西安财经学院学报第28卷第1期Vol. 28 2015年2月Joumal of Xi’an University of Finance and Economics Feb. 2015 集权下的财政分权:问题和出路杨小静(中国人民大学经济学院，北京100872) 摘要:集权还是分权是理解政府间财政关系的关键，但目前中国政府间的财政关系是不能用集权还是分权这样简单的标准就可以做出判断的。目前，我国的政府间财政关系在分税制改革后仅属于形式上的财政分权。此外，自1949年以来，我国的政府间财政关系一直进行着集权和分权的循环，凸显出我国政府间财政关系的随意性。财政制度要从顶层设计做进一步的改革，才能打破集权和分权的循环。进一步改革的关键是确立政府间的财权和支出责任划分原则，给予地方政府一定的财政自治权。最根本的改革在于改变目前的"分权式威权制"制度，才能理顺财政关系，解决目前所有的矛盾。关键词:财政分权;集权;财政联邦制;政府间财政关系中图分类号:F810文献标识码:A文章编号:1672--2817(2015)01一0011--08政府也因财权和事权的不对等带来诸多问题，这些一、引言问题亟待解决。在2013年11月发布的《十八届三政府间财政关系是一国经济制度运作的重要基中全会中央全面深化改革决定60条》全文中，为事础。政府间财政关系包括政府间支出、政府间收人权的改革提出了一些观点，如建立"事权"和"支出责的划分、转移支付等几个方面。其中如何处理好分任"相适应的制度，这说明了各级政府的事权和财权权的程度，是任何一个国家都面临的问题。这其中，不对等问题的严峻性，巳经成为建立现代财政制度财政分权的优势已被学界和实践部门所证实。财政的主要障碍。分权不仅是联邦制国家的常态，在大多单一制国家如何在中国特殊的分权框架下，解决财权、事权也日益成为主流。财政分权解决的是公共部门的纵和支出责任不匹配的缺陷，又如何走出集权和分权向结构问题，"即如何在不同的政府级次间分配责任的循环，重构政府间财政关系，是理论界的难题。本及实现这些责任的手段，并使这些财政手段与各级文拟对中国政府间的财政关系进行解构，首先对中政府所欲实现的财政责任相一致"。[1]国特殊政府间财政关系的逻辑进行梳理，并从历史然而，作为世界上最大的单一制国家，中国的财和现实的角度分析中国目前政府间财政关系的脉络政分权与西方的财政联邦主义有着很大的不同。许及特征，最后提出改革建议。多文献比较了中国和俄罗斯分权的差异。中国的中二、理论逻辑:如何理解我国的财政央政府对地方官员有绝对的任命权，并且可以根据分权?地方政府的绩效进行奖惩，但俄罗斯实行民主体制，中央政府没有绝对的权威让地方政府贯彻其目标，财政联邦制理论CTheoryof Fiscal Federalism, 也没有能力去影响地方政府的行为问。由于中国的或称"财政联邦主义理论")是公共经济学的分支，也政治体制以及地方官员的激励机制，使得中国的政是关于分权的最重要理论，目前已经发展到第二代。府间财政关系一直处于频繁的变动之中，即使在目财政联邦制要解决的关键问题是，分权作为重构公前相对稳定的分税制财政制度下，中央政府和地方共部门的重要手段，如何解决公共部门的纵向结构收稿日期:2014一09--13作者简介2杨小静0983一)，女，山东聊城人，中国人民大学经济学院博士研究生，研究方向为公共经济学。11
西安财经学院学报问题，如何理清每一层级公共部门的责任，并赋予其由迁徙权，即没有所谓的"用脚投票"的能力;另一方相应的财政工具(奥茨，1999)[吨。面，当居民流动性受到限制时，如果居民可以有效监第一代财政联邦制理论以Tiebout、Musgrave、督地方政府，即"用手投票"，也可以使得地方政府提以及Oates等学者为代表，关注公共部门职能和财供帕累托最优的公共物品，然而中国居民也不存在政在不同层级政府之间的划分。公共部门存在的职"用手投票"的权利。中央政府有能力而且将经济指标作为最有效的考核地方政府绩效的方式，如就业、责在于构建适当的手段纠正市场失灵，而且最为重增长和税收等指标[7]。以财政联邦制为基础，我们要的潜在假设是，政府是仁慈化的，会尽可能实现社认为，中央政府对地方政府的威权与地方政府之间会福利最大化。在基于美国的流动人口加固定政府的竞争，是理解我国特殊的财政分权的前提。