《行政管理学》案例分析汇总
案例 2-1
阳光下的服务
——天津加强政务服务，建设服务型政府
政务公开这个词，人们越来越熟悉，老百姓申请公租房、办理注册企业等各种手续，常
常要和政府部门打支道。对政务公开带来的好处，就更有发言权。政务公开了，老百姓到政
府部门办事就更方便了，查找信息的渠道也就更多了。政府的决策更透明，服务也会更主动。
对政务公开的新变化，天津当地的老百姓有着很多新感受、新体会。
这几个月来，天津市民粱虹心情一直不错。三个多月前，她和 80 多岁的老母亲，一起
搬进了新房。梁虹住的房子，是天津市政府专门为困难群众建的公租房。屋内设施齐全，住
在这里，每个月只要付少量的租金。梁虹说：“这房子 54．68 平方米，政府给我补贴每月 450
元，我自己每月只掏 420 元左右。”梁虹身体不好，没有固定工作，搬到新居前，曾经和家里
十几口人挤在一间只有 18 平方米的房子里。今年 3 月，梁虹向房管部门提出了租赁公共住
房的申请。原以为办理过程会很复杂，没想到申请当天，工作人员审核完材料，当场就给她
发了选房证明。之后的选房，更让她印象深刻。选房采取的是公开摇号的方式，梁虹作为住
户代表，当时就在现场。梁虹说：“选房要按顺序，在受益人群里，我们通过摇号来排顺序，
选房的时候有人大代表、政协委员、公证处在场，都是通过公正公开摇号，透明度也高，大
家心服口服。”公租房住户汪美说：“公平公正就在那搁着，没有什么可作假，也作不了假。”
公租房住户肖金玲说：“每道手续办得都特别轻松，也不用费好些曲折去办，一看证明符合，
‘啪’就盖戳，特别痛快、特别透明。”
公开透明，是天津市政府为老百姓办事遵循的基本原则。2007 年以来，天津市政府每
年坚持实施 20 项民心工程，每一项从确定到实施，都要通过各种方式广泛听取市民意见。
2010 年，政府想对珠江公园进行改造，改造前专门在周边小区召开了听证会。河西区
汉江里社区居委会主任王保节说：“当时公园里有个门球场，已经用了十多年了，很旧了，
每天老人们还得拉沙子碾那个场地。当时我们提出，这个场馆是不是提升一下、改造一下?
政府后来就采纳了。”居民姜秀敏说：“政府采纳了，我们很高兴，这样变成塑胶的，像绿地
毯一样，多漂亮。”
在天津，有个大家都熟悉的便民服务热线 8890，三万多家企业通过它，为市民提供高
效便捷的服务。8890 的谐音是拨拨就灵，服务平台设置在天津行政许可服务中心。开通六
年来，已经办理群众求助事项 900 多万件，群众满意率始终在 99％以上。8890 家庭网络服
务中心主任朱晓利说：“8890 的服务内容有 26 类，350 个子项，涉及市民家庭生活的方方面
面，对群众和企业都是不收费的，是一个公益性的平台。”’ 在天津行政许可服务中心，除
了 8890 这样的社会服务平台，还设置了为企业法人服务的行政审批平台、公共资源公开交
易的要素配置平台、对公务人员进行监督的效能监察平台。四个平台的设置，既提高了行政
服务的效率，又保证了行政服务的质量。市政府行政审批办公室技术处处长刘新佳说：“在
管理审批效率系统里，每一件事情都有时间限制。如果红色那就是超期了，就要问责了，而
且各窗口的工作人员也能随时看到这些提醒的事项。管招投标系统的功能也非常全面，设有
声音监控和图像监控，主要用来防止暗箱操作。这些都是用来保证行政服务公开透明、廉洁
高效的。”
目前，天津 95．3％的市级审批事项集中办理，按规定应该进驻服务中心的部门全部进
驻，现场审批、集中审批、联合审批等一系列创新机制，使行政审批的效率大大提高。行政
审批申请人李汉福说：“都挺负责任，而且讲解很细心，像我这么大年龄，办企业跑手续，
一听就懂，不复杂。嘶政审批申请人周德有说：“工作效率确实提高了，也给我们企业省了
时间，也省了费用，确实挺好。”
在天津，像这样的行政服务中心，不仅市里有，各区县和街道乡镇也都有。在宝坻区周
良庄镇，镇政府所在地有综合服务大厅，有关经济发展、社会事务、群众信访、党建的相关
事项，不出大厅就能办理。此外，各村还设置了 17 个综合服务站。周良庄镇党委书记王宝
雨说：“我们把过去镇里七站八所的人分成两拔，一拨到镇综合服务大厅，为群众服务；一
拨到村综合服务站，为村服务。”周良庄村村民张学义想跟儿子办理分户手续，以前得自己上
镇派出所跑手续，现在他只要到村里的综合服务站交材料就可以了。张学义说：“这儿常有
两个人值班，交给谁都行，他们都给代办，我们听通知就行了。现在都不用出村，人家就给
咱办了，老百姓相当满意。”周良庄村综合服务站工作人员李要春说：“我们这个系统是和镇
中心连通的，收到证件之后，会在这儿录入电子版的，再传到中心。如果遇到不太清楚的，
我们会通过和中心即时通话，直接咨询中心的工作人员。”
天津市委常委、市纪委书记臧献甫介绍说：“这几年来，我们从天津大开发、大建设、
大发展的新形势出发，以监督制约行政权力、保证权力正确高效行使为核心，积极创新和规
范政务服务方式，效果是非常明显的，我市由 1033 项的审批事项减少到目前的 495 项，减
少率达 52．1％，行政审批效率整体提速达 80％，机关作风得到了明显转变，有效地预防和
减少了腐败行为的发生。”
(资料来源：“焦点访谈”，《阳光下的服务》，中央电视台，2011 年 8 月 6 日)
问题：
1．你是如何评价天津市政府的上述改革举措?结合相关理论及案例资料谈谈你对服务型
政府建设的理解。
2．结合案例资料比较控制型政府与服务型政府的根本区别。
案例 2-2
兰州牛肉面该不该限价
牛肉面俗称“牛肉拉面”，堪称兰州餐饮业的一张名片。相传由清末光绪年间一个叫马保
子的回族老人首创，至今已有 120 多年的历史。牛肉面是一种具有浓郁地方特色的饮食文化，
兰州市民喜爱的地方快餐，每天兰州市有至少 80 万人吃早餐牛肉面。如今，在黄河岸边的
古城兰州，有 1200 多家牛肉面馆，牛肉面馆遍布每个街巷。
2007 年的兰州，有关“牛肉面”的话题就像牛肉面一样“热”气腾腾。黄金五月，牛肉面制
作工艺剐入选该市第一批非物质文化遗产保护名录；六月份，突如其来的牛肉面涨价风潮让
广大市民感到不知所措。六月十六日，兰州市西固区市民首先发现，他们钟爱的“牛大碗”竟
一夜之间上涨 0．5 元。小碗牛肉面由原来 2．3 元上涨到 2．8 元，大碗牛肉面由原来 2．5
元上涨到 3 元。消息传开，舆情哗然。许多市民惊呼：吃不起牛肉面了!作为兰州最具特色
的大众化经济小吃，牛肉面的价格上涨百分之二十，对普通收入家庭和下岗失业者而言，确
实是“收入”难以承受之“重”。
作为兰州市民的早餐首选，近些年来，牛肉面价格跟随物价水平一升再升，让部分低收
入者不得不望“面”兴叹、抱怨连连。据了解，2003 年兰州推广卫生碗时，从西固区开始，
大碗牛肉面价格从 2 元涨到 2．2 元，小碗牛肉面价格从 1．8 元涨到 2 元。2006 年，又是
西固 80 多家牛肉面馆率先涨价，无论大小碗均上涨 0．3 元。
对此，众多牛肉面馆老板表示无奈，“牛肉、清油以及调味品等原料价格都在大幅上涨，
再不涨价就难以维持”。西关附近等待涨价时机的某面馆老板说。他还向记者算了一笔“牛”
账，结果表明，目前兰州市大多牛肉面馆处于微利经营状态。
牛肉面涨价引起兰州市政府相关部门的关注。为抑制价格上涨，兰州市物价局联合市工
商局、质监局、卫生局和兰州牛肉拉面行业协会等出台文件，首次对各等级牛肉面价格作出
限定：在“掂量”了“牛大碗”的轻重厚实后，把市区牛肉面馆(店)划分为四个级别，并限制每
个级别的最高售价。凡兰州市普通级牛肉面馆，大碗牛肉面售价不得超过 2．5 元，小碗与
大碗差价为 0．2 元，违规者将严厉查处。“限价令”一宣布，立即引起了社会的广泛关注，并
引发社会的争议。
收入低的消费者拥护这一规定，不希望牛肉面再涨价，否则就吃不起了。与之相应的支
持政府限价的观点是：牛肉面，在兰州就是民生的缩影，虽然它是由市场规律在推动变化的，
但是对政府来讲，稳定民生重于一切，市民们高喊牛肉面吃不起了，其实就是在告诉政府，
物价的上涨已经超过了市民从经济利好中获取的收益。牛肉面限价令，对于这座黄河之畔的
古城来讲，其意义不仅仅是简单的对一种食品的限价，不是一个简单的经济问题，还是一个
社会问题和政治问题。再者，政府应负有保护牛肉面这一地方非物质文化遗产的责任，可以
通过价格干预保证牛肉面质量；反对的观点则认为，政府这一规定并不科学，不应该对牛肉
面采取限价政策。在粮、油、肉、菜、水电费的价格一路上涨的情况下，为什么牛肉面价格
不能合理上涨?再者，牛肉面属于竞争性消费品，其价格应当按照市场法则由市场来定价，
政府不应当干预。
针对引起广泛争议的政府限价问题，兰州市物价等五部门曾联合在兰州市政府政务大厅
举行新闻发布会进行新闻通报。市物价局等部门负责同志在新闻发布会上介绍，兰州物价等
五部门联合出台文件确定牛肉面政府指导价，主要是出于以下几个方面考虑：一是作为兰州
的标志食品和市民生活的必需品，牛肉面的价格是典型的民生价格，不亚于水、电、气和公
交票价，有着进行指导的必要性。二是兰州牛肉面行业中部分馆、店有串通抬价的嫌疑。
从 2006 年至今，兰州市牛肉面价格共提价两次，每次几乎所有的牛肉面馆、店都是在同一
时间上涨同样的价格：2006 年，兰州城区牛肉面价格一夜之间分量较多的大碗从 2．3 元上
涨到 2．5 元；2007 年 6 月 16 日同样的大碗同时上涨 O．5 元，达到 3 元。三是这次出台政
府指导价是在牛肉面馆、店分等定级、优质优价的基础之上的，不是单纯的限价。兰州市工
农业产品成本调查队对 12 家牛肉面馆、店普通牛肉面加工成本进行了调查，牛肉面加工成
本为每大碗 2．19 元，每碗的利润在 0．3 元左右，能够保证其生存和发展。
(资料来源：兰州牛肉面限价令引发各方热议，httpl／／news．sina．corn．cn／c／
2007—07—08／035013398245．shtml)
问题：
1．结合材料并运用相关理论，谈谈你对兰州市政府的限价决定及其理由支持还是反对，
为什么?
2．你认为在兰州市民的特色饮食习惯和牛肉面价格之间发生矛盾，以及在牛肉面价格
和该地方非物质文化遗产的质量和品牌保护方面，兰州市政府的解决思路应是什么?
案例 3-1
透视 2008 年政府 46 个部门的“三定”规定
2008 年上半年，国务院第一批 46 个部门的“三定”(定职责、定机构、定编制)规定发布
实施。新“三定”在用词上发生了变化。从“三定方案”改称“三定规定”，具有了法律效力，彰
显其刚性特征。这批新的“三定”规定文件旨在落实中央的改革精神和国务院机构改革方案的
要求，提高政府整体工作效能，推动建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
中央政府 46 个部门的新“三定”具有哪些亮点，对全面、正确履行政府职能具有什么重
要意义?
