第七章 国家信用与公债的信用管理
一、国家信用的内涵及其对经济增长的作用
二、国家信用风险
三、国家信用管理
一、国家信用的内涵及其对经济增长的作用
（一）国家信用的内涵
内涵：国家信用（也称财政信用），是以国家
（中央和地方政府）为主体，按照信用原则筹
集和运用财政资金的一种再分配形式。它包括
两个方面的内容：一是国家运用信用手段筹集
资金，如发行国库券、地方政府债券、财政统
借统还外债等；二是国家运用信用手段供应资
金，如以有偿的方式安排的某些财政支出。
1.西方经济学对国家信用问题的认识
•古典经济学家斯密、穆勒都反对公债的发行
•萨伊把公债的立足点植根于政府与人民的信用
关系上，这是他的信用理论的独到之处，正因
如此，他对政府的不信任就反映在他对持有公
债的否定态度上。
•凯恩斯肯定了公债发行对经济发展的巨大作用。
2.国家信用发生的前提条件
1）是国家财政的需要
2）社会闲置资金的存在
3）货币信用制度的发展
3.国家信用的性质
马克思在《资本论》中对国家信用的性质
进行了明确的论述。他说：“国家对借入资本
每年要付给自己的债权人以一定量的利息。在
这个场合，债权人不能要求债务人解除契约，
而只能卖掉他的债权，即他的所有权证书。资
本本身已经由国家花掉了。……”
（二）国家信用的基本形式
1.国家信用的两种形式
1）国家筹资信用形式
发行政府债券，如国债券、地方政府债券、国际债券
等；
借款，包括国外借款、国内政府间财政借款；
存款，如邮政储蓄、有偿吸收社会保险基金等。
2）国家投资信用形式
债务资金的有偿投放；
财政有偿性支出，如各种财政周转金、基本建设拨
改贷、小型技改贷款等
2.我国国家信用形式
1）从财政收支看
（1）财政收入信用
发行政府债券
借款
存款
社会保险基金
（2）财政支出信用
财政有偿投资（债务资金运用）
财政周转金
小型技改贷款
基本建设拨改贷
2）从信用层次看
（1）中央财政信用
财政部信用（主要指国债）
财政部委托信用（中央各部门发行的专项债券；
基本建设拨改贷）
（2）地方财政信用
各种形式的周转金；
预算外专户存储；
地方公债
（三）国家信用的基本特征
1.国家信用与银行信用相比较所具有的特征
1）国家主体性
2）政策性
3）计划性
4）稳定性
5）广泛性
2.国家信用与其它财政范畴相比所具有的特征
1）自愿性
2）有偿性
3）灵活性
（四）公债、国债和国库券
1.公债
中央公债（简称国债）
公债
地方公债（简称地方债）
•按发行的地域分为：国内公债和国外公债；
•按发行的主体分为：中央政府公债（国债）和
地方政府公债；
•按偿还期限分为；短期公债、中期国债、长期
公债；
•按公债的流动性分为：可转让公债和不可转让
公债；
•按举债的方式分为：强制公债和自由公债；
2.国债
国债是一国中央政府作为债务人，按照法律
的规定或合同的约定，向其他经济主体承担一
定行为的义务所形成的债权债务关系。这一关
系的建立导致政府有了国债收入。因此，经济
界有这样的说法：国债是政府以债务人身份取
得财政收入的一种手段。同时，国债是一种借
贷，属于信用关系。
•按契约形式分：债券型国债（国债券）和非债
券型国债（政府间借款、财政透支等）；
•按发行地域分：国内国债和国外国债；
•按购债意愿分：强制国债和自由国债；
•按计量单位分：实物国债和货币国债；
•按利率决定分：固定利率国债和浮动利率国债；
•按流通条件分：流通国债和非流通国债；
•按使用方向分：一般国债和专项国债。
3.国库券
国库券是一种可转让公债，是短期国债的
最主要形式，期限有3个月、6个月、9个月、
最长不超过1年。其面额多样，可大可小。国
库券一般不记名，不按其付息，债券上只有票
面金额，而不载明利率，但出售时按票面金额
打一定折扣发行，到期按票面金额足额还本。
（五）国家信用对经济增长的作用
1、国家信用是商品经济发展的需要
2、国家信用是充分发挥财政职能的需要
3、国家信用的发展有助于提高财政支出效益
