财政与税收教学讲义财政与税收教学讲义
导论导论
• 一、财政的说文解字
• 财政是什么？按中文意思，“财政”
一词中的“财”，通常被定义为钱和
物资的总称，市场经济下， “财”表
现为资金；中文的“政”则是“管理
众人之事”，财政是以政府为主体运
用“财”并通过“政策”、“方法”
来实现“政事”的一种管理活动。 “
政”是有管理、有目的的经济活动。
是建立在经济基础上的上层建筑，这
种有管理的经济活动必须满足以下条
件：
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（1）有法律规范，并符合管理的一般原则；
（2）要求政府全面安排国计民生，实现国
家的对内、对外职能，特别是其经济职能，
以达到其政治、经济目的。
从这种意义上说，“财政”就是政府管理
众人之“财”，并通过对“财”的分配和
运用来实现众人之事。不过，‘财’是货
币资金，但又不限于货币资金，人力、物
力均包括其中。而政府则是国家权力机关
的执行机关即国家行政机关，也就是说，
国家具体为政府。因此，又可以更高一点
地说，财政是以国家为主体通过货币资金
调动人力、物力，以实现国家职能的各项
经济活动。 2
““财政财政””的英文的英文“Finance”“Finance”的解释的解释
Finance一词，源于拉丁语Finic，其
原意是指支出的期限，后指公共收
入，再后则演进为“公众财政”或
“公共财政”（Public Finance），
即“公众的收入和支出的方法、筹
集、典守和管理”。
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““财政财政””的英文的英文“Finance”“Finance”的解释的解释
在现代市场经济中，西方国家往往将“财
政”或“公共财政”称之为“政府经济”。
也就是说，政府所应生产和提供的只应是
公共商品。这里所称的政府，既包括中央
政府即国家（具体地是政府，而且，只有
中央政府才能代表国家），也包括地方政
府。于是就有了中央财政或国家财政，以
及地方财政的称谓。相应地，国家财政又
可称之为国家经济。如果从整体经济出发，
其运行总公式就可写成：宏观经济（整体
经济）＝政府经济＋市场经济。这就说明，
研究财政为什么要从研究宏观经济入手
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二、财政与税收研究范畴二、财政与税收研究范畴
• 国家的宏观经济实际上包括以下几方面的内容
• 收入－支出=结余
（一）收入 ：税，债，费，利
1、税收收入
2、债务收入（国债）
3、收费收入
4、利润分配收入
中央 税收
地方税收
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• 在财政收入中，税收是财政收入的主要来
源。税种的分布、税收负担的高低、税收
优惠的方向和规模、税收成本等，都会直
接和间接地影响市场经济活动。规费的价
格也有这种作用，不过要小一些。而国债，
在短期内或一定规模内，是有一些作用的。
但从国债是将来的税收这一观点出发，可
以把它看作是“税收”来加以分析。
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（二）支出
按支出的级别划分为
1、中央预算支出
2、地方预算支出
按支出的项目划分为
1、转移性支出
2、购买性支出
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• 在财政支出方面，直接支出和税式支出
的结构和规模、向下级财政及私人部门的
转移支付等，都会对地区或私人部门产生
影响。
• 在财政支出与财政收入的比较中，平衡
财政预算的重点不在于影响市场机制而影
响私人部门；不平衡财政预算，即盈余财
政预算和赤字财政预算，可以通过市场而
影响私人部门。前者为紧缩的财政政策，
而后者为扩张的财政政策。
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• 反过来说，私人财政，在总体上，它是
公共财政的基础。无私人财政，亦无公共
需要，即无公共财政的对象，还谈什么公
共财政！其次，私人财政的总体状况如何，
基本决定了公共财政的充裕与否，例如，
国民所得如普遍下降，则税收收入的征收
就必将困难。其三，多数的私人财政如不