一、添加“时代内容”
按照把政府该管的事项切实管好的要求，“三定”规定有针对性地从“经济调节”、“市场监
管”、“社会管理”和“公共服务”四个方面，全面强化相关部门的经济社会事务管理职能，并加
强了与时代要求或社会需求相匹配的部门或职能，如国家发改委增设“东北振兴司”、“西部开
发司”、“应对气候变化司”、“资源节约和环境保护司”、“产业协调司”等多个部门，是增设最多
的部委。商务部增设“市场秩序司”、“反垄断局”，国家计生委增设“流动人口服务管理”，中
国人民银行增设“汇率司”……
据中央编办有关负责人介绍，“三定”后的国务院行政编制总量没有突破“三定”前的总量，
也就是说，这次“三定”没有增加行政编制。
二、权力下放，减少“微观作业”
大部分部门的新“三定”规定都明确提出，取消已由国务院公布取消的行政审批事项。据
统计，已完成“三定”的 46 个部门共取消、下放、转移职能 60 余项，主要是取消了一些微观
管理、行政审批和评比表彰等事项，将可以由地方承担的事务交给地方政府，将一些技术性
和具体事务交给事业单位或中介组织。
许多人注意到：国家质检总局“三定”规定明确提出，质检总局今后不再直接办理与企业
和产品有关的名牌评选活动。不仅仅是质检总局，工商总局公布的“三定”规定也取消了相关
评比表彰的事项，明确规定“不再直接办理与企业、个体工商户有关的评比达标活动和广告
专业技术人员职业水平评价工作”。
除了质检总局、商务部外，环保部将水污染物排放许可证审批和发放职责，交给地方环
境保护行政主管部门，将环境标志认证职责交给事业单位；人力资源和社会保障部将国际职
员服务性工作交给事业单位，将技工学校评估认定工作交给社会中介组织；卫生部将卫生行
业科技成果鉴定工作交给市场中介组织，将进口涉水产品、国产水质处理器和防护材料、与
饮用水接触的新材料和化学物质的技术评估交给事业单位，将化学品毒性鉴定、建设项目职
业病危害评价(甲级)、职业病防护设施与个人职业病防护用品效果评价、放射防护器材扣含
放射性产品技术评估交给事业单位。住房和城乡建设部的“三定”明确规定，将涉及城市管理
的市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、市容、环卫等具体管理职责交给城
市政府。
三、效能增“几何级”
此次机构改革不是简单的加减法。的确，从今年 3 月国务院发布《关于机构设置的通知》
和《关于部委管理的国家局设置的通知》开始，国务院新一轮机构改革就迈出了资源整合的
步伐。新出炉的“三定”规定，就充分体现了职能的整合，效能的提升。
以人力资源和社会保障部为例，长期以来，我国人力资源管理分为劳动和人事两个部门，
不仅使劳动者带上不同的“身份”，而且使不同类型职业介绍服务机构的信息资源不能共享。
人力资源和社会保障部的设立将原有的人事部、劳动和社会保障部的资源进行整合，并设立
了公务员局。据人力资源和社会保障部新闻发言人介绍，按照减少职能交叉、坚持一事一司
(局)负责的原则，人力资源和社会保障部对原两部的 7 个部门进行了彻底整合，对职能相近、
业务交叉的 5 个司局进行了重新整合，并增设了农民工工作司、调解仲裁管理司等，以便更
好地解决群众的切身利益问题。
整合与提升不仅发生在部门与部门之间，而且出现在部门内部。如国家安全生产监督管
理总局将原来安全监管一司、安全监管二司负责的冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、
烟草、商贸等行业安全监管职能划出，设立安全监督管理四司；将原危险化学品监督管理司
整合为安全监督管理三司。
四、权责找“公约数”
“九龙治水”是长期以来社会各界对部门多头管理的形象说法。部门职责交叉和关系不顺，
是多年来政府运行中存在的突出矛盾和问题。
以网络游戏管理为例，新闻出版总署曾被赋予“负责进 I：1 网游审批和国产网游备案”
的职责，而文化部则同时被明确“负责进口网游内容审查、各地网吧监管”。这使得不少想进
入这一行业的经营者颇为“挠头”：不知道应该先找谁审批，到底谁说了算。
针对这一突出矛盾，这次“三定”集中理顺了有关部门在宏观调控领域、环境资源领域、
工业等行业管理领域、涉外经贸领域、市场监管领域、文化卫生等社会管理领域的职责交叉
和关系不顺事项。
根据新的“三定”规定，明确动漫和网络游戏管理职责统一由文化部承担，电影管理职责
统一由广电总局承担，音像制品管理职责统一由新闻出版总署承担；在高校毕业生就业管理
方面，则明确了由教育部负责毕业生离校前的就业指导和服务工作，人力资源和社会保障部
负责毕业生离校后的就业指导和服务工作。
在行政管理中，许多事项确需多个部门共同管理。比如食品安全监管问题，从“田间”到
“餐桌”，农业、卫生、工商、质监、药监……分别“把守”食品生产加工的各个环节。但现实
的效果却正如全国人大常委会组成人员在审议食品安全法草案时所批评的：不同的监管部门
“各吹各的号，各唱各的调”，导致“十个大盖帽管不好一桌饭、八个大部门管不好一头猪”!
针对这些问题，这次“三定”中也提出了解决办法，明确一件事情原则上由一个部门负责，
对确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任。例如，在食品安全监管方面，
明确卫生部负责食品安全的综合协调，工商总局、质检总局、食品药品监管局等部门各负其
贵；在反垄断工作方面，明确由商务部承担国务院反垄断委员会组织、协调、指导反垄断方
面的具体工作，明确发改委、商务部、工商总局在不同领域反垄断方面的职责分工；环境保
护部对水环境质量和水污染防治负责，水利部对水资源保护负责，两部门进一步加强协调与
配合，建立部际协商机制，定期通报水污染防治与水资源保护有关情况，协商解决有关重大
问题。此外，水环境信息明确由环境保护部发布，水利部发布水文水资源信息中涉及水环境
质量的内容，应与环境保护部协商一致。
不仅环境保护部，卫生部新“三定”的规定，在食品安全监管、食品生产、流通、消费环
节许可工作监督管理方面，也明确了与国家质检总局、国家工商行政管理总局、国家药监局
的职责分工。 。
与此同时，协调机制的建立、健全应运而生。例如，国家发展改革委“三定”规定要求：
“国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门建立并健全协调机制”；中国人民银
行“三定”规定指出，“在国务院领导下，中国人民银行会同中国银行业监督管理委员会、中国
证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制
度的形式”来加强协调。
(资料来源：“加减乘除”看“三定”，新一轮政府机构改革亮点频出，http：／／
news．sina．com．cn／o／2008 一 09 一 08／07194417923s．shtml)
问题：
1．结合上述材料论述国务院机构的“三定”规定不是简单的“加减法”。
2．结合理论评述国务院机构的“三定”规定在解决“九龙治水”，职能交叉和部门之间协
调的基本思路。
3．试述“部际协商机制”和“部际联席会议制度”建立的必要性及作用。
案例 4-1
民政部对中国电子商会作出行政处罚并责令整改
2011 年 3 月 21 日，针对中国电子商会通过其主办的“3·15 消费电子投诉网”强制服务、
强制收费等违法行为，民政部对该会作出行政处罚，同时向该会发出《责令改正通知书》，
责令该会限期整改、并对有关责任人员作出处理。
2011 年 1 月，民政部对中国电子商会涉嫌通过其主办的“3·15 消费电子投诉网”违规收费的
行为进行立案调查。经查，“3·15 消费电子投诉网”为中国电子商会主办的受理消费者投诉的
维权网站，网站由中国电子商会授权北京赛亿互联科技有限公司具体运营。在网站运营过程
中，中国电子商会以受政府部门委托之名，利用“3·15 消费电子投诉网”收集的消费者投诉信
息向企业发出《约谈通知书》，并以“联合工商、质检等有关部门对企业查处、曝光”等相威
胁，约谈被投诉企业。同时，该会利用投诉信息在网上曝光对企业产生的负面影响，向企业
施加压力，迫使企业与网站签订会员协议或不同级别的“战略合作协议”，通过提供“归档”、
“直通车”等“服务”，使投诉信息曝光时间长短不同，以此向企业收取数额不等的费用。上述
行为违反了《民政部、国家发展改革委、监察部、财政部、国家税务总局、国务院纠风办关
于规范社会团体收费行为有关问题的通知》中有关社会团体不得强制服务和强制收费的规定。
民政部同时查明，中国电子商会未对“3·15 消费电子投诉网”实际发生的经济业务事项进
行会计核算，违反了国家有关财务管理的规定。
在全面调查和听取中国电子商会的陈述申辩后，民政部认定，中国电子商会上述违法行
为事实清楚，证据确凿。根据《社会团体登记管理条例》第三十三条的规定，民政部对中国
电子商会作出警告的行政处罚。同时，向该会发出《责令改正通知书》，责令该会：一是对
直接负责的主管人员作出严肃处理，撤换该会消费电子售后专业委员会及“3·15 消费电子投
诉网”负责人；二是不得通过“3·15 消费电子投诉网”向企业收取费用，不得与企业发生利益
关联，该网站不得继续刊登企业广告；三是不得以中国电子商会名义向企业发出《约谈通知
书》；四是将“3·15 消费电子投诉网”实际发生的经济业务事项纳入中国电子商会的会计账簿，
进行会计核算；五是对该会其他收费项目进行自查自纠，规范收费行为。民政部将跟踪该会
整改情况。
商会、行业协会是主要由企业等经济类组织自愿组成的非营利性社会组织，在为会员提
供服务、反映诉求、规范行为中发挥重要作用。商会、行业协会开展业务活动获得各项收入，
是其生存和发展的基础，但取得收入应当符合法律法规和国家有关规定，不得向企业乱收费、
乱拉赞助和进行各种摊派。对于经营服务性收费，商会、行业协会应当遵循自愿、公平、公
开的原则，规范涉企收费，不得强制入会、强制服务、强制收费，增加企业负担。对本单位
实际发生的经济业务事项，应当依据国家有关规定纳入会计核算，规范财务管理。
民政部将进一步加强对行业协会等社会团体开展业务活动的监督检查，促进社会团体增
强宗旨意识、加强自律、规范行为，维护社会团体发展的有序环境。
(资料来源：《新京报》(北京)，2011 年 3 月 24 日)
问题：
1．结合案例谈谈民政部对中国电子商会作出行政处罚行使的是哪一种行政权力?
2．试分析民政部对中国电子商会作出行政处罚的法律依据和事实依据。
案例 4-2
香港 66 岁老太通过司法逼停港、珠、澳大桥建设
港、珠、澳大桥连接香港大屿山、广东省珠海市和澳门，建成后将成为世界最长的跨海
大桥。大桥整体造价逾 700 亿港元，建成后使用寿命长迭 120 年，可以抗击 8 级地震，施工
难度号称世界第一。
2009 年 12 月 15 日大桥内地工程正式动工，其中人工岛挖泥工程已完成近 9 成。然而
反观大桥香港段，原定去年年初动工的，至今仍未能动工。原因何在?原来阻碍大桥施工的
是家住香港东涌富东饰的居民——66 岁婆婆朱绮华。
声称患有糖尿病和心脏病的朱绮华，去年通过法律援助，向香港高等法院申请司法复核，
要求推翻环保署 2009 年 10 月通过的港、珠、澳大桥香港口岸段及香港接线段的两份环评报
告。朱绮华在司法复核中指出，环保署署长批准港、珠、澳大桥的两份环评报告，没有评估
臭氧、二氧化硫及悬浮微粒的影响，是不合理的也是不合法的，因而要求推翻有关决定。2010
年 3 月，司法复核在香港高等法院开庭进行。18 日下午，香港高等法院正式裁定香港环保
署 2009 年完成的港、珠、澳大桥香港段的环评报告不合规格，要求环保署长撤销环境许可
证。大桥因此停工，预计造价或因此上涨 5％。
法官霍兆刚的判词指出，环保署长批核的环评报告，欠缺关于空气方面的独立评估，未
能符合港、珠、澳大桥研究概要及技术备忘录的要求。环保暑表示，会研究高等法院的判词，
并就下一步行动征询法律意见。
朱绮华的代表律师之一黄鹤呜获知胜诉后，表示欢迎法庭裁决。黄鹤鸣表示，根据《环
境影响评估条例》中研究概要及技术备忘录的要求，环评报告应包括指出、预计及评估有关
工程对环境的影响，让环保署长及市民能了解影响。若环评报告未能符合研究概要及技术备
忘录的要求，环保署长应该否决该报告。
黄鹤鸣强调，他理解港、珠、澳大桥对三地经济发展和区域融合的重要性，“但政府不应
因为经济利益和加速区域融合，而放弃行之有效的监督机制，比如通过环境评估保护生态和
公众利益”。
有工程界人士担心，由于大桥香港段迟迟未能动工，预计工程造价将上涨 5％。香港立
法会有关人士表示，政府如果要赶上与大桥内地段同步通车，应该提前进行工程招标，分阶
段批出土地分阶段施工，通过精确的工程管理或可赶上工期。
(责料来源：《今日早报》(杭州)，2011 年 4 月 20 日)
问题：
1．港、珠、澳大桥香港段建设为什么能被香港老太逼停?
