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●武彦民
服务型政府与公共财政建设刍议
一
、“服务型政府”的概念
与创新
“服务型政府”一词是温
家宝总理在2005年3月份全国
人大十届三次会议政府工作
报告中首次提出的，并从“创新政府管理方式，
寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社
会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，
提高行政效率和服务水平。政府各部门要各
司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会
听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事
务管理。大力推进政务公开，加强电子政务建
设。增强政府工作透明度，提高政府公信力”
等方面概括了“服务型政府”的内涵。服务型
政府概念的提出，意味着我们对政府机构改革
的方向有了更清晰的认识。
从“服务型政府”的服务内容来看，“服务
型政府”概念的提出和改革方向的选定是有重
大创新的，这种创新主要体现在“服务型政府”
的服务内容主要是“公共性服务”。该项创新
是建立在两方面的基本认识之上的：一是服务
型政府的服务内容绝非包罗万象、多多益善。
传统政府提供的服务内容过于庞杂，领域过
宽，大至宏观经济行为和中观经济行为，小至
企业生产经营过程和家庭经济生活，政府直接
参与提供的服务内容无所不包。在政府支配
的资源总量一定的条件下，政府在某些方面的
“越位”，必导致一些必须服务项 目的“缺位”；
二是在市场经济中，政府服务的边界应当是公
共服务——全体国民或大部分国民共同需要
的基本服务，这是因为市场机制的调节基础是
《天津经济))2007．9 总第 160期
经济人．经济人是只关注私人或个体利益的市
场主体，许多公共服务项 目是他们不愿意、也
不可能提供的，公共服务的提供责任自然落在
政府身上。
因此，服务型政府就是“公共服务型”政
府。公共性是政府服务内容的科学边界，为国
民提供公共服务是政府的本质职能，以较低的
行政成本提供质优量足的公共服务应是政府
的终极追求。
二、公共财政是构建服务型政府的物质基础
社会保障、科技创新 、义务教育 、公共卫
生、社会稳定、国防安全、环境保护、行政服务、
农民增收、新农村建设等 ，所有这些公共服务
的提供无一不需要雄厚的财力做保证。可以
这样说 ，财政实力是服务型政府提高管理水平
的主要因素，无论是过去政府在提供公共服务
上的严重缺失，还是近几年政府提供公共服务
上的相对丰富，都可以从财政分配实力和管理
水平上得到解释。
为政府的公共服务提供资金保障的财政
模式为公共财政。上世纪末，我国政府明确将
构建公共财政作为财政改革的目标。经过多
年公共财政的建设，我国财政实力迅速上升。
我国财政收入规模迈上第一个万亿台阶基本
用 了50年 (1950年为65．19亿元 ，1999年为
1 1444．08亿元)，踏上第二个万亿台阶用了4年
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(2003年为21715．25亿元)，跃上第三个万亿台
阶只用了2年 (2005年为31649．29亿元 )，2006
年财政收入达~1139343．62万亿元(上述数据分
别取自 (<1950 1988中国财政统计》、《中国统
计年鉴2006}等)，一年即接近第四个万亿台
阶。财政实力的增强为服务型政府的构建提
供了比较充足的物质基础。
公共财政支出是政府提供公共服务的主
要渠道。从理论上讲，公共服务的物质载体称
为公共物品，公共物品的理论特性：一是非排
他性，二是非竞争性 ，公共物品的现实特征为
政府免费提供。另外，介于公共品与私人用品
之间物品称为混合物品，它也有一定程度的
公共性。根据我们上面对服务型政府与公共
财政的关系分析，服务型政府的服务内容可
以被归结为对公共物品(包括混合物品)的类
别和水平的选定过程。如果我们仅根据公共
物品的理论特性来圈定公共服务的内容 ，那
么，公共物品的种类，也即是政府公共服务的
内容就只包括一些基本可满足公共物品理论
特性的极少部分物品和服务，政府的功能也
只能限制在极狭小的范围内。这不符合公众
对现代政府的期待，也不符合社会经济生活
和谐发展的需要。从世界各国界定公共物品
或公共服务的实践来看 ，公共品一般由三部
分构成：一是纯公共品，指具有公共品两个理
论特征和现实特征的物品，如国防安全、社会
安全、消防服务、行政管理、社会稳定 、环境保
护等；二是所有社会成员应当享受的基本生
活水平或成长环境，比如义务教育、社会保障
(养老、医疗、失业、工伤、生育、低保等)、基本
住房、价格补贴等，这些所谓基本生活水平的
内容和标准既要相对稳定，也要与时俱进，与
整个社会经济发展水平之问保持“水涨船高”
的关系；三是对社会经济发展发挥关键作用
的发展性消费项目，比如高等教育、基础性和
尖端性科研、重大风险投资领域等。通过持续
的公共财政支出，上述三个方面的公共服务
都得到了长足的发展。
在传统体制中和改革初期，公共服务支
出——特别是后两类支}_}{都是“软性”支出。
在“先治坡 、后治窝 ，”“先生产、后生活”等理
念支配下，财政支出一直坚持优先安排经济
建设支出，滞后安排社会消费支出(公共服务
支出)的分配格局。1978年公共事业支出占财
政支出的比例只有13％，抚恤和福利支出只占
1．7％，其他社会保障支出基本缺位。随着改革
开放和社会经济的发展，政府的公共服务意
识越来越强，服务型政府由雏形走向成熟 ，公
共服务支出的比重越来越高。
