目 录
一、宁波市养老服务现状 .....................................................................................1
（一）宁波市养老服务环境 ...........................................................................1
（二）宁波市养老服务供给现状 ...................................................................4
（三）宁波市养老服务需求情况 ...................................................................5
（四）宁波市养老服务供求矛盾分析 ...........................................................8
（1）供求矛盾分析 ...................................................................................8
（2）供求矛盾原因分析 ...........................................................................9
二、影响养老服务价格因素分析 .......................................................................11
（一）养老服务成本分析 .............................................................................11
（1）有关成本的概念 .............................................................................11
（2）机构养老服务成本分析 .................................................................12
（3）养老服务行业成本收益分析 .........................................................15
（4）不同养老模式养老成本差异分析 .................................................16
（二）养老服务价格供求弹性分析 .............................................................16
（三）政府政策对养老服务价格的影响 .....................................................18
三、宁波市养老服务价格管理及相关政策分析...............................................19
（一）养老服务价格管理的必要性 .............................................................19
（二）机构养老服务价格管理分析 .............................................................20
（三）居家养老服务价格管理分析 .............................................................22
（四）养老服务价格管理缺陷分析 .............................................................24
（1）养老服务价格管理内容未能涵盖养老服务供求内容.................24
（2）养老服务价格管理未能完全反映养老服务供求关系.................25
（3）养老服务价格未能有效反映养老服务供求质量要求.................26
（五）宁波市养老服务政策介绍 .................................................................27
（六）宁波市养老服务政策缺陷分析 .........................................................32
（1）补缺型的养老服务政策 .................................................................32
（2）民营机构生存状况不容乐观 .........................................................32
（3）优惠政策落实不到位 .....................................................................32
（4）服务资源利用效率低下 .................................................................33
（5）养老服务管理手段创新缓慢 .........................................................33
四、国内外价格管理及养老服务政策 ...............................................................33
（一）国外政府公益事业的价格管理 .........................................................33
（1）美国政府的价格管理 .....................................................................33
（2）法国政府的价格管理 .....................................................................34
（二）国外养老服务模式介绍 .....................................................................35
（1）新加坡养老模式 .............................................................................35
（2）澳大利亚养老模式 .........................................................................35
（3）澳门养老模式 .................................................................................37
（三）上海市推进机构养老服务社会化政策.............................................38
五、宁波市养老服务价格管理机制及相关配套政策改进建议.......................38
（一）养老服务价格管理目标 .....................................................................38
（二）养老服务价格管理的原则 .................................................................39
（1）适度管理的原则 .............................................................................39
（2）遵循成本导向原则 .........................................................................39
（3）分类管理原则 .................................................................................40
（4）有利于增进老年人福利的原则 .....................................................42
（二）创新价格管理手段 .............................................................................42
（1）差异性的养老服务价格管理策略 .................................................43
（2）养老服务价格管理科学化 .............................................................43
（3）创建养老服务价格信息公开平台 .................................................44
（4）规范养老服务价格调整策略 .........................................................45
（三）完善政策，推进养老服务业发展 .....................................................46
（1）加大投入力度，加强养老机构建设 .............................................46
（2）科学划分养老机构功能类型 .........................................................46
（3）完善机构养老服务供给方式 .........................................................47
（4）建立健全支持居家养老的相关配套政策.....................................49
（5）培育专业的养老服务产业研究机构 .............................................49
（6）大力开展互助养老 .........................................................................50
（四）建立完善的市场化运行机制 .............................................................50
（1）拓宽民间资本在养老服务业中的发展空间.................................50
（2）积极培育养老服务民间组织 .........................................................51
（3）努力扩大养老服务的有效需求 .....................................................52
（五）加强养老服务队伍建设 .....................................................................52
（1）加强从业人员素质建设 .................................................................52
（2）改善养老服务从业人员待遇 .........................................................53
完善我市养老服务价格管理机制及相关配套政策研究
前 言
加快发展老龄事业和社会福利事业，逐步改善保障老年人生活、健康以
及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、
老有所乐既是弘扬中华民族敬老、养老美德的内在要求，也是应对老龄化社
会的严峻挑战，保障民生，建设和谐社会的现实要求。为发展养老服务事业，
宁波市政府出台了一系列的政策，有效地缓和了养老服务供求矛盾，但是由
于传统家庭养老模式已不胜重负、养老服务供求矛盾突出、养老服务供求与
养老服务价格的矛盾、社会资本参与养老服务业的热情不高等原因，现行的
养老服务价格管理不能很好地引导养老服务业的发展，现有的推进养老服务
业发展的政策措施并没有完全取得预期的效果，现有的养老服务保障体系仍
需不断完善。而滞后的养老服务业必然会影响老年人的权益保护，进而影响
和谐社会的构建。因此完善养老服务价格管理机制，研究相关政策推进养老
服务业发展以应对老龄化社会的挑战已经成为摆在政府和社会公众面前亟
待解决的问题。
本课题从分析宁波市养老服务现状入手，分析了影响养老服务价格的因
素，对宁波市养老服务价格管理及相关政策的现状的问题进行剖析，借鉴国
内外价格管理和养老服务模式的有益经验，提出了宁波市养老服务价格管理
机制及相关配套政策改进建议，以期为相关部门制定对策提供参考。
一、宁波市养老服务现状
养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活