2．结合案例谈谈法律对行政进行限制的重要意义。
案例 5—1
《公务员法》颁布 5 周年公务员管理凸显 5 大亮点
2005 年 4 月 27 日，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公
务员法》。这是我国干部人事管理的第一部总章程性质的法律，标志着公务员管理进入了法
制化的新阶段。
五年探索，五年创新，我国公务员管理工作亮点纷呈。新形势，新起点，如何建设一支
让“人民满意”的公务员队伍，公务员管理工作任重道远。
亮点一：把好“入口”公务员招录、培养重“基层”
国家公务员局：今年将大力加强基层公务员队伍建设。2010 年，国家公务员局将会同
有关部门研究提出加强基层公务员队伍建设的政策建议，切实解决当前基层公务员队伍建设
中面临的突出问题。同时，探索建立来自基层一线的公务员培养选拔链，形成高素质优秀人
才到县乡基层去、上级机关公务员从县乡基层选来的良好局面。
国家公务员考试五大变化：更注重基层工作经验。加大从基层和生产一线考录公务员的
力度，招考政策进一步向基层和艰苦边远职位倾斜。中央组织部、人力资源社会保障部、国
家公务员局要求，中央机关及其省级直属机构用于招录具有 2 年以上基层工作经历人员的计
划数比去年提高了 20 个百分点，总体可达到 70％以上。
上海今年招录 3 416 名公务员，七成要求基层经历。
甘肃省将从优秀村干部中考录 295 名乡镇公务员。
重庆 21 个市级部门面向基层公开遴选百余名公务员。
公务员如何接地气，近六成受访者称应多招基层工作者。
亮点二：畅通“出口”公务员“铁饭碗”变“瓷饭碗”
天津将实行公务员退出机制，“铁饭碗”变“瓷饭碗”。今后为加强公务员队伍建设，严把
进入关，在完善进入机制同时，将实行公务员退出机制，也就是说，公务员淘汰制度正在逐
步完善，公务员想混日子也不容易了，当上公务员不等于进了“保险箱”，今后不称职的公务
员将被辞退。
我国将制定公务员辞职辞退规定，推进聘任制。
深圳公务员摘“官帽”实行聘用制。
南昌公务员连续两年不称职将辞退。
陕西规范公务员辞职，4 种情形公务员不得辞职。
重庆规定公务员连续两年考核不称职将辞退。
亮点三：公务员考核“德才兼备、以德为先”
公务员考核在依法全面考核“德、能、勤、绩、廉”的基础上，将重点考核“德”和“绩”。
重点考核“德”和“绩”，是指把“德”放在首要位置，从政治品质和道德品行等方面完善公务员
“德”的评价标准；把“绩”放在突出位置，重点考核完成本职工作的数量、质量、效率和所产
生的效果。
国家公务员局：公务员考核重点在“德”和“绩”。
亮点四：分类管理试点深入开展，公务员“去官化”不再“挤官道”
国家公务员局：加快推进公务员分类管理。分类管理是实现公务员科学管理的前提和基
础，是公务员法确定的一个重大原则，也是一个重要的制度创新，公务员制度的完善需要科
学合理的分类管理作支撑。加快完善公务员分类管理机制，对于拓展不同类别公务员职业发
展空间，建设高素质、专业化的公务员队伍，具有十分重要的意义。
深圳公务员摘“官帽”实行聘用制。若思深圳公务员不再挤“官道”，两类人独立晋升。一
个公务员，只要工作认真努力，年度考评合格称职，工作一定的年限，就可以升级，加工资，
只要发展顺利，二十余年后，即使他一直干着同一份工，他的收入也能达到处长级别。深圳
今年推行的公务员分类管理改革，打破了公务员晋升的“天花板”，使公务员不再官本位，将
极大地调动公务员的工作积极性。
公务员改革是否科学合理、公平公正、规范有序，都将对全社会起到引导和示范作用。
诚然，改革需要经过实践检验，也许会产生这样或那样问题，因此必须边创新边校正。我们
更愿看到深圳的改革不是势单力薄，而是遍地开花。会否成为风向标，人们拭目以待。
亮点五：科学化、法制化，公务员管理配套法规有序出台
国家公务员局：今年计划出台 5 项公务员管理法规。今年我国将继续推进公务员法配套
法规建设，年内计划出台 5 项法规。这 5 项法规是：公务员转任规定、公务员回避规定、聘
任制公务员管理规定、新录用人员试用期管理办法、公务员录用特殊体检标准。同时，抓紧
研究制定专业技术类公务员管理规定、行政执法类公务员管理规定、违反公务员法责任追究
办法，会同相关部门研究制定公务员专项处分规章，推进行政执法人员资格制度建
设。 ．
(资料来源：《公务员法颁布 5 周年，公务员管理凸显 5 大亮点》，新华网综合稿，20lO
年 4 月 27 日)
案例 5-2
周学冬不服招录行为案
原告：周学冬，男，29 岁，住邳州市运河镇。
被告：邳州市人事局，住所地在邳州市运河镇恒山路。
被告：邳州市农林局，住所地在邳州市运河镇民主东路。
第三人：皮印法，男，45 岁，住邳州市青年东路农林局宿舍。
第三人：董奎义，男，43 岁，住邳州市涌金花园。
第三人：郭宜新，男，41 岁，住邳州市种子公司宿舍。
第三人：石荣堂，男，42 岁，住邳州市种子公司宿舍。
第三人：张中胜，男，44 岁，住邳州市种子公司宿舍。
原告周学冬不服被告邳州市人事局、邳州市农林局人事招录行为案，于 2007 年 9 月 4
日向邳州市人民法院提起行政诉讼。
原告周学冬诉称，2007 年 7 月 30 日、31 日，被告在第三人皮印法违反计划生育且非邳
州市种子公司在编职工，第三人董奎义不在岗，第三人郭宣新违反计划生育且不在岗，第三
人石荣堂违反计划生育，第三人张中胜违反计划生育且不在岗的情况下，违反邳州市种子管
理体制改革协调小组颁发的《邳州市公开招考种子管理站工作人员简章》规定的报考条件，
同意上述五人报考，没有尽到审查义务，将不符合条件的人员列入招考范围，五名第三人并
且进入前十名，被告的行为侵犯了原告公平竞争权。请求确认两被告同意第三人报考的行政
行为违法，责令两被告取消第三人的报考资格及考试成绩。
原告周学冬提供以下证据：
1．原告本人的招录种子管理站人员准考证。用以证明原告具备诉讼主体资格。
2．《邳州市公开招考种子管理站工作人员简章》。用以证明两被告是本次招考工作的组
织实施机关，同时证明招考范围及报名条件。
3．《邳州市公开招考种子管理工作人员成绩公示》。用以证明五名第三人总分位列前十
名，原告是第十一名。
4．运东派出所户籍证明，运师附小学生个人信息采集表。用以证明第三人皮印法有两
名子女。
5．运东派出所户籍证明。用以证明第三人郭宜新有两名子女。
6．运东派出所户籍证明。用以证明第三人石荣堂有两名子女。
7．运东派出所户籍证明。用以证明第三人张中胜有两名子女。
8．邳州市双丰种子经营部的工商登记资料。用以证明第三人董奎义自 2004 年 2 月被聘
为双丰种子经营部的工作人员，停薪留职，不在岗。
被告邳州市人事局辩称，被告在种子公司职工中择优录用种子管理站工作人员，是根据
雀和徐州市文件精神，从种子公司内部现有工作人员中，通过竞争上岗的办法择优录用工作
人员，不是行政机关对社会的公开招考行为，是不可诉的内部管理行为，人民法院不应受理
原告的起诉。招录工作尚未结束，原告能否被录用结果待定，被告没有损害原告公平竞争的
权利，原告起诉的标的不存在。原告起诉人事局没有法律依据。请求驳回原告的起诉。
被告邳州市人事局提供了其作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1．邳编[1987127 号《关于局属事业单位定编的通知》。用以证明邳州市种子公司是邳
州市农林局下属的事业单位。
2．邳政办发[2002159 号《邳州市农林局职能配置内设机构和人员编制规定》。用以证
明邳州市种子公司是履行邳州市农林局种子管理职能的行政机构。
3．《江苏省种子条例》。用以证明邳州市种子公司是邳州市农林局下属的种子管理机构
有法律依据。
4．《江苏省种子管理体制改革工作实施方案》。用以证明拟组建的种子管理站是具有行
政职能的事业单位。
5．徐政人发 r-2007-1113 号《关于进一步推进种子管理体制改革的紧急通知》。
6．《邳州市公开招考种子管理站工作人员简章》。
7．邳州市机构编制委员会《关于种子管理站报考人员身份审核情况的报告》。
5～7 证据，用以证明人事局的招录行为合法有效。
被告邳州市农林局辩称，邳州市种子管理站工作人员招考工作是根据上级明确规定，经
邳州市委常委会批准，由人事和农村主管部门共同制定的招考方案，在市纪检监督部门全程
监督下实施的。徐政人发[2007-]113 号文件第六条明确规定此项工作的政策统一由市、县农
业部门解释，法院不应受理原告的起诉。《邵州市公开招考种子管理站工作人员简章》明确
规定了报考条件，并未规定报名考试前必须查清报名人的计划生育等问题。录用的程序是在
考试体检结束后进行资格审查，符合招考条件的才能被录用。目前此项工作尚在进行中，原
告的公平竞争权利未受到任何侵犯。在资格审查没有结果的情况下，不能取消五名第三人的
报考资格及考试成绩。请求驳回原告的诉讼请求。
被告邳州市农林局提供了其作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1．徐政人发[20073113 号文件。用以证明种子管理工作人员招考的政策，统一由市、
县农业部门解释。
2．《邳州市公开招考种子管理站工作人员简章》。用以证明招考工作程序合法。
第三人皮印发述称，同意两被告的答辩意见，原告无理取闹。本人在编也未违反计划生
育。
第三人董奎义述称，同意两被告的答辩意见，本人在岗符合报考条件。
第三人郭宜新述称，同意两被告的答辩意见，本人符合报考条件。
第三人石荣堂述称，同意两被告的答辩意见，本人计划生育问题已经被处理，符合报考
条件。
第三人张中胜述称，同意两被告的答辩意见，本人计划生育问题已经被处理，符合报考
条件。
邳州市人民法院组织双方当事人对证据进行了质证。原告周学冬对被告邳州市人事局所
举证据质证意见为：对被告所举证据的真实性均无异议。对证据 1 的证明目的无异议。证
据2不能证明种子公司是履行种子管理职能的行政机构，种子管理的职能是由农林局履行的。
证据 3 不能证明种子公司是履行种子管理的机构，被告称种子公司管理人员应视为行政机
关 X-作人员没有事实和法律依据。种子公司的管理职能亦是由农林局履行的。证据 4 中第
4 部分关于种子管理站管理人员身份及管理方式的界定，恰恰说明本次招录活动不是内部行
为，因为原种子公司职工不参照公务员管理，而种子管理站的工作人员是参照公务员管理的。
证据 5、证据 6 是相关部门对招考活动的规定，不是被告履行了资格审查的依据。证据 7 不
能证明五名第三人是在编在岗的工作人员。原告对被告邳州市农林局所举证据质证意见与对
人事局的证据 5、证据 6 质证意见一致，邳州市农林局不能作出有违原有政策精神的新政策。
被告邳州市人事局对原告所举证据质证意见为：对证据的真实性均元异议，对证据 2 关
联性和证明目的有异议。关于简章限定的招考范围解释权在农林局，且该简章不得违背徐政
人发[20071113 号文件精神。对证据 4 运师附小提供的学生个人信息采集表，不能证明原告
的证明目的。对证据 4～7 派出所的户籍证明仅限公安内部使用，与证明目的没有关联性，
不能作为证据使用。对证据 8 邳州市双丰种子经营部的工商资料，公章不清楚，内容不详，
不能证明董奎义停薪留职。种子公司的职工可以兼职，该证据不能证明第三人董奎义不是种
子公司的在职职工。
被告邳州市农林局对原告所举证据质证意见与被告邳州市人事局一致。
被告邳州市人事局对被告邳州市农林局所举证据无异议。
被告邳州市农林局对被告邳州市人事局所举证据无异议。
第三人皮印法、董奎义、郭宜新、石荣堂、张中胜对原告举证质证意见与被告邳州市人
事局一致。
第三人董奎义对原告举证补充质证意见为：私营企业聘用人员登记表，没有本人签字，
不能证明本人被该企业聘用。原告提供的《私营企业聘用人员登记表》有本人停薪留职的内
容，说明本人有职务。
第三人对被告邳州市人事局、邳州市农林局所举证据均无异议。
邳州市人民法院一审查明：邳州市种子公司原名邳县种子公司，成立于 20 世纪 80 年代，
邳县编制委员会邳编[1987-127 号文件《关于局属事业单位定编的通知》明确规定，邳县种
子公司为邳县农业局下属的事业单位。后邳县农业局更名为邳州市农林局，但邳州市种子公
司仍是邳州市农林局下属的事业单位，履行种子行政许可、行政处罚、行政管理等职能。原
告在被告公布此次综合考试成绩后，以上述五名第三人违反计划生育或者不在岗为由，向两
被告和有关机关投诉，要求被告取消第三人的报考资格及考试成绩，两被告未予答复，原告
遂起诉。
本案一审争议的焦点是：1．本案是否属于人民法院受理范围?2．两被告的行为是属于
内部管理行为还是具体行政行为?
邳州市人民法院一审认为：根据江苏省农林厅《江苏省种子管理体制改革工作实施方
案》，徐州市人事局、徐州市机构编制委员会办公室、徐州市农业局联合下发的徐政人发
[-2007-1113 号《关于进一步推进种子管理体制改革的紧急通知》及邳州市种子管理体制改
革协调小组颁发的《邳州市公开招考种子管理站工作人员简章》规定，此次招录种子管理站
工作人员范围限定在邳州市种子公司 2006 年 12 月 31 日前在编人员，不具有广泛性和普遍
性。邳州市种子公司是邳州市农林局的下属单位，该招录行为属于行政机关内部的人事管理
行为。根据文件规定，招录人员通过考试考核择优录用，该行为分考试和考核两个阶段进行，
具有连贯性和整体性。原告及五名第三人等人员的考试行为，仅是此次录用种子管理站工作
人员过程中的一个阶段，两被告目前正在对参加考试人员进行资格审核，最终录用人员名单
尚未明确，整体录用工作尚未完全结束。当事人对还没有完全成立的行政行为以及在行政机
关内部运作的行为提起的诉讼，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>
若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定，不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民
法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条的规定，请求事
项不属于行政审判权限范围的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。
据此邳州市人民法院于 2007 年 11 月 23 日作出一审裁定：驳回原告周学冬的起诉。
(资料来源：110 法律咨询网，2010 年 12 月 1 日)
问题：
1．结合案例 5-1，谈谈对我国推行公务员制度取得的成就、存在问题及改进措施的总
体评价。
2．邳州市人民法院于一审驳回原告周学冬的起诉是否合适?为什么?
