众所周知，当前我国行政执法过程中有法不依、执法不严的问题比
较突出，行政执法工作的随意性较大，在相当程度上着混乱和无序的
现象，这不仅不符合依法行政的要求，而且势必对社会主义市场经济
体制的确立和正常运转产生阻碍性作用。造成上述问题的原因固然是
多方面的，但其中行政执法程序制度的滞后确是一个易为人们所忽视
的极其重要的原因。我国行政执法程序制度的滞后并非表现在数量上，
单从数量上看，我国行政执法程序非但不落后，甚至还可以说是比较
发达的。我国行政执法程序制度的滞后主要表现在它的质量上，即其
对行政管理相对人的“正向约束”过强，而对行政主体的“反向约束”过
弱 ；行政程序基本上是行政管理的附庸和工具，缺乏现代行政程序
相对于行政活动所应有的独立性。为什么我国行政执法程序制度会形
成这种落后于时代的状况呢？本文拟就这个问题谈几点看法，并就现
阶段革新我国行政程序制度的有利条件作一些分析。
一、建立、健全现代行政程序制度的一般条件
现代行政程序制度不是凭空产生的，其形成与发展必须具备一定
的社会条件，否则，即便在法律确立了现代行政程序的某些形式，它
们也不能在现实生活中真正发挥作用。
分析发达国家现代行政程序制度产生和发展的进程，我们可以发
现建立健全现代行政程序制度，实现行政执法活动的有序化，必须具
备以下三点基本条件：
（1）运用法律手段制约政府权力成为一种强烈的社会需要；
（2）国家统治者和社会成员普遍认识到行政程序对于成功地规
范和控制行政行为具有不可替代的作用；
（3）实行程序至上的原则，视遵守行政程序具有高于实现行政
目标的价值。
现代行政程序的核心和灵魂是规范和控制政府行政权力。如果社
会没有制约政府权力的需求，或者即使有这样的需求但没有强烈到足
以迫使统治者采取措施认同这种需求的地步，现代行政程序的“反向
控权”价值就不可能被发掘出来，加以充分利用，因此，普遍要求制
约政府行政权力的政治气候和社会氛围是行政程序由传统程序向现
代程序转化的催化剂，缺少了这样的催化剂，行政程序永远只能在传
统行政程序的水平上徘徊。发达国家的经验表明，通过法律手段制约
政府权力的社会需要越强烈，行政程序制度现代化的水平便越高。
然而，制约政府权力的需要与建立现代行政程序制度之间并不存
在同步关系。制约政府权力的愿望促使人们去努力寻找并试验种种控
制政府权力的方法。行政程序的控权功能和价值一开始并未为人们所
认识，人们首先想到的是通过实体法对政府的行政行为加以控制。直
到 19 世纪中后期，也即欧洲资产阶级革命胜利 200 多年后，西方发
达国家才认识到行政程序在控制政府行政权力方面的作用，陆续制定
了行政程序法典。西方的实践表明，民主制度和控制政府权力的要求
为现代行政程序制度的产生和发展创造了条件，但它们不会立刻造就
出现代行政程序制度，这中间有一个认识的过程。
实行程序至上的原则，视遵守行政程序具有高于寻找目标实现的
价值是现代行政程序能够生存和发展下去的又一个重要前提。在传统
行政程序制度下，行政目标和利益至上，程序是为行政目标和利益服
务的，因而为实现行政目标和利益可以牺牲程序。现代行政程序则相
反，由于它具有保障行政利益和保障人权的双重属性，因而不允许出
于寻找的需要而牺牲程序。程序不容违反，即使是单纯的程序违法行
为也必将影响实体行政行为的效力。立法者如不决心维护行政程序的
权威，甚至不惜牺牲个别行政利益就不会有现代行政程序制度。
二、我国行政执法活动无序现象的原因分析
我国行政执法活动之所以长期处于无序状态是因为上述现代行
政程序产生和发展的三点基本条件建国以后总的说来没有得到满足。
1. 在制约政府权力的意识方面。政府的权力需要制约，不受制约的权
力必然产生腐败，这在今天看来是最简单不过的道理，然而，建国后
至 80 年代前的 30 多年间，如果有人提出制约政府权力的思想，定会