的假设前提下，Tiebout模型论证了流动性强的居"分权式威权制"(RegionallyDecentralized Au›民可以"用脚投票"，选择为其能够提供最优财政的thoritarian System，RDA)，作为一个政治集权的国辖区定居，该模型可以保证公共物品和居民的偏好家，中国次级官员的职业升迁由上级政府任命，主要更好匹配，在分权的情况下，由于地方政府竞争可以特点是中央对政治及人事权的高度集权与在行政及促使地方政府提高公共物品的供给效率问。这一模经济控制权方面向地方高度放权相结合(Cheng型在之后的文献中受到了质疑，并得到了修正，主要gang Xu，2011)问。的问题在于，大多数学者认为Tiebout模型是基于在中国特殊的政治激励下，地方政府间为争夺美国居民流动性较强的背景，而在发展中国家，甚至资源引发的竞争关系便会导致多重的后果，在大多在欧洲，这样的条件并不具备;其次地方政府的运行数情况下，中国的地方官员有着极强的动力发展辖并不满足效率原则，地方政府更容易被利益集团所区经济。这种在晋升激励下的财政竞争可看作是一俘获。种"晋升锦标赛"，中国地方政府的行为具备典型的第一代财政联邦制理论最大的弊端是其假设不锦标赛特征。锦标赛作为一种激励机制的特性最早符合事实。这种以中央政府和地方政府均为社会利由Lazear和Rosen(1981)加以揭示，它的主要特征益最大化的仁慈政府的假设无法解释现实中政府的是根据参赛人竞赛结果的相对名次(并非绝对成绩)行为。公共选择理论可以很好地用来解释政府偏好决定胜负问。为赢得比赛，参赛人竞相努力以取得论。这一理论由布坎南开创，用经济学的工具来分比别人更好的名次，这便是锦标赛的激励效果。竞析政治现象，理论假设是政府是"理性经济人"，即假赛的标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，设政治家和官僚等都是出于私利而采取行动的个也可以是其他可度量的指标。财政竞争能够提高经人，社会福利最大化也许并不是他们关心的目标，政济效率，增进社会的福利水平，已经由大量经验事实府并不总是克己奉公，而是在政治市场中逐利的"经所验证。在研究中国情况的文献中，财政竞争被认济人"。为是支撑中国经济高速增长的重要因素之一，是推第二代财政联邦制理论从激励角度论证了财政动中国经济整体增长的微观基础(张军，2007)[10]。分权的合理性，对财政分权的实施主体，即地方政府周黎安(2007)也认为，中国地方官员之间围绕GDP官员的行为进行了深人的研究。Qian和Weingast增长而进行的政治锦标赛是理解政府激励与增长的(1997)提出了市场维护型财政联邦主义(Market关键问。preserving Federalism) [5] ，从软预算约束的视角出发，认为分权的制度安排通过向地方政府提供市场化激励，并保持和促进市场化进程。第二代财政联邦制理论更强调地方政府为了提高自身财政收入而促进经济增长，而为了达成这一目的必须具备何种条件(刘承礼，2011)[6]。中国的财政体制与理想的Tiebout模型相去甚远，用经典的财政联邦制理论来解挥中国的财政分权未免过于简单，从下文中复杂的支出分权和收人图1中国式分权的理论逻辑集权并行的财政关系可以看出中国情况的复杂性。一方面，中国居民受制于户籍制度并没有绝对的自12
杨小静2集权下的财政分权s问题和出路因此，理解我国特殊的分权的逻辑便是集中的时期中，中央政府和地方政府的财政关系并不是一政治管理体制与分散的财政体制这二者高度的结合成不变的，即使在高度计划的统收统支时期，也有为(张军，2007;周黎安，2007;傅勇、张晏，2007)[10一叫。调动地方政府的积极性而进行的适度分权现象。中这样特殊的制度才呈现出中国特有的政府间的财政央计划的统收统支时期实行的是计划经济，政府间关系特征。本文在接下来分析中国政府间财政关系财政关系的特征主要是，全国实行统收统支的财政时离不开这一特殊的中国式分权特征。体制，地方政府尽管有一些财政收支权力，但是仅作为中央政府的代理人来执行上级下达的财政收支任三、中国政府间财政关系的简要回顾务，实质上没有任何财政自主权。改革开放以来为分权并不只是联邦制国家独有，和其他单一制财政包干时期，这一时期，地方政府有了一定的财政国家类似，我国也推行一定程度的分权，而地方政府自主权，在财政承包制的激励下，地方政府在上缴中的分权程度在1949年以来经过了多次变动，通过对央税收后保留大量的留存，对于需要和中央分成的我国政府间财政关系进行历史考察，就会对保留过税种收入，地方政府擅自减免藏富于民(张光，2009)[14]。