惭 闻 现 帑 传 媒 透 视
针 对报业集团改革存在的诸多问 I题
， 有论者将之归咎于 “事业单
位企业化管理”体制，认为该体制 “产
权归属不清晰”，提出注销事业法人，全
面转企改制，以独立商业机构的主体形
式发展产业，追求资源配置的最优效
果。笔者认为有的报社或报业集团 (如
非党报集团)在条件允许的情况下可以
进行全面转企改制的探索，但我国传媒
产业受现有政治经济体制制约，用次优
选择理论的观点看，对于党报或党报集
团来说，全面转企改制不再是最优解的
必要条件，因此，深化 “事业单位企业
化管理”，提升报业集团的市场竞争力，
是党报集团较为现实可行的次优选择。
“事业单位企业化管理”的合
理性及问题
1978年末，财政部批准人民日报社
等首都数家新闻单位关于试行 “事业单
位企业化管理”的报告，开始报业经营
管理改革的历程。 自此，在 “事业单位
企业化管理”的体制与框架下，中国报
业获得r快速发展，广告营业额年均增
速超过 20％。
“事业单位企 业化管理”之所 以能
够在较长时间内给报业提供强劲的发展
动力，主要在于该体制及其产权关系比
较适合当前国内的政治、经济与文化环
境，是这一环境的产物。从政治角度考
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编者按：报业尤其是党报集团的体制改革，是业界普遍关心的一个话题。
针对 “事业单位企业化管理”体制，黄小榕此文较为系统地提出了自己的观点。
我们也期待关注此问题的读者诸君将您的看法形成文字，发给我们。
党报集团改革的次优选择
— — 论深化 “事业单位企业化管理”改革
● 黄小榕
虑，党报是党的舆论工具，发挥引导舆
论，宣传党的理论、路线、方针、政策，
服务中心工作的政治功能，因此，它不
仅要接受党的政治领导，还要作为党的
中心工作的重要一环而接受党的组织领
导和行政领导。这决定了党报不可能成
为 “现代企业制度”意义上的企业，而
只能是事业单位。根据国务院颁布的
《事业单位登记管理暂行条例》，事业单
位 “是指国家为了社会公益目的，由国
家机关举办或者其他组织利用国有资产
举办的，从事教育 、科技、文化、卫生
等活动的社会服务组织。”而现代企业
制度的企业，首先应该是独立的企业法
人，企业法人的独立性体现于 ：第一，在
法律上，企业和主管部门之间是平等的
主体，双方必须按照等价、有偿、自愿、
互利的原则形成民事法律关系；第二，
企业法人与组成企业法人的股东、成员
各自以自己的名义独立参与民事活动，
各自享有权利与义务；第三，独立的财
产权利与相应的责任与义务。按照企业
法人的权利，主管部门必须通过法律、
合同途径与企业产生关系，不能在 日常
运作中干预企业行为。其次，企业 以追
求最大利润为目标，这与党报以社会公
益为首要功能根本不同。因此，党报只
能以事业单位性质存在。
事业单位首先应该由财政拨款维持
其运作，但是，上世纪80年代的中国处
于改革开放初期，政府财政拮据，不能
为众多党报的生存提供足够的财政支
持，这种情况制约着党报的发展。同时，
在极左路线下形成的办报观念与事业单
位 的管理方式 ，也适应不了改革开放形
势的需要。办报业务唯上唯书，惟命是
从 ，缺乏创新意识 ；管理上缺乏有效的
激励机制。因此，党报开始引进企业管
理方式，以竞争上岗打破原事业单位的
官僚架构，激活用人机制；开拓广告市
场，引入市场竞争，创收赢利，建立物
质激励机制。而党报作为大众传播媒
体，自身也具有潜在的市场价值，即它
不仅有公益性服务功能，也有半公益性
和商业性服务的功能。譬如，利用其受
众群和影响力贩卖广告版面，就是典型
的商业性服务。这些是党报进行产业经
营、企业化管理的依据 。
党报自身集合了政治性与商业性、
社会公益性与非公益性的诸多矛盾因
素，这决定了党报可以采取 “事业单位
企业化管理”的改革路径。事业单位性
质为党管媒体提供制度保障；企业化管
理，既可激发党报的活力，也可解决办