被视为离经叛道的奇谈怪论而招致众人的批判。客观地讲，在建国后
的 30 多年间，虽然我国早就在宪法中确立了民主共和政体，但制约
政府权力的思想既未得到国家认同，也未形成普遍的社会思潮，其原
因似有以下几点：
（1）历史文化原因。 政府官员滥用权力侵害公众利益的现象在
东西方都是一样存在的，但东西方国家解决这个问题的传统方式却不
一样。西方国家很早就采用“以权力制约权力”的方法防治官员滥用权
力和保障民主的实现。西方国家的权力制约机制主要包含两方面的内
容：一是国家机关之间的分权与制衡；二是民权对国家权力的制约。
分权防止了国家权力的过分集中和个人擅断，它通过设置不同国家机
关职责权力上的制衡关系以及赋予这些机关独立的地位有效地形成
和强化了国家活动的检查监督和纠偏机制，从体制上为消除集权体制
下必然会出现的导致监督机制软弱无力甚至完全失去作用的毒素提
供了一种理想的模式，同时，在西方人看来，分权也是民主的必要前
提。因为分权机制只有建立在民主的基础上才能正常运行，否则必然
陷入各分权机关为争权夺利而滥用权力的困境。实践证明，西方国家
这种把分权与民主结合起来的权力制约机制是行之有效的，其中的有
益成分值得我们认真研究和借鉴。
以中国为代表的东方国家有着长期实行封建专制统治的历史传
统。在权力高度集中的政体下，统治者不可能采用“以权力制约权力
的方法”清除国家权力的腐败，更不可能给予或真正给予人民通过和
平的选举手段撤换自己的权力。为了政权的存续，专制统治者也必须
反对官员的腐败，制止权力的滥用，但只能通过自下而上的方法有限
地进行，在这种体制下，社会成员缺乏主人翁意识，寄希望于统治阶
级内部的“清官”保护自己的利益，一旦希望破灭，忍无可忍，便揭杆
而起推翻旧王朝，建立新的封建王朝。可见，历史上中国等东方国家
解决腐败问题的传统方式不是“以权力制约权力”而是“以暴力推翻权
力”，所以，从历史传统上看，中国人在受到国家权力无法忍受的侵
害时有反抗国家权力的意识，却少有通过制约国家权力防患于未然的
观念，这种历史传统对新中国民主法治建设的消极影响是不难体会到
的。
（2）思想理论原因。建国以后，特别是 50 年代末至 70 年代末
这段时期内我国政治体制建设总的指导思想是集权。在加强党的一元
化领导的口号下，集权的思想和体制不断强化。在这样的思想和政治
背景下，权力制约理论不可能获得存在和发展的空间，理所当然地遭
到了排斥和批判。当时的权威观点认为，权力制约理论及其实践必然
会损害党的领导以及政府的权威；会引发和激化党和政府与人民群众
之间的矛盾，甚至引起社会动乱；会造成国家机关及其工作人员之间
争权夺利，相互拆台和推诿责任。分权无异就是分裂和动乱的同义语。
因此，在 70 末以前“左”倾思想长期占据主导地位的情况下，对强调
集权的政治思想以及权力过分集中现象的任何怀疑和批评都将被扣
上反对党的领导的帽子，从而使对非分权和权力制约理论的研究成为
禁区。在改革开放十几年后的今天，人们的思想观念发生了很大的变
化，许多陈旧的观念和僵死的教条被打破了，制约政府权力的必要性
已逐步得到承认，但各种怀疑和反对权力制约的思想观念和影响远未
消除，因此，权力制约理论及其实践在我国的发展总的说来是艰难而
又缓慢的。
（3）政治体制原因。我国是人民民主专政的社会主义国家，基
本政治制度是优越的，但在具体的领导制度、组织形式和工作方式上，
还存在一些重大缺陷，其中权力过分集中是这些缺陷的主要表现之
一？。所谓权力过分集中现象，“就是在加强党的一元化领导的口号
下不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往
集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要由第一书记挂
帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”？ 邓小
平同志的这段论述精辟地揭示了我国权力过分集中现象的形成过程
及其基本特点，即首先把国家政权机关的权力不适当地全部集中于党
委，实行党政不分，以党代政；其次将党委的权力进一步不适当地集
中到党委主要领导手中，党的集体领导被个人领导所取代。在这种权
力过分集中的体制下是不可能建立任何制约政府权力机制的，由于政
府机关的活动是根据党委的决定进行的，对政府权力的制约就是对党
委权力的制约，即使法律赋予人民代表大会和法院对政府的制约权，
它们也很难行使这种权力，因为它们自身也处在党委的领导之下，因
而，它们对政府的活动只能配合而无法制约。在这种体制下，公众对
国家机关的民主制约实际上业不能发挥作用。因为掌握实权的党委书
记和其他成员不是民选的，其政治前途不取决于选票的多少。公众对
党委成员可以提出批评、建议，但没有约束作用，党委书记可以接受
也可以不接受群众意见而不必担心在选举中对自己不利。可见，只有
消除权力过分集中的现象，实行党政适度分开，给予国家立法、行政、
司法机关各自在其职责范围内自主处理日常事务的权力，才有可能形
成和发展某种权力制约机制，并进而推动控权理论的完善和控权意识
的普及。（4）经济体制的原因。建国后我国确立了计划经济体制，排
斥市场的作用。由于计划经济体制的运行方式是通过下达行政命令和
计划管理经济，把一切经济活动纳入行政体制。而行政体制是以命令
服从为特征的，在这种体制下只会产生官尊民卑的特权思想，而不可
能真正孕育出民主、平等、权利等法律观。人无民主、平等、权利观
念就不会产生通过制约政府权力保障自己合法权益的要求。
2.在对行政程序制约政府权力功能的认识方面
党和国家意识到需要采用法律手段适当制约政府权力以及制约
政府权力的思想逐渐形成为一种普遍的社会意识是从 80 年代初期开
始的。鉴于建国后权力过分集中带来的历史教训，党和国家领导人意
识到必须适当分散国家权力。邓小平同志早在 1980 年就已指出：“我
们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独
立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权”？ ：
“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展，对这个问题
长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因。使我
们付出了沉重的代价，现在再也不能不解决了”？ .
1982 年 10 月 1 试行的《中华人民共和国民事诉讼法》把运用法
律制约政府行政活动的思想付诸司法实践。该法第 3 条第 2 款规定：
“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”，从此以后我
国开始有了法院监督、制约行政行为的活动，并于 1989 年建立了统
一的行政诉讼制度。行政诉讼的产生和发展在我国社会主义法制史上
具有划时代的意义。政府机关及其工作人员必须守法，1954 年宪法
就提出了要求，但由于缺少追究政府法律责任的法律程序（核心是行
政诉讼程序），政府机关及其工作人员普遍认识不到法律对其自身的
约束作用。从这一侧面，我们可以深刻体会到程序对于制约政府权力
发挥着多么重要的作用！
从 1982 年算起，我国通过法律制约政府权力的实践已经进行了
十几年，然而，意识到需要借助行政程序法的作用加大制约政府权力
的力度，不过是最近一两年的事。在此之前一般认为行政程序不过是
行政机关的办事手续而已，无足轻重。因而，立法机关偏重于对行政
机关的实体法控制，而将行政程序基本上交由行政机关自行制定，这