究其根源，在于财政包干制的设计让中去色彩的现行财政体制有进一步的认识。学界一般将1949年以来我国中央和地方的财央和地方政府都拥有了太多的自由裁量权，这为机政关系大致划分为三个时期:中央计划的统收统支会主义行为盛行打开了方便之门。由于财政包干制0949-1978年)、财政包干(1979-1993年)与分带来的问题，证明了其实为一种过渡性的财政体制。税制(1994年至今)(项怀诚，2009)[13]。在这三个表11952-1994年我国财政体制的演变时期财政体制相关法律法规"一五"时期划分收支，分类分成，分级管理《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》《关于改进税收管理体制的规定附关于改进1958年以收定支，五年不变计划管理体制的规定》收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变(除1959-1970 了1968年实行"收支两条线"办法)1971-1973 定收定支，收支包子，保证上缴(或差额补贴)1974-1975 收入固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干1976一1978收支挂钩，总额分成《关于实行"划分收支、分级包干"财政体制的1980-1984 划分收支，分级包干暂行规定》1985-1987 划分税种，核定收支，分级包干多种形式的包干财政体制:收入递增包干，总额分成，总额《关于地方实行财政包干办法的决定》分成加增长分成，上解额递增包干，定额上解，定额补助1994至今分税制《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》资料来源2根据彭健(2008)[1叫中国政府预算制度的演进(1949-2006年)))一文整理所得。为了收回20世纪80年代以来重要经济领域的合的原则，按税种划分中央与地方的收入，包括中央权力，1994年国务院颁布了《国务院关于实行分税税、中央与地方共享税以及地方税，并充实地方税税制财政管理体制的决定))(国发[1993J85号)，分税种。此外，还建立了中央对地方的转移支付制度，即制财政管理体制划分了中央和地方的支出责任、收税收返还和专项补助以帮助实现地区平衡。人责任以及转移支付，如中央财政"主要承担国家安不过分税制改革主要集中于中央和地方政府税全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经收收入的划分，导致中央和地方的财政地位彻底发济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出生了转变，从过去过度财政分权到适度财政集权转以及由中央直接管理的事业发展支出"。地方财政变。1994年以来，中央财政收入的比重基本维持在"主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地总财政收入的50%左右。而地方政府的支出责任区经济、事业发展所需支出"。根据事权与财权相结并未随着财政收入的减少而发生改变，地方财政支13
西安财经学院学报出占总支出的比重逐年上升，2011年达到%。全国财政收入的比重从78%下降至%。同时分税制导致了事权的下放和财权的上收，继而带来地方政府的支出水平依然维持较高的水平，1993了事权和财权的严重不对等。为了弥补地方政府的年，地方政府的财政支出额为亿元，占全财政缺口、平衡地区发展的差距，1994年以来我国国财政支出总额的% ，2012年地方政府的财政真正意义上的转移支付制度由此出现，中央给予地支出额上涨到亿元，占全国财政支出总方的净转移支付①从1994年的1819亿元增加到额的%。中央财政支出比例在2000年达到2007年的12714亿元，年均增长%。对于分%的最高值之后，以后逐年下降。税制以来地方政府的财政关系我们接下来重点地方政府财政支出比重畸高直观说明了地方政讨论。府承担较高程度的事权，而且地方政府尤其是省级以下的基层政府确实在事实上承担了大部分支出责四、集权还是分权:数据和问题任。我国有着五级政府，即中央、省、地市、县、乡镇，通过前一部分对我国政府间财政关系的考察，这在全世界都是独一无二的，这样复杂的多个层级我们对地方政府的财政分权程度有了一定的认识，的地方政府对政府间财政关系的考验尤为重大，要但对目前中央政府和地方政府之间的集权和分权程做到各个层级的政府事权和支出责任对等是极为困度还需进一步解构。