案例 6-1
行政领导者应具备哪些基本素质
某市向全国公开选拔副厅(局)级领导干部的“公告”写道：
(1)思想政治素质好。具有履行职责所需要的理论水平和政策水平；坚决贯彻执行党的
基本理论、基本路线和各项方针政策。努力实现党的宗旨、密切联系群众；事业心强，有强
烈的改革意识和开拓进取精神；作风民主，顾全大局，清正廉洁，并有较为突出的实绩。
(2)具有你参选职位所必备的专业知识和工作经验，有较强的宏观决策能力和组织协调
能力。
(3)现任正县(处级)职务并任职 2 年以上，现任国有特大型企业中层正职、国有大型企业
厂级副职、国有中型企业厂级正职并任职 3 年以上。获得博士学位的海外留学人员，不受本
款任职资格条件限制，但应有 3 年以上工作经历。
(4)年龄在 45 周岁以下，具有本科以上学历。
(5)身体健康。
特殊要求：
(1)报名参选市广播电视局副局长职位的人选应是中国共产党正式党员。
(2)报名参选市对外贸易经济委员会副主任、市政府外事办公室副主任和市旅游局副局
长职位的人选，应具有较好的外语基础。
(3)报名参选市第三人民医院院长职位的人选应具有本专业副高级以上专业技术职称。
笔试：笔试分公共科目考试和专业科目考试，采取闭卷方式进行。公共科目包括政治、
经济、法律、管理、科学技术知识及历史、国情国力、公文写作与处理。专业科目包括你参
选职位需要的专业基础知识、专业管理知识和专业政策法规。笔试成绩为公共科目考试和专
业科目考试的得分之和。根据笔试成绩，按拟参选职务的 1：5 的比例，从高分到低分确定
面试人选。
面试：由有关领导和专家学者组成面试评审委员会，采取演讲答辩方式进行面试。评审
委员会根据面试人员演讲和现场答辩情况，综合考查其逻辑思维能力、计划能力、决策能力、
组织协调能力、人际沟通能力、语言表达能力、创新能力、拟选职位需要的特殊能力以及气
质风度、情绪稳定性、自我认知等个性特征。面试结束后当场公布成绩，并根据成绩按拟选
职务的 1：2 的比例，从高分到低分确定面试人选初步确定考查对象。
(资料来源：党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试教材编写组，《案例分析》，中共中
央党校出版社，2009 年版，第 83～84 页)
案例 6-2
从局领导升任副县长后如何开展工作
某县农业局 35 岁的局长张帆被任命为副县长，分管农业、林业、水利和畜牧等工作。
张帆非常感谢组织上对他的提拔任用，暗下决心，一定要加倍努力工作，以回报组织对自己
的信任。上任后，他经常召集分管的各有关局领导班子成员开会，研究工作，布置任务，明
确要求，并多次强调所有同志可随时向他汇报工作，沟通情况，提供工作信息，以便提高工
作效率。
张帆虽然提升副县长，但毕竟长期在农业局工作，对局里感情很深，平时有事没事都喜
欢到农业局多看看。对局里大事小事，无论是业务工作，还是自身建设，他都很关心，经常
提出自己的意见。在县里研究评优指标、资金拨付，引进项目等问题上他更是对所分管的几
个局特别是农业局给予关照。张帆在工作中经常强调要集中优势兵力打漂亮仗，诸如农业局
的一些调研、规划制定、农业项目推广，水利局的农田水利建设项目等工作，都从有关局调
集骨干力量参加，并由他亲自抓总负责。
张帆上任一段时间之后，县里的同志逐渐对他有了一些评价。所分管的几个局的同志说
他没有架子，肯听大家的意见，和他沟通没有障碍；尤其是农业局的同志说他讲感情不忘本；
其他局的同志说他抓哪个局的工作，哪个局就重要；但有的局长认为他管事太具体，让局长
在局内同志面前没有权威，经常临时抽调局内人员参加别的局的工作，“种了别人的田，荒了
自己的地”。
(资料来源：党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试教材编写组，《案例分析》，中共中
央党校出版社，2009 年版，第 101 页)
问题：
1．通过对案例 6—1 的分析，作为一位行政领导者应具有哪些综合素质?该市公开招考
副厅(局)级干部能否达到这些要求?
2．通过对案例 6-2 的分析，对张帆的领导行为做出简要评价。
案例 7-1
厦门 PX 事件始末
厦门 PX 项目是经过国务院批准立项，国家环保总局通过环境评估，国家发改委核准通
过的建设项目。该项目投资逾百亿元，每年可为厦门市财政创造 800 亿元的可观收入。然而，
由于其对环境污染的危险，不但受到了一些政协委员和专家的质疑，而且受到厦门市民的反
对——他们以在市政府前集体“散步”的方式表达了对 PX 项目的态度。最终，该项目经历二
次环评，公众投票，直至最后迁址。
2001 年，翔鹭化纤集团向厦门市政府提出建设年产 80 万吨二甲苯(PX)项目的请求。同
年 5 月，厦门市向国务院上报该项目建议书；6 月，国家有关部门委托咨询公司开展评估，
最终结论认为建设该项目是．必要的。2002 年 11 月，国家有关部门编写《我国对二甲苯(PX)
项目总体布局和建设安排》，厦门 PX 项目列入总体规划布局中。2004 年 2 月，国务院批复
年产 80 万吨 PX 项目建议书。
2005 年 4 月，国家环境保护总局环境评估中心经过论证，认为该项目的建设从环境保
护角度分析是可行的。2005 年 7 月 14 日，国家环保总局对该项目环境影响评价报告书予以
正式批复。2006 年 4 月，该项目纳入《国家 PTA、PX“十一五”建设项目布局规划》，并列
为地方“十一五”经济和社会发展规划之中的重点建设骨干项目。同年 7 月得到国家发展改革
委的核准。
当此项目就要动工之际，却因其可能对环境造成的重大污染，引发了一些专家和市民的
质疑。2006 年年底，厦门大学中科院院士赵玉芬指出，该项目距主城区过近，而 PX 含有致
癌的化学成分，将会直接影响到市区的生态环境。随后，又有 6 位院士联名写信给厦门市政
府，从专业角度力陈该项目的弊端，但未得到政府的重视。
2007 年“两会”期间，赵玉芬联合了另外 104 名政协委员，向政府提交了一项提案，建
议暂缓 PX 项目建设，重新选址勘察论证。同年 5 月，该提案得到了回复，国家发改委“没
有让厦门 PX 项目停建或迁址的意思”。 ．
针对赵玉芬的言论，厦门市政府很快做出了反应。2007 年 5 月 28 日，厦门市环保局局
长以答记者问的形式，在《厦门日报》解答了有关 PX 项目环保的问题。次日，负责 PX 项
目的腾龙芳烃(厦门)有限公司总经理林英宗博士同样以答记者问的形式，在《厦门晚报》发
表长文，解释了 PX 工厂的一些科学问题。二者均强调此项目的合法与环保。
然而，厦门市民对此不满意。2007 年 6 月 1 日，数千名激愤的厦门市民以“散步”的名
义，上街游行，表达反对在厦门建设 PX 化工项目的心愿。在“散步”事件发生后，厦门政府
及时改变做法。2007 年 6 月 5 日，厦门市科协印刷了数万份宣传册，随《厦门日报》散发
给市民。这份名为《PX 知多少》的小册子图文并茂，用通俗的语言解释了 PX 到底是怎么
回事。按照这个小册子的说法，PX 毒性并不大，虽然直接接触会对人眼和上呼吸道有刺激，
但它没有致癌性。从理论上讲，PX 项目基本可以做到不排放“三苯”(苯、甲苯、二甲苯)污
染物，对环境影响不大。 ．
但是，厦门市民对此说法并不认同。为了回应民意，厦门市政府决定要以充分而合理的
程序让公众、专家参与决策。2007 年 12 月 13、14 日，厦门市政府就此召开了两场市民座
谈会，全国媒体及厦门本地媒体获准入内旁听。在座谈会上，反对建设 PX 项目的发言者占
发言人数的 71％；11％的发言者支持 PX 项目建设。在此意见的主导下，PX 项目最终在厦
门未能生根。
(资料来源：刘向晖、周丽娜，《历史的鉴证——厦门 PX 事件始末》，《中国新闻周刊》，
2007 年 12 月)
问题：
1．项目经过专家论证、合法审批，但由于市民强烈反对而最终迁址，你认为这样合理
吗，为什么?
2．请运用公共管理相关理论分析 PX 项目立项暴露出政府管理中的什么问题，如何防
止此类事情的发生?
3．你是如何评价厦门市政府在解决问题中的做法，这些做法对政府管理有哪些启示?
案例 7-2
网民议政凸显草根力量
2004 年 12 月 18 日，西安某金融机构工作人员、西安交通大学在读博士田雨晴，以“秦
透社”署命在西安的几家网上同时发起了名为“2004 年西安发展十大教训”的评选。帖子一经
发出，网友纷纷响应，提供线索。田雨睛从 50 多条线索中整理出 20 个选项，在华商网等西
安几家网站上同时发布。“十大发展教训”选项发布之后，很多网友踊跃投票，几天里点击率
就超过 1 万多人次。可仅仅通过网络而非官方的评选，评选的又是政府工作中的失误，能起
到什么作用呢?包括田雨睛在内的网民们心里都没有底。
让田雨晴意外的是，西安市政府办公厅在活动开始后的第三天，就主动联系她，市政府
办公厅工作人员告诉她，市政府领导对“十大发展教训”评选很关注，也很重视，并要求市政
府研究室跟踪评选过程。同时这名工作人员还转达了时任西安市市长孙清云对“十大发展教
训”的批示：“这项活动富有创意，有利于市政府和我本人改进工作，提高管理水平，更好地
为全市人民服务，希望广大网民积极参与，公正、公平地评选，为西安市更好地发展做出贡
献。”
经过网上两周时间的评选，评选的结果于 2005 年 1 月 1 日在网上公布，其中，“西安宝
马彩票案影响政府公信力”、“市政工程缺乏计划，规划多变”、“大雁塔北广场建成后才发现没
有行人通道”等问题“榜上有名”。
在评选结果出来后，孙清云立即组织市政府有关人员和部门进行讨论，研究对“十大教
训”的整改措施。“十大教训”直接把多个职能部门推到了风口浪尖上。比如西安市城建委、市
交通局等部门承受了前所未有的压力。而更让这些部门感到压力的是“十大教训”所涉及的职
能部门必须在 7 天内拿出整改措施，通过媒体公布并付诸实施。
很快，细心的西安市民发现，案板街、东大街的治安巡逻加强了，钟楼附近的占道经营
没有了，大雁塔北广场的地下通道开始施工了，加油站让出租车司机头痛的问题开始缓解、
长安中巴不再疯狂——
2005 年 1 月 24 日，西安市委市政府举行了一场特殊的汇报座谈会。前来汇报工作的是
西安市 7 名市级领导和 20 名相关官员，而听取汇报的是包括田雨晴在内的 9 名网民代表，
他们都是“2004 西安发展十大教训”评选活动的主要组织者和参与者。
汇报会上，政府官员就网民们评选出的“2004 西安发展十大教训”，通报了整改结果。
当天的汇报会由时任西安市委副书记、常务副市长的陈宝根主持。20 多个职能部门提交了
书面汇报材料。其中西安市城乡建设委员会、交通局等 7 个部门负责人作了专题汇报。汇报
会规格之高，让网民代表体会到了政府重视民意的诚意和解决问题的决心。
对于这次政府职能部门向网民汇报情况的“座谈会”，国内媒体给予了很高的评价，认为
西安市各级政府对于网评，能如此积极参与、热情回应，并敢于见诸报端，并召开整改汇报
会，是政府执政能力自信的体现。
(资料来源：《华商报》，2008 年 8 月 12 日 B7 版)
问题：
1．如何看待网民的自发活动及其意义?又如何评价市政府的做法?
2．结合网络的特点谈谈网络是公众参与的重要途径。
案例 8-1
铁道部要求彻查票贩子拿票渠道
为防范不法分子套购车票高价倒卖坑害旅客，铁道部公安局作出部署，自 2011 年 9 月
21 日起在全国铁路公安机关集中开展打击倒票“蓝盾”专项行动。
为确保打击票贩子行动取得实效，铁道部公安局要求各级铁路公安机关在日常工作中逐
级建立票贩子信息数据库，对打击处理的票贩子、倒票嫌疑人员逐人建档，形成全路信息共
享的打击平台，并在重点地区、重点大站建立专业打击队伍，对倒票活动露头就打。
行动中，各级铁路公安机关要在车站售票厅、广场等倒票活动多发地点增设执勤岗位，
把站区和站周边票贩子可能涉足的场所全部控制起来，杜绝在站区和站周边公开叫票、倒票
活动。以车票供求矛盾突出的大中城市、旅游地区的重点站、热门车为重点，认真落实客票
调查机制，获取倒票信息的第一手资料，彻底查清票贩子获取车票的渠道、手段和流通环节，
及时卡控源头、堵塞漏洞。
针对9月底动车票全部实行网络售票的新动态，为严密防范不法人员利用网络套购车票、
加价倒卖坑害旅客及发布虚假信息骗取钱财，此次专项行动把打击网络倒票作为重中之重，
提早动手，加强网上巡查，及时发现倒票线索。
另外，铁道部公安局强调，旅客是倒票活动的直接受害者，也是获取倒票线索的重要来
源，各单位要把受理旅客投诉作为服务旅客的一项内容，公布举报电话。
(资料来源：《京华日报)2011 年 9 月 22 日)
问题：
1．请谈谈铁道部公安局打击票贩子这一行政实施有什么特点?
2．你觉得打击票贩子还可以实施哪些行政行为?