健全或不适当，对公共财政来说，无疑也
是一种负作用力，甚而是一种破坏力，如
企业的亏损或偷税、个人的失业或劳动能
力的丧失等。
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第一章第一章 财政的概念和财政的职能财政的概念和财政的职能
第一节第一节 政府和市场政府和市场
一、财政现象和财政问题一、财政现象和财政问题
• 【案例】中央电视台焦点访谈栏目1999年
11月10日报道,吉林省四平市政府为了扶
持本市的利税大户、重点企业--四平卷烟
厂,专门召开各县区负责人会议,在会上下
达了销售四平烟厂生产的吉牌香烟的指导
任务,这些任务由市分配到县,由县分配到
镇,再由镇分配到村,最后都摊派到人头上,
烟钱直接从工资里扣发,对无工资的农民
则动员他们掏钱买吉烟。四平市的"吉烟
现象",引起了我们对社会主义市场经济中
政府经济行为的规范必要性的思考。
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（一）市场经济是以市场机制的作用为基础（一）市场经济是以市场机制的作用为基础
来配置资源的来配置资源的
• 市场通过供给、需求、价格、竞争、风险等因素
及其相互作用，通过市场的交易来满足人们的需
求欲望。就微观经济主体的个人和家庭来讲，农
民、工人、国家公务人员、个体工商户和其他劳
动者依靠自己的诚实劳动或合法的经营取得货币
收入(工资、奖金、劳务收入、经营收入等)，并
用这些货币收人通过市场换回生活所需的商品或
劳务；
• 就企业而言，资产的增值和经济效益的增长(生
产和流通)都是通过市场来实现的，企业在市场
上销售商品或提供劳务而取得货币收入，用这些
货币收入支付员工工资、薪金、缴纳税费、投人
扩大再生产(包括产品的开发和市场的开拓)，并
通过市场购买原材料和设备。
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（二）市场这只（二）市场这只““看不见的手看不见的手””并非万能，并非万能，
经济学家称它为经济学家称它为““市场失灵市场失灵””或或““市场失效市场失效
””。这就必须通过政府。这就必须通过政府 财政与税收等财政与税收等““看看
得见的手得见的手””职能来发挥作用。职能来发挥作用。
• 政府采取宏观调控，以弥补市场的不足和限制市
场消极作用的发挥
• 政府可以通过财政资金的分配以区别于市场的方
式和目的来满足人们的需求，并对市场运行机制
进行调节，使经济社会处于一个相对均衡的状态
中。
• 我国每年新创造的国民收人大约有四分之一是由
财政资金分配的。
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例如例如
• 我国目前规模宏大、科技领先、管理现代化的发
电站、煤矿、钢铁公司等基础产业、横跨江河的
大型桥梁，分布全国的铁路、公路网，城镇的给
水、排水、供气以及大型公共基础设施(立交桥、
高架路、公路交通)，农业的大型防洪排涝水工
程、排灌系统，长江三峡工程、小浪底工程、核
电站工程等等，主要是由国家财政资金资助兴建
的；国家的稳定和社会治安的维护(国防、公安、
检察、司法等)，是靠财政资金维持的；一个国
家的科、教、事、卫、体，也是靠财政拨款来维
持和发展的；城镇居民和农村劳动力都不同程度
地享受由财政支付的各种福利和补贴；同时，为
了保证国家各项职能的履行，企业、单位、个体
工商户等，都必须依法履行纳税义务，向政府缴
纳税金等等。
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（三）财政问题（三）财政问题
• 财政收入占国民收入的比重多大才是适度的，这
一比重下降到什么数量等级会对国家建设和居民
生活带来影响?
• 中央财政收人占整个财政收入的比重多大才是合
理的，这一比重的上升或下降会对地方财政和中
央宏观调控能力带来什么样的影响?
• 中央税种(国税)和地方税种(地税)所反映的税制
结构的合理性直接影响到中央财政收入和地方财
政收入。
• 企业的税收负担加重，国家的税收收入反而会下
降。因此，企业的税收负担确定在合理水平上，
才有可能既保证各级政府的财政支出需要，又不
致使企业丧失应有的活力。国家耗费巨额资金投
资兴建大型基础建设工程，对经济建设和结构优
化、改善人们的生活质量发挥什么作用，它的经
济效益和社会效益如何，能给人们带来多大实惠?