目前文献中对分权的度量，一难的。在现实中，市县和乡镇级别的政府承担了辖般从财政收入、财政支出和财政自主度三个角度来区最重要的支出责任，这并不符合国际经验。而同分析。财政收人和支出指标可以用财政收入(支出)时基层政府又享有与其支出责任极不匹配的财政收占国家财政收人(支出)的比重来衡量。财政自主度入。地市、县级的支出责任有本级行政管理费、农林表示地方政府的自有收入占本级政府总支出的比水部门事业费、城市维护建设费、抚恤和社会福利救重。但陈硕等人(2012)也论证了并没有一个最优指济以及其他的专项支出。《预算法》规定，一级政权标可以适用于所有时段，并且单纯地看财政支出或一级财政，上级政府直接负责下级政府的财政收支者收入比重的数据并不能反映分权程度的全貌间，责任划分、财政转移支付与预算资金调度等，下一级如果地方政府支出的比重很高但是并不具备相应的政府严重依赖上一级政府的财政转移支付。更为本收人权利，也不能说明分权的程度高。因此，我们必质的，正如贾康(2013)指出，中国基层财政困难的关须全方位地从财政收入、财政支出、财政自主度以及键原因在于省级以下的政府没有实行分税制，而是转移支付体系等方面进行考量，辅以数据对我国的"五花八门、复杂易变、讨价还价色彩较浓的分成制政府间财政关系进行分析，并考察中央政府和地方和包干制"[17]。中国省级以下财政收支缺口呈扩大政府之间真实分权的程度。趋势，1994年的收支缺口约700亿，1998年增加到{一}财政支出的视角:财权和支出责任的不1000亿，2002年则迅速增加到3000亿左右。2002对等年，县乡的地方财政收人为3225亿元，支出高达大部分研究所沿用的方法是直接考察地方政府6313亿元〈周飞舟，2006)【叫。的财政收人或财政支出占财政总收人的比重。{二}财政收入的视角:分权程度我们先看中央政府和地方政府财政收支的比考察分权程度的另一个关键因素在于看地方政重。很显然，中央政府通过分税制改革上收了财权，府财政收人的来源。财政收入划分主要有三个基本地方政府的财政收入自分税制以来大幅度减少。如问题z财政收入在各层级政府之间的比例如何、财政分税制改革前的1993年，地方政府财政收人为收入由谁来征集以及由哪一级别的政府制定相应法3 391. 44亿元，中央政府财政收人仅为亿律。由于收入划分主要涉及税收，因此这一问题即元，而1994年以来，中央政府和地方政府的收入结税收收入归属、税务行政管理权和税收立法权(王雍君、童伟，2008)[19]。构发生逆转，1994年，地方政府财政收入迅速下降至2311. 6亿元1而中央政府的财政收入为 1.地方政府不具备税收立法权亿元，从1993年到2012年，地方政府的财政收人占理论上，我国的地方政府也可以通过四种方式① 公开的统计资料并未直接公布转移支付结构数据，本文采用净转移支付的指标，为《中国财政年鉴》中的中央补助收入减地方上解中央支出。14
杨小静2集权下的财政分权z问题和出路筹集财政资金:第一，开征新税或提高既有税种的税25% ;2002年，企业所得税和个人所得税也改革为率;第二，发行政府债券或借债;第三，增加收费或其共享税，而且中央保留60%。从地方税收收人占财他预算外收人;第四，向中央政府寻求更多的转移支政收人的比重可以发现这一事实(见表3)，分税制改革以来，地方本级财政收入中税收收入所占财政付。但是目前前两个渠道对地方政府而言根本行收人的比重逐年下降，1993年，地方财政税收收入不通。占地方财政一般预算收入的 %，2011年这一1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》比例下降至%。赋予了地方政府一定的自治权，但这仅仅属于名义表31993一2011年地方财政收入和地方税收收入上的权利，即"一级政府一级预算"、"经本级人民代地方财政一般地方财政税收表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变"。事比例指标预算收入(亿元)收入(亿元)实上，中央政府享有高度集中的税收立法权和税收1993 3 391. 44 3 371. 31 % 征管权，省级政府仅在一些小税种如耕地占用税、契1994 2 311. 60 2 % 税等具备适度调整税率的权利，同时中央政府也削1995 % 弱了地方政府对地方企业减免税收的权利。