案例 8-2
政府采购须执行“绿色清单”
今后，政府机关采购空调机、计算机、显示器、电视机、打印机等，必须选择节能产品。
财政部和国家发展与改革委员会 2007 年 12 月 12 日联合发布了新的“节能产品政府采购
清单”，同时确定了首批政府强制采购的节能产品范围。这标志着我国正式实施政府强制采
购节能产品制度。
按照《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》要求，在近几年开展
优先采购节能产品工作的基础上，财政部会同发改委经过认真研究和广泛征求意见，修订、
公布了新的节能产品政府采购清单。新清单中的节能产品种类由原来的 18 类 4770 种扩大
到 33 类 15087 种。其中，包括空调机、计算机、显示器、打印机、电视机、普通照明荧光
灯、水嘴等 9 类产品为首批政府强制采购产品。
2004 年年底，财政部与发改委发布了《节能产品政府采购实施意见》以及首批“节能产
品政府采购清单”，同时强调今后将逐步扩大清单范围并实行动态管理，及时进行调整和更
新。
为加强政府机构节能工作，发挥政府采购的政策导向作用，2007 年 7 月我国正式提出
将建立政府强制采购节能产品制度，在积极推进政府机构优先采购节能产品的基础上，选择
部分节能效果显著、性能比较成熟的产品，予以强制采购。
各级政府机构要研究制定具体的配套制度，按照采购环节和流程制定具体操作办法，做
到节能采购活动有章可循；要加强数据统计工作，建立节能产品政府采购评审体系；要建立
监督检查制度，将日常监督与重点检查相结合，做到奖优惩劣；要建立节能产品企业信用管
理制度，确保节能等性质和质量持续稳定。财政部门要切实加强对政府采购节能产品的监督
检查，加大对违规采购行为的处罚力度。
(资料来源：《人民日报》2007 年 12 月 14 日)
问题：
1．你觉得有哪些因素会影响政府采购须执行“绿色清单”的实施?
2．为使上述行政实施顺利落实，你认为需要补充哪些配套行政实施措施?
案例 9-1
广东曝出“最牛烟草局局长”
汕尾市烟草局长陈文铸被舆论界称为“史上最牛烟草局局长”。被曝光涉嫌多项腐败后，
引起广泛关注。
两个名字 两种身份
记者调查发现，汕尾市烟草局局长陈文铸和深圳市民陈涛，尽管身份证号码、住址、姓
名等核心信息完全不一样，看似天各一方毫不相干，然而他们确是同一个人。在汕尾是烟草
局局长，在深圳却摇身变成另外一个人。
为了求证，记者通过公安部门调出陈文铸和陈涛的户籍与身份证信息，乍一看，差别很
大，很难判断两人之间有什么必然联系：首先是身份证号码不同，陈文铸身份证号码是
442530196708214298，而陈涛的是 441522196604188231。其次是户籍所在地不同，陈文铸
的户口在汕尾市陆丰市东海镇，而陈涛的户口在深圳市福田区。再次是文化程度也不同，陈
文铸是“大学本科”，而陈涛是“高中”。最后是出生日期不同，陈文铸出生于“1967 年 8 月 21
日”，而陈涛出生于“1966 年 4 月 18 日”。但当地烟草局内部知情人指认：陈涛就是陈文铸。
记者也发现，除了籍贯都是“陆丰市”外，两人最大的相似在于照片，“常住人口”信息表上的
陈涛脸型、五官与陈文铸极为神似。
记者通过公安部门调出陈文铸的女儿的另一个同名户籍信息，上面的住址与陈涛的住址
一模一样：深圳市福田区新洲花园 A 栋 2907，该户籍信息清楚显示她是户主陈涛的女儿。
她的父亲既是“陈文铸”，又是“陈涛”。为了进一步求证，记者请外地公安部门协助核查，通
过技术手段比对陈文铸和陈涛的照片等相关信息，认定两人就是同一个人。
记者获悉，近日，广东省烟草局调查组在汕尾烟草系统内部会议上表示：“陈文铸有两
个身份证的情况属实。”陈文铸利用双重身份，办有两本不同名字的往来港澳通行证。仅仅是
“陈文铸”，从 2004 年 10 月 7 日至 2007 年 1 月 24 日两年零三个月时间内，就有出入境记
录 69 次。陈文铸在香港停留时间一般较短，多数时间只有 3 个多小时，最长时间是 52 小时。
据出入境记录显示，他还多次出入澳门，大多是晚出早归，常常就逗留一个通宵。
首任局长蔡秀任是他亲舅舅
记者调查发现，陈文铸是汕尾市烟草专卖局成立以来的第三任局长，而首任局长蔡秀任
是他亲舅舅。据调查，与陈文铸有亲戚关系的至少有 22 名职工，集中分布在汕尾市陆丰市
烟草局和汕尾市烟草局。这些亲戚中，有胞弟、堂弟、表弟、妻弟，有堂妹、表妹、妻妹，
有表兄，有连襟(妻子的姐夫)，还有弟媳的亲叔叔，当地群众将汕尾烟草系统称作陈文铸“亲
友就业基地”。
陈文铸曾对媒体说，“他们任职、提拔时间，全部是在我调任汕尾工作之前，跟我无关”。
但资料显示，10 年多时间里，陈文铸只有 2006 年年初调往惠州工作一年，其余都在汕尾烟
草系统工作，这些亲戚或入职或提拔或调动，基本上发生在他担任汕尾市烟草局和陆丰市烟
草局的主要领导期间。 。
例如，2010 年被招入汕尾烟草系统的包括陈文铸的表弟蔡国标、表妹蔡美兰、外甥周
士勇等人，其中蔡国标和蔡美兰是亲姐弟，系陈文铸的姑父蔡义示的儿女；此外，陈文铸的
表弟陈建雄，原是汕尾市烟草局稽查大队普通稽查员，2010 年被提拔为汕尾市烟草局办公
室车队大队长。
在这些人中，“少年职工”陈展宏和“火箭队员”陈岸涛比较引人注目，他们都是陈文铸的
妻弟。当地社保局提供的养老保险缴费对账单显示，陈展宏 1985 年 11 月 21 日出生，
2001 年 3 月进入陆丰烟草分公司缴纳养老保险，年仅 15 周岁。为何出现这种怪事?知情人
透露，陈展宏参加工作时间大约在 2003 年年底，当时陈文铸已是汕尾市陆丰市烟草局局长，
为了掩人耳目，人事部门将其参加工作时间改在陈文铸担任陆丰市烟草局长之前的 2001 年
3 月，由于疏忽，没考虑到这样一来陈展宏的就业年龄就露了“马脚”。
陈展宏的哥哥陈岸涛由于职位升迁和工资增长太快，被人称为“火箭队员”。当地社保局
提供的养老保险缴费对账单显示，他 2009 年 10 月进入汕尾市烟草局工作，每月缴费工资仅
为 1200 元，半年后暴涨了 3 倍多，每月达 4473 元。而在本系统工作 10 年的老职工每月缴
费工资仅 1800 元，“陈岸涛参加工作仅半年，就被定为正股级，工资翻番，没有姐夫陈文铸，
哪能这么快?”
为了招录亲友，解聘贫病职工
2010 年下半年汕尾市烟草局卷入一场“解聘风波”。该局数名职工向记者反映说，去年 8
月 23 日，该局书面通知他们 7 名职工终止劳动合同，理由是“结合综合能力测试和部门考核
结果”。这些职工不服，纷纷向上级部门反映情况。
一名不愿透露姓名的被解聘职工反映，烟草局的解聘理由根本站不住脚，“其实我们这 7
个人都是业务骨干，成绩突出”，如唐碧容接手档案管理工作前，烟草局档案一直没达标，
经过她的努力，综合考评达到优秀等级，为烟草局挣回“省一级水平”的奖牌；《汕尾烟草报》
曾报道过朱彩媚的先进事迹，其他几个人也受到表扬。
(资料来源：《楚天都市报》Z011 年 1 月 7 日)
案例 9-2
舞钢市检察院的“检察建议”
这里记录了舞钢市检察院 2008 年 4 月份进行的几件较为重大的“监察建议”活动：
2008 年 3 月 12 日，舞钢市检察院在为自己的车辆办理年审手续时发现，该市的车辆年
审时未向本市地税局缴纳车船使用税，而是异地上缴，造成了本市税源流失。为此他们向舞
钢市政府和地方税务局提出检察建议，建议加强宣传和征收力度，积极采取措施，扭转该方
面税收工作的被动局面。舞钢市地方税务局采纳该建议，加大宣传力度，实行委托代征，完
善税收管理员制度，加强与相关部门联系，强化税收控管手段，建立税源信心传递制度，实
行动态管理等措施，改善了工作中存在的薄弱环节，做到了应征尽征。
2008 年 4 月 22 日，舞钢市检察院在办理民事申诉案件中发现，舞钢市国土资源局发放
给舞钢市垭口办事处石门郭村相邻居民张玉山、李海玉两家的《国有土地使用证》上东邻标
注不一致，导致两家因土地使用问题发生纠纷。舞钢市检察院提出检察建议，建议该局依法
履行职责，查清相关城市规划情况，预留公共用地，落实出让土地的准确面积和地址。舞钢
市国土资源局采纳后，为错误登记的土地使用权证及地籍档案进行变更，对关工作人员给予
了批评教育。
2008 年 4 月 22 日，舞钢市检察院在办理张玉山、李海玉土地使用权纠纷申诉案件中发
现，在舞钢市法院审理该案过程中，舞钢市建设局草率出具一份《关于李海玉、张玉山等五
户商住楼入户道路的规划说明》，该说明没有标注单位名称、发文字号、签发人、发文依据，
形式草率，要件不全，制作过程和表现形式很不严肃。舞钢市检察院提出检察建议，建议该
局查清该份规划说明的制作过程，找出其中存在的问题，依法依纪作出处理。检察建议发出
后，舞钢市建设局对制作该规划说明的事实依据、法律依据和制作过程进行了说明，并表示
该规划说明的制作程序存在瑕疵，一定吸取教训，严格出具法律文书程序，坚持依法行政。
2008 年 6 月 6 日，舞钢市检察院在查办国有资产流失案件中发现，舞钢市二中擅自使
用本校划拨用地建设教师住宅楼，建成后又以市场价向教职工出售，该校财务管理混乱等情
况。舞钢市检察舞钢市教育局提出检察建议，建议该局尽快清查处理，完善制度，堵塞漏洞。
该舞钢市教育局采纳了该建议。该局督促舞钢市二中尽快将土地使用权出让金上缴给相关部
门，并逐步完善办理教师住宅楼的有关手续，最低限度减轻教职工的经济损失，撤销了该校
校长职务，完善财务管理制度。
2008 年 6 月 12 日，舞钢市检察院发现当地很多饭店使用“宇洁消餐”提供的卫生餐具，
在这种餐具的外包装上印有“舞钢市卫生局指定消毒产品”，并另行收取消费者消毒费用每
人 1 元。舞钢市检察认为在外包装上标注国家机关“指定消毒产品”字样的行为，涉嫌不正当
竞争，强制消费者使用并收取费用，涉嫌强制交易。遂向舞钢市工商局和舞钢市卫生局分别
提出检察建议，建议查清事实，严格依法处理。舞钢市工商局和舞钢市卫生局采纳了该建议。
舞钢市工商局检查餐饮服务业 110 户，下发整改通知 110 份，对拒不改正的饭店，立案查处。
2008 年 6 月 19 日以消费者协会名义在《舞钢信息》上向消费者提出了消费警示，对舞钢市
宇洁餐具服务中心违反《消费者权益保护法》的行为正式立案查处，依法责令其改正违法行
为，并处以罚款。舞钢市卫生局对舞钢市宇洁餐具服务中心故意曲解该局原意，私自在餐具
外包装上印制使用“舞钢市卫生局指定消毒产品”字样的标签的行为，向检察机关作了说明。
2008 年 4 月，舞钢市检察院发现舞钢市八台镇市场销售标注有“康师傅(国际)”字样的瓶
装矿泉水，涉嫌侵犯他人持有的“康师傅”商标专用权，口头向舞钢市工商局提出检察建议，
建议该局依法查处。7 月初舞钢市工商局口头回复，依法取缔了生产假冒商标瓶装纯净水窝
点。7 月 31 日舞钢市检察院发现舞钢市工商局没有一并对印制标签的行为进行查处，遂书
面提出检察建议，建议舞钢市工商局彻底处理。舞钢市工商局采纳后，该局根据标签系位于
广东省境内的“康师傅(国际)集团有限公司”的情况，将该案通报给广东省工商局查处。
(资料来源：陈军伟，《行政执法行为监察监督的几个案例分析》，发搜网(f80U．corn))
问题：
1．造成“最牛烟草局局长”腐败的社会背景和体制基础是什么?怎样监督和遏制行政权力
的腐败?
2．舞钢市检察院的“监察建议”属于什么性质的监督?这种监督的法律依据是什么?