需求的服务行业。宁波市正在努力构建和完善以居家养老为基础、社区服务
为依托、机构养老为补充的养老服务体系，以满足老年人多样化的服务需求。
（一）宁波市养老服务环境
从人口年龄构成上来看，宁波市是人口老龄化发展速度较快的城市之一。
早在 1987 年全市 60 周岁及以上的人口比重达到 10%，进入了老年型社会。
截至 2010 年年底，全市 60 岁以上户籍老年人口数为 1020893 人，
占户籍人口总数的 %，其中 65 岁及以上人口数为 654750 人，占常
住人口的 %。近年来，60 岁以上老年人口占全市人口的比重及 60 岁以
上老年人口的绝对数量都有了不同程度的上升。据预测，到“十二五”末，全
市 60 岁以上户籍老年人口将有可能突破 130 万，占总人口的比重将超过
20%，进入中度老龄化社会。与此同时，老年高龄化趋势愈加明显。据推算，
到“十二五”末，80 岁以上老年人口将接近 20 万，占老年人口的比重约为 15%
左右。近年来，宁波市户籍老年人口数量呈现出缓慢增长的趋势（见表 1）。
表 1 宁波市老年人口数量表
60 岁以上人口数（人）年份 总人口（人）
人数（人） 占总人口%
2003 5490725 759600
2004 5526889 774300
2005 5567000 801109
2006 5604494 839920
2007 5645582 878222
2008 5680873 927894
2009 5710172 976993
2010 5740836 1020893
宁波市老年人口占全市户籍人口比例呈现出缓慢上升的趋势（见图 1）
图 1 宁波市老年人口比重
从经济环境上看，一般发达国家是在经济社会基本实现现代化的条件下
自然进入老龄社会的，所以对人口老龄化的承受力较强，由于老龄化发展速
度慢，因而有较长的时间作准备。宁波市 2010 年国民生产总值达到 5163 亿
元，人均国民生产总值（按常住人口计算）达到 69368 元，属于长三角经济
发展区中沿海经济发达城市，具有较强的经济实力。但是宁波市人口老龄化
与人口高龄化、空巢化相伴随，与现代化建设加速推进相伴随，与经济转轨、
社会转型、文化领域深刻变革相交织，这种状况不仅作用于生产、流通、消
费、金融等经济领域，同时也作用于社会管理、公共服务和社会稳定等多个
方面，而且由于宁波市进入老龄社会早，老龄化发展速度快，养老服务所需
支出大，这些均增加了开展养老服务工作的难度。
从养老服务价格管理的作用和形式来看，养老服务价格管理是引导和促
宁波市老年人口比重
0
1000000
2000000
3000000
4000000
5000000
6000000
7000000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
年份
人
口
全市户籍人口数
60 岁以上老年人户籍人
口数
线性 (60 岁以上老年人
户籍人口数)
进养老服务产业健康发展的重要手段。当前宁波市养老服务价格构成体系包
括政府定价与市场调节价两种模式。实行双轨制是在当前情况下的现实选择，
这既有利于政府保障老年人的基本养老服务，又有利于引导社会力量进入养
老服务业，根据养老服务业的市场需求状况提供相应内容和层次的养老服务。
政府应该为三无、鳏寡和困难家庭的老人提供免费服务和补贴，但不可能对
所有老年人的养老服务大包大揽。养老服务问题最终得依靠发展养老服务产
业、培育老年服务市场，引导有经济能力的老年人自费购买服务来解决。政
府作为养老服务提供主体进行养老服务价格的管理不仅可以对福利性和非
营利性养老服务机构的运营进行管理与监督，而且通过对福利性和非营利性
养老机构的养老服务进行定价，可以平衡与调节养老服务市场价格。如果完
全放开养老服务市场价格管理，那么经济状况不佳的老年人将会因养老服务
价格过高而难以承受，这部分老年人的养老服务将无法得到保证。通过政府
定价的平衡与调节作用，不仅可以保证福利性和非营利性养老机构养老服务
价格维持在一个较低的水平，而且可以防止营利性养老服务机构养老服务价
格过高。但是，双轨制的养老服务价格运行模式也存在一定的弊端。首先，
有可能会挤压营利性养老服务机构的生存空间。大部分福利性养老机构性质
都属于事业法人，其人员工资、日常运行所需资金均来自财政拨款，因而成
本压力很小，对政府所制定的养老服务价格敏感程度不高；非营利性养老机
构性质大部分属于社会团体，实行的是保本经营，略有盈余，因而对政府所
制定的养老服务价格要求也不高。这对营利性养老服务机构的定价带来很大
压力，在竞争中处于劣势。其次，由于政府既是养老服务供给主体，同时也
是养老服务的管理者，还是养老服务价格的管理者，多重角色身份可能会导
致行政资源的浪费或效率的低下。因此应强调政府养老服务的管理者身份，
精心培育健康的养老服务市场，保障基本养老服务需求的前提下政府应综合
运用财政、税收、价格管理等手段引导社会资本进行入养老服务市场，从而
促进养老服务产业的健康发展。
从养老服务体系建设来看，宁波市养老服务体系建设成效显著。首先，
宁波市出台了一系列优惠政策鼓励社会资本进入养老服务业。其次，加大资
金扶持力度，各类养老机构数量有所增加，规模不断扩大，服务内容不断丰
富。再次养老服务惠及人群不断扩大。据统计，至 2010 年底，宁波全市共
有养老机构 220 家，其中社会力量办的只有 30 多家，总床位 万张，平
均每家床位数 张，每百名老人拥有养老床位 张。这一数字远超
全国每百名老人 张和全省每百名老人 张的平均养老服务水平。全
市 92%的城市社区和 30%的行政村开展了居家养老服务，建有社区（街道）
居家养老服务中心（站）248 个，村居家养老服务中心（站）805 个。
但是，当前宁波市养老服务业中各类矛盾依然比较突出，与严峻的人口
老龄化形势不相适应，其中养老服务的供求矛盾尤为明显。
（二）宁波市养老服务供给现状
养老服务供给是指养老服务提供主体在一定时期内在各种可能价格下
愿意而且能够提供养老服务的数量。宁波市养老服务供给主体主要由政府、
企业和个人三部分构成，养老服务供给方式主要有：政府无偿地向特定老年
群体提供、社会资本进入养老服务市场提供、以成本价格为基础，通过政府
补贴和向受益人收取一定费用的方式提供。当前宁波市养老服务供给市场具
有以下特征：政府在各类养老服务供给主体中居于主导地位，社会资本创办
的营利性养老服务机构所提供的养老服务数量偏少，非营利组织和个人的养
老服务供给力量弱小；各类养老服务供给主体所提供的养老服务具有较高的
替代性；单个企业的规模较小，进出养老服务行业比较容易；各类养老服务
供给主体之间竞争性不强。
（1）居家养老服务供给现状
居家养老是指老年人在家中居住却享受社区为老年人提供的养老院式
服务的一种社会化养老模式，即以家庭为核心、以社区养老服务为依托、以
养老制度为保障的养老体系。宁波市居家养老服务呈现以下特点：首先，以
政府购买服务为导向的养老服务支出方式。宁波市把解决生活自理能力差、
经济困难、无子女或子女不能实施有效照顾的居家老年人的生活照料问题作
为推进居家养老服务的着力点和突破口，采取以政府购买服务的形式，出资
聘请专职服务人员向这些居家老人提供基本生活照料服务。其次，建立了以
居家养老服务中心为核心的养老服务平台。按照服务就近、就便、经济的原
则，宁波市在老年人相对集中的社区（村）建立了一批居家养老服务中心。
（2）机构养老服务供给现状
机构养老是指以社会机构为养老地，通过政府向特定对象免费提供养老
服务或老年人自己及其亲友出资购买养老服务，由养老机构统一为老年人提
供有偿或无偿的生活照料与精神慰藉，保障老年人安渡晚年的养老方式。宁
波市养老机构的举办主体主要有公办、民办两种类型，以公办养老机构为主。
养老机构经营管理模式主要有公建公营、公建民营、民办公助和股份制等几
种类型，但基本上是公建公营为主，公建民营性质和股份制模式的养老机构
为数不多。当前宁波市养老机构存在国有养老机构多，民办养老机构少；低
端养老机构多，高端养老机构少；生活照料型养老机构多、医疗护理型养老
机构少的特点，无法很好满足老年人多样化的养老服务需求。
（三）宁波市养老服务需求情况
调查表明，居家养老依然是宁波市老年人养老方式的主流选择。老年人
选择居家养老的原因在于，第一是生活有人照顾，第二是热闹，第三是不孤
独，第四是可以享受天伦之乐，第五是生活很丰富，第六是开销少。但是高
龄老人更偏爱机构养老。这是因为老年人的健康状况、自理能力往往随着年
龄的增长而下降，因此选择机构养老的高龄老年人明显增多。无论是居家养
老还是机构养老，老年人对养老服务有着共同的需求，概括起来主要有经济
援助需求、生活照料需求、医疗保健需求、精神慰藉需求、文体活动需求、
法律援助需求等，其中既包括物质形式也包括非物质形式。
1、经济援助需求。老年人的可支配收入主要是以前的积蓄、离退休金、
自己工作以及家庭资助。尽管随着社会经济的发展，特别是养老保障制度的
实施，我国老年人的经济保障有了很大的改善，老人经济上的供给与保障问
题在逐步缓解。但是老年人在经济上的这种保障是一种低水平的养老服务保
障，只能解决吃饭、穿衣等基本的生活问题。当老人在面临生病等风险时，
经济状况容易恶化。因此老年人的实际上经济状况并不是非常乐观，仍然需
要来自外界的支持。
2、生活照料需求。随着年龄的增长，老年人的生理机能渐渐下降，老
年人自己进行家庭起居的照料已力不从心。而且由于长期实行“一对夫妇只
生育一个孩子”的生育政策，导致了“四二一”结构家庭、空巢家庭急剧增多，
传统的家庭养老模式已无力承担老年人生活照料需求。老年人对于长期的生
活照料的需求十分强烈，这种需求涉及日常生活起居的方方面面，购物、家
务料理、家庭卫生、洗澡等等。
3、医疗保健需求。老年人年龄越大健康状况越差，越有医疗服务的需
求。医疗服务需求是老年人最基本的需求之一，这种需求不是不舒服时量量
血压，量量体温就能解决的，而是要有专业的机构和人员为老年人进行健康
跟踪服务，尽早发现老年人的身体状况的变化并给予有针对性的治疗。因此
迫切需要价格合理、方便就近的治疗与康复场所。
4、精神慰藉需求。精神慰藉需求是老年人晚年生活中极其重要的需求，
老年人离退休后逐渐与原来的社会关系疏远，很多老年人在年事已高、身体
日益变差的时候会感觉到孤独苦闷。而其他家庭成员因为生活的快节奏、高
强度工作的压力无法充分满足老年人精神方面的需求。老年人因而心理趋于
脆弱化，常常被孤独感、失落感、忧郁感和烦躁情绪所困扰。他们的晚年生
活更加特别需要得到精神慰藉以丰富晚年的精神生活。因此应根据老年人的
心理状况和需求，提供一些积极的、引导的、咨询性的服务和团体活动给予
老年人精神慰藉。
5、文体活动需求。文体活动既可以锻炼老年人的身体，同时也为老年
人之间进行情感交流提供了一个平台，为老年人在渐渐远离主流社会后寻找
到另外一个精彩的生活世界。
6、法律援助需求。老年人在日常生活中也会遇到财产纠纷、家庭纠纷
等问题，老年人也有法律方面的需求。因此应定期进行法律知识的宣传，为
老年人提供法律的咨询服务，解答老年人的困惑，帮助老年人解决实际问题。
当然老年人的需求由于自身情况不一，也存在着一定的差异性。比如在
对居家养老的老年人服务需求情况的调查中，医疗保健服务成为居家养老者
最需要的社会服务项目。传统的“保姆式”的服务已不能适应居家养老者的服
务需求，这对居家养老服务中心的服务养老服务水平、服务人员的专业化养
老服务水平提出了更高要求。相比居家养老，机构养老最缺乏的是亲情，而
老年人最需要的也是亲情。老年人的养老需求逐渐向高层次精神需求转变，
这对子女、对养老机构提出了更高的要求。再比如，经济条件好的老年人更
关注精神方面的需求，经济条件差的更关注物质方面的需求。因而在提供养
老服务时既要把握老年人养老服务需求的同质性，也要把握需求的差异性。
（四）宁波市养老服务供求矛盾分析
（1）供求矛盾分析
宁波市的养老供求市场，供求矛盾比较突出。其一，床位数总体不足与
相对过剩状况并存。养老机构所提供的床位总数总体不足，难以满足老年人
的入住需求。但与此同时部分养老机构一床难求与部分养老机构床位空置、
导致床位相对过剩。其二，养老市场上养老服务提供者所提供的服务内容与
养老服务需求者老年人的需求内容存在着很大的不一致性。目前，养老服务
市场上所提供的养老服务内容偏少，服务项目比较单一，主要是满足老人低
层次的需要，难以应对不同层次、不同特点老年人的多样化的服务需求。许
多养老服务机构仅仅提供饮食、住宿、就医等基本生活方面的服务，无法满
足老年人的心理、精神慰藉需求、文体活动需求、法律援助需求。其三，养
老服务市场所提供的养老服务质量和养老服务平与老年人的需求有较大差
距。为规范养老服务机构管理，提高养老服务质量和养老服务水平，2009 年
由市宁波质量技术监督局和市民政局联合发布了《居家养老服务机构等级评
定规范》，2010 年市民政局出台了《宁波市养老机构管理基本规范（试行）》。
两件文件的出台对于提高养老服务质量和养老服务平是一个巨大的推动。但
是以实际情况对照文件要求，我们会发现实际与要求仍有着巨大的差距。目
前，宁波市养老服务业无论从服务质量，还是服务功能，都是低水平的养老
服务平。首先，服务队伍整体素质不高。大部分居家养老服务从业人员大多
没有经过系统的业务培训，且以大龄下岗失业人员为主，其业务技能往往只
能应对一些简单的生活照料、安全看护和家政服务。其次，服务规范没有得
到有效执行，特别是服务质量的评估和监督机制很不完善，服务工作随意性
较大，老年人对服务质量满意度不高。再次，老年服务市场的不成熟、不完
善，严重制约了养老服务功能的拓展和档次的提升。