就必然造成了我国行政程序立法的落后和无序。
3.在尊重程序、信守程序方面
我国没有程序至上的传统，政府机关普遍存在轻视程序的现象。
其原因主要有三点：
（1）由于传统的行政程序不具有制约行政行为，保障民权的功
能，因而政府机关及其工作员尊重程序、信守程序的状况没有引起全
社会的重视，对行政机关及其工作人员违反行政程序的行为没有形成
强大的社会压力。
（2）行政机关及其工作人员、公众和社会舆论普遍采用实用主
义的哲学态度对待行政程序，人们重视的是行政行为的实质性内容及
其后果是否合理合法，只要行政行为的实质性内容合理合法，不按程
序办事是无关紧要的。反过来讲，只有当行政行为的实体内容及其后
果违反法律、不合情理、有失公正时，人们才想到去追究行政机关及
其工作人员在程序上的失误。这种重结果轻过程的实用主义哲学观严
重妨碍了我国国家行政管理活动的规范化。
（3）错误地将行政程序与官僚主义联系在一起是造成我国行政
程序立法落后的又一认识上的原因。的确，传统型的行政程序细密到
一定程度会形成阻碍人民群众接近行政机关的程序壁垒，旧中国政府
官僚化的表现之一就是老百姓接近官府的程序非常繁琐，因而许多新
中国的建设者们产生了一种误解，以为程序越少、越简单越有利于政
府机关及其工作人员密切联系群众，越有利于反对官僚主义。因此，
长期以来，我国国家行政管理过程中的非规范化倾向甚浓，办事不讲
程序，有程序也可以随便违反的现象比较普遍。不合理的行政程序与
官僚主义之间有相互依存，互为表现的关系，这是我们今后在建设行
政程序法制时必须给予高度重视的，但是，行政程序本身并不必然导
致官僚主义，没有必要的行政程序就不会有国家行政管理的法治化和
科学化。三、现阶段革新我国行政程序制度的有利条件
随着我国经济和政治体制改革的不断深化以及理论研究的不断
深入，前述造成我国行政程序立法长期在低水平上徘徊的消极因素正
在逐步消除，当前革新我国行政程序立法，建立现代行政程序制度的
条件已基本成熟。
首先，计划经济体制的瓦解与社会主义市场经济体制的建立，促
使人们的观念发生了深刻的、不可逆转的变化。改革开放的过程是计
划经济因素不断减少、市场经济因素不断增加的过程。市场经济中的
平等、意思自治、契约自由等基本要素的影响波及到社会生活的各个
方面，引发了人们思想观念的重大变革。与改革前相比，公众的权力
意识、平等观念大为增强，制约政府权力已逐渐演进为普遍的社会要
求，这些都为我国革新行政程序立法、建立现代行政程序制度奠定了
广泛而牢靠的社会基础。
其次，在经济体制改革的推动下，政治体制改革也在不断深化，
党政的适度分开为建立和发展包括现代行政程序制度在内的制约政
府权力的一系列法律制度创造了必备的政治环境。党政不分，国家政
事事无巨细皆由党委负责，政府各部门之间是无法真正实行分工制约
的。只有在党政适度分开，属于政府的事务由政府自主管理的情况下
才有可能实现国家机关之间的必要分工和制约。早在 1980 年邓小平
同志就提出要着手解决党政不分的问题，？ 改革开放以来，我们在
这方面已取得了一定的成绩，政府及其它国家机关处理事务性工作的
自 主权基本上能够受到各级党委的尊重，从而为我国现代行政程序
制度的创建奠定了必不可少的前提。
第三，前一阶段目标控权方式的日渐乏力促使越来越多的人认识
到尽快加强与发展程序控权方式是当前深化我国行政法治建设的迫
切需要。如前所述，我国政府权力受法律制约，政府违法也要承担法
律责任的制度化实践是从 80 年代初开始的，其后的发展可以分为两
个阶段，第一个阶段是通过实体法对政府权力予以规范和制约的阶段，
第二个阶段是在保持实体法对政府权力规范和控制的同时，重点转向
加强和发展现代行政程序法制度规制行政活动的阶段。目前我国正处
在由第一阶段向第二阶段过渡的转折时期，之所以会发生这种转折或