案例 10-1
地方公共财政管理大摸底
1 月 20 日，财政部财政科学研究所公布《中国公共财政管理研究报告(2010)》(以下简
称《报告》)，对全国各省地方公共财政管理情况进行了全面摸底。
据财政部财政科学研究所所长贾康介绍，“这是历史上首次全面地从实际数据对地方公
共财政管理情况的一次考察。”
《报告》披露，目前约 95％的省本级财政已具备财政政策制定的规范管理制度和相应
绩效评价制度，但只有不足 77％的县本级财政有财政政策制定规范制度，而相应绩效评价
制度在县本级财政中普及率只有 57％。
根据财科所的调研结果，各级财政部门的“十一五”战略目标中，省本级有 98％左右能
够实现，市本级财政实现率为 92％，县本级仅为 89％。
“越是靠近基层，财政管理水平就越显不足。”该所科研组织处处长赵云旗表示，“需提高
基层政府财政管理能力，加快省直管县的改革速度。”
地方财政管理水平优于设想
财政部部长谢旭人此前在全国财政工作会议上指出，2010 年要全面取消预算外资金，
将所有政府性收入全部纳入预算管理，同时完善公共财政预算，细化政府性基金预算。
而根据《报告》显示，在非税收入纳入预算管理方面，80％的省级和超过 90％的市县
级政府性基金纳入预算管理的程度在 90％以上，大部分罚没收入纳入预算管理的比例亦都
超过 90％；国有资产和国有资源经营收益纳入预算管理的程度也基本都在 50％以上，其中
72％的市级和 80％的县级国有资产收益纳入预算程度都超过了 90％。
“经过调研我们发现，很多地方财政工作开展的实际情况比我们事前了解得要好很多。”
贾康对本报记者表示。
预算编制情况亦有进展，《报告》表明，全国 90％的省份都已全面推进政府采购预算，
71．4％的省份全面推进了项目支出滚动预算，超过 50％的省份全面开展社会保障预算，其
余 30％的省份亦在省内建立了部分试点。
而在预算编制的明细化方面，各级财政部门向人大报送预算编制情况的明细程度有不小
的提高，55％的单位预算编制细分到了“款”级，25％的单位明细到“项”级，而 10％的单位已
经明细到了“目”级。
谢旭人此前指出，进一步完善公共财政体系是“十二五”时期的财政工作重点。“现代财政
公共体系的建设包括许多细节，这些细节问题不解决的话，将直接影响到整体体系的建设，
此次通过建立系统的指标体系，对各项财政工作实际情况进行全面的调研，是从细节解决各
种财政改革问题的基础。”社科院财贸所所长高培勇对此表示。
资产债务管理短板
《报告》中也反映了当前地方财政工作中存在的一些问题，其中最突出的是各级财政管
理水平不一。
此外，《报告》指出地方财政管理工作在行政事业资产管理、政府债务管理等指数上也
有待加强。如在债务预算的编制上，接近 70％的省级财政都尚未开展，21％的省份处于试
点阶段，只有 10％的省份在全面推进。市级和县级财政在这项工作上的空白率也分别达到
了 50％和 42％。而在对资产获利能力的动态监测上，所有省级财政都交了白卷。
“财政改革往往不仅限于财政部门的改革，涉及政府债务、行政事业单位资产管理这些
事务，更是涉及多个职能部门和多家事业单位，改革阻力较大。”贾康对本报记者表示。
财政管理水平的不平衡还表现在地区差异上，贾康表示，与人们设想不同的是，经济不
发达的区域在各项财政管理指标上的表现。要优于经济发达地区。
“这反映了经济不发达地区，由于财力收入有限，当地财政更加注重财政工作的提高和
财政资金使用效率的改善，”贾康表示，“也反映了目前财政转移支付制度对平衡地区间财力
差异，起到了一定的效果。”
(资料来源：郭一信，《地方公共财政管理大摸底》，《21 世纪经济报道》，2011 年 1 月 23
日)
案例 10-2
湖南“省直管县”财政改革引起的思考
2010 年，湖南省正式实行“省直管县”财政改革。一是实行省以下分税制财政体制，将
地方收入划分为共享收入和固定收入，其中增值税、营业税、资源税实行省、县市 25：75
分享(中烟公司、华菱集团增值税，高速公路、铁路建安营业税为省固定收入)；所得税仍实
行省、县市 30：70 分享；其余地方收入全为地方固定收入。二是实行县市财政体制直接与
省财政联系，省直接核定收入计划，下迭财政资金，进行资金调度，办理财政结算，县市的
收入化解和债务还贷也直接和省里办理。根据改革的内容和要求，通过对怀化辖区内的农业、
工业大县和民族自治县的典型调查发现，要顺利推进湖南“省直管县”财政改革，特别需要关
注以下几个问题。
一、新旧财政体制如何转轨的问题
省以下分税制财政体制改革，就是为了实现省级政府能集中统一配置辖区内财政资源，
实现县域之间公共产品分配均等化。以某县为例，如运行新的财政体制，以 2009 年推算数
的相关收入数据为基础，该县上划省增值税等收入 2325 万元，省下划该县金融保险营业税
等收入 1026 万元，净上划省级收入 1299 万元，占该县当年地方一般预算收入的 5％；如运
行旧的财政体制，该县级财政 2009 年上划省财政原体制上解、税务经费上解等 10 个项目共
计 1262 万元，上划市财政城建税、农业税价差上解等 14 个项目共计 690 万元，共占该县当
年地方一般预算收入的 8％；如新旧体制同时运行，该县需要上划收入 3251 万元，占该县
当年地方一般预算收入的 13％。实行“双轨制”财政体制，会加重县级财政的上缴任务，并
没有实现省以下具有实质意义的分税制改革。
根据我国分税制改革的实践，借鉴国外先进的集权经验，省以下分税制财政体制改革，
应实行省级集权适度、市县分权相辅的模式。省级高度集权，市县没有自主权，不能调动市
县的积极性，经济效率不高，阻碍了市县经济的发展；过度分权，省级不能集中财力，导致
省级调控能力削弱，加剧县域发展不平衡。一是要清理原体制中县级财政上缴项目。，取消
县级财政对省财政的体制固定上解、专项上解等项目。二是要根据行政管理权的变化情况，
规范县级财政对市级财政的专项上解项目，要与市对县管理的事权相匹配，或省级转移与市
级事权相匹配的财力，全面取消县级上解。三是对省、市县共享税的税种、比例要通过准立
法的程序规范，并保持相对稳定，变更共享比例，要经法定程序授权，以确保县市财权不受
侵蚀。
二、如何科学确定收入基数的问题
根据湖南省的改革方案，将以 2009 年 1 月至 10 月的实际完成数为基础，推算全年完成
数作为基数，县级财政上划省财政的收入大于省财政下划收入的差额，作为基数返还县市，
反之，就要作为基数上划省级。收入基数成为了影响县级财权的一个重要因素，主要有以下
几个问题：一是重点税源企业因突发事件影响收入基数，如某县重点税源企业受金融危机影
响，2007 年实现增值税 4820 万元，2009 年只实现 1600 万元，减少 3220 万元，如果按正常
经济环境，理论上减少增值税达 9053 万元，也导致该县增值税 2009 年减收 1200 万元，对
收入基数的影响较大。二是异地征收的本级收入影响收入基数，如水力发电企业，税收收入
涉及多个县市，只在一个县市入库，其余县市实行结算返还的办法，就不能体现收入，该
县 2009 年应入库水电企业增值税 252 万元，由市财政结算返还，影响了收入基数。三是市
级集中入库影响县级收入基数，距离市区较近、市级垂直管理的企业，实行市级集中入库，
如 2009 年该县烟草公司所得税，移动、联通企业营业税，都是由市公司直接入库，影响该
县收入基数 471 万元。
湖南“省直管县”改革的基本原则也是实行存量不动，增量调整，即“基数+增长”的模式。
基数越大，存量越大，省对县市的返还越多，同时，基数越大，省对县市的收入任务越重，
扣减财力的风险也越大。一是要科学合理、实事求是地确定基数，对于重点税源企业因受突
发事件的影响，在基数期问严重偏离了正常收入，由县级政府提出申请、有关部门进行基数
评估，再确定基数。二是要根据《营业税暂行条例》等现行的税收征管规定，准确确定纳税
地点，如纳税人提供应税劳务应当向其机构所在地或者居住地的主管税务机关申报纳税。未
能实行的，应由其机构所在地或者居住地的主管税务机关提供基期应纳税额，作为确定基数
的依据。三是鉴于财政体制设计的“基数+增长”激励措施在达到临界点之后就丧失了帕累托
改进的效应，随着时间的推移会弱化的情况，必须弱化存量的理念，分类确定不同的基数比
例，防止为基数而不择“增收”的现象，尽早谋略逐步退出及科学的替代办法，防止县级财政
陷入“基数+增长”的体制怪圈。
三、财权、财力与事权如何匹配的问题
“省直管县”财政改革，没有对省、市、县三级政府的事权进行界定，省级政府除了财政
事务和管理范围扩大外，没有随着财权、财力的扩大明确应该增加对全省公共事务的管理责
任。首先，地市级政府的财权、财力被限制，但对县级的行政权、审批权、人事权和其他行
政管理权没有变化，仍然是覆盖全市的事权，财权、财力与事权的不匹配。某县 2009 年从
市财政获得新型农村合作医疗、小型农田水利重点县建设等 29 项 1196 万元配套资金，市级
财政如不再承担配套资金，县级财力将受到较大的影响。其次，“省直管县”财政体制改革，
县级财政与市级财政相对省财政赋予的财权、财力，变成了“平等”的主体关系，形成了县级
与县级、县级与市级、县级与省级三类对等的利益关系，原来由市级解决的县级与县级、县
级与市级的收入范围划分、结算办法，需要重新确定，如果不能有效解决，按改革方案，2009
年该县将减少财力 471 万元。
“省直管县”财政改革，从数量关系上看近似“零和博弈”，省级财力增加，是市县财力减
少的结果；从质的关系上看，体现出财权、财力与事权相匹配。“事大财小”，财力不足，降
低公共产品供给；“事小财大”，财力过剩，浪费稀缺财政资源；只有财权、财力与事权基本
匹配，才不会造成财政效率的损失。一是要明确划分省、市、县财权，即各级政府的资产所
有权、大型项目审批和投资权、财政税收等权力。目前需要明确省、市、县政府在取得财政
收入、安排财政支出等方面的权力，在收入范围划分上，严格执行现行的税收征收管理法规，
如纳税人提供应税劳务应当向其机构所在地或者居住地的主管税务机关申报纳税，属于异地
缴库的，按照《待缴库税款收缴管理办法》(银发(2005)387 号)的规定，在各级国库设立“待
缴库税款专户”，通过专户收缴入库，不再实行财政结算的方式。二是要明确划分省、市、
县事权，做到职能与职权、财力与事权统一。准确界定省、市、县政府的职能，在目前对市、
县事权几乎没有作出调整的前提下，要确保市、县已有财力，省级财政要确保中央下达的保
民生项目所需要的配套资金，防止“小马拉大车”现象发生。在市级财权、财力被限制，事权
没有调整的情况下，省级财政要着重考虑市级政府职能及对县域经济的带动作用，防止市县
对财权、财力相互争利，对需要承担的责任、事务相互推诿。三是要建立财权、事权约束机
制，通过立法明确市县政府事权与财权、财力的划分，按照公共产品需求层次理论，科学划
分市县的事权范围，明确界定市县支出责任。
四、转移支付如何兼顾公平与效率的问题
分税制改革后，中央对地方实施了转移支付办法以弥补地方财力的不足，省以下分税削
改革，可以弥补中央转移支付制度的不足，实现辖区内财政资源分配的效率与公平。2009
年怀化市级、县级财政平衡率分别为 0．28 和 0．24，分别得到了 14．7 亿元和 68．34 亿
元的转移支付资金，但仍然不能够满足日益增长的公共支出需要，需要省级财政转移支付予
以弥补。当前和今后一个时期，应重点解决以下方面：一是需要增加工资性转移支付，如某
县 2009 年基本工资实际支出 9386 万元，转移支村只有 5371 万元，资金缺口 4015 万元。二
是需要增加化解政府债务性转移支付，县市政府债务负担繁重，如某县历年累计显性债务 3
亿多元，每年结算扣款 500 万元，严重制约了财政及社会经济发展。三是需要增加扶持少数
民族转移支付，怀化有 5 个少数民族县，有的县民族地区转移支付达不到全省平均水平。四
是需要增加专项转移支付，如提高军事军禁区补助标准、将国防林纳入专项补助范围、增加
林权制度改革专项补助等。
“公平正义比太阳更有光辉”，“省直管县”财政改革，就是要通过转移支付制度，让公平
正义的阳光普照全省。目前，转移支付规定了三种类型，即税收返还、专项补助和其他补助，
也可以进一步细分成一般性转移支付、税费改革转移支付、增加工资转移支付等。湖南改革
方案明确税收返还省财政不再集中 0．1 的系数，该县每年可以增加财力 200 万元左右。此
外，根据财权、财力与事权统一原则，可以设置两类转移支付方式，一类是一般性转移支付，
根据各县市的财政收支差额，由省级财政补足“缺口”，用来平衡市县财政预算，满足市县政
府履行职能所需的财力；另一类是辅助性转移支付，根据国家经济政策，需要各市县承担的
全局性公共服务或项目，由省级财政指明用途给予满足。在确定一般性转移支付时，要采用
国际上通用的“因素法”，选取能客观反映各县市财权、事权的因素，如人均 GDP、人均财
政收入、人口数量、区域条件等，建立科学的财力转移标准公式。在确定辅助性转移支付时，
要对现有的专项补助政策进行清理、合并、归类，确定补助依据、补助项目和补助标准。同
时，要提高转移支付的透明度、可控性和公正度，向社会公布转移支付的依据、公式、算法
和转移结果，实现县市基本公共服务均等化。
五、国库资金如何直达的问题
“省直管县”财政改革，将实行省以下分税制财政体制，并对财政职能实行“扁平化”管理，
作为预算执行的国库部门必然要作出相应的调整。当前，要特别关注以下问题：首先，根据
“一级政府、一级财政、一级国库”的原则，财政资金的运行是逐级进行的，“直达”如何符合
现行的制度规定。其次，目前湖南市辖县没有推行数据集中系统，实行的是“内部往来”方式
结算，“直达”如何适应现行全国统一的国库会计核算、统计分析系统。最后，如何按照满足
“省直管县”改革需求，不违背现行法规制度，不需要重新修订会计核算、统计分析系统，本
着简便、经济、具有可操作性的原则，实现国库资金的直达。
实行“省县往来”实现收入直达难度较大。《国家金库条例》、《财政总预算会计制度》规
定预算收入以本年度缴入基层国库的数额为准，现行的国库会计核算，不仅核算了本级收纳
的收入，还核算了全辖区收纳的上级收入。如果实行“省县往来”实现直达，由县支库直接上
解省库收入，市级国库就没有了全辖区的中央、省级收入，而现行的国库统计分析系统，又
只能统计汇总县级收入，无法统计出市级财政总收入的数据，与现行的制度不符，还需要修
订国库统计分析系统。县支库直接加入支付系统实现省下划直达，需要增加支付系统负荷，
增加县支库结算操作方式，与将要推广应用的数据集中、信息管理系统建设重复，不符合经
济和便于操作的原则。
逐级报解、下划的“内部往来”结算方式可以满足国库资金直达的要求。实行“内部往来”
结算，虽然增加了环节，但由于是内部的网络化核算，不会增加结算时间，不改变现行的结
算模式，符合现行的制度规定，也不需要修改会计核算、统计分析程序，经济、方便地实现
了直达。需要解决的是省级国库如何得到县级财政收、支、存信息，便于省级全面、真实、
及时地了解县级财政状况。借鉴其他省份经验，可以在县支库完成会计日终业务后，除向中
心支库上划资金外，增加从核算系统导出当日收入数据，通过电子邮件同步报送中心支库，
中心支库除汇总上划资金到省分库外，还要同步汇总生成国库纵向报表，通过邮件向省库报
送数据。也可以考虑由中心支库每日或定期通过国库统计分析系统导出各县收、支、存报表，
编制；r-总报表或导出文本备份报省库，省库建立数据库，编制分县的收、支、存报表，获
得全省分县的财政收、支．、存信息。
(资料来源：李勇，《关于推进湖南“省直管县”财政改革若干问题的思考》，《地方财政研
究》，2010 年 12 期)
问题：
1．结合案例 10 一 1，谈谈你对我国地方政府公共财政管理现状和问题的认识。
2．结合案例 10—2，分析我国“省直管县”财政改革的重大意义和应注意的问题。
案例 11-1
武汉市 4 名官员因暴雨致城区内涝被处分
今年 6 月 9 日至 24 日，一直遭受旱灾的武汉市遭遇 5 场特大暴雨袭击，三镇主要城区
平均降雨量达到 417．7 毫米，超过去年 11 月份以来半年降雨量总和，全市 80 多处路段严
重渍水使三镇沦为一片泽国，中心城区交通几近瘫痪，严重影响市民出行。中共武汉市纪
委 7 月 21 日发出通报，四名水务部门责任人遭到处分，其中市水务局副局长被免职。
6 月 14 日，湖北 24 县市出现暴雨天气，武汉市水务局党组书记、局长、市防汛办主任
姜铁兵因“对全市防汛排渍工作重视不够”，“领导不力”，“对东湖排渍不力问题负重要领导责
任”，被给予行政警告处分；市水务局党组成员、副局长、市防汛办副主任王洪胜因“对全市
明渠等排水通道的清淤、疏浚和维修工作重视不够”，“在东湖排渍能力变化后没有及时采取
有效应对措施”，“未督促有关部门严格履行监督、管理职责，执法不严，对东湖排渍不力负
有主要领导责任”，被给予行政记大过处分，并被免去市水务局党组成员、副局长、市防汛
办副主任职务；市水务局排水设施监督管理处处长熊伟才和排水管理处处长项久华被分别给
予行政撤职处分和行政降级处分。
(资料来源：《北京晨报》(北京)，2011 年 7 月 22 日)
问题：
1．武汉市这 4 名官员承担的是什么性质的行政责任?
