!理论与改革 "!""#!$
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世纪 %"年代末 &" 年代初开始到现在! 世界
发达国家的公共部门管理已发生了转变! 这就
是"以市场为基础的#灵活的#提供回应性服务
的企业化政府管理方式逐步取代了旧的#僵化的#科层
制官僚体制的政府管理方式$ !这场几乎是世界范围内
的政府改革运动与其理论一起在总体上被称为"新公共
管理$%它致力于用管理替代行政!尽可能地用市场和承
包合同替代官僚体制! 对政府管理理论产生了极大影
响!在实践中对改善政府绩效也做出了一定贡献% 有学
者称其已"成为与传统管理途径#政治途径以及法律途
径并驾齐驱的新研究途径$ "!但也正因为如此!对它的
批判和置疑也从来没有停止过%在诸多对新公共管理的
批判中!以罗伯特&’&登哈特为代表的新公共服务渐成
体系% 本文对新公共服务理论进行阐述与评析!认为新
公共服务在对新公共管理批判的基础上!更强调对公共
利益的维护和公民权利的尊重!以纠正新公共管理的偏
颇!一定程度上实现了对新公共管理的超越%
"#$%&’()*+,-
"新公共服务$运动是以对民主社会的公民权#社区
和市民社会#组织人本主义和组织对话理论进行的研究
为基础的% 在新公共管理思想风靡全世界时!许多学者
和实践家都对新公共管理主张的公共管理者的角色表
示了担忧!认为这种管理主义可能会逐渐地腐蚀和破坏
公平#公正#代表制和参与等民主和宪政价值观’同时他
们也提出了不少的替代模式%新公共服务的倡导者罗伯
特&’&登哈特把这些诸多替代模式的共同主旨综合起
来!提出一种替代性的标准模式!并称其为"新公共服
务$%
登哈特在(新公共服务)服务而不是掌舵*一文中明
确提出了新公共服务的内涵)()* 服务而非掌舵)即政府
越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的
共同利益!而非试图在新的方向上控制或驾驭他们% +!,
追求公共利益)即公共行政目标不是要在个人选择的驱
动下找到解决问题的方案!而是要创造共享利益和共同
责任% ($, 战略地思考#民主的行动)即符合公共需要的
政策和计划!通过集体努力和协作的过程!能够最有效
地#最负责任地得到贯彻执行% (#, 服务于公民而非顾
客)即公共利益不是个体自我利益的简单相加!公务员
回应"顾客$需求的同时!更要建设政府与公民之间#公
民与公民之间的信任与合作关系% (-,责任并不是单一
的)即公务员不应当仅仅关注市场!他们也应该关注宪
法和法令!关注社会价值观#政治行为准则#职业标准和
公民利益% (., 重视人而不只是生产力)即公共组织及其
所参与的网络!如果能在尊重所有人的基础上通过合作
和共同领导的过程来运作!它们最终就更有可能获得成
功% +%, 超越企业家身份!重视公民身份)使公共行政人
员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献!公共利益
就会得到更好的实现%#与新公共管理不同!新公共服务
思想体现了公共行政的宪政主义传统!把公民#公民权
和公共利益置于新公共服务的首要位置!这使它在对新
公共管理批判的基础上实现了对其管理主义实质的超
越%
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12
新公共服务承认政府再造和新公共管理对西方国
家乃至世界范围内的政府所产生的重大影响!"类似顾
/提 要#在诸多对新公共管理的批判中!以罗伯特0’0登哈特为代表的"新公共服务#渐成体系!