者说是飞跃，是我国自改革开放以来不断加强行政法治建设的必然结
果。80 年代中前期在我国行政法制遭受“文革”及其以前历次左倾运动
的严重破坏，亟待恢复与重建的特殊时期，大量制定行政实体法规定
行政机关的职、权、责是建立健全社会主义行政法制的必要步骤，对
于规范和制约政府的行政行为起到了积极的作用。但是，实体法的控
权模式有其自身难以克服的弊病，控权效果难以向更高的水平发展，
这是因为持续提升实体法控权效果所应具备的条件在现代社会很难
满足。实体法的控权效果是与实体法的细密程度成正比的，控权效果
越好要求实体法规定具体化的程度越高，也即留给行政机关自由裁量
的余地越小，这与现代社会行政权不可避免的扩张趋势是矛盾的。由
于现代社会行政事务日益复杂，国家行政管理的专业化要求不断升高，
导致国家权力机关立法人员的立法能力下降，无力就具体的行政事务
作出详尽的法律规定，？ 相反法律规定的原则性越来越大，这就意
味着法律规制行政行为的能力和效果只能是日渐衰落，如果不能找到
新的控权手段抵消实体法控权的颓势，行政法治无疑将面临名存实亡
的危险。发达国家的实践表明，这个新的控权手段就是不同于传统行
政程序的现代行政程序。尽管由于现代社会行政事务纷繁复杂、专业
化要求高，立法机关不得不在很大的范围内将行政决策权交给行政机
关自行行使，但它可以要求行政机关务必以立法机关规定的正当程序
进行行政活动，从而达到通过程序的稳定性以不变应万变对行政过程
实施动态控制的目的，弥补实体法控权的不足。80 年代中期以后尤
其是 80 年代末我国行政诉讼制度全面建成以后，实体法控权乏力的
弊端便开始暴露出来，由于实体法的具体规则大都由行政机关通过行
政立法自行制定，依法行政实际上成了依行政机关所定之法行政，在
这种情况下，司法机关通过行政诉讼对行政机关进行的法制监督显然
不能充分发挥作用。由于面临被诉的风险行政机关及其工作人员的确
感到法律约束力的存在，这一点在行政诉讼法施行之初表现得尤为突
出，然而随着行政立法的强化，行政机关愈发容易在行政诉讼中证明
其行为合乎法律的规定。被告行政机关在行政诉讼中过高的胜诉率损
害了行政法治的威信，它已使并且还将使更多的行政机关工作人员感
到法律对其自身的约束不仅是有限的，而且正在衰退，这是一个危险
的信号。有鉴于此，进入 90 年代以来人们普遍认识到着手进行现代
行政程序法制建设是现阶段推进我国行政法治的必由之路并且刻不
容缓，从而使我国现代行政程序制度的产生与发展具备了又一个有利
条件。最后，法学理论界特别是行政法学界加强了对现代行政程序的
研究和宣传，建设现代行政程序所需要的理论准备和舆论准备工作已
经开始，现代行政程序的作用已为越来越多的人所了解，要求革新我
国行政程序立法，建立现代行政程序制度的呼声日益高涨，所有这些
均为我国行政程序制度的改革提供了动力。
目前，国家最高立法机关已将革新我国现有行政程序，逐步建立
现代行政程序制度的问题列入了议事日程。今年 3 月全国人大通过的
《中华人民共和国行政处罚法》在革新与完善我国行政程序法制方
面取得了突破性进展，该法在我国行政法律中首次确立了现代行政程
序的两条基本程序规则：在行政行为作出之前行政主体须将行为的事
实、理由和依据告知对方当事人的规则，以及当事人有权进行陈述和
申辩的规则；首次引进了当事人（相对人）得以通过准司法程序行使
其知情权和申辩权的听证程序，从而使我国行政处罚程序具备了国际
上公认的现代行政程序的基本特征，使之由封闭的、以我为主的、属
于行政工作程序的传统性质演进为开放的、注重相对人参与及其权利
保障的现代程序。这决不是偶然的，它反映了我国行政程序立法指导
思想的变化与建立现代行政程序立法条件的基本成熟，我们有理由相
信，以《行政处罚法》的通过与实施为契机，我国行政程序法制的建
设将进入一个全面现代化的新阶段。