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• 市场配置的这种供需关系在诸多的不确定性因素
的驱动下，呈现出杂乱无章的状态，使人们不能
很好地把握市场的资源配置功能。也就是说，市
场这只“看不见的手”并非万能，经济学家称它
为“市场失灵”或“市场失效”。这就必须由“
看得见的手”即政府职能来发挥作用，采取宏观
调控，以弥补市场的不足和限制市场消极作用的
发挥。
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二、市场失灵和市场缺陷二、市场失灵和市场缺陷
（一）为什么要从市场失灵和市场缺陷说
起
市场失灵和市场缺陷是市场经济体制
中财政存在理论基础 。
市场经济体制指的是市场在资源配置
中发挥主导作用的经济运行体制。而财政
作为政府调控经济的一种手段，它在市场
经济体制中存在的必要性是什么？对此，
我们可以从以下几个方面进行分析：
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11、国家的存在是财政存在的充要条件、国家的存在是财政存在的充要条件
• 国家凭借强制性的政治权力参加社会产品
的分配，就是原始的税收——财政收入的
主要形式。另一方面，国家为了维持自身
存在和运转消耗社会产品的过程，就是财
政支出。因此，国家的存在是财政存在的
充要条件。只要国家存在，财政就能够存
在；只要国家存在，财政就必然存在。
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22、市场经济体制下财政存在的必要性得到、市场经济体制下财政存在的必要性得到
了扩展。了扩展。
• 市场经济体制下，市场对资源配置起主导作用，
市场上的一切经济行为都是按照价格机制运作。
古典经济学家们认为，完全竞争的市场机制可以
通过供求双方的自发调节，使资源配置和社会生
产达到最优状态，即所谓的“帕累托最优”。如
果情况真是这样，财政的作用就应该只限于筹集
政府收入，它存在的必要性也就只是源于国家的
存在。但是，我们看到，现实情况并不是这么理
想，在市场经济体制下，我们对财政存在必要性
的认识还应该更进一步。问题主要在于完全竞争
的市场机制只是经济学研究中的一种理想，在现
实生活中并不具备形成完全竞争市场所需的全部
条件。而只要有某一条件没有得到满足，市场机
制在实现资源有效配置上就有可能出现失灵。
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（二）市场失灵（二）市场失灵
• 西方经济学家对市场失灵现象进行了分析，
认为导致市场失灵(market failure)的根本
原因在于价格信号并非总是能如实反映社
会边际效益和社会边际成本。具体来说，
市场失灵有以下几种情况：
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11、公共产品、公共产品
• 公共产品是市场失灵的一个重要领域。西
方经济学认为产品分为私人产品和公共产
品。萨缪尔森在其《公共支出的纯理论》
（The Pure Theory of Public Expenditure）
一文中给出了公共产品的定义：
• 纯粹的公共产品指的是这样的物品或劳务，
即每个人消费这种物品或劳务不会导致别
人对该种物品或劳务消费的减少。西方经
济学家根据萨缪尔森的定义，总结了公共
产品相对于私人产品的特征：
• (1)效用的不可分割性、
• (2)消费的非竞争性和
• (3)受益的非排他性。 20
• 由于公共产品具有上述特征，市场对公共产品的
生产进行资源配置时，就会出现失灵的现象。一
般来说，由于“免费搭车”现象的存在，完全由
市场决定的公共产品的生产量是不足的。在这种
情况下，政府就应该设法增加公共产品的供给。
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22、外部效应、外部效应
• 所谓外部效应，是指私人边际成本和社会边际成
本之间或私人边际效益和社会边际效益之间的非
一致性。即某些个人或厂商的经济行为影响了他
人或厂商。却没有为之承担应有的成本费用或没
有获得应有的报酬。
• 由于私人经济主体主要以追求私人利益最大化为
目标，所以对于带有外部效应的物品或劳务的供
给不是过多就是不足。外部效应除了影响社会经
济效率之外，由于外部效应导致的成本或报酬分
担不合理，它也会妨碍社会的公平。所以政府应
当对外部效应进行矫正，将外部的成本或报酬内
部化，使带有外部效应的产品的生产数量改变到
合理的水平。
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（三）市场缺陷（三）市场缺陷
• 市场缺陷主要表现在收入分配不公和经济波动，
市场经济即使是有效率的，也应该同时要考虑到