（2）供求矛盾原因分析
1、资源配置不合理。由于受传统观念、经济状况等因素的影响，对机
构养老有需求的老年人大多集中在市区，农村老年人大多选择选择居家养老。
在城市，养老机构投入都比较大，设施也比较完善，养老机构数量及其所能
提供的床位数相对较多，但是，养老机构的建设速度远远跟不上老年人的养
老需求增长速度。环境优美、设施齐全、服务质量较好的民办养老机构床位
呈现一床难求的状况。与此同时，一些公办养老机构，由于没有改善养老服
务的足够压力与动力，虽然设施也比较齐全，但服务质量不尽如人意。在农
村，养老机构建设相对简陋，设施条件相对比较差，养老机构建设成本相对
较低，因而农村养老机构提供的床位数相对本地区有养老需求的老年人而言
出现床位的相对过剩。因此需要整合资源，发挥价格配置资源的基础性作用，
合理规划布局，改善农村养老机构条件，提高国有公办养老机构的服务质量
和养老服务平，引导城市老年人就近到国有养老机构或农村养老机构养老，
以缓解床位数的不足。
2、养老服务供给主体比较单一。养老服务业是微利行业，社会资本参
与养老服务的热情不高，在全市的 220 家养老服务机构中，社会力量开办的
养老机构仅有 30 多家。从目前居家养老服务工作开展的情况来看，服务的
提供者主要还是依靠各级政府和其下设的街道、社区组织，民间组织和私营
养老机构的参与力度远远不够。政府除制定相关政策、划拨经费外，还承担
了实施主体的职责。街道和社区居委会从服务人员的招聘、服务的提供、服
务的落实和服务的监管上都全程独立运作，形成了政府负责为老年人提供各
种养老服务的社会理念。享受政府服务补贴的老年人可以在居住地的居家养
老服务中心得到免费或低偿的服务，而在政府补贴范围之外的老年人由于市
场服务内容有限或服务收费过高的原因，却无从享受到居家养老服务。另外
由于政府几乎参与了养老服务的全过程，老年人在财政支持的保障下享受的
是低廉的服务，从而给民间组织和市场机构参与养老服务市场带来很大的竞
争压力，在缺少政策支持和优惠的基础上很难拓展和丰富养老服务市场，从
而使得养老服务的内容不丰富，服务质量难以提高。
3、老年人需求评估体系不完善。当前，研究老年人养老需求的专业机
构缺乏、分析老年人养老需求的专业研究水平不高。在宁波市场上还没有较
具规模和影响的专门研究老年人养老需求的机构，没有力量就养老服务需求
进行科学的研究和论证。当前从事养老需求研究的工作主要是由政府有关部
门在进行，虽然政府相关部门工作人员就养老需求进行了大量的研究和科学
论证，但是政府部门研究立足点更多是从管理者角度而不完全是从养老服务
提供者的角度出发，从而导致研究内容不全面。由此导致养老服务的供给和
需求在内容上和质量上都存在较大的差异。因此应大力培育专业的养老服务
研究机构，就养老需求市场进行细分和评估，发现养老需求的同质性和异质
性，从而提供有针对性的养老服务。
4、老年人的经济状况和养老服务价格是产生养老供求矛盾的重要原因。
当前，“三无老人”因有国家明文政策规定，养老有一定保障。但经济困难户
往往不能象“三无老人”那样享有政策保障，生活自理困难，自身又无经济能
力支付机构养老费用或向社会家政服务机构购买养老服务，因而这部分老年
人虽然有机构养老或居家养老的需求但是却无法获得所需要的养老服务的
供给。比如，宁波市居家养老服务对象主要以高龄、独居、病残老年人为主，
将老年人基本生活照料和安全保障作为服务的主要内容。但是，另外还有相
当数量不符合高龄、独居、病残标准的老年人也有居家养老的需求，如果其
自身无力向社会购买居家养老服务，则也被排除在居家养老服务供给的对象
之列。因此通过调查统计养老服务需求的人数，根据经济条件、支付能力进
行分类，厘清分类养老服务价格，从而为老年人提供相应价格的养老服务是
解决养老服务供求矛盾的一个有效手段。
5、养老服务专业人才缺乏严重制约养老服务质量。当前从事居家养老
服务的从业人员大多是大龄下岗失业人员或农村务工人员，基本上没有经过
系统的业务培训，文化素质普遍较低，其业务技能往往只能应付一些较简单
的生活料理和家政服务。各类养老服务机构所提供的养老服务依然以生活照
料为主，虽然规模较大的养老机构也提供了护理服务，但护理内容主要仍是
以照顾老年人日常生活为主。部分养老服务机构内设置了医疗机构，但是由
于受制于专业人才匮乏、这些医疗机构仅能提供基本的医疗服务，老年人生
活不舒服时更多的还是选择到医院就诊。对于老年人娱乐、精神方面的需求，
很多养老机构无力开展相关活动，老年人的精神需求没有得到满足。
二、影响养老服务价格因素分析
影响养老服务价格的因素是多方面的、综合的，除了成本因素，还有供
求弹性和政府相关政策等因素。
（一）养老服务成本分析
成本是影响价格的重要因素，企业生产产品所耗费的全部成本都必须从
销售产品的价格中获得补偿，否则企业就会出现亏损，不仅无法扩大再生产，
甚至连维持简单再生产也无可能。在养老服务行业中，成本对养老服务的价
格制定同样有着重要的影响。各类养老服务机构需要加强成本核算与控制，
以保证机构的良好运转或获取适当的利润，价格管理部门需要对于市场中各
类养老机构的养老服务成本有着清晰的认识，从而为制定养老服务价格或进
行养老服务市场价格研究时提供科学的依据。
（1）有关成本的概念
养老服务成本是指养老服务提供者在生产经营过程中，所耗费的生产资
料转移的价值和劳动者所创造的价值的货币表现，即企业在生产经营中所耗
费的资金的总和。为了更好理解养老服务成本，在此有必要解释经济成本、
会计成本和定价成本等三个有关成本的概念。经济成本不仅指实际为某经济
事物所发生的相关费用，还包括机会成本，即未能使企业资源得以最高价值
的利用而放弃的机会成本。比如将资源用于养老服务产业的某个环节，而必
然要放弃的其他用途所可能获取的最大效益。会计成本是会计人员根据会计
准则和会计制度的规定，采用一定的方法，对所发生的费用进行归集与分配，
根据一定的记账原理记录在账簿上的成本项目。会计成本实际也就是经营者
成本，只不过在企业里称之为会计成本，而在政府进行定价成本核算时称之
为经营者成本。《政府制定价格成本监审办法》明确规定，经营者成本不得
直接作为定价成本。定价成本是指全国或一定范围内生产经营者生产经营同
种商品或者提供同种服务的社会平均合理费用支出，是政府制定价格的基本
依据。经济成本一般比会计成本更广义。但是目前对于经济成本的度量并无
严格的操作规程和制度可循，而会计成本的计量技术已经非常成熟、操作规
程和制度已形成一个比较完善的体系，更重要的是会计成本能够做到有据可
查，因此在实际操作中所使用的是会计成本。会计成本是定价成本的基础，
会计成本所依据的会计法规和会计制度也是核算定价成本的重要依据。但是
会计成本不是定价成本。会计成本是单个企业的成本，而定价成本不以单个
企业的成本为基础，而是以一定范围内相关企业的社会平均成本为基础。定
价成本是以会计成本为基础，按照一定的方法核算为定价成本，定价成本是
政府制定价格的依据。
（2）机构养老服务成本分析
当前提供养老服务的机构可大致分为福利性、非营利性和营利性养老机
构三类，三类机构在提供养老服务时均会产生成本费用，但是，这三类机构
对于成本费用的承担及其补偿渠道是不尽相同的。
福利性养老机构大多实行事业会计制度，在其报表中成本费用支出主要
由工资福利支出、对个人和家庭的补助支出、日常公用支出和建筑物及设备
购置费支出等 4 部分构成。其中：工资福利支出由基本工资、津贴补贴、奖
金、社会保障费及其他工资福利支出等 5 项费用构成；日常公用支出由办公
费、差旅费、维修费、邮电费、水费、电费、业务招待费及其它费用等 8 项
费用构成；对个人和家庭的补助支出由离退休费、住房公积金、提租补贴、
购房补贴等 4 项费用构成；建筑物及设备购置费主要由建筑物购置及修缮、
办公设备购置及修理等 2 项费用构成。福利性养老机构一般承担政府为鳏寡
孤独老人、失能老人和生活困难老人提供免费养老服务的职能，其在日常运
营过程中所发生的成本费用将通过政府财政拨款的形式得到补偿。只有在福
利性养老机构床位有空余时，面向社会接收有经济支付能力且愿意入住的老
年人时才收取一定的费用。此时，收费价格的确定就需要相关政府物价部门
进行审核确定。根据相关规定福利性养老机构所发生的全部成本不得直接作
为定价成本，成本监审部门将对其所发生的全部费用进行分类整理为确定定
价成本所需要的成本。定价成本是根据福利性养老机构所发生的全部成本扣
减政府财政补助等关联收入和机构所发生的不合理支出后确定的，因而福利
性养老机构的总成本补偿渠道分别来自于政府的财政补助收入和政府物价
部门所制定的收费价格两个方面，而定价成本的补偿渠道仅来自于政府部门
制定的收费价格。因此福利性养老机构的收费价格以成本补偿为原则，处于
一个较低的水平。对于政府物价管理部门而言，其所定的养老机构收费价格
不能低于福利性养老机构所发生的全部成本扣减政府财政补助等关联收入
和机构所发生的不合理支出后的成本，否则这些机构的日常运转就会发生困
难。另一方面，应加强对福利性养老机构的成本监管，防止由于经营管理不
善或浪费而导致成本偏高，而这需要消耗政府更多的财政补助。同时，要将
单个养老机构的成本与养老服务行业社会平均成本进行比较，分析原因，对
福利性养老机构施加成本管理的压力。对于福利性养老机构而言，虽然可以
获得政府财政拨款，但也应加强成本控制，否则由于总成本偏高，而在同类
机构中处于不利地位，进而影响到政府相关部门的管理与决策。
根据规定，非营利性养老机构的运营以成本补偿略有盈余为原则，其收
费价格可以适当高于成本，允许提取一定的盈利。非营利养老机构也在一定
程度上接爱政府财政补助或优惠政策的扶持，因而其所实际负担的成本小于
实际发生的成本，总成本的补偿渠道也来自于政府的财政补助和政府物价部
门所制定的收费价格两个方面。因而，非营利性养老机构的收费价格只是略
微高出定价成本，处于一个较低的水平。
营利性养老服务机构实行的是企业经营模式，自主经营、自负盈亏，其
会计报表的编制是按照企业会计准则的规定进行的。其成本构成内容名称与
执行事业单位会计制度的福利性养老机构不同。一般说来，营利性养老服务
机构的养老服务成本主要由为提供养老服务所发生的营业成本、期间费用、
税金、其他成本费用构成。其成本补偿渠道主要来自于对于养老服务的收费，
但也有一部分来自于政府优惠政策扶持所带来的收入或政府的补助。因此营
利性养老服务机构相比福利性和非营利性养老机构具有很大的成本压力，成
本控制好坏与否关系到企业的生存与发展。相应地，营利性养老机构的养老
收费价格要远高于福利性和非营利性养老机构。营利性养老服务机构与福利
性和非营利性机构处于同一市场，相互之间存在一定的竞争，营利性养老服
务机构通过比较分析以改善自身的成本控制效果，寻找降低成本的空间和手
段，从而获得更好的盈利。虽然营利性养老服务机构的养老收费价格实行的
是市场调节价，但是政府相关部门通过对营利性养老机构的养老服务成本进
行分析依然有重要意义。首先，有利于了解营利性养老机构的成本负担情况
和盈利状况，为政府出台相关优惠政策提供参考；其次，有利于将市场中各
类养老机构的经营成本进行分析比较，为加强公办养老机构成本管理提供可
行途径；再次，有利于政府相关部门从整体上了解养老服务行业成本构成情
况，为减轻养老服务行业的成本负担制定相关政策提供依据。
（3）养老服务行业成本收益分析
构成某一产品的价格成本只能是社会平均成本而不是个别成本。因为生
产同一产品的生产者尽管生产条件不同、个别成本和个别价值不同、但由于
价值规律和市场竞争的压力，社会承认的价值只能是社会价值。社会承认的
成本也是社会的平均成本，即以同种商品在不同条件下的生产成本的平均数
来反映的社会必要劳动耗费。因此有必要对养老服务行业的成本效益进行分
析。对养老服务行业进行成本分析，可分为短期成本分析和长期成本分析。
根据经济规模是否可以调整的标准，可分为短期成本与长期成本。影响短期
成本的主要因素为边际收益（报酬）递减规律。当其他生产要素投入数量不
变，而在一定时期内连续追加对一种生产要素的投入数量，最初可以引起产
量较快地增加，即边际产量曲线会上升。但随着各种要素投入比例的变化，
边际产量增加的速度会变慢，进而会出现边际产量开始下降，甚至为零、为
负的结果。受生产要素与产量的这种因果关系变动规律的影响，短期成本也
会出现先减后增的趋势，表现为短期边际成本、短期平均成本、短期平均可
变成本曲线均呈“U”型变化。一般而言，在边际产量为负的阶段发展养老服
务产业是不理性的，因为增加投入只会导致增加的总产量为负，即造成平均
产量、总产量均减少。但在边际产量为正时，不论其是上升还是下降阶段，
都可以把握时机尽量降低短期边际成本，进而也减少短期平均成本、短期平
均可变成本等成本项目，以实现低成本、高增长。在短期内，养老服务产业
的生产规模不能自由调整，因此要保证效益，其入住者的数量就应在短期边
际成本等于短期平均成本时所要求的数量上实现。影响长期成本的主要因素
是规模经济。如果要降低长期平均成本的水平，应主要发挥内在经济与外在
经济的积极影响，缓解或抵消外在不经济与内在不经济的负面作用，尽量使
长期平均成本曲线的位置较低，形状处于下降阶段。因此，养老服务业在长
期推进过程中必须确定合适的规模，并力求实现可持续发展。根据长期生产
理论，养老服务业要实现经济效益最大化，还应确定最优规模，即达到长期
边际成本等于长期平均成本时对应的产量水平。由于长期成本也会受规模报
酬递减规律的作用，表现为先减后增。所以在养老服务产业化进程中，企业
既不要过于零散单一，也不能盲目扩大规模。
（4）不同养老模式养老成本差异分析