理论和1996 % 1997 % 其他国家的经验也验证了，地方政府具备一定税权1998 % 的合理性和必要性。与地方公共服务受益多少相关1999 度较高的税种，如财产税和受益税以及以居住地为2000 基础的个人所得税，征税权适宜划归地方政府(王雍2001 君、童伟，2008)[20]。正是由于地方政府不具备扩大2002 8515 % 辖区内税源和提高税率的权利，因此，地方政府往往2003 8 % 2004 11 9 % 不能依赖正规税收渠道来满足其繁重的支出责任。2005 % 表22002-2011年中央财政收入和中央税收收入2006 % 中央财政中央税收税收收入2007 81. 67% 年份收入(亿元〉收入(亿元〉所占比例2008 % 2002 % 2009 26 % 2003 11 11 % 2010 40 32 701. 49 % 2011 41 % 2004 14 14 % 数据来源2国家统计局，1999年、2000年和2001年三年2005 16 16 051. 81 % 的税收收入数据缺失。2006 19 576. 14 % 2.地方税收收入结构缺乏主体税种且税源分散2007 27 % 分税制改革改变了地方政府的税收结构，营业2008 % 税成为地方的主体税种，而由于中央和地方的共享2009 35 % 税种过多，增值税、企业所得税和个人所得税等都不2010 % 是独立的地方税。以2013年为例，地方税收总收入2011 51 48 63l. 65 % 为亿元，营业税、增值税和企业所得税是数据来源g国家统计局网站相关资料。地方税收的三大总要来源，分别占%,15. 4% 分税制改革的最重要的内容是划分了中央和地和%。其他的税种如个人所得税、印花税和资方税收范围，即分为中央收入、地方收入和共享收入源税等虽名目繁多，但所占比例极小，属于税源分散三个部分。对于中央本级财政收入而言，税收收入的小税种。地方政府缺乏主体税种，直接导致了缺是其绝对的收入来源。从表2可以看出，2002年以乏相应的收入以支撑其过多的支出责任。来这一比重均处于94%以上。1994年以来，一方面3.地方政府对非税收收入及其他资金的依赖中央政府控制了绝大部分税收来源，过去中央政府性强收入的主要来源是营业税，目前增值税将其替代;另由于税收的立法权集中到中央政府手中，地方一方面，中央和地方的共享税种也由中央获取了大政府在发展经济强烈的激励之下需要开拓其他的收部分，如增值税由中央保留75%而地方仅保留入渠道，非税收收入或正规预算制度以外的收入便15
西安财经学院学报成为其应对地方财政收人不足的重要途径o增大，地方政府的非税收收人也随之增加，非税收收从地方政府的非税收收入占总收入的比例来入从2002年的1108. 8亿元迅速增加到2012年的看，1994年地方政府的非税收收入占财政预算收入13 亿元，地方政府的非税收收入占预算收的%，表明地方政府收入的绝对来源只有税收入的比重在2012年上升至%。收入。而随着地方政府支出责任和收入缺口的逐渐表42007一2011年地方政府非税收收入类别(单位:亿元)非税收收入的类别2007年2008年2009年2010年2011年地方财政非税收收入 6 445. 15 11 地方财政专项收入1 088. 16 1 1 1 地方财政行政事业性收费收入1 1 761. 98 1 3 地方财政罚没收入 866. 68 1 地方财政国有资本经营收入 1 1 地方财政国有资源(资产〉有偿使用收入 751. 05 1 781. 59 地方财政其他非税收入 数据来源z财政部网站。表4显示了自2007年以来地方政府非税收收除了上述非税收收入的来源，地方政府还强烈入的类别，其中最重要的收入来源是行政事业收费依赖于地方债和土地财政。2000-2009年间，大多和专项收人，但在非税收收入中的比重在近几年略地方政府每年收取的土地资源相关税收和土地出让有下降。地方财政行政事业收费所占非税收收入的金占地方财政收人的比例已经超过了60%。地方比例从2007年的%下降到2012年的%，政府是没有权利发行地方债券的，而且《预算法》也地方财政专项收入占非税收收入的比例从2007年不允许地方政府存在赤字。但事实上，地方政府成的%下降到2012年的%。国有资源(资立城市建设技资公司等融资平台变相发行了地方产)有偿使用收入呈迅猛增长趋势，2012年与行政债，规避了《预算法))0 2013年11月，清华大学发布事业收费和专项收入成为地方非税收收入的三大重的《中国地方政府债务问题研究》称，中国地方政府要来源。