兼顾公平，事实上，效率与公平是一个事物的两
个方面，一旦出现严重的不公平就会影响经济效
率
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1. 1. 市场缺损。市场缺损。
• 是指市场本身不健全，要么微观主体独立性不强，
缺乏追求自我利益的主动性；要么市场不完整，
被分割，市场信息得不到共享，商品或资源流动
受到制约，影响了市场功能的发挥。
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2. 市场成本过高。
• 即市场调节社会资源的分配，都是事后调节，事
后调节对于事前有预见的调节，必然造成较大的
浪费。
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• “政府应做的，就是财政要干的”，这并不是
说政府可以为所欲为。政府应做什么?政府可能
做什么?除了取决于政府的性质和生产力水平外，
还受政府与市场作用范围的制约。实际上，确定
了政府应该干什么，就等于划清了政府与市场的
作用范围。
从本世纪40年代中期到现在，西方经济学家
如弗里茨、麦克鲁波、.贝尔以及斯蒂格利茨
等一直没有停止过探讨，他们关于混和经济中的
政府职能的研究，从理论上概括了混和经济中政
府所必须承担的职能，从而为政府在混和经济中
的行为提供了一个初步的框架：
三、政府与市场的作用范围（1）
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• 政府必须向社会提供个人或私人企业不愿或不可
能提供的公共服务；必须承担起保护自然资源的
责任；必须向社会提供诸如公共教育等费用上个
人或私人企业所承受不了、而社会效益往往大于
个人利益的公共服务；必须提供或者帮助提供那
些市场正常运行所必不可少的公共服务，如食物
和药品等商品的质量管理；必须对那些与公共利
益密切相关、并具有垄断性的企业加以适当的调
节，以确保公众利益不受侵犯；
（三）政府与市场的作用范围（2）
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• 必须负责生产那些私人企业不能生产的或不能以
同等效率生产的公共产品，如邮政；必须将核武
器与原子弹等有关国家安全的产品生产置于自己
的控制之下；必须运用税收减免、优惠贷款与补
贴等直接或间接的经济手段，来促进那些社会需
要的新企业的成长与发展；应当承担起社会保障、
制定最低工资法、以及消除企业间竞争过度等职
能，保证每个公民最低限度的生活标准，使他们
免除经济生活中那些不合理的或不必要的风险；
必须采取反垄断法等措施，以限制社会经济权力
在个人手中的集中和产业的垄断；必须从人道主
义立场出发，为社会提供医疗保健方面的服务；
必须运用主观的财政与货币政策来保证国民经济
的充分就业；应该积极发展与其他国家的经济关
系；应该采取各种手段和措施对付来自他国的武
力威胁与军事侵略；必须建立全国安全网，以防
范国家经济风险和外来金融冲击，等等
（三）政府与市场的作用范围（3）
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第二节第二节 财政的概念财政的概念
• 什么是财政？财政是做什么？怎样建设符合国情
的财政？这是财政学首先需要解决的基本问题。
因为只有搞清楚它的本质、职能、特征等内在的
规定性，才能把握财政学的发展方向、道路和任
务；只有围绕它来不断总结经验，大胆吸收和借
鉴国内外一切有价值的最新成果，才能抓住，迎
接挑战，解决前进中的大大小小的矛盾，开创政
府理财的新局面；只有加深对它的认识，并提高
到新科学水平，才能少走或不走弯路，把各项事
业顺利地推向前进。
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一、财政的产生一、财政的产生
• 财政属于分配范畴，它是人类社会发展到一定历
史阶段的产物。财政随国家的产生而产生，随社
会制度的变迁而发展。
• 财政是一个历史范畴，更是伴随着国家的产生而
产生的 。
• 财政本身是一个分配问题。属于经济范畴 。
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（一）财政的产生的两个条件（一）财政的产生的两个条件
1、财政产生的社会经济条件，
• 只有当生产力和生产关系发展到一定阶段，有剩
余方面存在的时候，才有可能产生财政；
• 在原始社会初期，社会生产力水平极低，没有剩
余产品，没有分工和交换，没有私有制，没有人
剥削人的现象。产品平均分配给全体成员共同享
用。这种分配属于直接的产品分配而包括在一般
的经济分配中，它尚未独立出来。这一时期，由
于不存在单独的为满足社会公共需求而进行的再
分配，所以不会有作为满足社会公共需要的财政