报的经费问题。当然，从所谓主流经济
学的观点看，这一解决方案并没有达到
帕累托最优的要求。首先，因为事业单
位性质 保 留了行政 干预的管道 ，使其
“产权不清晰”、“政企不分”、“权责不
明”，不符合 “现代企业管理”的要求；
其次，该方案维持事业单位体制，效率
低，更不可能达到 “完全竞争”。但次优
理论认为，“如果帕累托最优的某一条
件不能满足，只能在背离帕累托最优其
他条件的情况下寻求较佳状态，该状态
被称为 ‘次优”’(R．G．Lipsey、K．Lancagter
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1 956)。从这一观点看，当出现市场失灵
时，微观经济政策并不是尽量满足帕累
托最优所要求的条件，而是按照一定的
赢利目标去改善效率和赢利水平。“事
业单位企业化管理”能够有效推动报业
改革，提高效率，是现有条件下的合理
选择。
现有体制 法律也为 “事业单位企
业化管理”提供了广阔的发展空间。《中
华人民共和国企业法人登记管理条例》
规定，事业单位 “从事经营活动或者设
立不具备法人条件的企业”，“在核准登
记的经营范围内从事经营活动。”《事业
单位登记管理暂行条例》还规定，“事业
单位依法举办的营利性经营组织，必须
实行独立核算，依照国家有关公司、企
业等经营组织的法律、法规登记管理。”
这意味着，党报或党报集团可以投资创
办具有独立法人资格的企业，这些企业
也完全可以推行现代企业制度，有明晰
的产权，可以开展资本运作。这些法规
为党报和党报集团提供了广阔的经营发
展 空间。
但这 的确不是一个完美的解决方
案，其最大的问题就是该体制给党委政
府官员以及相关部门直接干预报纸的日
常运作留下一条合法渠道，这些干预有
些 出于非专业 、非市场的考虑 ，不少甚
至还带来了恶劣的官场文化影响，的确
降低了报纸的市场效应和经济效益。但
这又是一条党委指挥党报配合其中心工
作和舆论导向的便捷渠道，关键要看党
委政府官员、宣传主管部门和党报领导
者的政治素质、政策水平与专业能力 ，
以及相互间的理解、信任与配合。这可
以解释为什么有的党报在这个体制下取
得了快速发展 ，占有最大的市场份额，
如深圳报业集团，而有些党报则长期萎
靡不振，市场 日蹙。这个制度缺陷要依
靠人的因素去弥补。有人把新闻行业的
一 些不正之风和管理不善问题等不 良现
象归咎于 “事业单位企业化管理”，则理
由不足。事实上，行业风气不正或管理
不善是企业或事业单位共有的问题，并
不是只有事业单位才存在。
党报或党报集团全面转企改
制的制约因素
党报或党报集团 “转企改制”，存
在诸多制约。党报从严格概念上来说
就是党委机关报，也即是党组织的一
部分，日常工作必须服从党委的指挥，
为党委中心工作服务，本质上是一个
政治组织 ，充当党的舆论工具是一种
刚性要求，即不论报纸 自身愿意与否、
赢利与否都必须承担的责任。如果转
制为企业 ，成为以获取利润为首要 目
的的商业机构，发挥党的舆论工具作
用，则成为一种自愿行为，可以根据市
场需求及经济利益做出选择 ，这样的
报纸就不再是党报，充其量只能认为
是具有政治立场与倾 向的商业报纸。
因此 ，党报的性质成为制约报纸转企
改制的第一因素。
党报转企改制，将使党报或党报集
团更深地陷入 “产权不清”、“权责不明”
的泥淖。事业单位性质的党报或党报集
团，资产受财政、审计等行政部门监管，
财政及审计部门仅监管国有资产的安全
及资产使用的合法程序，并不干预党报
及党报集团的经营管理过程，党报或党
报集 团事实上拥有独立的财产权 ，其产
权归属及权责是相对明确的。同时，从
经济角度看，事业单位体制是党委政府
干预党报日常运作最低代价的补偿或交
易，该体制必须为党报或党报集团及其
员工的生存提供制度保障。如果转企改
制，按照新公司法规定，国有资产监督
管理机构将有权管理党报或党报集团，
决定公司的重大事项，甚至有人事任免
权。同时，党报仍要接受党委及宣传主