居家养老的成本，总体上来看，是相对较低的。其费用支出主要是生活
照料费用，一些精神需求可以通过参加社区活动得到部分满足，如果需要提
供医疗护理、法律咨询服务，其成本会有较大增加。而机构养老成本的费用
相对较高。老年人住在养老机构，主要支出是床位费、伙食费和护理费等。
不同类型的养老机构，收费差异也比较大。比如在福利性养老机构，其价格
较低，但是福利性养老机构主要是为供养“三无”老人服务的，只是在床位有
空余时才向社会提供收费服务。而营利性养老机构的价格远远高于福利性养
老机构的价格。以床位费为例，宁波市福利院的床位费分为 155 元/月、300
元/月、500 元/月三个层级，宁波颐乐园的床位费根据住房套型不同而不同，
大房间为 390 元/月、25 平方米单人间为 840－900 元/月、36 平方米双人间
为 1150 元/月；小一室单人间 890－1160 元/月、大一室 1020－1280 元/月、
一室一厅的最低最高床位费分别为 1560 元/月、2370 元/月。
（二）养老服务价格供求弹性分析
价格是影响老年人选择养老服务机构和养老服务内容的重要影响因素。
按照一般的经济学原理，商品的市场价格是由市场供给和需求两个方面的力
量决定的。当供过于求时，价格就下跌；当供不应求时，价格就上涨；当供
给和需求两方面达到均衡时，便形成了均衡价格。养老服务价格的决定也遵
从这个一般规律，只不过由于政府的干预，价格并未完全体现出供求关系，
但是，政府的干预并不能取消这个规律。
养老服务需求价格弹性是指养老服务需求量对养老服务价格变动作出
的反映程度。影响养老服务需求价格弹性的因素很多，收入水平和市场上替
代服务、互补服务种类的多寡等均会影响到养老服务需求价格弹性。从理论
上说，养老服务是老年人的生活必需品，其需求价格弹性较小。但是在收入
既定的情况下，养老服务的需求价格弹性是很大的，因为老年人会根据其所
能支配的收入情况对不同价格的养老服务进行选择。通过调研我们发现，在
当前宁波市养老服务市场中，经济状况好的老年人倾向于选择服务质量较好
但收费较高的养老机构，这也就是养、护、医结合模式的养老服务机构一床
难求的原因。经济状况稍差的老年人通常选择到福利性或非营利性机构养老
或选择居家养老，这类养老服务价格相对更低。另外还有相当部分老年人，
无力从市场上购买养老服务，也无法享受到政府免费提供的养老服务，只能
进行家庭养老，但其中一部分人的养老状况不容乐观。可见养老服务价格不
仅影响到老年人对养老服务机构的选择，而且影响到对养老服务内容的选择，
甚至影响到选择是否购买养老服务，因此养老服务需求价格弹性较大。
养老服务供给价格弹性是指养老服务商品供给量对养老服务价格变动
作出的反映程度。影响养老服务供给价格弹性的因素主要有市场状况、人工
成本、利率等。在当前的养老服务供给的各主体中，政府是养老服务的主要
提供者，在其中居于主导地位，各级政府通过财政拨款补助或提供优惠政策
的方式为社会提供养老服务，但是政府的财政拨款或补助也受限于其财政状
况。在财政预算制约下，养老服务价格高，政府所能提供的养老服务种类和
质量必然会受到影响，因而养老服务供给价格弹性较大。对于营利性养老机
构而言，养老服务价格高低直接决定着企业的盈利状况，关系到企业的生存
与发展。养老服务价格高，企业有意愿和动力增加养老服务的供给；养老服
务价格低，不足以弥补成本，企业将会减少乃至停止养老服务的供给。可见
其养老服务供给的弹性很大。由于进入或扩大养老服务供给，面临着建造新
的设施、增加床位、招聘员工等现实问题，这些问题无法在短时间内解决，
因而长期供给的价格弹性远远大于短期供给的弹性。当前宁波养老服务市场
中国有或国办民营的养老机构远远多于纯民营养老机构，很重要的原因就是
因为养老服务是微利行业，社会资本进入养老服务业的热情不高，价格对于
养老服务供给的数量和质量的影响可见一斑。营利性养老机构在制定价格时，
不仅要考虑政策因素，更要考虑市场因素。价格过高，入住的老年人减少，
单个服务获利较多，但企业总体盈利规模小；价格过低，单个服务获利低，
虽然入住老人多，但企业盈利依然不理想。因此如何制定一个为大多数老年
人所能接受的同时能保证企业有合理盈利的收费价格是营利性养老机构所
面临的问题。营利性养老机构应对养老服务需求市场进行细分，找准目标市
场，按照边际收益等于边际成本的原则提供养老服务数量，提供与收费价格
相适应质量的服务。这样一方面可以促使养老服务供给方提供符合市场需求
的服务，保证养老服务的资源得到有效利用，从而实现经济和社会效益。一
方面可以节约老年的的搜索成本，方便快捷地找到合适价格的养老服务供给
机构。
（三）政府政策对养老服务价格的影响
为加进推进养老服务体系建设，各地政府都出台了一系列优惠政策，以
扶持养老服务产业的发展，这些政策通过降低养老服务行业的经营成本而影
响到养老服务收费价格。对于福利性养老机构和非营利性养老机构，政府通
过直接定价的方式对养老服务价格进行控制。福利性养老机构的日常运营资
金来自于政府财政拨款或补助，其收费价格以成本补偿为原则。非营利性养
老机构的收费价格略高于福利性养老机构。营利性养老机构养老服务收费价
格较高，但由于营利性养老机构在生产经营过程中享受到政府的资金补助、
税收优惠、贷款贴息等优惠政策，从而成本得以下降，因而其收费价格也相
应得到一定程度降低。
三、宁波市养老服务价格管理及相关政策分析
价格管理是指国家通过制定价格政策和价格计划，颁布价格管理法规，
建立价格管理体制，健全价格管理规章制度，对价格的制定、调整和执行进
行有效的组织领导、协调和监督的总称。宁波市养老服务价格管理主要是由
市、县（市、区）价格主管部门依据《中华人民共和国价格法》等相关法规，
采用国家定价与市场调节价相结合的手段，负责所属行政区域内的养老服务
价格制定、调整、监督检查。
（一）养老服务价格管理的必要性
价格是商品价值的货币表现，价格关系就是市场交易者之间的利益分配
关系。市场的核心是价格，价格机制是市场机制的核心。一般来说，价格能
够反映资源的稀缺程度，作为经济活动参与者相互沟通信息的方式而形成于
市场中。但是，由于市场的不完全性使价格不能准确反映市场供求关系，不
能真实反映供需双方的利益和意志，进而产生市场失灵并导致资源的无效配
置。对养老服务价格进行管理正是对于市场机制缺陷的修补。
从实践上看，政府对养老服务价格管理有利于促进养老服务行业的健康
发展，更好地满足老年人的养老服务需求。养老服务价格理作为一种重要的
管理手段，其管理功能不仅仅是实现分配效率，而且要能够刺激企业优化生
产要素组合，降低养老服务成本，努力实现良好的经济效益和社会效益。首
先，宁波市各级政府是养老服务产品的主要提供者，因此政府需要了解养老
服务的成本并据此进行养老服务的产品定价；其次，面对庞大的有养老需求
的老年人群体，单靠政府的力量提供养老服务是难以满足社会需求的，因此
政府有利用市场价格机制引导社会资源进入养老服务业的需要；再次，目前
养老服务业属于竞争性很弱的行业，政府通过制定相关优惠政策或财政补助
吸引社会资本进入养老服务行业，并建立相应的刺激机制，以刺激企业降低
成本，改进养老服务供给质量。
（二）机构养老服务价格管理分析
宁波市养老机构按其机构性质划分，可分为福利性、非营利性和营利性
养老机构。福利性养老机构（即国办社会福利机构）是指在事业单位登记管
理机关办理登记手续的养老服务机构；非营利性养老服务机构是指在民办非
企业单位登记管理机关办理登记手续的养老服务机构；营利性养老机构是指
在工商行政管理部门和税务部门办理登记手续的养老机构。福利性、非营利
性养老机构体现的是福利性和非营利性，民办养老机构则主要是以营利为目
的。
针对不同类型的养老服务机构，价格管理部门所采取的价格管理方法有
着明显的不同。对于福利性和非营利性养老机构，当地物价管理部门根据成
本补偿原则制定养老服务价格，对于社会力量举办的营利性养老机构，其养
老服务价格根据设施条件、服务项目等，实行市场调节价，由经营单位自主
确定。对于福利性和非营利性养老机构养老服务价格的管理主要是根据养老
服务内容的不同分门别类地制定养老机构的收费内容和标准。当前对于福利
性和非营利性养老机构收费价格的管理体现在对于床位费、护理费和伙食费
等标准的制定上，收费标准按照属地原则进行管理。
床位费：对福利性、非营利性的养老服务机构，床位费根据每一个养老
机构自身的设施条件，其收费标准按补偿成本原则确定，报同级物价、财政、
民政部门核准并备案。定价的基本流程是：福利性养老服务机构提出床位费
定调价申请，宁波市成本调查队收到申请后组织人员对申请单位的财务状况
进行审核，对申请单位所发生的成本支出进行分类归集，审核构成床位费定
价成本的内容，根据《中华人民共和国价格法》、《定价成本监审一般技术规
范（试行）》（发改价格[2007]1219 号）、《浙江省政府制定价格成本监审实施
细则（试行）》等文件规定的原则和方法，调整请单位的床位费构成成本，
结合其他福利性养老机构的床位费成本情况，按照成本补偿原则确定床位费
定价成本并出具成本监审报告，相关管理部门以成本监审报告为基础审定床
位费收费价格。对于非营利性养老服务机构，其收费标准可适当高于养老服
务行业的平均成本。营利性养老服务机构的床位费价格无须政府相关部门审
批，根据市场供求情况实行市场调节定价。在每个养老机构内部，根据房间
配备设施、地理位置、所住人数的多少，床位费也有一定的差别。比如，宁
波市社会福利院现行床位费收费标准就分为 155 元/月、300 元/月、500 元/月
三个不同等级。
护理费：与床位费的价格管理类似，护理费根据养老机构性质的不同也
采取了不同的管理方法。福利性和非营利性养老机构护理费收费标准主要是
根据《关于规范和调整老年人社会福利机构有关收费的通知》（甬价费〔2008〕
45 号）的文件规定执行。其主要内容是：在综合生活护理项目内增设三级护
理等级，适用于入住的自理老人。护理内容按照民政部《老年人社会福利机
构基本规范》有关自理老人的条款执行。特殊护理费（指除甬价费〔1998〕
202 号文规定的特级生活护理服务内容以外的特殊护理），不再列入管理范围，
收费标准由双方协商确定。综合护理费标准：特级护理 600 元/月.人，一级
护理 310 元/月.人，二级护理 180 元/月.人，三级护理 80 元/月.人。各级护理
费不得兼收。单项护理费标准：洗衣、被褥 60 元/月.人，送饭菜、养老服务
80 元/月.人，倒尿盆 50 元/月.人。临时护理根据护理等级标准按日计价。对
于《关于规范和调整老年人社会福利机构有关收费的通知》（甬价费〔2008〕45
号）文件规定内容以外的护理费则实行市场调节价。而社会力量举办的营利
性养老机构，其床位费和护理费等收费标准根据设施条件、服务项目等，实
行市场调节价，由经营单位自主确定。通过调研发现，部分营利性养老机构
护理费的收费价格大致与《关于规范和调整老年人社会福利机构有关收费的
通知》（甬价费〔2008〕45 号）的文件规定一致，对于文件中没有规定的护
理内容，则主要采取养老机构与入住人员协商的办法确定收费价格。
伙食费：对于伙食费的收费价格，政府没有专门出台相关文件进行规定，
主要是由各养老机构根据提供的伙食种类以及标准自行确定，在保证饭菜质
量的同时获取适当的盈利。
（三）居家养老服务价格管理分析
居家养老服务对破解日趋尖锐的养老服务难题、提高老年人生活生命质
量，以及促进经济增长、社会稳定、社会和谐等方面具有重要意义。对政府
财政而言，居家养老服务尤其对缓解政府财政养老支出压力，作用十分明显。
据测算，建一个具有基本养老保障功能的养老机构，其初期的固定投入最少
为５万元／张；而具有医疗保障设施的中档养老机构，初期的固定投入最少
为 10 万元／张；高档休闲型的则达到 20 万元／张。日常运作如考虑土地使
用成本、固定资产回收、运行成本及收费情况，每月每张床位政府还需补贴
保障型 250 至 350 元，中档型 400 至 500 元，高档型 550 至 650 元。即使这
样，仍有相当一部分老年人还是因为经济原因而无法入住关机机构。但如果
在社区建一个带有日托性质的居家养老服务中心，政府如利用社区闲置或存
量房屋稍加改造，只需投资 10 万元左右，就可以同时满足 10 来位老人的日
托需求，并可辐射向其他社区居家老人提供服务，一年的运营成本不到１万
元。这对自理困难的老人也有利，可以在不必离开所习惯的居住环境的条件
下解决生活照料问题，而且费用支出也少得多。显然建立居家养老服务中心
要经济得多。政府因此也在大力发展以社区为依托的居家养老服务中心。政
府对居家养老服务并没有实行直接的价格管理，而是通过对社会居家养老服
务中心的资金补助和政府出钱购买养老服务两方面来规范和引导市场居家
养老服务价格。政府对各城乡社区、社会力量兴办的居家养老服务中心和居
家养老服务站，验收合格后，由财政给予一次性建设经费补贴 3-5 万元和 1-3
万元不等。政府出资购买服务的补贴标准因各县（市、区）情况不同而有所
不同。比如，宁波市镇海区建立居家养老政府购买、优惠服务标准自然增长
机制，明确居家养老服务补贴标准随上年度宁波市职工最低月工资标准的
25%和 20%比例分别确定政府购买和政府优惠两类补贴标准，在全省率先建
立起了与职工最低工资标准挂钩的联动机制。该区规定自 2011 年 7 月 1 日
起，将居家养老服务政府购买和政府优惠补贴标准至每人 275 元/月和 220 元
/月，增长幅度达 %和 %。同时，适度拓宽政府居家养老优惠服务对
象，由原来的 78 周岁以上独居老人放宽到 75 周岁以上独居老人。宁波市江
