第8卷第3期 北京 理 工大 学 学 报 (社 会科 学 版 )
2006年 6月 JOURNAL OF BEIJING INSTITUTE OF TECHNOLOGY (SOCIAL SCIENCES EDITION)
V01．8 NO．3
Jun．2006
国民经济动员预案中若干问题的研究
梁艳玲
(北京理工大学 管理与经济学院，北京 100081)
摘 要：目前，国民经济动员预案尚处于建设时期，发展速度快，需不断完善。文章主要探讨了现行动员预案中的3个
主要问题．分别是：预警分级、动员预案的管理和动员预案的框架格式。
关键词：国民经济动员；国民经济动员预案；预警分级；预案管理；预案框架格式
中图分类号 ：C93 文献标识码 ：A 文章编号 ：1009-3370(2006l03-o013-04
国民经济动员预案是为了应对危机事件的发生
而预先编制的方案，兼具应战和应急功能【11。其现实
意义简言之就是“思则有备，备责无患”。对于任何一
个国家，危机的发生都是难以避免的，为应对危机需
要建立一个完善的防控救助体系，国民经济动员预
案正是这个体系规范化发展的必然产物。
首先，它将人们多年以来，在与危机事件斗争过
程中，积累的经验智慧应用到了未来 的危机处置之
中：其次，它是在危机事件发生之前，进行充分预测和
调研的基础上编制而成的；并且，经济动员预案除了
阐明危机发生时的应对程序，还试图明确危机事件影
响的区域内各种资源的潜力情况，任务分解落实中各
团体及个人的权力与职责，组织体系的机构设置，预
警方式、复员措施、动员预案的监测与管理方法以及
实施保障等问题囝。因此，在相似或相关危机事件发生
时．通过经济动员预案可以进行有准备有计划的控制
与救助，使损失最小，受难区域恢复时间最短。
目前，随着动员预案重要性的日益显著，应用的
广泛化，其在编制和实施过程中的问题也越发明显。
本文在吸收经济动员领域中多位领导、专家学者和
工作人员建议的同时，在参阅国内外大量预案资料
的基础上，主要探讨了预警分级、动员预案的管理以
及动员预案的框架格式等问题。
一
、预警分级
建议在动员预案中．纳入“动员预警”和“预警分
级”2个部分。在动员预警阶段，需要参照动员预案
中的“预警分级”部分，判定出危机级别；根据动员预
案中的“分类体系”和“层次划分”2个部分判定出危
机类别。由危机的级别和类别决策出应该调用的动
员预案。
动员预案是为了应对危机事件的发生而预先编
制的方案【”。危机事件的应对过程由5个阶段组成，
分别是：预警、准备、动员、复员、学习[31。预警作为危
机应对的第一个阶段。直接关系着危机事件的应对
效果，其目的在于“使用少量钱预防，而不是花大量
的钱治疗”[4]205。因此，在动员预案中明确危机预警机
制及其预警级别，将大大有助于危机事件的预防与
避免。危机预警包括预测和警示2个部分，整个预警
流程【 如 图 l所示 。
笔者在调研过程中发现，目前对于“预警分级”
的实施方法存在“N级动员”和“动员率动员”2种观
点。
1．N级动员
依据军事斗争和突发事件可能造成的危害程
图 1
度、紧急程度和发展势态 ，将预警级别划分为 N级
(通常情况下，专项预案中的“预警分级”较容易编
制，综合预案相对较难)。由于在应对不同预警级别
下的危机时存在很多共性，因此，很多专家学者以及
工作人员均认为无需为每个级别分别制定一套动员
收稿 日期 ：2006-05—10
作者简介：梁艳玲(1983一)，女，硕士研究生，研究方向为国民经济动员学 ，E—mail：suyudida@bit．edu．cn
一 13 —
维普资讯
北 京 理工 大 学学 报 (社 会 科学 版 ) 2006年 第 3期
预案，应该在同一动员预案的一个独立部分．指出不
同预警级别间存在明显差异的地方。
这种方法．目前已经开始逐步被采用．它相对于
其他方法的最大好处就是实施简单，并且能够体现
分级动员思想。笔者认为，使用 N级动员进行预警
分级．应明确如下2个问题：①各预警级别的定义；