管部门的管理，这必然形成多头管理的
局面，降低管理效率。而且，由于失去
事业单位保障，行政干预更易形成。其
结果是，产权及权责更为混乱，党报或
党报集团将处于更为困难尴尬的境地。
党报或党报集团转企改制受现行政
治体制制约。媒体管理体制历来受政治
新 闻观 察 。传媒透视
体制发展的制约，从报纸的发展历程
看，党报消亡并向商业性报纸转变是不
可逆转的趋势。但这一过程与政治民主
化进程正相关。在西方三权分立与多党
轮流执政的政治制度下，媒体可以选择
不同政党的政治立场。主流媒体通过对
公共事务的报道、评论干预政治，扩大
影响，吸引受众和广告商。他们选择政
治立场、政治观点是以商业利益为出发
点，通过对政治的参与获取经济利益。
政党依靠其政治主张争取民意，包括争
取媒体的支持。政党与媒体之间是一种
对等的利益交易，媒体以企业的主体形
式彻底走向市场，号称是监督包括政
党、政府在内的第四权力。从中央多次
对政治体制改革的阐述可以看出，中国
将根据自己的国情发展民主，坚持共产
党的领导，不可能照搬西方的民主政治
模式，因此，西式的媒体管理体制也不
可能移植到中国，纯商业化的报纸模式
目前不可能取代党报模式。要某家媒体
或公民长期认可一个政党的主张，就必
须依赖于超越政治主张号召力以外的强
制力量 (如法律或行政力量)，党报及党
报集团的事业单位体制是维系对党报行
政影响力的必要保证。
李普西 (R．G．Lipsey)和兰卡斯特 (K．
Lancaster)认为：“假设帕累托最优所要求
的一系列条件中有某些条件没有得到满
足，那么，帕累托最优状态只有在清除
了所有这些得不到满足的条件之后才能
达到。”譬如，达到帕累托最优状态需要
满足 1 0个假设条件，如果这些条件至少
有一个不能满足，那么，满足全部剩下
来的9个条件而得到的次优状态，未必
比满足剩下来的9个条件中一部分 (如
满足4个或5个)而得到的次优状态更接
近于 1 0个条件都得到满足的帕累托最优
状态。如果认为党报或党报集团转企改
制是达到媒体资源最优配置、媒体生产
效率最佳的必要条件，那么，我们就要
考察与之相对应的条件是否具备，如果
不具备而勉强实行转企改制，则必然达
不到最优效果。简言之，面对诸多条件
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制约，转企改制并不是提高党报效益的
必要条件。
从实证效果看，党报或党报集团是
事业单位或者是企业单位，虽然对其竞
争力有所影响，但却不是决定性的因
素。譬如 ，深圳报业集团目前仍是事业
单位体制，但内部都建立起了较合理的
管理机制，集团主报在报业竞争中依然
处于强势地位。而从国企改革的经验
看，大量国有企业的亏损、倒闭和国有
资产的流失证明，并不是有了企业制度
就能保证企业建立起竞争优势。党报或
党报集团的改革 ，应警惕重蹈国企改革
的覆辙。
以竞争深化 “事业单位企业
化管理”的改革
“转企改制”的倡导者是以产权理
论为依据的，但从超产权理论观点看，
企业效益主要与市场结构、市场竞争程
度有关(Tittenbrun，1 996)，而不是像产权理
论主张的那样，产权明晰决定企业的绩
效。不管企业产权归属如何 ，面对竞争
的生死抉择，只要寻求生存发展，企业
或报社就必须改善其治理机制，不管是
行政治理还是商业治理 ，参与市场竞争
是企业或报社治理机制往效益方面改善
的必要条件。党报体制改革不必总是盯
住产权问题，纠缠于事业单位性质问题
不放，不妨换个思路，从现有框架内考
虑如何推进党报集团参与市场竞争，以
竞争促使党报自身机制的改革，提高市
场竞争力 。
对于党报或党报集团来说，事业单
位性质与企业化管理既是矛盾的两面又
是相互依存的统一体 ，规定了党报或党
报集团的性质、作用与发展路径，矛盾
双方的运动不断推进党报集团改革的深
化。改革的深度及效益，与党报参与竞
争的程度正相关。有的党报，不积极主
动参与市场竞争，依靠子报子刊的利润