北区将居家养老上门照料服务补贴分为“基础性”服务补贴和“选择性”服务补
贴两种类型。基础性服务补贴对象为持有城乡低保证、社会扶助证和低收入
残疾人救助证的 60 周岁以上空巢、独居老人及其他类型的困难老人，补贴
标准为每人每月 60 元；选择性服务补贴对象为全区街道、镇社区和部分农
村行政村常住户籍中基本丧失生活自理能力的 60 周岁以上持有城乡低保证、
社会扶助证和低收入残疾人救助证的老人，补贴标准为每人每月 200 元。
在当前的市场中，社会资本参与居家养老服务的力量非常弱小，如果没
有政府的主导，居家养老服务的提供将变得非常困难。通过政府资金补助居
家养老服务中心和向非营利组织购买服务的方式一方面保证了部分老年人
能够免费享受或以较低廉的价格享受养老服务，另一方面也为今后社会力量
参与到居家养老服务中来建立收费标准提供了参考和借鉴。
（四）养老服务价格管理缺陷分析
（1）养老服务价格管理内容未能涵盖养老服务供求内容
根据宁波市政府有关部门关于福利性、非营利性养老服务收费的相关文
件，结合民政部发布的《老年人社会福利机构基本规范》，可以发现当前收
费文件规定的养老服务价格管理内容范围比较窄，不能完全涵盖养老服务供
求内容。比如，在基本规范中将需要护理的老年人分为自理老人（日常生活
行为完全自理，不依赖他人护理的老年人）、介助老人（日常生活行为依赖
扶手、拐杖、轮椅和升降等设施帮助的老年人）和介护老人（日常生活行为
依赖他人护理的老年人）三类，并对每一类老人的护理内容作出了具体的规
定。但是宁波市现行文件规定的收费标准没有严格对此三类老人进行区分，
收费标准主要是将护理内容分为特级、一级、二级、三级，并制定相应的收
费价格，规定的护理内容主要是以《老年人社会福利机构基本规范》有关自
助老人条款为主，其间也包含了少量的关于介助老人和介护老人的相关条款。
另外《老年人社会福利机构基本规范》对老年人的康复作出了具体规定，但
现行收费文件没有就康复收费标准作出规定。这种状况所产生的影响是未在
收费标准规定范围内的养老服务的收费价格实际上执行的是和营利性养老
机构一样的市场调节价。同时也应该清醒地看到，《老年人社会福利机构基
本规范》的内容同样不可能涵盖全部养老服务内容，收费价格的制定更加不
可能涵盖养老服务的全部内容，可行的方法应该是探索形成良好的养老服务
价格市场形成机制，政府定价与市场定价相结合在当前来看是一个比较好的
选项。因此，问题的核心不在苛求物价部门针对每一类养老服务制定相应的
价格，核心在于采用何种方式能够较好地规范各类养老服务市场价格。
（2）养老服务价格管理未能完全反映养老服务供求关系
商品的价格由商品价值决定，价格受供求关系等因素的影响围绕价值上
下波动，在正常的市场经济形态下，价格是能够并且可以反映商品供求关系
的。但是面对养老服务这一特殊商品，其价格并没有完全反映市场供求关系。
从提供养老服务的机构来看，福利性和非营利性养老服务机构主要由民政部
门进行管理，营利性养老服务机构主要由工商部门进行管理，三种机构的养
老服务收费价格也各不相同。在福利性养老机构，政府免费为“三无老人”提
供养老服务，对于入住福利性养老机构的非“三无老人”，其床位费仅是按照
成本补偿原则收取，其护理费也是按照政府物价部门的规定的标准收取，因
而，福利性机构养老服务价格相对较低。非营利性养老服务机构床位费收费
标准可根据实际成本适当高于福利性养老服务机构的原则收取，其护理费也
是按照政府物价部门的规定的标准收取。对于营利性养老机构，其收费价格
实行市场调节价。从宁波市目前各类养老机构的收费标准来看，对于床位费
的收取福利性、非营利性养老机构与营利性养老机构差别巨大，对于护理费
的收取三类机构大致相同。比如宁波颐乐园的一级、二级、三级和特Ⅱ级护
理费收费标准分别为 310 元/月.人、180 元/月.人、80 元/月.人和 600 元/月.人，
其他特级护理费实行由双方协商确定，这与《关于规范和调整宁波市老年人
社会福利机构有关收费的通知》（甬价费〔2008〕45 号）规定的收费标准完
全相同。市场上存在不同的养老服务价格必然会对养老服务的供求产生影响。
从其影响需求来看，福利性和非营利性养老机构收费价格低，但由于其床位
有限或服务质量等原因，无法完全满足有需求的老人的入住要求；营利性养
老机构收费价格高，只有经济条件较好的老年人才会选择入住，因此现行的
不同类型的养老服务收费价格掩盖了老年人的实际养老服务需求。从其影响
供给来看，福利性和非营利性养老机构其运行成本主要来自于政府的补助，
没有盈利的压力和动力，因而也没有意愿增加供给数量，营利性养老机构有
盈利的压力和动力，但由于在与福利性和非营利性养老机构进行竞争时处于
不利地位，盈利能力不强，因而增加供给数量的能力受到限制，增加供给数
量的意愿不强。要理顺养老服务价格与养老供求的关系，不仅仅是制定适当
的收费价格，更重要的方法应该是明确政府定位，政府应保障基本养老服务
需求，同时以价格为杠杆引导市场建立不同层次不同类型的养老机构，让老
年人根据自身的具体情况能够在市场中选择不同层次的养老服务机构，努力
建立起与多样化养老需求相适应的养老服务机构。同样，居家养老服务市场
也存在着类似的问题，由于受制于财力，政府不可能对所有居家养老的老年
人提供免费或优惠服务，那些在政府提供免费或优惠服务之外的老年人很难
以政府购买居家服务的价格从市场购买到同样的服务，从而居家老人的养老
需求也受到了影响。
（3）养老服务价格未能有效反映养老服务供求质量要求
商品质量是决定商品价格的重要因素，一般来说，同种商品质优价高，
质差价低。但是养老服务这种特殊的商品要完全实现按质论价受到相关因素
的制约。首先是双轨制价格因素的影响。在福利性和非营利性养老机构，收
取床位费时虽然也会根据房间的地理位置、配套设施和所住人数的多少实行
差别定价，但是由于其床位费的收取是按照成本补偿原则制定的，因而收费
价格没有完全反映出床位质量的好坏。比如，两家不同的福利性养老机构，
其投资完全来自于政府的财政拨款，在建设这两家养老机构时，一家按照高
标准建设，因而其环境、设施都较好，老年人生活非常便利；一家按照满足
基本生活需要建设，设施相对简单，老年人生活不是非常便利。显然按照高
标准建设的养老机构投资大，成本高，按照满足基本生活需要建设的养老机
构投资小，成本低。虽然两家机构建设成本相差很大，但是政府相关部门对
这两家养老机构床位费进行成本定价时，会将总成本扣除政府财政拨款等关
联收入，因而在定价成本中没有完全真实地反映出两家机构总成本的不同，
两家单位的床位费定价成本可能是一样的，这样床位费价格的收取就无法体
现出不同的质量了。同样的，福利性和非营利性养老机构的一级、二级、三
级和部分特级护理费价格由物价部门统一制定，在定价过程中也无法对服务
质量进行权衡而只能对服务内容进行区分。其次，养老服务质量尤其是护理
服务质量、精神慰藉服务质量难以用具体的指标进行测算，只能根据老年人
的主观感受和养老服务行业内一般的规定进行判断，从而也影响了价格与服
务质量的相关性。因为，对于同一种质量的服务，有些人会感觉好，有些人
会感觉不好。要实现养老服务价格与养老服务质量的高度相关，不仅要制定
相关的服务标准，更要精力培育养老服务市场，由市场进行定价是一种比较
好的选择，政府只是在价格明显偏离价值时，运用各种手段进行干预。比如，
在发生价格欺诈时，运用法律手段进行纠正，维护老年人的合法权益。因而
实现政府定价与市场调节价两种价格机制形成良性互补依然是解决价格与
服务质量关系的重要手段。
（五）宁波市养老服务政策介绍
宁波市政府十分重视发展养老福利事业，不断加大投入力度，出台一系
列养老服务优惠政策扶持养老服务产业的发展。宁波市于 2007 年出台了《关
于加快发展养老服务业的实施意见》（甬政办发〔2007〕67 号），对促进我市
养老服务业发展提出了具体政策。该文件明确了养老服务发展的工作重点，
即发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，
加快构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为辅助、加快各类
养老服务机构协调发展、多种养老方式相互补充、老年用品和服务市场配套
齐全的社会化养老服务体系，形成以面向全体老年人服务为发展宗旨，能满
足老年群体多层次、多样化服务需求的养老服务新格局。面对日趋竣的养老
问题，为更好地推进养老服务事业的发展，宁波市于 2010 年出台了《关于
加快推进养老服务体系建设的意见》（甬政发〔2010〕77 号）。文件要求按
照“政府主导、社会参与、城乡统筹、整体推进”的工作原则，完善政策，加
大投入，多方参与，加快建立健全与人口老龄化进程相适应、与经济社会发
展相协调，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为骨干，投资主
体多元化、服务方式多样化、服务队伍专业化、城乡一体化的养老服务体系，
进一步提升全市养老福利、服务水平。《关于加快推进养老服务体系建设的
意见》（甬政发〔2010〕77 号）更加突出了居家养老服务的建设，提高了对
民办养老服务的扶持力度，细化了对民办养老服务机构的资金补助办法，提
出了养老服务发展的途径。主要措施有：
（1）关于居家养老服务网点建设。文件要求结合城乡社区建设，进一
步加强城乡居家养老服务网点建设，完善居家养老服务配套措施，增强生活
照料、文化活动、体育健身、医疗护理、精神慰藉等服务功能，向老年人提
供定点服务和上门服务，提高服务功能和服务质量，更好地满足居家老年人
的服务需求。到 2012 年，全市城市社区普遍建立星光老年之家（居家养老
服务中心、站），1800 个农村社区建立星光老年之家（居家养老服务中心、
站），城乡星光老年之家具备生活服务、文化活动、老年教育等基本养老服
务功能。
（2）关于乡镇（街道）养老机构服务功能。文件要求改善现有乡镇（街
道）敬老院基础设施，扩大服务范围，提升服务功能。在做好农村五保和城
镇“三无”人员集中供养的基础上，向居家老人提供日间托养、短期寄养、配
送餐等服务，建立集供养、寄养、社区照料和居家养老服务管理等功能于一
体的综合性养老服务中心，实现敬老院向区域性社会养老服务中心转型。到
2012 年，全市综合性养老服务中心服务覆盖达 80％以上的乡镇（街道）。
（3）关于养老服务机构建设。文件要求根据经济和社会发展的要求，
相应增加财政对福利事业的投入比例，大力推进养老服务机构建设。要加快
中心城区养老机构建设，以缓解城区养老矛盾相对突出的现状；要按老年人
口分布情况，联合相关乡镇（街道）合理规划，建设区域性的养老机构，实
现资源的有效整合；要合理定位养老机构的功能，新建或扩建的养老机构要
以收养失能老人为主；要通过建设资金补贴、公建民营、税费优惠、政府购
买服务等优惠扶持措施，促进非营利性民办养老服务机构的发展。到 2012
年，各县（市）区都建有县（市）区级公办养老机构，全市力争新增养老机
构床位 6800 张。
（4）强调建立养老服务信息化管理手段。文件要求建立健全市、县（市）
区各级机构养老服务信息管理系统，并纳入政府职能部门数据库管理，及时
向社会提供养老服务需求和资源供给信息。要建立完善居家养老信息服务网
络，依托社区服务信息平台，普遍建立为老服务热线、应急呼叫系统等便捷
有效的求助和服务信息系统。
（5）对民办养老机构的优惠政策
为加大对民办养老服务机构的政策扶持力度，文件专门从七个方面就相
关优惠政策进行了专门的规定。
1、提高对民办养老服务机构的资金补助。对用房自建的非营利性民办
养老服务机构，床位数达到 50 张（含）以上、取得《民办非企业单位登记
证书》并投入使用后，按照核定的床位数给予每个床位 10000 元补助，分三
年按比例到位。租用用房且租期 5 年（含）以上的非营利性民办养老服务机
构，床位数达到 50 张（含）以上，按照核定的床位数分 5 年给予每个床位
每年 2000 元补助。对用房自建的营利性民办养老服务机构，床位数达到 50
张（含）以上、取得经工商登记并投入使用后，按照核定的床位数给予每个
床位 5000 元补助，分三年按比例到位。租用用房且租期 5 年（含）以上的
营利性民办养老服务机构，床位数达到 50 张（含）以上，按照核定的床位
数分 5 年给予每个床位每年 1000 元补助。 为此宁波市财政局、宁波市民政
局专门下发《宁波市民办养老服务机构市级专项补助资金使用管理暂行办法》
（甬财政社〔2010〕1341 号）对专项资金补助办法进行了规定。这一补助标
准已高于省政府规定的补助标准。（《浙江省人民政府关于加快推进养老服
务体系建设的意见》（浙政发〔2008〕72 号）规定的补助标准是对于用房自
建的非营利性民办养老服务机构，床位数达到 50 张（含）以上、取得《社
会养老服务机构设置批准书》和《民办非企业单位》证书并投入使用后，由
省财政按照核定的床位数给予每个床位 3000 元补助。租用用房且租期 5 年
（含）以上的非营利性民办养老服务机构，床位数达到 50 张（含）以上，
由省财政按照核定的床位数分 5 年给予每个床位每年 500 元补助。
2、优先安排建设用地。文件规定国土资源部门要优先安排养老服务机
构建设用地，对非营利性养老服务机构采取划拨方式供地。经规划、国土资
源部门同意，符合条件的原工业用地，可改为养老服务用地，兴办养老机构。
对老城区暂未列入改造计划的工业企业，在建设用地使用权人不变、土地登
记用途不变、建筑物不变的前提下，经批准可以兴办养老服务业。要建立严
格的管理制度，加强养老机构建设用地的监管，严禁以办养老服务机构为名
