴援助国的对话与合作，调整其援助的同时向受援国输出自己的因此，与传统援助国侧重于援助现行对外援助规范，以兼容新兴价值观念和国家制度。这种不对社会基础设施和服务部门不同，市场国家的对外援助理念。随着等的关系在很大程度上影响了援在提供对外援助时，中国等新兴新兴援助国对外援助的发展，它助的有效性，并引起受援国的不援助国主要关注经济基础设施和们也会借鉴国际经验不断完善自满和抵触。与此相反，中国等新兴服务部门及生产部门，以期为受身对外援助管理，形成一套具有援助国的对外援助是在"南南合援国的经济增、就业和减贫奠定该类国家特色的对外援助体系。作"的框架下展开的，以"平等互经济基础，这也是"发展有效性"在长期内，两种援助规范必将不利、共同发展"作为援助的根本原理念的充分体现。断地相互借鉴、取长补短。则。中国等新兴援助国的参与迫(四)援助方式三、中国对外援助与国使国际社会重新考虑施受双方的中国等新兴援助国的对外援际援助体系:挑战及应对关系，倡导构建各援助主体之间助是以"南南合作"的方式开展平等协作的伙伴关系;尊重受援的，这种方式不仅仅为合作伙伴自新中国成立开展对外援助国对本国发展的自主权，援助国(指受援国)提供发展所需的资以来，中国的援助活动取得了良必须尊重这种自主权并帮助受援金，更重要的是发展知识的交流好的效果，受到了当地政府和人国提高发展能力。和共享。在对外援助中，新兴援助民的广泛好评。但随着我国援助(二)援助主体国往往会通过提供政策咨询和建活动的进一步深入，一些问题也近年来，中国等新兴援助国议、研讨会、人员培训等方式，与逐渐凸显，影响了中国对外援助的发展壮大客观上削弱了发达国受援国分享其在减贫和发展方面的效率和效果。中国必须理性看家在国际援助体系中的主导地的经验。尽管发达国家也有一些待和积极应对这且挑战，以在国位，成为国际发展援助体系中具发展经验可以与受援国分享，但际发展援助体系中争取主动。有重要影响力的一极。对受援国由于其与发展中国家在经济、历{一)面临的挑战来说，中国作为援助国角色的出史、文化等方面存在较大差异，其1.对外援助缺乏完整的理论现和发展使国际发展援助的数额发展经验和知识不一定适合后者指导不断增加、渠道更加多样化，受援的需要。开展援助活动需要科学的援国在援助类型和援助国方面不再发达国家拥有雄厚的援助资助理论作指导，而我国至今没有像以前一样仅限于在"标准化"的金和丰富的发展援助经验，而新形成完整的对外援助理论。长期国际经济合作2013年第3期. 69 .
Xiamen University Forum on Intemational Development 以来不重视对国际发展援助的研从宏观方面来讲，我国的对助，是一个大国对国际事务负责究，对该领域最新的变化和趋势外援助主要采取双边援助方式，任的表现，但是中国自身仍然是也把握不够，从事国际发展援助多边援助占比较小，多边渠道还一个发展中国家，因此，在提供对研究的专家学者有限，对国际发未得到充分的重视。从援助的具外援助时要密切结合我国整体的展援助的研究也刚刚开始，至今体方式来看，一方面，双边援助中经济状况，尽力而为、量力而行o尚未形成一套较为完整的、有中赠款占比较小，贷款援助的比例在国力允许的范围内，我国应当国特色的、适合中国国情和经济虽有所下降，但仍是我国对外援适度扩大援助规模、尽可能地减发展水平的对外援助理论体系。助的主要方式，且政府优惠贷款少捆绑援助。在援助资金不能迅2.管理体系不完善的优惠程度有待进一步提高;另速增加的情况下，着力提高援助对外援助管理的总体框架包一方面，援助方式以项目援助为的使用质量，尽可能地发挥援助括援助的法律和政治基础、援助主，而项目之间相对独立，缺乏系资金的效力。一致性(协调)、组织机构设置、执统性的前期规划，这在一定程度3.增加多边援助，推动援助行、监督和评估等诸方面的内容。上影响了援助的效果。方式和资金来源渠道的多样化在法律和政治基础方面，到目前在援助中的作用未从宏观方面来讲，增加对多为止，我国对外援助尚无统一的得到有效发挥边机构特别是其知识合作活动的立法，现有援外制度体系主要以NGOs往往规模庞大，具有援助。从具体的援助方式来讲:第部门规章为主体，包括一系列规很强的政治影响力，在官方发展一科学调整无偿援助、无息贷范性的文件和内部规则。在援助援助中纳入NGOs的参与，可以款、优惠贷款的结构和比例，提高一致性和组织机构设置方面，整适当缓冲和"稀释"官方发展援助无偿援助的比例。同时，加大债务体来讲，我国对外援助活动的一的政治性，有时更容易被受援国减免的力度，加强与其他新兴援致性程度较低，组织机构设置不国民接受。然而，中国的对外援助助国的合作，努力成为"南南合合理。具体来讲:在内部协调方一直由政府主导，私人部门和民作"的典范。第二，试行方案援助o面，我国没有独立的对外援助管间社会团体等NGOs的作用尚未具体包括一般预算援助和部门方理和执行部门，对外援助一直由得到重视。案援助。一般预算援助主要用于多个部门共同管理和执行，虽然(二)应对措施一般发展目的，没有设定具体的存在部级协调机制，但是各部门1.加强国际发展援助理论研援助部门，对资金的具体使用也之间的协调仍存在难度大、协调究，形成具有中国特色的发展援基本没有限制;部门方案援助主成本高的问题;在外部协调方面，助战略要是对受援国某一具体的部门，我国的对外援助活动很少与其他加快对现有国际发展援助理如农业部门、工业部门、教育部门援助国以及多边援助机构合作，论的研究，充分认识对外援助在等进行援助。使得对外援助的有效性大打折一国对外关系中的重要性。应充要开展对外援助活动，必须扣。在执行方面，由于我国对外援分考虑国际政治经济格局，我国有雄厚的资金作支撑，而我国公助由多个部门执行，因而难免出与其他援助国特别是DAC援助共援助资金存在较大缺口。因此，现重复执行或权责不明确等问国在政治制度、经济发展水平、历应积极鼓励创新融资方式，吸收题。在监督和评估方面，我国尚未史文化等方面的区别，并结合自更多的援助主体参与对外援助O建立科学系统的援助监督和评估身情况，尽早形成具有中国特色发达国家受援国和国际组织已经体系，独立、透明的监督和评估体的援助战略。采取了多种新的融资机制，可为系的建设迫在眉睫。2.适度扩大援助规模，逐渐我国推动援助资金来源和方式的3.援助方式和资金来源有待减少附加条件的援助多样化提供借鉴。另外，除了发挥进一步优化对一些贫穷国家进行适当援政府部门的作用，我国要采取措IEC, NO. 3, 2013 . 70 .