它在对新公共管理模式进行批判的基础上明确提出了新公共服务的内涵!本文认为新公共服务在
强调公共管理在创新方法和技术提高政府效率的同时!不应忽视对公共利益的维护和公民权利的
尊重!以此纠正了管理主义的偏颇!一定程度上实现了对新公共管理的超越$
$关键词#新公共服务%新公共管理%评析%批判%超越
!中图分类号"#$%&’(% !文献标识码") !文章编码号"&**$+,(-$.-//(0*%+**%%+*(
!!一种对新公共管理的替代
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! 理 论 探 讨 " !"#$%& ’()*+))($,
客服务!绩效衡量!私有化以及市场模型这些观念正日
益成为公共行政语言的一个部分"#而且$一些技术被证
明的确是有益的"# 但是新公共服务所要批判的是新公
共管理$把商业的价值转移到公共部门的做法给公共行
政及其人员带来了一些很棘手的问题% " !新公共服务
明确指出#由于&公共选择方法的中心原则是所有的人
类行为都受到自我利益的驱使#公共选择理论总是抵制
一些类似于’公共精神()*公共服务(的概念#但是这个
理论却处在新公共管理的中心地位% "新公共服务从市
场模型的应用)对顾客而不是公民的强调和其对企业家
精神的鼓励三个方面对新公共管理的局限性进行批判#
明确地指出建立在个人利益最大化基础上的新公共管
理所隐藏的是对公共精神的损害和对公民权利的否定%
+一,对新公共管理应用市场模型的分析
-)新公共管理的市场模型不一定达到最佳均衡%在
市场模型中竞争而不是合作成为一种更为普遍的策略%
这些竞争体现在公私人部门之间)私人部门为争取公共
合约之间)公共部门之间以及政府各部门的内部服务之
间等等% 由于市场的首要动力是自我纠错#竞争者相信
通过市场力量的自由运作#能够使自利的参与者利益达
到均衡#这些均衡代表在某些方面使社会利益达到了最
大化%这就意味着各个参与者只要关注自己的利益就能
够推动公共利益的实现% ./0因此#新公共管理认为以市
场为导向的政府与传统政府相比有很多优势#主张让市
场的消长不仅引导个人选择并且最终为整个社会指引
方向% 针对这种观点#新公共服务指出市场作用抑制了
协商的发展#合作比竞争能达到更佳的均衡点% 竞争会
带来改进#这在某些环境如企业)自然界中无可置疑-但
是在政府交易中# 并没有一种支配性的力量来控制交
易#迫使买卖双方终止他们追求自我利益的交易%此外#
市场依据一些客观的信号如经济市场中的价格和政治
市场中的选票达到均衡#这相对于良好的沟通对知识或
情感细微之处的体察来说则显得尤其贫乏%通过竞争解
决冲突总是显得不那么令人满意和缺乏稳定性#而谈判
和调解使争论者处于对话之中#民主的对话总比政治市
场能产生更好的政策%登哈特还用盲人摸象的故事说明
这一点#竞争也一样#如果参与者只是追逐自我利益#他
们看到的始终是各自的利益#而不是发现共同的公共利
益#并齐心达成共同利益% #
1) 市场模型对私域的保护和注重# 导致公域的狭
窄#从而限制和减少了公民参与政治生活的机会% 支持
市场模型的政治保守主义者一直在讨论政府作用的边
界#那就是缩小公域#保护私域%反对对私人生活的社会
控制#以及政府对企业的限制%这种现象在帕特南看来#
体现了社会资本的减少%社会资本指那些社会生活中促
进共有利益的协调和合作的诸如广播网)道德规范以及
社会信任等方面%根据帕特南的研究#近年来#公民参与
的水平出现了实质性的下降#美国人正在失去对团体和
组织的兴趣#当今天比以往任何时候都多的美国人开始
打保龄球的时候#在有组织的联盟中打保龄球的人数却
在大幅度下降% $
+二,对新公共管理强调顾客关系的批判
根据奥斯本的观点#政府从私人企业经营里得到经
验.只有重视顾客#公民才会满意高兴/因此应该把公民
当作顾客#把对&顾客"的优先服务而不是满足官僚的需
要作为首要目标#建立一个顾客导向的政府% 新公共服
务不否认政府及其部门在提高服务质量上付出的努力
是相当有益的% 比如在英国#公民宪章运动不仅要求更
高标准的服务质量#并且要求在未达到那些情况下对公
民进行补偿% 但是&无论从一般人对政府和公共服务的
看法还是从民主的公民权利理论上来讲#顾客关系的局
限性都是显而易见的"% #其内在的矛盾体现在.