存在。
2、财政产生的社会政治条件，
• 这是指只有在国家产生后，才需要有独立的、为
满足社会公众的需求而进行的再分配，财政分配
才能从一般的经济分配中独立出来。
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（二）财政产生发展和变迁（二）财政产生发展和变迁
• 1、奴隶社会
• 奴隶社会生产关系的基础，是奴隶主占有生产资
料和直接占有奴隶。在奴隶制国家里，君主是最
大的奴隶主，君主个人的收入，同国家的收入不
分，生产过程中的经济剥削和生产过程以外的超
经济剥削是结合在一起的。这就决定了奴隶制国
家财政收入的来源主要是对奴隶的直接剥削。在
奴隶社会，除奴隶外，还有自由民。他们虽有人
身自由，但没有政治权力．和地位，在政治上、
经济上受奴隶主的压迫和剥削，也要充劳役等。
在奴隶社会，由于自然经济占统治地位，国家财
政分配主要采取实物和劳役的形式。
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22、封建制社会、封建制社会
• 封建制社会生产关系的基础是封建帝王、贵族、
地主占有生产资料和压迫、剥削农奴或农民。这
就决定了封建制国家财政的收入来源，主要是官
产收入和诸侯的贡赋收入，其次，是向农民、手
工业者、商人征收的田赋、捐税收入，以及对酒、
盐等专卖的收入和采伐、渔猎、铸币的专利收入。
封建社会捐税收入在国家财政收入中占有重要地
位。
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33、资本主义社会、资本主义社会 财政财政
在封建社会末期，产生了新兴的资产阶级，当时
他们在政治上处于无权地位，但却掌握着强大的
经济力量。当封建国家财政发生困难、人不敷出
时，就不得不向资产阶级借债，于是产生了新的
财政范畴——公债。
同时，资产阶级利用日益增强的经济力量，在
为封建国家提供财政帮助的过程中，从政治上同
封建统治阶级进行斗争。要求封建制国家向议会
提出财政收支报告，经议会讨论通过后方可执行。
于是产生了一个新的财政范畴：作为财政收支平
衡表的国家预算。如英国17世纪就出现这样的规
定，国家必须向议会提出财政收支报告，经议会
同意后才能执行。封建社会国家的财政支出，主
要用于战争支出、王室官吏俸禄支出，以及封建
文化、宗教等支出，随着封建社会商品经济的逐
渐发达，税收的范围也不断扩大，种类不断增多，
国家财政分配在采取实物形式的同时，逐渐大量
采取货币形式。
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• 在资本主义社会中，资本主义生产关系的基础是
资本家占有生产资料和剥削雇佣劳动。财政分配
普遍采取货币形式，税收是资本主义国家最基本
的财政收入。资本主义国家为维护资产阶级的统
治地位，加强了国家机器，从而使国家财政支出
大大增加，常常收不抵支。赤字出现是资本主义
国家财政的经常现象，为增加收入弥补赤字，解
决财政上的困难，资本主义国家不仅直接依据政
治权力增发国债和加重税收负担，而且国家还把
发行货币、实行通货膨胀政策作为弥补财政赤字
的重要手段。利用发行纸币实行通货膨胀来弥补
财政赤字，是资本主义财政的特征。资本主义财
政支出主要用于军事开支、政府机构的支出、科
学、文化、技术、教育以及社会救济和福利事业
等方面的支出。
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44、社会主义财政、社会主义财政
• 社会主义财政收入，主要来自全民所有制
经济，其次来自集体经济和其他成份的经
济。财政支出主要用于发展经济和改善人
民生活、提高人们的生活质量。
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• 在我国国民经济恢复时期，面临旧中国遗留下来的烂摊
子，国家实行了全国财政工作的统一领导和统一管理，
在短期内实现了财政收支平衡，制止了通货膨胀，稳定
了物价，到1952年完成了国民经济恢复阶段的任务。
1953年我国进入了有计划地大规模经济建设时期，国家
利用财政的税收、上缴利润和折旧基金的形式，直接参
与国有企业的产品分配，把国有企业为社会创造的那部
分价值和一部分补偿基金集中到国家手中，形成财政收
入，然后又通过基本建设投资、增拨企业流动资金等形
式，将财政收入有计划地分配给国有企业，以满足扩大
再生产的需要。对集体所有制性质的合作社经济，采取
农业税等形式参与部分产品分配；同时又分别采取不同
的形式，参与其他经济成分的分配。改革开放后，特别
是党的“十四大”指明了我国经济体制改革的目标是建
立社会主义市场经济体制，1994年相继出台了多项改革
措施，这些重大措施正促使集中计划经济体制下的生产
建设型财政向社会主义市场经济体制下公共财政型转变，
发展了社会主义财政。