的债务总额目前大约为万亿元。2013年底，除了从地方总体来考察，接下来以安徽省为例审计署公布了最新审计的政府债务数据，对中央、31看一个具体省份的财政收人来源。安徽省的非税收个省和5个计划单列市、391个市、2778个县、收入比例和全国的趋势相似。2000年非税收收人33091个乡的政府性债务情况进行了全面审计，截占总收入的比重为%，这一比例在2012年上至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债升至%(见表5)。务万亿元。表52000-2012年安徽省税收收入与非税收收入比较地方政府非税收收入的存在及其扩大趋势又显税收非税收税收收非税收示出地方政府有一定的自治权。需要说明的是，理总收入年份收入收入入占比收入占解目前我国政府间财政关系的关键在于两点:一是(万元〉(万元〉(万元〉c%)比c%)中央政府对财政绝对的控制权;二是地方政府在追2000 1 787 187 1 445 761 341 426 求预算外资金的自主性。2005 3 340 170 2 445 450 894720 4.地方政府严重依赖于中央政府的转移支付2006 4 280 265 3 124 220 1 156 045 我国真正意义上的转移支付制度始于1994年2007 5436973 4018799 1418174 26. 1 分税制改革。在1991年，中央对地方的转移支付仅2008 7 246 197 5 279 349 1 966 848 27. 1 为亿元，这一数字占当年中央全部支出的比重2009 8 639 175 6 293 236 2 345 939 72. 8 不到4%，占当年地方总支出的比重不到3%。分税2010 11 493 952 8 665 517 2 828 435 2011 14 635 608 11 083 094 3 552 514 75. 7 24. 3 制改革以来，中央对地方转移支付的规模随之迅速2012 17 927 192 13 050 933 4 876 259 扩大，中央给地方的净转移支付从1994年的1819 数据来源:((安徽统计年鉴))2013年。亿元增加到2008年的22044亿元，年均增长16
杨小静2集权下的财政分权=问题和出路%。因为地方财政支出责任没有变化，中央筹州与地方三级政府的总支出为38590亿美元，其中集的资金又大规模转移到地方，带来政府间财政资联邦政府支出约为24720亿美元，联邦政府对州与金的大规模流动。地方政府的补助总额为4260亿美元，约占州与地从地方财政来看，来自中央财政的转移支付占方支出总额的31%<王雍君，2006)[19]。我国的政府地方财政收人的比重日益提高，中央政府的补助和间转移支付的规模远高于其他国家的最重要的原因转移支付占地方财政总收入的比重从1999年的是中央政府和地方政府财权和支出责任严重不%增长到2009年的%<见表的。这一数匹配。据超过了世界绝大多数国家，如2005年，美国联邦、表61999一2009年中央政府转移支付占地方财政收入的比重年份1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 ,2007 2008 2009 中央税收返还和补4087 4665 6002 7352 8261 10 408 11 484 13 501 18 138 22 991 28564 助收入(亿元〉地方财政收入〈亿元)9681 11 071 13 805 15 867 18 111 22 301 26585 31 805 41 711 51 641 61 166 比重(%) 46. 7 数据来源z财政部网站。财政关系一直进行着集权和分权的循环，中央政府五、结论和政策建议在不同时期对地方政府的财政权利的放和收是基于集权还是分权是理解政府间财政关系的关键，中央政府对经济发展全局的考虑，但是也凸显出我但目前中国政府间的财政关系是不能用集权还是分国政府间财政关系的随意性。中国现有的政府间财权这样简单的标准就可以做出判断的。如果从目前政关系最大的特征是自上而下的政治集权和人事任常用的衡量分权度的指标如地方财政支出比率来免体系，这样的体制下的分权仍然属于集权下的安看，地方政府尤其是基层政府承担了大量的公共服排。