4、国家信用是推动发展中国家经济增长和社
会发展的客观要求
二、国家信用风险
（一）国家信用风险的类型
1、国债风险。
2、财政周转金形成的风险。
3、地方政府债务风险。
（二）国家信用风险的特殊性
1.国家信用风险具有隐蔽性
2.国家信用风险程度与政府对国家信用的依赖
性同方向变化
3.国家信用的可持续性与国家财政风险程度反
方向变化
4.风险积累到一定程度会对宏观经济产生巨大
的负面影响
5.国家信用风险一般不会剧烈爆发
（三）国家信用风险与宏观经济
首先，国债发行规模过大，未清偿国债余额
过多，将会给未来经济带来沉重的负担。
其次，国债规模不合理会导致通货膨胀。政
府举债规模持续增加，意味着社会总需求的扩
大，若规模超出了现实经济可以承受的水平，
则会带来通货膨胀预期。
再次，国债流通可能会将资源排挤出商业领
域，即产生一定的“挤出效应”。
最后，国债的偿还有可能引发财政风险。
三、国家信用管理
（一）国家信用管理的特征
1、国家信用管理是一种宏观管理
2、国家信用管理的重中之重是国债的管理
3、国家信用管理是分阶段的管理
（二）国债发行管理
1.国债发行规模风险管理
1）内债发行规模风险管理
（1）衡量内债发行风险时的因素：
•内债发行规模与国债投资者投资能力的适应程
度：国债应债率 （国债累计余额占当年居民
储蓄存款余额的比例 ）
•内债发行规模与社会经济承受能力的适应程度：
国债负担率 （指一定时期的国债累计余额占
GDP的比例，国债累计余额相当于当年的财政
收入总额，也被国际上公认为国债规模的最高
警戒线。 ）
•内债发行规模与财政偿债能力的适应程
度：财政收入偿债率（指国家用于偿还
内债债务支出占财政收入的比例 ）
•内债发行规模与财政支出之间的适应程
度：债务依存度（指当年的国债发行规
模与财政支出的比例 ）
（2）国债发行规模风险管理策略：
•定量分析法
•数理手段法
2）外债发行规模风险管理
（1）外债发行规模风险调剂指标：
偿债率
偿债率是指当年的外债本金和利息偿还额占当
年贸易和非贸易外汇收入之比。国际上一般认
为，这一指标保持在20％为宜，最高不要超过
25％。
负债率
负债率是指一国对外债务的负担程度。具体用
什么指标来衡量负债率，从不同的角度和出发
点，大致有四种观点：
四种观点
外债余额占同期商品及劳务出口外汇收
入额的比重，一般应保持在100％左右；
外债余额与同期国民生产总值的比率，
一般不应超过20％；
外债还本付息额占同期国民生产总值的
比率，一般应控制在5％以内；
年末利息支付额占同期国民生产总值之
比，一般应控制在3％以内。
债务率
是指外债余额与当年贸易与非贸易外汇
收入之比。
（2）外债规模风险管理的思考
外债和外资是发展中国家特别需要的经济资源，
它提供了一种发展的机遇。一方面，国际资本寻找
出路和市场，另一方面，我们的现代化建设需要资
金和技术，这两方面的结合是顺乎潮流、强国富民
的好事。然而，东南亚国家的债务危机不能不引起
我们的思考。鉴于历史的教训，我们对待外债规模
应该始终持谨慎的态度。
2.国债发行结构风险管理
国债发行结构风险管理是指国债发行人通过
合理确定发行条件的不同组合和量的比例，以
达到降低风险的目的。
就实践而言，国债品种单一、利率偏低、期
限比较集中、币种不够对称，构成了当前国债
结构风险的可能性因素。因此在对国债结构进
行管理的过程中，推进品种结构多样化、利率
结构基准化、期限分布平缓化、币种结构相关
化，应是目前可取的积极对策。
3.国债发行风险综合管理
实证分析表明：投标竞争不足、利率定价偏高、投资主体
弱小、市场准入较严、政策告示不强，是形成当前国债综
合管理风险的潜在因素。对策论研究结果证明：分布推进
发行方式竞争化、利率水平市场化、投资主体机构化、市
场准入宽松化、公开操作告示化、债务管理规范化，应是
一种合适的市场化推进方式。事实上，多重价格竞争、二
次加权定价、基数均衡曲线、充分预示信息，均为化解发
行风险提供了综合分析的技术手段。