2007年，中央财政安排教育支出858．54亿
元，tL2oo6年增~Jn252．49i'L元，增长41．7％。主要
用于在全国范围内推行农村义务教育经费保障
机制改革和建立完善家庭经济困难学生资助政
策体系。这标志着我国已从义务教育这个基础
环节和经济困难学生这个贫困群体人手，着手
建立比较完善的财政保障政策体系框架，将更
加有效地解决“上学难、上学贵”这个突出问题。
2007年 ，中央财政安排医疗卫生支出
312．76亿元 ，~L2006年增加145．36亿元 ，增长
86．8％。主要用于实施免费防治重大传染病政
策，加快新型农村合作医疗制度建设步伐，支
持开展城镇居民基本医疗保险试点 ，加大城
乡医疗救助力度，大力支持提高基层卫生服
务能力和中医药振兴发展等。这意味着中央
政府决心采取多种措施和政策，积极支持解
决国民反映强烈的“看病难、看病贵”的问题。
2007年，中央财政安排社会保障和就业
支出2019．27亿元，在2006年有较大幅度增加
的基础上又增加了246．99亿元，增长13．9％。同
时在社会保障体制建设、规范收入分配秩序、
支持城镇廉租住房保障制度建设等领域重点
帮助解决基本的民生问题。
2007年 ，中央财政用于“三农”的各项支
出共达3917亿元，~L2006年增~Jn52o亿元，增
长15．3％。主要用于增加投入政策 ，加大支农
补贴力度，在全国范围建立农村最低生活保
障制度等八个方面。
2007年 ，中央财政安排科学技术支出
881．21亿元，~L2006年增长20．1％。主要用于继
续加大对公益性科研机构的支持力度，推动
科研机构深化管理体制改革。支持重大科技
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专项的实施，推动建设各具特色和优势的区域
创新体系。
其他支出如国防支出、政权支出等一般公
共服务支出也都有不同程度增长。
地方财政的公共性支出也有大幅度增加。
天津市2007年将有458亿元财政支出投向民生领
域，约占支出预算总额814．5亿元的56％，其中用
于扩大就业和增加社会各界群体收入56．7亿元，
社会保障支出安排70．2亿元，教育支出113亿元，
医疗卫生支出29f乙元，均比上年有较大增长。
事实说明，服务型政府的改革理念已经成
为各级政府的自觉实践，在各个管理层面基本
形成共识。同时也说明我国政府的公共服务职
能得到很大强化，公共服务水平得到很大提升。
三、服务型政府和公共财政建设中需要解
决的主要问题
实事求是地说，目前在服务型政府构建和
公共财政建设上取得的诸多成就，很大程度上
依然属于“还账”性质，大部分公共服务支出力
度远未达到应有水平。2004年财政性教育经
费投入占GDP的比重只有2．8％，远未达到教育
发展纲要提出的应在上世纪末达到4％的 目
标。社会保障制度刚刚开始在农村搭建，统一
的社会保障体系的建设远未完成。《义务教育
法》早在1986年就已生效，但迟至今日才刚刚
开始实践。医疗卫生体制新一轮改革刚刚开
始，能否解决“看病难、看病贵”问题尚未确知。
其他公共服务领域如环境保护、贫困救济等方
面也都存在大量不尽如人意的地方。
这说明，我们在构建服务型政府和健全的
公共财政框架上有很多事情要做。
(一)真正领会公共财政本质，大力强化财
政 民主
从表面上看，公共财政只是确定财政活动
的边界要以物品或服务的公共性为标志，具有
理论上的完整性和严密性。但现实中很多物
品或服务的本身属性并不能清晰地界定，我们
很难说某种物品完全没有公共性，更说不清每
种物品的公共性程度有多大。这使得财政分
配的边界事实上并不清楚。公共财政的本质
是财政决策过程的公共化，财政管理的民主
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化。我们要通过一套行之有效的机制，使广大
国民参与到财政分配的决策过程。比如，财政
分配的规模 、公共支出的内容、公共财政的支
持程度、财政改革的方向和方案等，都要广泛
征求民意，吸收民智，不要只由个别人或个别
部门关起门来决策，将服务对象置于事外。
(二)增强公共财政的法治化程度
市场经济是法治经济，市场经济中的政府
是法治政府 ，当然，市场经济中的财政肯定是
法治财政。上述财政民主只能通过一系列法
律法规才能得到保证。我们不能贪求一时的
人治决策效率而放弃或弱化法治，因为法治可
以保证我们的财政决策总体上具有效率。要
完善预算法，增强财政预算的完整性和可靠
性。要建立健全收费许可法、罚没许可法、税法
等收入法律，将财政收入完全建立在依法获取
的框架内。要建立健全教育法、义务教育法、
国防法、行政管理法、社会保障法等，使每一项
财政支出都有法可依。还要建立健全财政调
整法，将预算的追加或追减、科目间经费流动、
预算划拨或划转、超收(减收)的预算调整等，
都置于严密的法治架构内。
(三 )以公平作 为公共财政分配的主要原
则或理念
强化民主，健全法治，本质上都源于公平。
无论是服务型政府，还是公共财政，本质上都
强调要为全体国民服务，不能厚此薄彼，不能
一 部分人享受超国民待遇，另一部分人享受弱
国民待遇。公平是全方位的，包括城乡之间、
不同地区之间、不同行业之间、不同人群之间
等。城镇居民之于农村居民、沿海之于内地、
垄断行业之于一般竞争行业、有话语权的阶层
之于普通民众等，他们在享受公共服务上确存
在很大差距。我们不能只满足于让公共财政
的阳光照耀农村大地，我们要追求让公共财政
的阳光平等地照耀农村大地。当然，追求政府
服务和公共财政的平等是一个历史过程，不可
能一蹴而就，但必须将公平的理念贯穿于政府
服务和公共财政全过程。
(作者单位：天津财经大学)
责任编辑：虞冬青
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