因此重构我国的政府间财政关系，是一个复杂务职能，中国的地方政府有着相当高的分权程度，但的系统工程。需要从政府的"理性经济人"角度出发事权的扩大并不意味着地方政府具备了真正的财政确立规则和框架，要限制各级政府的权力，在此基础自主权。我国的政府间财政关系在分税制改革以来上赋予其对应的职能、收人权、事权和支出责任。要仅属于形式上的财政分权:第一，1994年分税制改优先明确政府间的支出划分，收入划分要基于支出革以来，由于中央政府上收了财政权力，地方政府失划分。财政分权的一个重要的原则来自著名的"奥去了大部分稳定的税收来源;第二，中央政府掌握了茨分权定理"，即财政支出责任尽可能下放给规模最税收立法权，省级政府仅对本辖区范围内的极少数小的地理辖区，或者根据受益原则，中央政府承担全税种有着确定税额或税率的权力;第三，由于地方政国性的公共服务，地方政府由于具备信息优势，承担府面临着扩大收入来源的压力，因而地方政府的非特定辖区的公共服务。总之，政府间收入共享或者税收收人逐年增加，并且地方政府严重依赖于土地转移支付政策的使用应以不损害各级政府特别是地财政和地方债，使其面临着巨大的隐性负债，这对宏方政府的硬预算约束为前提(张光，2009)阳。此观经济稳定带来重要隐，啻、;第四，地方政府严重依赖外，还要给予地方政府一定的财政权力，例如，培育于转移支付，加之转移支付和专项补助的有条件性，地方税体系，给予地方政府发债的权力等，将中央政这进一步说明了中央政府在地方政府支出方面有相府给予过多的转移支付转向给予地方政府更多的获当大的控制力，也证实了中国分权的有限性。而转得收人的权力。移支付制度在近年来面临的不少问题更进一步加剧除了确立财权和支出责任对等的原则之外，其了目前财政制度的不合理性。他的政策建议还有，改革目前的转移支付制度，需要作为中央集权的国家，从我国政府间财政关系减轻地方政府对转移支付的过度依赖，改变目前转的发展历程也可以观察出一个事实，即中央政府一移支付规模过大的趋势，这有助于理顺政府间财政直具有财政集中的权力，只要中央政府认为确实有关系。根本的改革措施是改变目前严苛的"分权式必要增加自身财力时，财政体制必然朝着中央政府威权制"一方面要改革上级对下级的考核制度，另期待的路径发展(刘承礼，2011)[6]。我国的政府间一方面要给予地方政府一定的自治权，才能理顺和17
西安财经学院学报改变目前所面临的矛盾。[9J LAZEAR EEWARD, SHERWIN ROSEN. Rank一Ordered toumaments as optimal labor contracts [J]. 参考文献Journal of Political Economy, 1981(89) :841-864. [10J张军.分权与增长z中国的故事[J].经济学季刊，2007<lJ中国社科院财贸研究所.中国财政政策报告(2005/(1) :21-52. 2006):走向"共赢"的中国多级财政[MJ.北京z中国财口lJ周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经政经济出版社，2005:28.济研究，2007(7):36-50. [2J OLIVIER BLANCHARD, ANDREI SHLEIFER NBER 口2J傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向2为增长Working Paper[CJ/ / No. 7616,2000: 1123. 而竞争的代价[J].管理世界，2007(3):4-22. [3J WALLACE E. OATES. An essay on fiscal federalism 口3J项怀诚.中国财政体制改革六十年[JJ.中国财政，2009[JJ. Journal of Economic Literature, 1999, 37 (3): (19): 18-23. 1120-1149. [14J张光.中国政府间财政关系的演变0949-2009年〉[4J CHARLES M, TIEBOUT. A pure th四ryof local ex›[JJ.公共行政评论，2009(6):26-57. penditures [JJ. Joumal of Political Economy, 1956, 64 口5J彭健.中国政府预算制度的演进(1949-2006年汇J].(5) :416-424. 