过日子；或者依靠行政指令发行，在短
兵相接的零售市场一无斩获，这些党报
虽有企业化管理之名，却无参与市场竞
————1；百]青年记者． f} {
争之实，自然谈不上提高效益。可以说，
多数党报目前面临的主要问题还不在于
体制的局限，而在于尚未充分利用现有
体制参与市场竞争。
提 高党报或党报集 团效益 ，首先要
最大限度地将党报推 向市场竞争，以竞
争促管理 ，迫使 党报建立适应市场竞争
的管理机制。报纸零售通常是衡量综合
性报纸市场化程度的重要指标，市场竞
争力强的党报，必在零售市场有较好表
现。如深圳报业集团各主报，在保持深
圳市场最大订阅量的同时，每天在零售
市场都拥有较大的份额。对于目前市场
化程度不高的党报，应在发行上制定有
效的零售考核指标，以零售迫使党报适
应市场、走向市场。在对党报的考核及
分配上，要适度提高经济指标的权重，
真正落实自主经营、自负盈亏的企业化
管理原则。在集团内部允许适度的差异
化竞争，改变平均主义或子报养大报的
做法，促使各报在市场竞争中自主创造
利润，自己养活自己。通过分配和零售
两个刚性指标与压力，促使党报积极创
新，改革内部激励机制与用人机制，促
使其以市场和读者需要改进办报思路，
从内部机制到外部形象全面深入推进改
革，提高其市场竞争力。
针对媒体的市场结构，以竞争促使
党报寻找合适的市场定位与市场策略。
目前党报定位存在较多的问题是，忽视
党报作为大众传播媒体的特点，过度强
调党报对各级党政部门指导工作的功
能，同时，对党报如何发挥政治功能的
理解出现偏差，最为典型的莫过于把党
报看作公开发行的红头文件。在市场经
济条件下 ，党报是通过适应市场 占领市
场发挥其政治功能的，作为综合类日报
的定位首先要考虑如何最大限度占领市
场，不能先捆住 自己的手脚，将阅读对
象局限在党政机关等所谓 “高层读者”
上，而把最大份额的大众化市场出让给
都市类等其他报纸。与之相应，党报的
风格定位也应与时俱进，摆脱 “官报”形
象，在保持健康文化品位的前提下顺应
大众文化的需求。深圳报业集团明确申
明党报的读者对象不仅是高端读者，而
且是占人口大多数的不同阶层人士，从
而最大限度地占领市场，也最大限度地
占领舆论 阵地，这应该是我国大多数地
方党报应遵守的定位原则。
适应市场竞争环境的变化，提高党
报及党报集团的市场应变能力。近年来
党报集团面临收入增长减缓或负增长的
困局 ，这并不是因为现有体制引起的，
而主要是新媒体崛起导致市场格局发生
了剧变，即使在西方，传统媒体也面临
同样的问题。这些问题考验的是党报或
党报集团的办报和经营应变能力。新媒
体造就了新一代受众，价值观多元、思
想独立，关心社会和公共事务 ，热衷表
达观点，热情参与社会事务，互联网使
受众从 “你说我听”的顺民变成 “你说
我也说”的公民，党报或党报集团的传
播要学会从对顺民的宣传灌输转变到与
公民的对话，坚持以人为本，把人民群
众的满意与否作为衡量媒体传播效果的
唯一标准。受众性质的转变，远比阅读
方式的转变更为重要，因为价值观决定
行为方式。只要媒体的价值观、话题、风
格与受众产生共鸣，他就不在乎你是报
纸，还是网络。因此，党报集团在适应
新媒体的竞争中既要与之竞争、融合，
更重要的是要学会做与公民对话的传
播，宽容、适应和引导他们的价值观、喜
好、风格，真正与之融为一片，这较之
向数字化内容的转变更为艰难与重要。
总之 ，对 于党 报或党报集团来说 ，
当前要解决的紧迫问题不在于 “转企改
制”，不在于产权，而在于提升党报或党
报集团的竞争力，在 于转变观念，在于
参与市场竞争的勇气与智慧，在于办报
和经营方式的改变。深化 “事业单位企
业化管理”的改革。正是为解决这些问
题创造条件。“事业单位企业化管理”这
一 体制终究要被突破，但这必须以政治
体制的改革为前提。
(作者 为深圳报业集团新 闻研 究所
副所 长)
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