搞房地产开发，严禁养老服务机构改变养老服务性质或服务用途。
3、改革和完善收费管理制度。对非营利性的民办养老服务机构，其收
费标准按补偿成本原则确定，报同级物价、财政、民政部门核准，非营利性
养老服务机构收费标准可根据实际成本适当高于福利性养老服务机构。对营
利性养老服务机构，其收费标准根据设施条件、服务项目等，自主确定，实
行明码标价，市场调节。
4、减免有关税费。暂免征收非营利性民办养老服务机构企业所得税、
养老服务收入营业税，以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、
城镇土地使用税和车船使用税。营利性民办养老服务机构要照章纳税，如在
确保为老年人服务的前提下，纳税有困难的，按照税法管理权限，报经税务
部门批准，可给予减免。减免民办养老服务机构行政事业性收费（国家法律、
法规另有规定的除外）；民办养老服务机构缴纳水利建设专项资金确有困难
的，报经税务部门批准，可予以减免照顾。政府主办和特许经营的供水、供
电、供气、通信、有线（数字）电视等经营单位，应为民办养老服务机构提
供优质服务和优惠收费。其中用水、用电、用气（燃料）等与居民用户实行
同价，并免收相应的配套费；免收民办养老服务机构电话、有线（数字）电
视、宽带互联网一次性接入费，并减半收取通信费、听视费。
5、优化金融服务。金融机构要支持老年社会福利事业发展，在符合市
场原则的前提下，对民办养老服务机构及其建设项目积极提供融资便利，并
提供优惠利率。对经论证前景好、规模大、市场急需的民办养老服务机构建
设项目，财政部门要给予必要的贷款贴息。
6、允许投资者提取合理收益。非营利性养老服务机构投资者拟提取收
益的，可在核算机构运行成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其
他必需的费用后，经审计符合规定的，可从年经营结余中不高于 30%且不超
过固定资产和流动资金原始投入的 5%提取收益，但应承担亏损的相应责任。
7、鼓励发展医养结合的养老服务机构。支持养老服务机构开设为老年
人服务的医疗机构，设置老年康复病房、临终关怀病房，并给予医保定点。
（六）宁波市养老服务政策缺陷分析
（1）补缺型的养老服务政策
当前的养老政策对于享受政府提供养老服务的对象和条件设定了严格
的条件，基本上属于补缺型。福利性和非营利性养老机构仅对“三无”老人等
特定人群提供免费服务，有机构养老需求但无经济支付能力又不符合免费条
件的老年人则难以享受免费服务。居家养老服务虽然面向全体老年人，但是
政府仅对经济困难确需政府保障的居家高龄、独居、生活有困难的老年人通
过 “政府购买服务”的形式，提供福利性服务；对于其他居家老年人，主要
通过“个人购买服务”的形式，提供优惠收费服务。导致一部分老年人的居家
养老需求难以得到有效满足。而且作为一项政策对有同样需求的不同群体区
别对待，也是有失公平的。
（2）民营机构生存状况不容乐观
在养老服务业事的发展和推进过程当中同，政府居于主导地位，但是如
果政府介入过度，则民营机构利润减少生存空间狭小。在养老服务工作中，
政府充当的是管理者和监督者的角色，提供初始资金、指导和监督，而非政
府部门（民间组织、企业、社区等）则承担具体服务的提供。在具体实施过
程中，政府存在管得过多、管得过细的问题。使得养老服务的工作方法仍然
以行政推动为主，行政化色彩浓厚，难免滞后于市场经济发展的要求，这也
侵占了本应属于民办养老机构的养老服务市场份额，影响了企业自由发挥的
空间，抑制了民间组织和企业的健康发展。
（3）优惠政策落实不到位
政府虽然出台了一系列优惠政策来鼓励和引导民营资本进入养老服务
业，但在实践中，存在资源分配失衡的问题，民办养老机构要享受到优惠政
策还会遇到各方面的困难，从而难以完全享受到相关优惠政策。由于扶持政
策落实不到位，导致民间资本参与动力不足，也影响了政府政策的权威性。
（4）服务资源利用效率低下
养老服务资源条块分割、无法形成合力的问题比较突出，从而导致有限
资源的浪费。目前，政府有关部门开展养老服务仅从部门利益出发，站在部
门角度思考养老服务问题。不能突破部门视野，打破条条框框限制，很难形
成合力。而且政府、社会和市场三者之间的互动不够，无法实现各种老年服
务设施和服务市场的资源共享。
（5）养老服务管理手段创新缓慢
当前政府对于养老服务的政策扶持主要局限于有形的物质帮助，但是对
于如何发展与养老服务需求相适应的管理手段、如何利用现代化的网络手段、
管理手段进行养老服务资源整合的研究则很少，管理手段的滞后也限制了养
老服务业的发展。
四、国内外价格管理及养老服务政策
它山之石，可以攻玉。本章介绍国内外公益事业价格管理方法和养老服
务政策，以期对宁波市养老服务价格管理机制及相关配套政策的改进有所启
示。
（一）国外政府公益事业的价格管理
当前主要发达国家对于价格并不完全是任由市场形成，其实都采取了一
定的管理手段，尤其是针对公益事业主要发达国家都有长期的和比较完备的
管理手段。
（1）美国政府的价格管理
从目前美国的市场经济模式来看，价格政策仍然是美国政府干预经济的
重要手段之一。美国政府的价格管理可分为三级，美国联邦政府管理有关国
计民生的一些商品的价格，如某些农产品价格、劳动力市场中的劳工工资等；
州政府管理能源和一些公用事业的价格，如电力价格、石油价格、地铁运价
等；市政府管理某些地方性的垄断价格，如自来水、电话、排污费等。美国
政府管理价格的形式有很多，概括起来主要有 1、目标价格。它是政府为了
保护生产者收入稳定，使生产者收入不受损失而制定的价格。它也是反映政
府补贴的一种价格形式。2、定购价格。这种价格形式只在特殊情况下使用，
如灾年需要一定量的物质储备，政府根据市场价格水平来确定定购价格。3、
基础价格。这是为了保护有限资源不受破坏而采取的一种价格形式。4、限
价。这种价格形式主要是为了保护低收入阶层。如为了使低收入者不至于在
支出方面负担过重，纽约市政府规定了房屋租金上涨的上限，其上涨率不得
超过该市消费物价指数上涨率。5、鼓励价格。政府为了达到一定福利目标
和经济目标而采取的一种价格形式。6、直接定价。政府直接管理价格的一
种形式。如电力、排污、公立学校收费等均由政府有关部门直接定价。
（2）法国政府的价格管理
法国政府对于物价的管理主要是通过法国竞争、消费和反诈骗稽查总局
和国家竞争委员会两个组织来进行。法国政府管理的价格有：一部分能源产
品，包括煤、电、民用煤气：国家专卖品，包括烟草、酒精、火柴等；交通
邮电，包括铁路、民航、城市公共交通、邮政、电讯等；医药，其中大部分
由国家定价；医疗收费、教育收费、房租等。法国政府对于国有企业的价格
也进行必要的管理。政府对于国有化的垄断企业一般实行直接的控制，在价
格的制定上，主要以企业收支平衡与市场供求状况为依据，同时考虑抑制通
货膨胀的目标，对于这部分企业价格管理的一个基本原则，就是注重对于边
际成本（MC）的补偿。
（二）国外养老服务模式介绍
（1）新加坡养老模式
新加坡政府推行的以强制储蓄为原则的中央公积金制度为老年人的生
活提供了一定的经济保障，而其一直提倡和鼓励的家庭养老模式的成功经验
更值得借鉴和学习。在阐述新加坡 21 世纪的五大理想时，吴作栋总理曾强
调指出，稳固的家庭是照顾年长国人的需要，满足年轻人期望的重要基础，
必须不惜任何代价保持三代同堂的家庭结构的稳固。新加坡于 1994 年制定
了“奉养父母法律”，成为世界上第一个将“赡养父母”立法的国家。1995 年 11
月颁布的《赡养父母法》规定：如被告子女未遵守《赡养父母法》，法院将
判决对其罚款一万新加坡元或判处一年有期徒刑。1996 年 6 月根据该法新加
坡又设立了赡养父母仲裁法庭，仲裁庭由律师、社会工作者和公民组成，地
方法官担任主审，若调解不成再由仲裁法庭开庭审理并进行裁决。新加坡政
府为鼓励儿女与老人同住，还推出一系列津贴计划，为需要赡养老人的低收
入家庭提供养老、医疗方面的津贴。新加坡政府自 1993 年以来曾推出 4 个
专门的“敬老保健金计划”，每次计划政府都拨款 5000 多万新加坡元，受惠
人数达 17-18 万。
（2）澳大利亚养老模式
1、公平的、高质量的老年照料服务
澳大利亚在老年人保障和关怀方面有专门的社会保障法、老年服务和照
料法律，严格划定了联邦政府和州政府各自的职责、义务以及老年人应该享
受的权利、义务。澳大利亚宪法规定：政府的主要政策导向是向全体澳大利
亚公民提供公平的高质量的各种照料服务；联邦政府的主要职责是向全体公
民提供社会保障，而州政府的职责是提供医疗服务。澳大利亚的老年人不分
城乡，其享受的服务类别和水准是一样的。政府成立了专门的评估机构，对
老年人的收入水平和老年人的健康状况进行评估，以此来确定每人应该获得
的老年津贴和照料级别。根据评估结果，老年人被送往老年公寓或护理院接
受不同级别的服务和照料。大部分的老人则在家庭和社区接受服务和照料，
澳大利亚有各种各样的服务机构向这些老年人提供比较全面且细致的服务。
而这些服务机构是各级政府通过签订各种服务合同从而向其提供所需资金，
政府对签订合同的公司或组织是有严格限制的，既要符合政府采购的成本效
益又要能够满足老年人的需要。
2、各级政府职责明确
澳大利亚有联邦、州(领地)和地方政府三级政府。在各种养老服务的提
供上，通过法律规定了各级政府的职责和分工。联邦政府负责制定宏观养老
政策和提供主要的老年服务项目的资金，而州政府负责制定服务价格和提供
部分资金，地方政府则负责项目的具体实施，另外，在服务价格低于实际市
场价格而导致服务机构出现资金短缺时，地方政府需要负责筹措配套资金。
这样的分配极大地保证了养老服务的提供能够有效运转，切实解决了各级政
府在养老服务的提供上互相推委、缺乏管理和协调的弊病。
3、大力发展非政府组织
澳大利亚政府认为，同社会中各政治力量、企业和社区建立起长期性的、
可持续的合作伙伴关系，可以提高社会公众对社会事务的责任感，增加政府
决策的透明度，通过充分利用竞争机制，降低了政府提供养老服务成本，而
且又提高了服务质量。政府将有关社会事务通过合同方式委托给相关社会服
务机构，明确双方的责任、权利和义务，政府只是作为社会服务的购买者和
服务最后实施结果的评价者。澳大利亚政府通过大力发展非政府组织既增强
了社会养老服务的力量和专业水平，又促进了政府养老服务工作的透明度。
（3）澳门养老模式
在应对人口老龄化方面，澳门特区政府提出了“老有所养，老有所属，
老有所为”的长者工作方针和“家庭照顾，原居安老；积极参与，跃动誉年”的
长者工作原则，着力构建具有澳门特色的养老服务体系。澳门养老服务运作
比较规范，充分体现了以老年人为本的服务理念。总体上看，澳门的长者照
顾服务主要分社区照顾和院舍照顾两种方式。
1、社区照顾
为顺应长者在家养老的需求，减轻机构养老的压力，澳门特区政府大力
提倡“家庭照顾，原居安老”，积极发展各种长者社会支援服务，保障绝大部
分老年人能留在家中养老，尽可能降低入住安老院的几率。澳门的社区照顾
体系比较健全，社区照顾机构主要有社会工作中心、耆康中心、老人日间中
心、长者日间护理中心，还有家居照顾支援队，为居家养老的老年人提供居
家和社区照顾服务。这些老年人服务中心主要是针对生活能够自理的老人，
提供养老服务咨询、家政服务、组织集体娱乐活动等。
2、院舍照顾
对那些身体虚弱且在家庭无法获得有效照护的老年人，澳门政府和社会
为他们提供了院舍照顾，对有需要的老年人实行集中供养。澳门特区政府主
要是通过安老院来为老年人提供集中供养服务。按照接收对象和所提供服务
内容的不同，安老院可分为普通安老院、护理安老院和护养院。普通安老院
的人员配备和护理设施相对简单，一般不需要医生和护士。人住对象是基本
上能够自理的老年人，由院方提供食宿和日常服务。护理安老院的设施和人
员配备通常要优越于普通安老院，主要接收生活上能够半自理的老年人，并
规定了护理安老院护士、护士助理、健康照顾员、照护员和受照护老年人的
比例，对是否配备医生则不做要求，但实际上各院人员配备比例都要优越于
政府的规定标准。护养院主要接收需要高度护理的老年人。
（三）上海市推进机构养老服务社会化政策
为推进机构养老服务社会化，近年来，上海市政府先后出台了养老机构
“民办公助”、“公办民营”、“政府对特困老人购买服务”等一系列政策，成立了
“上海市社会福利行业协会”，对养老福利工作进行了深层次的改革。上海的
机构养老服务社会化的实践主要表现在以下几个方面：
1、改革养老机构的运作机制。建立政府向民办养老机构购买服务的机
制；在对养老机构的资金投入上，将原来直接拨到养老机构的款项改为直接
补贴到入住的老年人身上；支持和鼓励各种社会组织和民办非企业单位的介
入；建立了养老服务评估制度。
2、改革养老机构的管理机制，一是建立老龄工作委员会，加强党和政
府对养老机构的协调领导；二是成立社会福利行业协会，为了改变社会福利
机构过去由民政局包办、包管和包揽一切的管理体制，真正实现政事分离，
上海市民政局组建了社会福利中心，从机关的行政管理中分离出来，专门负
责市属各个福利机构的服务管理和运营。
3、改革养老机构的财力机制。一是挖掘社会资源，大力鼓励民间资本
进入养老服务领域；二是政府扶持，进一步扩大对养老机构的投入和养老设
施的建设；三是加强福利彩票募集资金功能。社会力量已经成为上海现阶段
解决养老床位供需矛盾的重要途径。
五、宁波市养老服务价格管理机制及相关配套政策改进建议
（一）养老服务价格管理目标
养老服务价格管理就是要充分发挥价格的资源配置作用和信号传导作
用，促进各类养老服务机构健康发展，建立起与经济社会发展水平相适应，