②各预警级别对应的应对措施。如：国务院于2006
年 1月发布的《国家突发公共事件总体应急预案》【2】，
其中将预警级别划分为4级：I级(特别严重)、1I级
(严重)、llI级(较重)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙
色 、黄色和蓝色表示。
2．动员率动员
使用动员率f0％，100％1进行预警分级 ，以 3个
月的最大动员能力作为动员率的 100％。首先，由各
主管部门、企事业单位编制一个在最大动员情况下
的动员预案。并在附件中明确指出，不同动员率对应
的危机情况 ．比如：在××情况下，区域 A的最佳动
员率为 10％．最少动员率为 8％等。实际动员率根据
危机的劣度和上级下达的动员任务确定。
动员率的实施方法有3种：①广度动员：各级部
门对其下属各行政单位和企事业单位进行编码，将
每个单位或团体作为整个动员体系中的一个动员
点。依据军事斗争或突发事件可能造成的危害程度、
紧急程度和发展势态的由弱到强，对这些动员点依
次排序。随着动员率的增大，这些动员点会依次被动
员，动员范围逐步扩大，直至全局动员。②深度动员：
每个动员点依据 自身情况，制定自身的动员率体系，
随着动员率的增大，每个动员点的动员程度向 100％
靠近，直至全局动员。③综合广度动员和深度动员 2
种方法：即对各动员点排序，又分别制定出各动员点
自身的动员率体系。随着动员率的增大，动员点逐步
增多．同时各动员点的动员程度向 100％靠近，直至
全局动员。
和 N级动员相比．使用动员率动员．要求较高，
实施相对复杂，目前未能实现。其最大优点是实施精
度高，规范性强，如果能够实现，将会大大提高动员
预案实施效率．增强危机事件的应对能力。
此外，还可以将分级动员与动员率动员相结合．
将动员预警级别划分为 N级 ，同时指明．一级动员
的动员率区间为x1％～y1％．二级动员的动员率区间
为 x2％～y2％．依次类推直至第 N级的动员率达到
100％ 。
二、动员预案的管理
危机事件的应对是一个复杂的大型项 目。建议
结合项目管理中有关控制方面的知识，在“动员预案
的管理”部分 ．纳入“动员预案相互关系管理”和“费
用管理”2个 内容。 ‘
1．动员预案相互关系管理
国民经济动员是以国民经济各个部门为动员对
象。当危机事件发生时，需要被动员的多个组织团体
进行有效的支持与配合．在既定时间内按照动员进
度安排完成动员任务。但是．整个国民经济体系庞大
且复杂．协调各部门共同完成动员任务难度较大。现
行的经济动员预案一般只是将其下级相关动员预案
的名字在全文最后列表附录 ．这只能说 明此动员预
案有哪些下级动员预案 ．还不能满足协调各个相关
组织团体一起工作的作用。因此．建议在经济动员预
案中．纳入“动员预案相互关系管理”内容，使用带时
差和带逻辑关系的“甘特图”啕直观地表示出与此动
员预案相关的主要动员预案．以及它们之间的相互
关 系。
笔者认为在 表示动员预案相互关 系的甘 特 图
中．应该包含五种动员预案和它们之间的三大关
系。5种动员预案指的是：本预案、前导预案、后
继预案、并行预案和援助预案。三大关系指的是：
时序关系、制约关系与互助关系：①时序关系：表
示各动员预案的进度安排以及它们之间的先后动员
顺序。②制约关系：表示某一动员预案的启动必须
在哪些动员预案进行 到哪一个阶段之后 ：而在这个
动员预案进行到某一阶段时．又需要动员哪些动员
预案。③互助关系：主要指的是不同区域间可动员
资源的互助。可将某区域的可动员资源划分为优势
资源和劣势资源，优势资源中的一部分用于危机发
生时的输出．劣势资源则需要其他区域相关资源的
及时输入。
“甘特图”【7J基本上是一种线条图．横轴表示时
间．可划分为多个时间段．纵轴表示本动员预案以及
和它相关的四种动员预案。横道表示各动员预案在
整个期间上计划的起始时间、持续时间和终止时间．
同时也反映出它们之间的时序关系。此外．需通过箭
线来反映动员预案间的制约关系。而援助预案则在