-)&在公共部门中任何政府的顾客几乎在同时总是
一个公民000从某种程度上说# 他们是雇主"% .20&雇
主"的含义说明了公民在民主社会角色的复杂性% 加拿
大管理理论家亨利1明茨伯格指出. 公民与政府之间多
种多样的关系000顾客)委托人)选民)主体000暗示着
顾客这个称号正在受到特别的限制% %与私人部门中的
顾客很少是商品和服务的生产者是截然不同的#每个公
民在政府提供的所有服务中都有一种利害关系#每个人
都有权要求政府能够提供给他们合乎法律之内的服务%
因此当一个或多个&顾客"希望得到的服务很有可能是
其他公民选择限制投入的服务%
1)把公民当作顾客#导致&识别顾客"这个提高服务
质量的第一步都相当困难%不仅仅要区分内部和外部顾
客#在和政府打交道的不同类型的人中#有些人为了得
到服务而立即提出他们的需求# 但还有些人需要服务#
却不积极去寻求它#他们在等待服务% 有可能他们是与
直接接受服务者相关的人#也有可能是未来的服务接受
者#甚至也有一些不想成为顾客的顾客#比如那些因超
速行驶收到罚单的人% 更重要的是#尽管许多公共服务
有着集体的共同利益#但由于有些人在提出服务需求方
面掌握策略和技巧#很容易在政府中形成一种不适当的
准予特权的气候% 而且自利的顾客是一个个分裂的自
我#每一次寻求的是自我不同方面的满足% 以顾客为导
向的政府最终只是对每个分散的个体的短期自我利益
做出回应#政府的存在仅仅是一个能够使自利得到体现
的地方%但是公民身份则不同#其重要方面&在于能够整
合自我的多个方面去超越个体存在# 在协商的过程中#
个体增强了对他人利益和需要的理解#并将这种理解内
化#从而以一种更广泛)更包容的观点看待公共利益%公
民地位不是市场的竞争关系所追求的#也是它不能提供
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#三$对新公共管理提倡企业家精神的分析
奥斯本把企业家精神定义为%运用智谋以新的途径
使生产力与效果最大化!& "这并不是个没有价值的目
标&市场模型和顾客服务正是为了达到 $%#经济’效率
和效能$的途径(而且政府部门一部分企业式的运作相
对于传统的方法已经有了明显收益" 例如&和私人公司
合作的项目不仅有助于处理城市垃圾&而且为城市增加
了税收"但是新公共服务认为在企业家精神的这种足智
多谋之外&不应该忽视其暗含的其它意义)
&’ 企业家精神意味着每个政府代理人应该以自己
或代理机构的利益为基础来行动" 这个理念使他们像所
有者一样思考)%如果这是我自己的钱&我会这么花吗!"
新公共管理者纯粹把公共的钱看成是自己的&以激发个
人利益来实现管理的目的" 这种观念赞扬了单个自利的
个人的创新潜力&否定了公众在公共资金开支的确定以
及公共方案设计上的作用" 把公共的钱的的确确看成是
公众的钱是民主统治的重要原则" 因为尽管公众希望用
创造性的方法解决公共问题&但民主管理中必须重视长
期存在的责任和回应性的传统" #
!’在企业家精神注重创新和改革的背后&是习惯于
冒险’不愿意遵守制度以及受到约束甚至对员工横行霸
道"这种张力被巧妙地描述为%创造性的破坏!"$佩龙和
葛尔力认为企业家身份强调自主性’个人远见’隐秘和
冒险& 这些价值都是和公共行政所主张的民主责任’公
开’公民参与相对立的" &&泰瑞主张&企业家身份的许多
方面尤其不民主&因为它鼓励支配欲&把革命性的变革
浪漫化" &!现实中&企业管理者依靠直觉’创造性和非理
性&在企业家英雄形象的背后&其行为体现的是尼采式
超人的幽灵" 领导能力必须为集体实现其目标而履行&
但是将个体的领导能力神秘化只会助长了对集体中部
分成员的依赖" !
因此&尽管新公共管理倡导的私有化’公共服务市
场化&把公民当作%顾客!等理念&的确在很大程度上改
善了政府服务质量和效率& 但这不是一剂万能良药&新
公共管理有着不可避免的内在矛盾&正如台湾学者李宗
勤所赞同的那样)虽然新公共管理以多导航少划桨的治
理理念对传统公共行政过度强调政治与行政的关系有
所调整&然而&同步把市场与企业价值内化为政府的任
务目标却大大危及了公共服务的民主宪政包括公平’正
义等价值" &$
!"#$%&’()*+,-.
/0
由此可见&与新公共管理建立在个人利益最大化的
经济观念之上截然不同的是&新公共服务是建立在公共
利益的观念之上的&是建立在公共行政为公民服务并确
实全心全意为他们服务之上的"笔者认为新公共服务对
新公共管理的超越主要体现在)
&’新公共服务呼吁维护公共利益
新公共管理相信自利是公共行为的动力&认为个体
自我利益的简单相加就能实现公共利益&因此&政府机
构应该创新制度促使个体能追求自我利益&最终使公共
和个人问题都能达成满意的解决"新公共服务认为这种
观点一定意义上否定了集体行动的作用&造成了公共利
益的缺失& 降低了公民之间及公民和政府之间的信任"
明茨伯格称公共利益是%利他主义的政治形式!&首先&
公共利益并不是一种确定的’稀有的资源&只为了应付
紧急情况而贮备&平时很少动用&相反&公共利益的执行
无论对行动者还是对注意到行动者行为的那些人来说
会创造更多的公共精神"第二&环境很重要&在一个充斥
着追求自我利益的背景中很可能破坏更大的公共利益&