（三）国债流通管理
1.流通规模管理
1）国债流通规模的衡量指标
衡量国债流通规模的指标有绝对指标和相对指标两种。绝
对指标有：
国债流通规模＝国债自营买卖交易额＋国债代理买卖交易额
国债自营买卖交易额＝国债自营买入额＋国债自营卖出额
国债自营库存＝国债自营买入额－国债自营卖出额
相对指标有：
国债流通率＝国债流通规模/国债累计发行规模
×100％
国债余额流通率＝国债流通规模/国债余额×100％
证券国债流通率＝国债流通规模/全社会证券流通
规模×100％
2）国债流通规模对货币流量的影响
处于准货币地位的流通国债的换手对货币流通
量将产生两方面影响：一是弥补货币流通量的不足，
帮助物质商品实现其社会价值；二是排挤信用货币
量，引发通货膨胀。
3）国债流通规模的临界值
在考虑这一问题时通常考虑的四个关键性的指
标有：国债流通率、国债余额流通率、证券国债流
通率、流通国债需要的货币量。因为这些指标反映
了国债流通的这一过程和主要方面，同时又具有简
洁、便于业务部门进行实际操作的基本特点。
2.国债流通结构管理
1）国债收益率曲线和流通结构管理
国债收益率曲线是描述在某一点上一组上市交易的国
债收益率和它们剩余期限之间相互关系的数学曲线。通过
二级市场的流动性所形成的国债收益率，反映市场利率的
期限结构，揭示市场利率的总体水平，推动流通市场发展，
并为中央银行制定货币政策、进行利率调控和市场风险监
管提供了重要的依据。
2）国债流通期限结构管理
总体来看，一个国家政府债券的流通期限结构
的特点是由很多因素形成的。如国民储蓄的特点、
投资者的构成、居民消费结构的特点、金融体系的
特点、国债二级市场的流动性等等。一个合理的国
债流通期限结构的特点是长期、短期、中期国债相
结合，品种丰富，各期限国债相互搭配、相互补充，
形成一体化的流通品种系列。
3）国债曲线管理的流动性效应分析
国债曲线管理的流动性效应，是指国债管理上
通过调整国债期限从而改变国债的流动性程度，来
影响整个社会的流动性状况，从而对经济施加膨胀
性或紧缩性的影响。
国债期限的流动性效应的传导过程可表述为：
国债的流动性程度变动 社会的流动性状况变动
经济活动水平变动
4）期限结构与国债流通规模的相关性分析
（1）中长期债权所占比重的高低是制约国
债流通规模的主要因素；
（2）中长期债务的“中间段”可能形成国
债流动市场交易量的峰值；
（3）持续转期的债务规模也可能制约国债
交易规模。
3.国债流通品种结构管理
从债券形式来看，我国发行的国债可分为凭证式、无记
名式和记账式三种。其中凭证式国债为非流通国债，后两
种为可流通国债。
流通国债与非流通国债的结构关系可以总结为：可流通
国债是国债的主要品种，非流通国债是国债的重要补充和
组成部分。可流通国债规模过小以及流通国债与非流通国
债的比例失调，会对市场交易规模、市场流动性等将产生
不利影响。这构成了国债流通品种结构风险管理的重要内
容。
4.国债投资者结构管理
国债投资者即国债持有人，指在国债二级市场
上买卖政府债券的个人、各种养老保险基金、银行
和外国投资者。
从世界各国的实际情况来看，政府债券的主要投
资者是各种机构投资者，如养老保险基金、基金管
理人、银行。这样的国债投资者结构是健全的国债
市场的重要标志，其优点有三：一是基金长期持有
国债，有利于市场稳定；二是银行持有国债可以为
中央银行实行公开市场操作创造条件；三是有利于
实行招标或承购包销等市场发行方式，降低国债发
行成本。
5.国债流通风险综合管理
除了关注对流通规模、流通结构的管理外，还
必须综合考虑国债市场交易技术、交易方式、市场
体系的布局与构建以及市场机制等诸多方面的风险
管理，以建立完整、全面的国债流通市场风险管理
机制；在合理控制市场风险的基础上，进一步扩大
国债流通市场的交易规模，增进市场容量，促进国
债流通市场在广度、深度上的提高，充分发挥国债
流通在整个宏观经济中的作用。
就实践而言，做市报价、库存头寸、非对称信息、