图中使用双横线表示，并将其名字使用圆括号括起
来．如图2所示。
图2中．A表示本动员预案，其执行时间被划分
为 5个时段：Bi表示本动员预案 A的第 i个前导预
案．本动员预案 A只有在 B1和B2两个动员预案执
行完毕后才可启动；Ci表示本动员预案 A的第 i个
后继预案 ．本动员预案 A执行完毕后．需要启动 C1
和 C2两个动员预案：Di表示本动员预案 A的第 i
个并行预案：D1和 D2两个动员预案是在本动员预
案执行过程中启动的，其中，动员预案 D1又是动员
维普资讯
国民 经 济动 员预 案 中若 干 问题 的研 究
I 2 3 4 l 5 I 6 I 7 l 8 l 9
A ●
B1 rr r
B2
● _■● ■_ ■■■ ●■一
C1
●-—_·--一
C2 ^
D1
D2
(E1)
(E2)
图 2 ××省国民经济动员预案的动员预案相 互关 系甘特 图
预案 C2的前导预案 ；Ei表示本动员预案 A的第 i
个援助预案．本动员预案 A在执行第 4时段的工作
之前需要动员预案 E1的援助，并且只有当动员预案
E1执行完毕后，才能进行第 4时段的工作。同时．本
动员预案 A自始至终都需要动员预案 E2的援助，
但是并不受动员预案 E2的制约。
2．费用管理
国民经济动员的目的是应对危机事件的发生．
每一次的动员行为都伴随着国民经济体系中大量资
源的消耗。因此，建议在动员预案中纳入“费用管理”
的内容，对危机事件应对过程中的资源耗费进行有
效管理，以便提高资源利用率，避免资源的不正当使
用，使之不超过预算，保证动员工作的顺利进行。“费
用管理”主要包含 4个方面的内容 ，分别是：动员资
源计划、动员费用估算、动员费用预算以及动员费用
控制[81。
(1)动员资源计划 动员资源计划是指分析和
识别资源需求，确定所需投入资源的种类、资源的数
量和资源投入的时间。这在动员预案中的“动员任务
的分析与落实”部分已有说明。
(2)动员费用估算 动员费用估算是指根据动
员资源需求计划以及各种资源的价格信息．估算和
确定动员工作中各种活动的费用和总费用[81。费用估
算方法主要包括类比估算法、参数模型法和自上而
下估算法等。
(3)动员费用预算 动员费用预算是指把整个
动员活动估算的费用分配给各个工作包．建立费用
基线，以此度量和控制动员活动的实际执行情况嗍。
(4)动员费用控制 动员费用控制是指在动员
预案实施过程中，跟踪实际发生的费用，发现费用偏
差并进行调整的工作[8]。主要包括：费用变更控制、费
用执行情况监控和补充计划编制 3方面内容。费用
控制的方法很多．比如，现在使用较为广泛的“挣值
法 ”。
挣值法是一种分析目标实施与 目标期望之间差
异的方法，它通过测量和计算已完成的工作的预算
费用(BCWP)与已完成工作的实际费用(ACWP)和
计划工作的预算费用(BCWS)得到有关计划实施的
进度和费用偏差，从而判断预算和进度计划的执行
情况[61 。
挣值法包括以下4个评价指标
费用偏差(cv)：CV=BCWP—ACWP
进度偏差(sv)：SV=BCWP-BCWS
费用绩效指数(CPI)：CPI=BCWP／ACWP
进度绩效指数(SPI)：SPI=BCWP，BCWS
当 CV<0，CPI<I，说明费用超支；当SV>0，SPI>
1，说明进度提前。
三、动员预案的框架格式
一 个优秀的动员预案框架格式应该具备较强的
操作性、实用性、针对性与灵活性。目前．在国民
经济动员预案领域，已基本形成了一套通用的动员
预案框架格式。笔者经多方调查研究，发现现行的
框架格式中仍然存在着一些不足。以下是 3条建
议，希望能够有助于动员预案的框架格式的进一步
完善。
1．将动员任务的分析与落实两个部分合并
现行动员预案大多将动员任务的分析与落实分
为 2个独立的部分，经多方征求意见，建议将它
们合并为一个部分。因为：①这两个部分关系紧
密。任务分析是任务落实的基础 ，任务落实是任
务分析的目的，使其合二为一 ，并使用同一张表
来表示 (表 1)，将会更有利于预案编制者与实施