中国经济史研究，2008(3):116一123.[5J YlNGYl QIAN, BARRY R WDEINGASf. Federal›[16J陈硕，高琳.央地关系=财政分权度量及作用机制再评ism as a commitment to preserving market incentives 估[J].管理世界，2012(6):43-59. [J]. The J ournal of Economic Pe即ectives，1997, 11 [17J贾康.中国财政体制改革之后的分权问题[J].改革，(4) :83-92. 2013(2) :5-10. [6J 刘承礼.中国式财政分权的解释逻辑g从理论述评到实[18J周飞舟.分税制十年z制度及其影响[J].中国社会科践推演[JJ.经济学家，2011(7):61-69. 学，20Ó6(的:100-115.[7J 周业安.地方政府竞争与经济增长[J].中国人民大学口9J王雍君.中国的财政均等化与转移支付体制改革[JJ.学报，2003(1):97-103. 中央财经大学学报，2006(的:1-5.[8J CHENGGANG Xu. The fundamental institutions of [20J王雍君，童伟.公共财政学[MJ.北京z北京师范大学出China’s reforms and development [JJ. Joumal of Eco›版社，2008: Literature, 2011 ,49(4): 1076-1151. Problems缸时Soluti侃lSof the Fiscal Dt四ntralizati佣underCentralization in αlina YANG Xiao-jing (School of Economics, Renmin University of China, Beijing 100872, China) Abstract: Centralization or decentralization is key to understand intergovernmental fiscal relations. Howev›er, the simple standards could not be used to judge the current intergovernmental fiscal relations in China. At present, China’s local government is showing the form of part of fiscal decentralization after the fiscal reform in 1994. In addition, the intergovernmental financial relationship in China has been conducting a cy›cle of centralization and decentralization since 1949, highlighting the arbitrariness of intergovernmental fis›cal relations. The financial system should be reformed from the top to break the cycle of centralization and decentralization. Further key reform measures are to clarify the property rights and powers of different levels of governments, giving some financial autonomy of local governments. Of course, more fundamental reform is reform the current "regionally decentralized authoritarian" system. Keywords: fiscal decentralization; centralization; fiscal federalism; intergovernmental fiscal relations (责任编辑:任红梅}18