厦门大学国际发展论坛李小云等:<国际发展援助概论》施鼓励企业和非政府组织参与到家构成。社会科学文献出版社，2009年。援助中来，从而扩大资金来源渠5.坚持以政府为主导，同时张严冰、黄莺:中国和西方在对外道。重视NGOs的作用援助理念上的差异性辨析，<现代国际4.建立科学完善的对外援助由于政府在筹资、政策配套管理体系关系}，2012年第2期。等方面具有比较优势，因而国际毛晓等:国际援助格局演变趋势在法律和政治基础方面:制发展援助应坚持以政府为主导。与中国对外援助的定位，{国际经济合定一部总括性且具可操作性的援然而，非政府组织在成本管理、技作}，201O年第9期。助法案，系统地规定中国的对外术转移、人才培养、民间交流等方周强、鲁新:发达国家官方发展梭援助战略和政策，用于指导我国面具备更多优势，因此，引入非政助新趋势，<国际经济合作}，2011年第中长期的对外援助工作:根据受府组织参与对外援助势在必行。援国的实际情况和具体发展需求11期。我国可以参考借鉴国际经验，推黄梅泼、陈岳:国际友展援助的创制定短期(约3-5年)的国别援助动本国甚至受援国私人部门和民新融资机制分析，{国际经济合作}，规划，有针对性地开展援助活动。间社会团体的发展。首先，增加对在援助一致性和组织机构设置方2011年第4期。私人部门和民间社会团体的资金胡美、刘鸿武:中国後非五十直气面:首先，进行组织机构改革，可支持，为其援助活动提供坚实的中国南南合作理念的成长，<国际问题考虑成立独立的对外援助机构，物质基础;其次，与私人部门和民统一对援助进行管理和协调。其研究}，2012年第1期。间社会团体联合开展援助活动，刘爱兰、黄梅泼:非DAC援助国次，完善部级协调机制，加快信息相互交流援助经验和信息;再次，与国际援助体系:影响及比较，{国际化网络平台建设，凭借该平台促通过发挥私人部门和民间社会团进各援助机构之间的信息共享和体的作用，增加民众对援助活动经济合作}，2011年第11期。金玲:对非援助:中国与欧盟能否经验交流。最后，加强与其他援助的理解和支持;最后，敦促和帮助国特别是新兴援助国、多边机构经验共亭，{国际问题研究}，2010年第私人部门及民间社会团体加强彼的协调与合作。我国要尽可能地1期。此之间的联系，尽快形成统一的玉.&.:国际发展援助经验对我国增加与多双边援助方开展联合任管理机构，协调和管理其对外援援外工作的借鉴，{国际经济合作}, 务的比例，但要采取不同的合作助活动，避免对外援助的分散化战略。在政策执行方面，可考虑实2012年第8期。和重复性。黄梅波:中国对外援助机制:现状施"结果导向型"管理，以更好地(作者单位:厦门大学经济学管理整个援助进程。在监督和评和趋势，<国际经济合作}，2007年第6院厦门大学中国国际发展研究估方面，建立独立、透明的监督和期。中心)评估体系。完整的监督和评估体黄梅泼、郎建燕:主妾发达国家对系应当包括内部和外部的监督和参考文献:外援助管理体系的总体框架.{国际经评估两方面。机构内部的监督和United Nations: Monterrey Consen-济合作}，2011年第l翔。评估最重要的就是建立一个独立sus of the Intemational Conference on 熊l宇:中国对外多边援助的理念于援助决策和执行部门的监督和Financing for Development, 2003。与实践，{外交评论}，2010年第5期o评估部门;而外部监督和评估，可OECD: The Paris Declaration 毛小菁:中国对外援助方式回顾与on 通过加大宣传，发挥公众对援助Aid EtTectiveness ，2005。创新，{国际经济合作}，2012年第3期。政策和活动的监督作用来实现，The Four也HighLevel Forum on 刁莉、何帆:中国的对外发展援助还可聘请专门的外部委员会来进Aid EtTectiveness: The Busan Partner-战略反思，{当代亚太}，2008年第6行，该外部委员会由来自高校、民ship for EtTective Development Coopera-期。间社会团体和部分援助部门的专tion，2012。国际经济合作2013年第3期. 71 .