者对动员任务的理解，提高动员预案的质量和实
施效率。②这 2个部分的内容有所重复。合并后
减少篇幅。
维普资讯
北京 理 工 大学 学报 (社 会科 学 版 ) 2006年 第 3期
表 1 国民经济动员任务分解落实表 表 3 各组编成及职责表
霉 !竺 三 墨茎 竺兰 霉指挥组类别
2．在动员预案中多采用表格方式
建议在动员预案中多采用表格方式，使相关信
息集中且关联，有助于编写和实施。建议在“动员任
务的分析与落实”部分，使用“国民经济动员任务分
解落实表”(如表 1)；在组织指挥体系中的“指挥部
编成”部分，使用“指挥部编成表”(如表 2)；在组织
指挥体系中的“各组编成”部分，使用“各组编成表”，
如表 3所示。
表 2 指挥部编成表
组长 成员单位 ．
面 瓦 职责
3．以附件形式表示动员预案的分类体 系与层次
划分
建议在动员预案正文后面，以附件形式添加
“国民经济动员预案分类体系”与 “国民经济动员
预案层次划分”2个附件。并在动员预案正文的第
一 部分 “总则”中，纳入 “预案定位”子要素，预
案定位的依据就是 “分类体系”和 “层次划分”2
个附件。
本文的研究得到了经济动员领域中多位领导、
专家学者和工作人员的支持与帮助。在此向他们深
表谢意!
参考文献 ：
【11孔昭君．通过预案促进国民经济动员准备『J1．北京：北京理工大学学报(社会科学版)，2004(6)：3．
【2]国务院．国家突发公共事件总体应急预案[EB／OL]．http：／／politics．people．corn．cTI，GB，1026，40084l1．htm1．2006．1．
【31陈德第．新时期国民经济动员理论框架『J1．北京理工大学(社会科学版)，2003(6)：3．
【41戴维·奥斯本，特勒·盖布勒．改革政府——企业精神如何改革者公营部门【M】．上海：上海译文出版社，1996．
『51郭济．中央和大城市政府应急机制建设【M】．北京：中国人民大学出版社 ，2005．
『61王胜．全面质量管理——未来企业管理模式『M1．北京：中国经济出版社 ，2004．
『71图解的智慧．甘特图简介 B／OL]．http：llwww．ivvv．net／archives／2006／22205．shtm1．
【8】西安电子科技大学中山学院．项 目费用管理 B／OL]．http：／／www．ZSC．edu．cn／org／enc／blog／uploadfile／20051130101254489．ppt．
【9】中国首届政府应急系统国际论坛．美国地方政府管理中的应急系统【C】．北京 ，2003．
On Budgeting in National Economy Mobilization Plan
LlA NG Yah—ling
(School of Management and Economics Bejing Institute of Technology，Bejing 10081)
Abstract： With the development of National Economy Mobilization Program， there aye some problems which remain to be
resolved． This paper mainly focuses on three problems： crisis pre—warning classification， mobilization program management
and fram ework of mobilization program．
Keywords：national economy mobilization；national economy mobilization program；pre—warning classification；program man agement；
framwork of mobilization program
【责任编辑：孟青】
一 16 —
维普资讯