与人口老龄化形势相适应的养老服务体系，以满足老年人养老服务需求。
（二）养老服务价格管理的原则
（1）适度管理的原则
市场的不完全性和市场机制的非完美性必然要求加强价格管理。养老服
务的准公共产品性质决定了政府必须参与到养老服务的供给和价格管理过
程当中。但是，市场价格机制仍然是现代市场经济的基本运行机制。政府的
政策只能以不破坏市场价格机制的运行为前提；以创造市场价格机制正常运
行的有利条件和弥补市场价格机制缺陷为出发点；以促进资源的优化配置，
兼顾效率与公平原则，促进经济的稳定发展为目的；把政府对经济的干预，
特别是对价格的干预限制在不损害市场价格机制功能的范围之内。而且政府
的干预也应尽量地利用市场机制的作用，充分发挥政府定价与市场调节价两
种手段的优势，努力促成政府定价与市场调节价形成良性互动、互补的格局，
从而有利于为社会提供种类丰富的养老服务。
（2）遵循成本导向原则
养老服务成本是制订养老服务价格的最低经济界限。马克思曾经说过“商
品出售价格的最低界限，是由商品的成本价格规定的。如果商品低于它的成
本价格出售，生产资本中已经消耗的组成部分就不能全部由出售价格得到补
偿。如果这个过程继续下去预付资本价值就会损失。”因为成本是生产该种商
品时已经支出的各种费用，是已耗费的物化劳动和活劳动报酬支出的货币表
现，这些耗费必须由商品出售时的价格来补偿。只有这样，才能维持社会简
单再生产。在实际经济生活中，价格与成本的关系主要有三种情况：第一，
价格等于生产成本。这样的价格可以使生产企业已消耗的各种费用得到补偿，
但没有盈利，只能维持简单的再生产。通常称这种价格为保本价格。第二，
价格低于生产成本。生产企业已耗费的各种费用不能从销售价格中得到补偿
企业就会出现亏损。通常称这样的价格为亏本价格。第三，价格高于生产成
本。生产企业已耗费的各种费用不仅能够从出售价格中得到补偿，且还有盈
利，这样就能为企业进行扩大再生产创造物质基础。因此，维持成本价格是
保证企业进行正常经营活动的最基本的、必要的条件。福利性养老机构养老
服务的收费价格是根据政府相关部门对福利性养老机构进行成本监审后所
确定的定价成本来确定的，其收费价格按照成本补偿原则确定。非营利性养
老机构的养老服务收费价格略高于其所发生的成本，以获取适当的盈利，有
利于自身的健康发展。营利性养老机构的收费价格依据自身条件和市场供求
状况实行市场调节价，其收费价格要高于其所发生的成本，只有这样营利性
机构才能获得盈利，在市场竞争中求得生存，并有能力扩大规模为社会提供
更多更好的养老服务。因此市场中的各类养老服务提供主体均有加强成本管
理的压力与动力。政府价格管理部门在进行养老服务政府定价时定价成本是
其必须考虑的重要因素。
（3）分类管理原则
单纯由政府所提供的养老服务已无法满足老年人对养老服务的内容和
质量各种需求，只有采取政府提供与市场提供相结合的手段，努力构造两种
提供方式互为补充、互相推动的格局，才有可能较好地解决养老服务的供求
矛盾。对于不同类型的养老服务机构，其所承担的成本压力不同、盈利要求
也不相同，因此在养老服务价格管理上，必须适应当前养老服务供给市场的
现状，进行分类管理。目前宁波市养老服务的双轨制价格，正是基于养老服
务的现实考虑和长远发展而作出的理性选择。既有利于政府尽可能多地提供
满足老年人基本养老服务需求的养老服务，又能够充分发挥市场机制的作用，
提供内容丰富、特色鲜明、层次多样的养老服务。双轨制的价格模式客观上
也要求相关部门进行价格管理时采用不同的方法和手段，实行分类管理。对
于福利性、非营利性养老机构，政府相关部门在制定养老服务收费价格时要
正确区分相关机构的经营成本和定价成本，分析相关机构经营成本和定价成
本产生差异的原因。定价成本是在经营成本的基础上扣减政府财政补助等关
联收入后的成本，如果不科学分析产生成本差异的具体原因，直接按照定价
成本进行收费价格的制定，有可能产生负面的后果。比如由于相关机构采取
有效的管理手段，通过内部挖潜和提供良好服务的方式而带来了良好的经济
效益，而这部分关联收入在进行成本定价确定时需要冲减该机构的经营成本，
从而导致该机构的定价成本较低，政府相关部门对其规定的收费价格也相应
较低。相反，另一机构通过自身经营管理所带来的关联收入较少，从而该机
构的定价成本较高，政府相关部门对其规定的收费价格也相应较高。这样在
客观上就会打击相关机构改善经营管理的积极性，起不到鼓励先进、鞭策落
后的作用。而这个问题恰恰是公办养老机构所急需解决的问题。因此在对福
利性、非营利性养老机构的养老服务进行定价成本计算时，要分析不同机构
之间各种成本产生差异的原因，并在出具成本监审意见时予以披露，从而在
制定价格时给予区别对待。这样既有利于鼓励相关机构加强管理、控制成本，
也有利于减轻政府的财政负担。对于营利性养老服务机构，其收费价格虽然
是实行市场调节价，但并不意味着政府部门对其价格不进行任何的管理。只
是在管理手段上与福利性和非营利性机构的价格管理有明显的不同。政府对
营利性养老机构的价格管理主要是通过经济手段和政策手段进行，目的是保
护良好的养老服务市场经营秩序，促使企业建立起有效的成本约束机制，节
约社会资源，防止经营者利用信息不对称获得高额利润，保护消费者利益。
因此应开展营利性养老机构的经营成本调查研究，分析其盈利状况，评估其
收费价格的合理性。通过实行分类管理，针对不同类型的养老服务机构采取
不同的价格管理方法，这种价格管理模式才能为各类养老服务机构所接受，
从而为实现各类养老服务机构的公平竞争和健康发展创造良好的外部环境。
（4）有利于增进老年人福利的原则
保障老年人权益是政府的一项职责，政府通过价格管理，充分发挥政府
定价和市场调节价的优势，培育健全的养老服务市场，调节养老服务供求矛
盾，有效满足老年人养老服务需求。增进老年人福利理应成为养老服务价格
管理的一项原则，否则，养老服务价格管理就会迷失方向。当前政府正不断
加大养老服务投入，建立健全老年福利服务体系，为城乡无劳动能力、无生
活来源、无赡养人的老年人和生活困难的老年人提供无偿服务以保障他们的
基本生活。床位有空余的福利性养老机构和非营利性养老机构在收取入住老
年人床位费时，按照政府制定的价格收取。而政府制定的价格是以通过成本
监审核算的定价成本为依据的，因而其收费价格要远低于养老机构的经营成
本。对于营利性养老机构，政府也通过一系列优惠政策给予扶持，从而一定
程度上降低了营利性养老服务机构的收费价格。这些措施都在一定程度上增
进了老年人的福利。但是，要很好地解决养老供求矛盾，使老年人在市场上
选择到合适的养老服务，价格管理部门还需要自觉运用经济学、管理学等相
关学科的研究成果，对养老服务现状和发展趋势进行研究，从而为养老服务
价格管理提供坚实的基础，所制定出来的养老服务价格管理政策能够反映养
老服务的现状和发展趋势，有利于养老服务行业的发展，最终有利于老年人
当前和长远福利。
（二）创新价格管理手段
当前养老服务价格实行的是市场调节价和政府定价组成的双轨制结构。
通过市场与政府作用的互补，既可克服过度的政府干预造成的养老服务资源
配置不合理和市场运转不灵等问题，又可以弥补市场调节价的功能缺陷，解
决市场机制不能解决的问题。《中华人民共和国价格法》第二十一条规定：
“制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本
和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，实行合理的
购销差价、批零差价、地区差价和季节差价。”因此在实行价格管理时，必须
根据市场的供求状况和社会平均成本情况，采用恰当的管理手段，以规范养
老服务市场价格秩序，促进养老服务业的健康发展。
（1）差异性的养老服务价格管理策略
1、营利性养老机构实行市场调节价，政府对这类机构的价格管理主要
是为了规范市场秩序，防止机构之间恶性竞争而影响养老服务业的健康发展。
应加强这类养老服务机构的价格监督，防止价格欺诈损害老年人的力量。管
理主要是依据相关法律、行政法规进行，采用的手段以法律和经济手段为主。
2、公办高档养老服务机构应放开收费标准，逐步取消财政补贴。从未
来发展方向来看，政府办的高档类养老服务机构，应该向建立市场化运行机
制，实行法人实体化管理的方向改革，也需要建立起养老服务机构自主经营
的管理体制。所以，对于这类养老服务机构来说．已经不适宜由政府制定统
一收费标准，而是应当放开收费标准，减少直至取消政府对其日常运营的补
贴，逐步过渡到同营利性养老机构一样实行市场调节价。
3、公办中低档养老服务机构应实行政府定价。对于这部分养老服务机
构来说，适宜由政府定价，分等级制定其服务的最高收费标准，保证能够为
多数老人服务，同时这部分养老服务机构也是政府财政补贴的主要对象。这
部分养老服务机构适宜政府定价的另外一个重要原因是，如果放开服务收费
标准，各养老服务机构容易为争取财政补贴而竞相降低收费价格．相互之间
恶性竞争，从而导致服务质量低下。
（2）养老服务价格管理科学化
1、利用现代化的管理手段建立价格资料管理系统。对不同时期的养老
服务价格资料进行搜集、整理，有利于提高养老服务价格资料的使用效率，
把握养老服务价格的变动趋势和原因。
2、加强养老服务成本核算。成本是确定价格的重要因素，在进行成本
核算时，要按照相关法规和操作规程进行，准确将养老服务机构所发生的费
用分类整理为确定养老服务价格所需的成本。成本核算不能拘泥于养老机构
现时成本，还要对成本进行横向和纵向的比较，分析成本产生变动的原因和
趋势。在计算出行业平均成本时，对单个养老机构的成本进行分析比较，并
得出结论提交政府相关部门，以有利于制定出合适的养老服务价格。当然成
本核算是价格制定过程中工作量最大的一项工作，可利用计算机进行相关的
运算，从而大大减轻人工劳动，提高工作效率。
3、开展养老服务价格预测工作。进行养老服务价格预测工作既有利于
政府相关部门合理安排资金，保证公办养老机构的正常运转，也可作为营利
性养老机构在进行投资决策时的重要参考资料。进行价格预测时可以根据历
史的和目前的资料，按照预测目标．通过建立数学模型，用定性预测、定时
预测、定量预测、定比预测等技术和投入产出、回归分析、方差分忻、价格
弹性分析等方法、模拟未来商品价格变动趋势，做好短期、中期和长期的预
测。
（3）创建养老服务价格信息公开平台
信息不对称会导致养老服务供给方无法了解养老服务需求方对于养老
服务价格的承受程度，从而导致所制定的养老服务价格与市场接受程度不一
致。信息不对称也会导致养老服务需求方无法全面了解市场中各类机构所提
供养老服务的收费标准，从而增加了搜索成本。可见信息不对称会增加养老
服务供给与需求双方的交易成本。为了消除信息不对称，有必要创建养老服
务价格信息公开平台。政府相关部门通过政府网站公布养老服务价格信息，
可以为养老服务供给与需求双方提供价格信息，为双方作出相关决策提供依
据。建议按养老服务机构性质和养老服务机构功能区分分别公布养老服务价
格信息。公布福利性、非营利性、营利性养老服务机构的床位费、护理费、
伙食费收费内容与标准；按照重度护理、中度护理、轻度护理养老机构分类
分别公布床位费、护理费、伙食费等其他费用的收费内容与标准，将有利于
老年人足不出户，只需上网查询就可熟知各类养老机构的服务内容与收费标
准，使老年人找到价格合适的符合自己需求的养老服务机构。养老服务机构
也可以通过查询养老服务价格信息，分析市场中对于养老服务的需求状况，
分析自身在养老服务机构中所处的位置，发现自身的优势或不足，从而采取
措施以提供市场所需的养老服务。
（4）规范养老服务价格调整策略
养老服务价格受养老服务成本、养老服务供求和政府相关政策的影响，
价格与成本和供求关系相互影响，相互制约。良好的养老服务价格体系应能
反映成本和供求关系，并对供求关系进行调节。养老服务价格调整应充分发
挥政府定价与市场调节价两种手段的优势。首先应拓宽养老服务价格管理内
容，对于福利性和非营利性养老机构的相关服务内容，如果能够对发生的成
本费用进行科学的归集与分摊，就应实行政府定价。对服务人员的技术、专
业水平要求较高，而对于实物消耗要求不高的服务内容比较抽象的养老服务，
如果难以科学归集分摊成本与费用，可考虑根据供求关系由市场进行自主定
价，政府相关部门进行监督。这样可避免出现部分养老服务内容难以定价的
情况。其次，养老服务价格的调整应能反映和引导养老服务供求关系。应根
据市场中各类养老服务供求状况，运用价格手段引导社会资源进入当前社会
供求关系紧张的养老服务领域。比强，对于比较高端的养老服务会所，政府
可以少办或不办，完全交由社会资本进行经营；对于保障老年人基本养老的
机构，社会资本不愿意进入，政府就应在此领域发挥主导作用，对入住人员
免费或按成本价收费。这样有利于形成养老服务层次丰富，质量高低有别，
价格完善的养老服务市场价格体系。居家养老服务的购买或补贴价格的调整，
一方面购买或补贴价格应反映成本的变化，另一方面应通过招投标方式选择
居家养老服务的提供方，努力实现质优价廉。
（三）完善政策，推进养老服务业发展
政府在养老服务事业的启动、规划、组织等各个环节和过程当中，应动
员社会力量共同参与养老服务事业的发展，逐步形成形式服务内容多样化、
服务对象公众化、服务供给社会化、运作市场化的模式，以满足日益增长的
养老服务需求。
（1）加大投入力度，加强养老机构建设
面对养老机构养老床位数总体不足与相对剩余的现象，政府一方面应鼓
励和引导身体状况较好的老年人选择居家养老，尽可能将养老机构的养老床
位留给生活不便而又无人照料的老年人。另一方面，政府应加大财政投入，