应该认识到对利他主义动机的鼓励最有可能产生合作"&#所
以&新公共服务认为公共利益是一种共同的事业&源于对
共同价值准则的对话协商&关键是所有的公民能够’也必
须参与其中" 在参与民主谈话过程中&能够以已之心&深
入理解他人&不仅增强对世界的理解力&而且开拓视野&
有助于超越狭隘的自我利益" 帕特南早就指出)当个体
与他人合作时& 他考虑的不仅仅是直接的自我利益&他
会学着做一个公共人" &’正如 (*%)*+,-,. 所说&由于公
共利益更关注的是整个超越我们自身而存在的世界&它
和我们的私人利益几乎没有什么关联" %当公民能够根
据公共利益去行动& 社会的广泛利益才能从一个独立
的’孤立的存在中脱离出来并转变成一种美德和完整的
存在&向社会奉献的过程最终使个人变得完整" !#这种
观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理"
!’新公共服务强调尊重公民权利
新公共服务坚持认为&政府与公民之间是不同于企
业与其顾客之间的关系&%公共组织和它们的顾客之间
关系远比汉堡包柜台后的营业员与其顾客间的关系来
得复杂!" #正如前文所述&在对新公共管理把公民当顾
客的观点进行置疑的基础上& 新公共服务引用了迈克
尔+桑德尔关于民主的公民地位的观点" 这种观点把个
人看作是在自治过程中扮演更积极作用的分享者" %公
民具有一种公共事务的知识&一种归属感&一种对整体
的关切&一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约"!&/新
公共服务相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通
过合作和分享的过程来运行&就一定能获得成功"因此&
他们提出了%公民优先!的理念)即在与政府的关系中&
公民必须首先是公民&政府必须以新的革新的方式主动
出击&去理解公民正在关心什么&必须对其需要和利益
$’+ +
做出回应!看起来公民优先与新公共管理运动的改善服
务有许多类似之处"但是前者认识到把公民当成顾客的
局限性"公民优先观念对依据市场模型的顾客满意和依
据公民身份模型的公民满意作了区别"顾客基本上关注
的是他的期望和以及这些需求如何能迅速得到满足"而
公民关注的是公共利益以及这个社会的长期结果!公民
优先提倡的是一种互惠的回应性!公民优先鼓励越来越
多的人去担负作为公民的责任"并鼓励政府对公民的呼
声做出快速敏捷的反应! !"
##新公共服务重新定位政府的角色
新公共服务看到如今政治生活领域最重要的变化
之一就是政策制定方面的变化"政府不再是主要的处于
控制地位掌舵者"而只是个非常重要的参与者"更多的
利益和集团直接参与到政策的制定和实施之中!导致这
种变化发生的原因一是政府不再是主要的提供服务的
代理人"二是市场更广泛"产生了更多管理社会的新途
径"三是科技发展使越来越多的公众参与到政策制定当
中成为可能! 在这种新的现实条件下"需要重新认识政
府的功能和角色! 政府的管制和命令显得不合时宜"正
在逐步让位于与私人的或非营利组织协同行动!政府功
能从指导到协调的变化体现在三个方面$一是比传统政
府通过制定规则和制度来管理更广泛的是"政府应对所
有参与政策制定者所产生的政策进行论证#整理并将其
合法化! 二是通过激励而不是指令"政府越来越多地发
挥着协调与促进那些在利益上互相竞争的参与者的关
系"使其达到平衡!三是政府确保民主的实质和程序"最
终使公共利益得到维护!即确保政府作为中间人促成的
解决问题方案完全符合公正和公平的规范"与公共利益
相一致! !$新公共服务认为行政人员应该在思想上意识
到"公共项目和公共资源并不属于他们自己"作为负责
任的参与者"而不是企业家"他们是%公共资源的管家#
公民权和民主对话的促进者#社区参与的催化剂#街道
层次的领导者&!将越来越多地扮演调解#协调甚至裁决
的角色! 这些新角色要求他们具备新的技能"不是管理
控制的传统技能"而是调节#磋商和解决冲突的新技能!
新公共服务理论认为" 行政人员在回应公众的要求时"
不能只说行或者不行"或者通过妥协来回应不同的利益
需求" 而应该说$%让我们共同寻找解决问题的途径"然
后一起去实现它&!
’四(结论
新公共管理与新公共服务的争论实际上提出一个
公共行政理论的核心问题$ 如何对政府的作用进行定
位)政府这个被称为非人格化的官僚组织实际上是一个
非常人性化的领域"一方面"政府要以最大可能的效率
提供服务"另一方面"因为政府的运作是以公共利益为
目标"所以它又必须对公民的需求和愿望做出回应! 如
何在管理中不丧失政府服务的价值)如何思考公共行政
的效率与回应性之间的张力"以使政府能真正反映公共
利益)在政府治理过程中"效率当然不能被忽视"但是应
当被置于民主与公共利益的框架之内"新公共服务可以
让我们展望未来的公共服务将以公民对话和公共利益
为基础"并与后两者充分结合!
参考文献!
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责任编辑!李翔宇
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