2．结合案例谈谈官员承担行政责任的必要性。
案例 11-2
上海“11·15”特别重大火灾事故案相关责任人获刑
2011 年 8 月 2 日下午，上海市第二中级人民法院对“11·15”火灾事故 26 名被告做出一审
判决，分别判处高伟忠等 26 名被告人有期徒刑 16 年至免予刑事处罚。
上海二中院于今年 6 月 27 日受理相关 6 起刑事案件后，与人民陪审员共同依法组成合
议庭，于 7 月 18 日至 24 日分别公开开庭审理了上述案件。上海市人大代表、政协委员、法
院特邀监督员、媒体记者、社会公众等共 1600 余人次旁听了案件庭审和今天的公开宣判。
法院经审理查明，2010 年 6 月初，静安区建设和交通委员会原主任高伟忠接受上海佳
艺建筑装饰工程公司原法定代表人、经理黄佩信的请求，违规决定静安区建设总公司承包静
安胶州路教师公寓节能改造工程，并将该工程整体转包给不具备相应资质的佳艺公司，由静
安建交委原副主任姚亚明等人以违规招投标等方式具体落实。此后，黄佩信与佳艺公司副经
理马义镑又决定将工程拆分后再行分包。其中，脚手架搭设项目由没有资质的被告人支上邦、
沈建丰经劳伟星同意非法借用上海迪姆物业管理公司的资质承接。脚手架项目中的电焊作业
又被交给不具备资质的沈建新承包，沈建新再委托马东启帮助招用无有效特种作业操作证的
吴国略和王永亮等人从事电焊作业。
同年 9 月下旬，高伟忠在该工程没有进行项目申报、没有取得施工许可证及全部完成施
工方案审批等情况下决定开工。静安建交委综合管理科周建民等积极执行该违规决定。同
年 10 月中旬，为赶工期，教师公寓项目执行经理沈大同在没有制定新的施工方案的情况下，
提出搭设脚手架和喷涂外墙保温材料实行交叉施工，马义镑和现场总监理工程师张永新等人
对此严重违规做法均未制止。施工期间，存在未经审批动火、电焊作业工人无有效特种作业
证、电焊作业时未配备灭火器及接火盆等严重安全事故隐患。黄佩信等人没有落实安全生产
制度，对工地存在的重大安全事故隐患未进行检查及督促整改；张永新等人作为监理方，未
认真履行监理职责；沈大同等未按规定履行安全生产管理职责，上述被告人的行为致使教师
公寓节能改造项目施工组织管理混乱，施工安全监管缺失，施工重大安全事故隐患未能及时
排除。11 月 15 日，支上邦在没有申请动火证的情况下，要求马东启完成胶州路 728 号 10
层脚手架增加斜撑的施工，经安排电焊工吴国略及电焊辅助工王永亮在无灭火器及接火盆的
情况下违规进行电焊作业。电焊溅落的金属熔融物引燃下方 9 层脚手架防护平台上堆积的聚
氨酯材料碎块、碎屑，引发火灾，造成 58 人死亡，71 人受伤等特别严重后果。
法院同时查明，2004 年至 2010 年期间，高伟忠等人利用职务便利帮助他人承接工程等，
收受贿赂。其中高伟忠受贿 12．1 万余元；周建民受贿 12．5 万元。黄佩信、马义镑利用在
国有企业中从事公务的职务便利帮助他人承接工程等，分别受贿 62 万余元和 94 万余元。此
外，支上邦等 5 人为承接工程等还向他人行贿。
法院认为，高伟忠、姚亚明等人滥用职权的行为，是造成特别重大火灾事故的重要原因
之一，其行为均已构成滥用职权罪，且情节特别严重；高伟忠、周建民等人还收受他人贿赂，
其行为又构成受贿罪，依法应当两罪并罚。黄佩信等人在生产施工中违反有关安全生产的规
定，造成特大伤亡事故发生，其行为均已构成重大责任事故罪，且情节特别恶劣。黄佩信、
马义镑还收受他人贿赂，其行为均又构成受贿罪；支上邦、沈建丰还为谋取不正当利益而行
贿，其行为均又构成行贿罪，应当两罪并罚。对上述案件的被告人应根据其犯罪事实和情节
依法惩处，对造成特大火灾后果负有重要责任的应依法从严惩处；对具有自首等情节的，可
依法从轻、减轻处罚。鉴于吴国略、王永亮有自首情节，且其违章作业与工程管理人员未有
效落实安全生产管理措施、未进行安全教育，也没有配备足够防火器材等有关，可依法减轻
或免除处罚。
据此，二中院依法分别对 26 名被告人作出一审判决。静安区建设和交通委员会原主任
高伟忠犯滥用职权罪、受贿罪被判有期徒刑 16 年，原副主任姚亚明犯滥用职权罪被判有期
徒刑 5 年，原综合管理科科长周建民犯滥用职权罪、受贿罪被判有期徒刑 13 年 6 个月，原
综合管理科经办人张权犯滥用职权罪、受贿罪被判有期徒刑 13 年 6 个月；安全设备科科员
曹磊犯重大责任事故罪被判有期徒刑 2 年，原技术质量科科长助理范玮民犯重大责任事故罪
被判有期徒刑 2 年，缓刑 3 年。
(资料来源：《东方网》(上海)，2011 年 8 月 2 日)
问题：
1、上海市特别重大火案事故对政府官员有什么警示作用?
2、结合案例谈谈如何防止政府官员滥用职权以及渎职问题。
案例 12-1
目标责任考核：陕西发展新“风向标”
新年伊始，陕西省委、省政府共派出 14 个考核组，对 88 个省直部门，10 个市和杨凌
示范区，共 99 个单位进行综合考核——2007 年度全省目标责任考核进入了年终考核阶段。
考核较差可能被“摘帽子”
按统一部署，省直部门的年终考核于 1 月 2 日至 15 日进行，各市（区）的考核 1 月 25
日至 2 月 1 日进行。每个考核组由 6~8 人组成，组长由省级或厅级领导担任，成员从各市
（区）、省直部门抽调，考核组成员均进行了专业培训。
为了给全省目标责任考核工作提供真实可靠的数据保障，省统计局还陆续举办了 10 期
业务培训班，培训了 700 余名统计人员。
对各级领导干部来说，这次考核的力度显而易见。如果得了“较差”，不仅仅是“丢面
子”，还可能会被“摘帽子”。
“对连续两年被评为较差等次的市（区）党政主要负责人和省直部门主要负责人，要采
取调离原岗位、改任非领导职务、免去现职或责令辞职等措施进行组织调整。”“对被确定为
较差等次的市（区）和省直部门予以通报批评，市（区）领导班子（含党委、人大、政府、
政协）成员、省直部门领导班子成员，不得享受公务员法规定的年度考核奖金。”“对 11 个市
（区）得分排在最后一名，省直党群系统得分排在最后一名和省政府部门得分排在最后两名
的予以通报，市（区）党政主要负责人和省直部门主要负责人由省委、省政府主要领导进行
警示谈话。”
考核的几个“硬杠杠”让人无法忽视它的权威。
严格兑现奖惩“不要讲太多大道理”
2007 年 9 月 19 日，省委书记赵乐际听取省考核办关于全省年度目标责任考核工作情况
汇报后，作了重要讲话。它的讲话内容作为陕西省年度目标责任考核领导小组 2007 年 1 号
文件，向全省印发。
讲话中，赵乐际明确表示，必须严格兑现奖惩。如果说完成的好坏都一样，就失去了评
奖的意义和作用。有些指标因为这样那样的原因没有实现，不管是主观原因，还是客观原因，
都不能迁就。奖惩一定要严肃，不要讲太多的大道理。他说，严格兑现奖惩，就是要让没有
完成任务的、没有做好工作的有危机感，觉得有压力、坐不住，这样考核才能起到应有的作
用。
一位参加汇报会的同志说：“省上动真格的了！”
分析人士指出，以往我省干部考核也不少，但多由不同的部门分别进行，“小马拉大车”，
势单力薄，而且缺乏明确、科学、全面的考评指标体系，走形式的色彩更为浓厚一些，被考
核单位总是应付更多一些，考察组来了，材料看了，汇报听了，人走了，也就完事了！
而此次年度目标责任考核的“一法一则一指标”，对考核的指标、标准、考核程序等作了
详细规定。这些都传递了一个明确的信息：我省实施目标责任考核，着眼的是长远，强化的
是制度，最终是要形成一种长效机制。这也是年度目标责任考核和以往考核的重要区别。
考核指标不能随意变更
这次考核有法有细则有指标，更具操作性，而且是综合考评，指标一次下达，实行“一
揽子”考核。年度目标责任考核实行后，省委、省政府原确定的省直机关绩效考核、省管领
导干部年度考核、党风廉政建设责任制考核、精神文明建设年度考核、安全生产年度考核、
维稳工作责任制考核等其他年度考核项目原则上不再单独进行，统一纳入年度目标责任考核
体系。
在给省建设厅的考核指标中有很多数据，如“安排 5%以上的土地出让金用于廉租住房建
设，扩大经济适用房和廉租房覆盖范围”、“完成房地产投资 420 亿元”、“完成市政基础设施投
资 216 亿元”等，要求非常具体。类似这样的指标在别的部门也并不鲜见。
有些厅局下达的年度考核任务虽貌似笼统，但实际上任务量不小。如下达给省文物局的
年度工作任务有 5 项，其中包括“加强文化遗产保护，做好秦始皇陵遗址公园、汉长安城、
唐大明宫等大遗址的保护和展示园区建设”等。
省文物局考核办负责人给记者拿了一本该局《2007 年度目标责任考核任务分解书》，厚
厚的一大本。五大项工作被归纳为十项任务分解到各处室，同时又细分为 123 个小项，每个
小项都明确负责人、责任人和完成时效，做到“千斤重担人人挑，人人身上有指标”。他直言
实施目标责任考核以来，压力非常大。关于省上指标的下达问题，记者也听到了一些不同声
音。比如各市、各部门都可以上报指标，有些部门怕完成不了任务，便上报一些容易完成的
任务和指标，有意压低目标，甚至出现对指标讨价还价的现象。
据了解，省上并没有简单地选择这些自报的指标。最后下达指标主要是根据省长在省人
大会上的政府工作报告及省委的工作要点等来确定，目的就是为了防止和避免有意压低指标
现象。
省委还再三强调不能随意变更现有的考核指标，切实保持考核标准的严肃性，坚持标准
面前人人平等，用一把尺子来衡量。
示范性效果日渐广泛
根据《试行办法》规定，年度目标责任考核的范围主要是各市、杨凌示范区、省纪委、
省法院、省监察厅和省直厅级单位中实行公务员管理与参照公务员管理的行政、事业单位。
但省上这项决策，实际上已对各市、各县产生了直接的示范作用。一些市（区）、县纷纷结
合省上政策，建立起符合自己特点的目标责任考核制度。
如西安市新城区就根据省及西安市目标责任考核办法，在全市率先成立了正式的综合考
评机构，并制定了《新城区目标责任考评试行办法》和《实施细则》。
新城区委领导介绍，前不久，省委常委、西安市委书记孙清云专程对新城区贯彻落实党
风廉政建设责任制和目标责任考核情况进行了逐项检查，听取材料、翻阅资料，并对新城区
的目标责任考核提出了明确的指示，要求必须完成今年下达的考核指标，而且要超额完成，
这一点不能含糊，不能留有余地。
据了解，新城区制定的举措更为具体和严格。例如，在区上考评中定为“较差”的部门，
其主要负责人还要在全区领导干部大会上做检查，分管领导要在常委会上做检查。
一位领导对部下开玩笑说：“你们要想让我做检查出丑，你们就不好好工作，不过别得
意，我也肯定会找几个垫背的！”
该区还采取了黄牌警告、督察提示等一系列手段加强平时考核，保障目标责任考核有效
推进。黄牌警告以两办名义下发；督察提示则直报区主要领导。
1 月 5 日，记者在新城区考核办发现了一则不久前发给新城科技产业园的督察提示，指
其一项目进展缓慢。新城科技产业园主任姚大鹏说，接到督察提示后，科技园立即指派一名
副主任专职负责这一项目，并亲往现场调查解决。目前，所有问题已全部解决，工程很快就
要开工。
什么是好制度？
“我们没有就事论事地看待这则督察提示，它不是提示这一个项目，对我们的整个工作
都是一种提示。”姚大鹏说：“实施目标责任考核以后，工作上想偷懒是不可能了，上级领导
的眼睛随时盯着你呢！”他承认，自从启动目标责任考核以来，机关的执行能力和办事效率