用于对居家养老补助、公办养老机构建设、民办养老机构补助。促使养老机
构数量和养老机构床位数持续增加，提高每百名老人所拥有的床位数，适度
缓解养老床位紧张的矛盾。
（2）科学划分养老机构功能类型
当前政府对于养老服务机构的管理主要是根据养老服务机构的性质进
行分类管理。对于福利性、非营利性养老机构主要由民政部门进行管理，对
于营利性养老服务机构，主要是由工商部门进行管理。这种管理模式虽然也
做到了对于养老服务机构的有序管理，但是其缺陷在于这种分类没有反映和
适应养老服务的需求。因此应根据养老服务供给和需求类型的角度出发实施
管理。建议结合我国民政部门拟定的有关收养人员的分级护理标准、分级护
理提供服务的项目和内容，对市场上所有类型的养老机构按照其主要收养老
人需要照料的级别不同进行分类。据此可以将养老机构分为两大类：一类是
生活照料型，一类是医疗护理型。生活照料型的养老机构主要接收生活基本
能够自理的老年人，对于免费入住福利性和非营利性养老机构的该类老年人
进行严格的资格审查。医疗护理型养老机构又可以分为三个不同层次，一是
重度护理养老院，该养老院收养需要一级护理或专门护理的老人；二是中度
护理养老院，养老院收养需要二级护理的老人；三是轻度护理养老院，收养
需要三级护理或生活能自理的老人。同时拟定医疗护理型三类养老机构在机
构建设、设施配备、工作人员配置等方面的规章制度。政府相关部门根据规
定对这些养老机构进行评估分类，并将评估结果向社会公布。对于混合式的
养老机构，可以科学核定这些养老机构的“重度护理”、“中度护理”、“轻度护理”
的床位数，并据此制定设施配备和人员配置等方面的规章制度。这样政府对
于养老服务机构的资助政策可以结合养老服务机构的性质和其属于的类型
来制定，有利于将政府有限的资源投入到急需的领域，也有利于社会资本能
够有选择地进入相关领域。同时，通过功能分类有利于各类养老服务机构服
务实现专业化，有利于培养专业化的养老服务队伍，有利于养老服务机构的
服务供给更好地满足老年人的服务需求。同时由于养老机构进行了功能定位，
给了老年人明确的养老服务信息，从而更方便老年人选择合适的养老机构，
老年人可以根据自身情况，来选择能满足自己需求的养老机构，减少了老年
人在选择养老机构时的搜索成本。
（3）完善机构养老服务供给方式
在机构养老服务中，政府是养老服务供给的主体，这也体现了政府的
社会责任。但是要保证养老服务的供给符合养老服务需求，有必要对养老服
务需求市场进行细分。市场是特定需求的集合体，市场细分是对需求的细分，
而不是对服务的细分，服务细分是市场细分的结果。由于老年人是需求的载
体，市场细分最终表现为对老年人的细分。在欧美等发达国家，老年人养老
市场分层次非常鲜明。政府提供最基本的保障。有很多的非营利性机构，为
中低端的老人提供服务，这些非营利性机构如果做得达到政府的标准，就会
获得政府投资。高端的需求，可以根据个人需要从市场购买养老服务。宁波
市拥有百万老年大军的养老市场，同样亟待细分。根据对老年人的市场细分，
政府才能制定出更加合理的养老服务供给方式。当前可以根据老年人的经济
状况、老年人的身体状况、老年人对养老收费价格的承受愿意对老年人群体
进行细分。经济状况可以分为好中差三类；身体状况可以分为生活能够完全
自理、生活能够部分自理、生活完全不能够自理三类；老年人对养老收费价
格的承受愿意可分为愿意承受高中低价格三类。通过细分可以了解对于各类
服务需求的人数。政府根据对于各类服务需求的人数和财政状况制定出养老
服务的供给方式。当前政府所提供的机构养老服务应主要面向三无老人和生
活困难、经济困难老人；同时适当办一些中档养老服务机构，以满足经济条
件稍好，对养老服务需求较好的老年人的养老服务需求，同时也可以对提供
类似养老服务供给的营利性养老机构在制定收费价格时起到示范和引导作
用；对于经济状况好、养老服务需求要求高的老年人的养老服务供给，应主
要由市场来完成。通过市场细分完善机构养老服务供给方式，不仅可以减轻
政府的财政压力，而且各类养老机构可以进行明确的市场定位，保证稳定的
客源，获得稳定的收入。将高端养老服务供给主要交由市场来完成也可以保
证提供这类服务的养老服务机构获取良好的盈利，树立市场的品牌效应，从
而推动养老服务业的发展。对于老年人而言，由于由政府和市场所提供的养
老服务层次有了明显的区分，老年人也能够比较容易找到满足自己需求的养
老服务机构。更重要的意义在于，通过市场细分改善养老服务的供给方式是
保证养老服务业长期健康的可靠保证。
（4）建立健全支持居家养老的相关配套政策
健全完善的规章制度是居家养老服务工作稳步推进的重要保障。政府作
为制度的设计者，必须对居家养老服务工作的现状和发展趋势有清醒的认识
和科学的分析判断,制定出既严谨又符合实际的、具有可操作性的制度和规则
体系，在制度的层面上保障居家养老服务的资金需求，保证居家养老服务工
作稳步健康地发展。政府在资金供给方式上还可尝试由政府集中购买改为对
老年人个人的直接补助，由老年人从市场上购买居家养老服务，从而对居家
养老服务的提供者形成竞争压力。政府对于居家养老服务的购买应通过公开
公平公正的招投标过程来实现。可参照政府集中采购的相关制度制定居家养
老服务招投标相关规定，防止招投标过程中出现的腐败问题，努力做到以较
少的成本提供优质的服务。
（5）培育专业的养老服务产业研究机构
专业的研究机构由于具备人才优势和专业性，能够采用科学有效的研究
手段、研究方法对相关问题进行深入的研究，得出有见地的结论，因而其意
见一直以来都是政府进行相关决策时重要的依据。但是，宁波市当前还不存
在专业的养老服务研究机构，相关养老服务理论匮乏，这严重制约了养老服
务产业的发展。培育专业的养老服务产业研究机构，可以从以下几方面着手：
一方面，加强养老服务中心建设，使养老服务中心不仅成为养老服务咨询、
提供的机构，同时要把养老服务中心建设成为养老服务行业标准制定者、监
督检查者，本行政区域内养老服务专门机构管理机构。这样养老服务中心就
可以掌握翔实的养老服务行业基本资料，并由于作为标准的制定者而使得其
理论研究水平不断提高，从而承担起专业养老服务产业研究机构的职能。另
一方面，鼓励有条件的高等院校和科研院所开展养老服务产业研究。该类机
构是研究型人才聚集的地方，充分发挥他们的优势和特长开展研究工作可以
起到少走弯路，见效快的作用。另外，可以对市场中进行专业养老服务产业
研究的企业给予政策扶持，遵照市场规律的要求，以经济的手段引导有实力
的企业开展养老服务研究。通过以上手段，努力促使专业的养老服务产业研
究机构出现，为养老服务产业健康发展服务。
（6）大力开展互助养老
互助养老是指老年人群体通过成立老年互助组织，由老年人相互之间提
供互助服务。老年人在居家养老服务中既是服务对象，也是居家养老服务体
系的支撑者之一。充分调动老年人互助养老的积极性和能动性，开展养老互
助活动，这既符合老年群体的愿望和社会发展规律，也有利于老年身心健康。
在老年人群体当中，存在许多常识渊博、经验丰富的人才，他们中许多人曾
经是各行各业的优秀骨干，对社会来说是丰富和宝贵的资源，发挥他们的余
热为居家养老服务不仅可以弥补养老资源的不足，也有利于体现老年人自身
的尊严和价值。同时，这种互助养老的形式为老年人群体提供了一个相互交
流的平台，老年人有较多的共同话题，达到了精神慰藉的作用，有助于提升
老年人的满足感和成就感，体现了老有所乐的目标。
（四）建立完善的市场化运行机制
养老服务体系是由政府、民间组织、企业、社区、服务队伍和老年人等
元素构成的。在加强政府对养老服务事业支持力度的同时有效调动民间组织
和企业参与养老服务事业积极性，是建立良好的养老服务市场化运行机制的
前提条件。
（1）拓宽民间资本在养老服务业中的发展空间
由于养老服务产品具有准公共产品的特征，单纯地依靠社会力量来提供
养老服务显然是不能满足市场对于养老服务的需求的，政府必须在养老服务
的提供方面发挥重要任凭。另一方面，养老服务业是微利行业，社会资本参
与养老服务业的积极性不高。如果投入到养老服务行业的社会资本长期不能
得到合理的回报，将会导致社会资本退出养老服务行业，最终将影响到市场
上养老服务供给水平和质量。因此，要想让更多的民间资本参与到养老服务
中，政府必须给予全方位的支持。从某种程度上来说，民间资本参与到养老
服务当中实际上是在为政府减轻提供养老服务的负担。首先要制定积极的措
施，按照互惠互利的原则鼓励和支持各类民间组织、企业和个人从事养老服
务；其次，要加强对于优惠政策落实情况的监督检查，科学评估优惠政策在
养老服务市场中所实际发挥的功效，根据实际情况的变化及时制定出恰当的
优惠政策；再次，要探索建立公共财政投入机制，多渠道筹集社会资金，为
社会资本参与养老服务业提供顺畅的渠道。
（2）积极培育养老服务民间组织
作为非营利性的民间组织在解决诸多社会问题上具有政府与市场不可
替代的作用。建立一个独立于政府部门，完全按照养老服务市场发展规律办
事的民间组织，有利于保证整个养老服务业的健康发展。因此应积极培育作
为政府和市场有益补充的民间组织，充分发挥民间组织在养老服务中的特殊
作用。民间组织的主要职责在于：组成由各方面专家构成的评估小组．定期
对养老服务机构的环境、设施、所提供服务的内容和质量进行评估，并将评
估报告向社会公开；设立专门的教育培训机构，定向培养从事养老服务机构
经营管理工作的专门人才，对养老服务服务人员进行定期业务培训；加强养
老服务市场供求关系的研究，建立相关信息数据库，并向社会公众免费提供
查询功能；加强养老服务成本的理论研究和实际调研工作，为相关各方评估
和控制养老服务成本提供理论指导。对在养老服务民间组织成立和发展初期，
政府应提供必要的政策支持和资金补助，以有利于其发展。养老服务民间组
织也应通过提供咨询、技术指导、人员培训等方面增加收入，以此保证机构
的日常开支和机构的正常运转。
（3）努力扩大养老服务的有效需求
供给与需求的关系是需求决定供给，供给引导需求，供给与需求相互作
用，相互影响。扩大养老服务的有效需求将有利于养老服务供给内容的丰富
和质量的提高。随着经济社会的发展，人们的物质生活和精神生活条件不断
改善、生活质量不断提高，老年人群体的养老服务需求也呈现多层次、多样
化的趋势。因此，要加强老年人群体的养老服务需求研究，不断提升养老服
务内容和质量。同时要积极引导老年人群体转变养老观念，引导有经济条件
的老年人群体从市场上购买所需的养老服务，从而有效提高养老服务市场的
需求。另外，政府应通过发放高龄补贴、财政补助等方式改善困难老年群体
的经济状况，提高他们购买养老服务的能力。
（五）加强养老服务队伍建设
养老服务质量的提高关键在于提高养老服务从业人员的专业素质，走专
业化和职业化相结合的道路，建设高素质的养老服务人才队伍，不仅是提高
养老服务水平的必要前提，也是实现养老服务事业可持续发展的重要保证。
（1）加强从业人员素质建设
养老服务人员素质建设应朝制度化、规范化的目标迈进。第一，开设养
老服务管理专业。要有计划地在有条件的高等院校和职业技术学校增设养老
服务相关专业和课程，加快老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人才
的培养，不断提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。第
二，建立高等院校和职业技术学院与养老机构的合作机制，选取一定数量的
养老机构作为高校学生的培训基地。第三，建立养老服务从业人员培训制度。
新入岗人员必须通过相关培训并取得从业资格证书才能进入养老服务行业，
同时通过年检制度确保养老服务从业人员每年参加专业技能的培训 。第四，
开展养老服务从业人员职称评定工作。当前对于养老服务从业人员的职称评
定几乎是空白，严重影响了养老服务队伍建设。应通过职称评定工作，引导
从业人员自觉加强学习，提高服务水平。对于不同职称的从业人员，要适当
拉开收入差距，从而起到刺激和促进的作用。
（2）改善养老服务从业人员待遇
当前养老服务从业人员待遇差距很大，其具体表现为公办养老机构从业
人员待遇好、民办养老机构从业人员待遇偏低；在公办养老机构内，具有事
业编制的工作人员待遇高，合同工待遇偏低。提高养老服务从业人员的工资
待遇，一方面要结合国家各类劳动保障政策，依法保证服务人员的养老保险、
医疗保险、工伤保险和失业保险等各类保险费用和住房公积金的足额缴纳。
另一方面，养老服务民间组织可对全市养老服务从业人员的待遇情况进行调
研，获取养老服务从业人员各工种的最高工资、最低工资和平均工资等资料，
在此基础上制定出养老服务行业人业人员工资薪酬指南，并向社会发布。这
样有利于求职者结合自身情况选择进入相关养老机构工作，同时也有利于养
老机构制定恰当的工资薪酬体系，不至于将工资定得过低，从而保证养老服
务从业人员待遇。
结束语
促进养老服务业健康发展，建立与老年人需求相适应的养老服务体系是
践行科学发展观，构建和谐社会的重要内容。随着宁波市老年人口的不断扩
大，面对老年人养老服务需求的多层次化，研究养老服务业的发展问题不仅
具有重要的理论意义更具有重大的现实意义。本课题以老年人养老服务需求
研究为切入点，以价格管理机制和相关政策为手段，详细分析了影响养老服
务业发展的因素，从价格管理和相关政策的角度提出了相应的改进建议。
然而，养老服务业的发展是一项系统的工程，需要政府、社会各界投入
到养老服务业当中来，共同推动挑战与机遇并存的养老服务事业。本课题没
有就养老服务事业发展问题进行面面俱到的论述，而只是从价格管理机制和
相关政策方面进行研究，在内容上还有进一步丰富的空间。