市场分割、监管缺陷，构成了当前国债流通综合管
理风险的可能性因素。
（四）国债使用管理
1.国债使用风险
1）国债使用决策风险
2）国债使用管理风险
3）国债使用道德风险
2.我国国债资金使用状况
我国自实行积极的财政政策以来，以增发长期
建设国债作为筹措资金的主要渠道。从1998年到
2002年，中央财政在5年内累计增发6100亿元长期
建设国债和500亿元支持西部开发的特种国债，共
计6600亿元。这些增发的国债资金主要投放到以下
领域：基础设施项目 、水利和生态项目 、产业结
构调整项目 、教育设施、城市环保项目 。
据测算，1998-2002年，我国经济增长率分别为
%、%、8%、%和8%，其中国债项目投资对
经济增长的贡献率分别为个百分点、2个百分点、
个百分点、个百分点和2个百分点。
3.国债资金运行中的问题
1）国债资金使用分散，影响了资金的使用效益，
增加了资金管理的难度
2）挪用或不按规定用途使用国债项目资金
3）国债项目前期准备不足，工程预算严重超支
4）建设项目单位财务管理弱化现象普遍存在
4.加强国债资金管理，控制国债资金流向，调高国
债使用效益
•严格国债资金的使用管理和监督；
•完善国债建设项目管理；
•全面提高建设单位财务管理水平
（五）国债偿还风险
1.国债偿还规模风险管理
国债偿还规模包括两个概念，即某年的国债还本
付息额和国债余额。
1）国债偿还规模风险指标分析
（1）国债偿还规模增幅与中央财政支出增幅的比
较
（2）国债偿债率分析
（3）国债依存度分析
（4）国债负担率和国债应债率分析
2）管理重点
实证分析表明，中央财政集中度偏低、税制无弹
性、进口额增长速度较快，是影响偿还规模风险的
潜在因素。
而对策论研究表明，进一步提高中央财政的集中
比重，增强税制弹性，保持较高的出口增长率，是
消除潜在隐患的基本对策。
2.国债偿还结构管理
1）国债偿还利率结构管理
（1）影响国债偿还利率的因素 ：
首先，市场利率水平是影响国债利率的最重要因素。
其次，借贷资金的供给结构也是一个重要因素。
还有一个影响国债利率结构的因素是国债品种。
（2）国债偿还利率结构风险管理：
为了建立合理的国债偿还利率结构，必须逐步
实现国债利率市场化。一方面，国债供求的变动要
能及时通过国债利率的升降反映到整个融资领域和
投资领域，利率的变动要能迅速地反作用于货币供
求；另一方面，政府的政策意图要能有效地通过国
债利率的变动作用于各投资主体和融资主体，借以
实现预定的政策目标。
2）国债偿还期限结构风险管理
合理的国债期限偿还结构关键在于调整好国债发
行期限结构。在总量上控制国债发行规模的同时，
还要促进其期限结构的合理化，具体体现在以下几
方面：
扩大短期国债的发行；
重视长期国债的发行；
适当调整中期国债的期限设计。
3.国债偿还风险综合管理
20世纪80年代以来的各国经验表明：一国出现国
际收支危机和债务重新安排常常是由于国债不当而
造成的。解决这些问题的办法几乎总是包括建立偿
债基金、削减财政赤字、调整利率和汇率，加上经
济结构调整以及腾出用于偿还债务的有关资金。但
是过度的债务紧缩却又使经济恢复增长的时间延长，
推迟了经济结构的调整。由于这个原因，债务偿还
和宏观经济的全面平衡有着同等重要的意义。
理论研究显示：建立以基金的提取、存储、
管理和运用为手段，通过对已有债务的合理
调整，从而达到确立债务信誉和加强财政后
备为目的的偿债基金，具有偿付、减债、调
节、增值和担保的优势，它的成功运作有利
于形成以债养债的机制。
实证研究表明：由于国债作为一种特殊的政府借贷
行为，无论是从社会应债能力角度或是从政府偿债
能力角度来看，都存在一个适度债务规模的要求问
题。偿债规模及其增长速度与中央的财政收支状况
密切相关，因此，加强偿还风险的综合管理，重点
应消除隐性赤字和结构性赤字的压力，坚持财政周
期性平衡与结构性平衡并举的方针，强化债务余额
管理，实现债务经济的稳定性。