大大加强。“什么是好制度？能调动人的主动性、积极性、创造性的制度就是好制度。反之，
说得再圆，编得再全也没有用。”
省建设厅考核办的同志说，省上实施目标责任考核不是年终算总账，而是要形成制度，
形成长效机制。为此，建设厅采取了一系列切实有力的措施，力促“考核落在平时”。
省建设厅厅长李子青对目标责任考核的体会是“首先，给了压力，这种压力也是一种动
力。其次，也给我们提供了一种建立长效机制的工作办法，对改进机关作风建设具有长远意
义”。
西安市新城区考评办副主任刘志宇说，任何一种制度，归根结底还是要靠人去实现，所
以它的灵魂就是要把人的状态调动起来。“现在不仅仅是跳起来摘桃子的问题，而是主动找梯
子、架梯子去摘桃子”，刘志宇认为，这是新的考核制度带给他最大的感受，激情、热情在
某种意义上是“压”出来的。
省文物局局长赵荣认为，目标责任考核是一种行之有效的工作方法，它有利于调动机关
干部的工作责任心和积极性，有利于求真务实、扎实工作的工作作风的形成，有利于推动建
设西部强省目标的实现。
在省文物局 2007 年度目标责任考核大会上，记者还发现一个很有意思的细节。公安处
王赠民处长述职前，他的 PPT 大屏幕上出现了几朵鲜艳可人的玫瑰花。
“严肃的工作，要愉快地去做，快乐地去做。”王赠民指着玫瑰花笑着说，独特的开场赢
得热烈的掌声。
在目标责任考核严肃的铁面下，陕西的干部能发现温情和快乐，这种积极的工作心态恰
恰是最珍贵的。
这场大戏，没有旁观者
2007 年 5 月召开的省第十一次党代会上，省委提出了又好又快建设西部强省的奋斗目
标。
如何实现这一目标？靠“打电话、听汇报、办公室里听套套”无济于事，靠“找上几个人
儿，出上几个题儿，关上几个窗儿，作上一篇文儿”，也解决不了问题。必须要采取符合科
学发展观、符合陕西实际的强有力的举措。
实施目标责任考核当之无愧地成为推动全省工作建设西部强省的总抓手。
对干部的考核一直是个难题，我国一直在积极探讨体现科学发展观和正确政绩观要求的
干部考核评价体系。党的十七大提出了干部人事制度改革的八字方针：“民主、公开、竞争、
择优”，这样的表述在党的代表大会报告中还是第一次。陕西实施的年度目标责任考核制度，
恰恰是在落实十七大精神、建立体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系方面
的积极尝试。
目标责任考核制度的核心还是“人”，关键在各级领导干部。省委反复情调，一定要把目
标责任考核同干部的考察、评价和使用结合起来。省考核办设在省委组织部，这无疑是一个
明显的信号和“风向标”。
在采访中，个别人有一种看法：这项制度烦琐庞杂，会不会成为一时之举？2007 年 9
月 19 日，省委书记赵乐际在听取全省目标责任考核工作情况汇报时，专门针对这点发表了
看法。他说，有担心是难免的额，这就提醒我们，这项工作决不能一阵热、一阵凉，最后流
于形式。要始终坚持把目标责任考核工作作为推动全省工作、建设西部强省的有力抓手和制
度保证。
赵乐际强调，要把年度目标责任考核坚持下去，不断取得新成效，就必须进一步建立简
便易行的制度，健全科学管用的制度体系，形成务实高效的工作机制，发挥制度的引领和导
向作用，形成长效机制。
一个不争的事实是，这场来势迅猛的目标责任考核，已在我省各级行政、事业单位产生
了极其强烈的震动。一场积极有力的结构性的能力提升正在稳步推进。一场凝聚民心、民意、
民力，统一到建设西部强省蓝图的热潮正在形成。
在这场热潮中，每个人都是参与者，都在直接或间接地和它产生联系。只有参加过大合
唱的人，才能体会个人融入集体时情感的升华和快感，才能体会共同创造伟大事业的美好乐
趣。
（资料来源：陈有谋，《陕西新省委力推目标责任考核，失职官员乌纱难保》，《华商报》，
2008 年 1 月 7 日）
案例 12-2
英国行政局
英国行政制度的突出特点是议会主权、部长责任制。内阁与各部向议会承担的责任，既包
括政策的制度，也包括政策的执行。长期以来，英国中央政府在决策上处于垄断地位，但缺
少技术专家，过分依赖外部组织与专家。传统行政僵化、缺乏灵活性和创新精神，社会服务
效率偏低。中央行政执行能力较弱，部门的工作绩效没有给予足够的重视，缺乏测定和控制
绩效的有效机制，被称为是没有执行者的行政。一方面，内阁和各部部长感到责任负担过重，
力不从心，影响政府决策的质量，高级文官的特长是政策分析和政策咨询。他们缺乏提供管
理的经验和技能，由于部门工作的多样性和复杂性，部长的工作负荷超过了个人能力，主要
精力不是放在政策和决策上，而是放在管理的细节上；另一方面，负责政策执行的公务员觉
得政治任命官员的干预过多，没有足够的自主权，要求政府管理的很多领域远离直接的政治
控制。绝大多数文官所从事的工作性质是服务的提供，而部门内部的管理体制不是按照向公
众提供服务的需要设计的。英国 20 世纪 80 年代以来行政执行自主化改革，就是在这一背景
下展开的。
1983 年，伊布斯（原帝国化学公司执行总裁）出任撒切尔夫人的效率顾问，负责效率
小组的工作，在他的率领下制定了《改进政府管理：下一步行政计划》。伊布斯建议在部门
内按照政策制定与政策执行分开的原则设立执行局（executive agency）。1988 年，撒切尔夫
人宣布批准这个方案，标志着创设执行局的开始。同年 8 月，创设第一个执行局——车辆管
理局。1991 年增至 48 个，机构内公务员 万人，占公务员总人数的 37%；1997 年达到
124 个，雇用了原公务员总数的 76%。英国政府宣布，将把 90%的政府公务员转到执行局。
执行局所涉及的公共服务的范围非常广泛，包括社会福利的管理、监狱管理、证照的审核发
放、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登
记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等。这些执行局规模差别很大，最大的是社会福利
执行局，雇员 万人，最小的是外交部所属的会议中心，雇员仅 30 人。
英国设立执行局的过程是自外而内的，一开始选择比较容易试试的单位进行，先设立执
行局，而不是设立核心部。同时，执行局改革是逐渐推进的，严格按照条件标准进行，而不
是一哄而上盲目建立。为了推进“下一步行政计划”，保守党政府专门成立了项目小组，财政
部。部属机构转化为执行局，主要由执行局候选人的上级主管部门、下一步行动方案项目小
组、财政部三方参与，一般要按照一系列的标准并通过一定的审查程序：①主管部长首先要
确认该单位是否可以实行私有化或可以撤销。①如果政府介入确有必要，那么这一职能是否
可以通过合同出租方式转给私营组织去完成。①这一单位所提供的服务是否具有独立性，是
否可以独立承担责任。①主管部长是否需要介入该单位的日常管理，有关政策制定和政策执
行能否分开，只有这些问题明确后才决定是否设立执行局。
执行局是设在部门内部的准行政机构，其主要构成要素是框架文件和首席执行官。执行
局均在中阳光各部制定的政策和框架文件下履行职责，框架文件是主管部长和执行局负责人
之间签订的一种协议或工作合同，文件规定机构存在的目的和目标，提供服务的具体内容，
首席执行官的职责和权限，履行职责的资源配置，雇员工资和人事安排的约束条件等，一般
有效期为三到五年。框架文件确定双方的权利和义务，但它没有法律强制力。框架文件以长
期规划和年度报告为基础，主管部长承担制定框架文件并根据年度审查修改框架文件的责任，
执行局负责人则对既定框架下达到最佳结果承担个人责任。
首席执行官是执行局的负责人，执行局实行经理（负责人）负责制，经理职位向全社会
开放，竞争录用，级别通常为副次官，三级公务员。在选拔时主管部门都提出负责人应具备
的基本素质。由于机构的类型和业务不同，对负责人的要求也不一样，但有一点是相同的，
都强调必须有领导变革的能力。特别重视吸引私营部门的管理者担当此任，借此引进繁荣部
门的管理技术和工作作风，改变政府传统的管理方式，目前执行局的负责人有一半来自非公
务员队伍。有一些由公务员担任，也有些由私营公司高级主管担任，首席执行官与主管部长
签订任期合同，合同到期时可以续聘或解聘。对年度工作情况向主管部长汇报，执行局负责
人在机构编制、人员录用、工资待遇、内部组织结构、财务管理等方面拥有充分的自主权，
部长和主管官员对执行局的具体运作不实施直接干预。执行局具有独立的法人资格，可以自
己的名义从事职业范围内的各种活动，并由此承担相应的义务，它们是承担行政执行职能的
公法人。
执行局改革，使英国中央政府组织结构发生了新的变化。部长的下属单位的文官成为执
行局的工作人员，少数级别高、擅长政策分析和政策评估的文官与部长们共同组成精干的核
心部，核心部的主要任务时制定政策并对执行局的运作进行监督、协调和适距控制。对执行
局适距控制的原则，主要通过框架文件来实现。除框架文件外，还有一年一度的业务计划，
年度计划也由主管部长与执行局负责人协商确定，主要规定执行工作的具体指标，评估工作
的标准等。机构内部实行企业化管理。1996 年，英国政府在执行局的管理中引进基准比较
技术，该技术是围绕业务工作对本单位与先进单位的情况进行分析。为此，政府培训评估人
员。邀请有关专家进行协助和指导。从 1990 年开始，内阁办公厅几乎每年都对执行局的发
展、运行及绩效情况进行总结评估，以经济、效率、效益为标准监督政府执行局，并以《执
行局评论》的形式将结果公布于众，从而形成绩效改进的外在压力。其他公共组织如审计办
公室、议会有关专门办公室、社会中介组织等都对相关领域的执行局的绩效进行审视和评估。
主管部门对执行局提供指导和帮助。政府给予执行局的管理者充分的自主权，但对它们
的工作和管理不是撒手不管，各主管部门和内阁办公厅对执行局的有效运作提供各方面的帮
助。如 1988 年议会财政和文官委员会的报告；1996 年的执行局工作指南等都是业务指导文
件；在推行基准比较技术过程中，内阁办公厅不仅承担推动和协调的责任，而且邀请国际专
家进行培训和技术指导。
设立执行局，实行政策制定与政策执行公开，符合部分政府职能的社会化趋势和政府管
理专业化分开的发展方向。随着现代的进步和社会自治力的增强，越来越多政府职能转移给
社会承担，政府自己决策，自己执行，两种行为缺乏制约，常导致决策和执行的随意性。在
决策和执行两大职能中，后者更易于社会化，政策制定与政策执行适度分开，不仅是可行的，
而且是必要的。
执行局的设立大大提高了政府行政执行效率。执行局获得充分的自主权，有利于管理者
发挥主动性和创造性，实现政策执行和服务提供方面效益最大化；有利于把有效的企业管理
方法引入政府领域。执行局大力推进公共服务的市场化，引进市场机制，以合同出租的形式
选择公共服务的最佳提供者；可以避免正式行政机关的官僚主义与僵化的行政程序的影响，
减少行政机构和人员，降低行政经费；利用政府以外的人才，完成技术性、专业性很强的工
作，促进了政府公共服务的质量的提高；也有利于部长和高级文官从超负荷运行的状态中解
放出来，集中精力抓好政策发展和战略管理。
（资料来源：蔡峰，《论大部制改革：基于英国执行局的启示》，《唯实》，2008 年 7 期）
问题：
1、结合案例 12-1，分析影响政府效率的因素有哪些。
2、结合案例 12-2，说明英国执行局给我国提高行政效率提供了哪些启示。