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二、公共财政理论溯源二、公共财政理论溯源
（一）自由资本主义时期的公共财政理论（一）自由资本主义时期的公共财政理论
• 1、亚当·斯密的公共财政理论
1776年亚当·斯密的《国富论》的出版
标志着公共财政理论的诞生。亚当·斯密
崇尚经济自由主义，把市场经济描述为“
看不见的手”调节的经济，即当每个人在
追求他自私自利的目标时，他好像被一只
看不见的手引导着去实现公共的最好的福
利。所谓“看不见的手”就是市场机制对
资源的有效配置。斯密反对国家对经济的
干预，他认为政府的活动并不创造物质财
富，属于非生产性劳动。
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二、公共财政理论溯源二、公共财政理论溯源
（一）自由资本主义时期的公共财政理论（一）自由资本主义时期的公共财政理论
因此，政府应当尽量缩小其职能，实
行“廉价政府”，执行“守夜人”
的角色。自由政府主义制度在排除
政府干预的情况下，自身能够和谐
运行。不过，斯密仍然认为，国家
有其存在的必要，执行其应有的职
能。对于有损于自然经济秩序或个
人无力经营、不愿经营的事业则应
由政府出面干涉或经营。
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22、约翰、约翰··穆勒的公共财政理论穆勒的公共财政理论
• 英国经济学家穆勒讨论了政府活动的适应范围问
题。他指出政府可以插足干预的重要事例，包括
提供保障人们生命、人身和财产安全的法律体系
和制度，以及铸币、制定度量衡标准、绘制地图
和航海图、道路、路灯、港口、灯塔和堤坝的建
造。
• 穆勒没有提出政府职能的明确界限，而仅以“提
供巨大便利”这一准则来加以限制。不过，他还
是提出了一些标准：(1)个人不具备正确评价事物
利益的能力时需要政府干预，如儿童被要求接受
初等教育；(2)个人缺乏远见而签署无法废除的契
约时，政府应加以限制；(3)利益分歧的劳工与经
理人员谈判时，政府应加以调节；(4)政府对股份
公司尤其是垄断公司也应加以调节。穆勒将斯密
关于某些产品需由公共提供的见解推进了一步。
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33、奥地利人萨克斯和意大利人潘塔莱奥尼、奥地利人萨克斯和意大利人潘塔莱奥尼
系统理论的公共财政学系统理论的公共财政学
作为系统理论的公共财政学最初出现于19
世纪80年代。这是因为建立在边际效用价
值论基础上的公共产品使得人们能从经济
学的角度，而不再是只靠政治学、伦理学
的原理来说明公共产品问题。这也使得公
共服务成为具有价值的“公共产品”。就
西方公共财政理论来说，这一转变实际上
也是带有一种根本性的革命，因为这使公
共财政理论的分析基础从亚当·斯密等的
劳动价值论转变为效用价值论。
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效用是人们对产品价值的主观判断，以效用价值观
点来看，政府提供的公共产品成为创造价值的活动，
公共产品的供应也与个人纳税建立起等价交换关系。
也正因为如此，私人经济的效率原则也适用于公共
经济，公共产品的生产和提供成为社会经济的组成
部分，成为弥补市场缺陷的必然活动。公共财政理
论的这一转变是由奥、意学者们完成的，其代表人
物是奥地利人萨克斯和意大利人潘塔莱奥尼。公共
产品理论创立后，对于公共产品如何最佳供应是一
个悬而未决的问题。瑞典学者在这方面首先取得进
展。威克塞尔明确提出了“免费搭车”问题并认为
公共产品的最佳供应不应该忽视设立切合实际的政
治运作程序。他的学生林达尔则建立了公共产品需
求偏好显示的林达尔模型。这为以后的公共选择理
论的创立奠定了基础。 42
44、福利经济学的兴起与公共财政理论、福利经济学的兴起与公共财政理论
经济学家对市场缺陷的研究已开始向宏观经济领
域渗透。福利经济学提出了国民收入极大化和收
入均等化两个福利概念。福利经济学认为，影响
经济福利的因素主要是两个，一个是国民收入的
大小(亦即通常所说的“馅饼”的大小)，一是国
民收入在社会成员中的分配情况。要想增加经济
福利，首先必须增加国民收入；同时，还要消除
国民收入分配不均等的情况。由于市场机制对收
入的均等化无能为力，国家应通过征收累进税的
办法把富人的一部分钱收来举办社会福利事业，
让低收入者享用，缩小贫富差距，增大社会福利。
福利经济学者还首次对外部性问题作了系统研究，
认为光靠“看不见的手”是不能消除外部性问题
的，只有国家对市场经济进行适当干预才能消除
外部性。这样，消除外部性就成为公共财政的目
标之一。
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55、斯密到凯恩斯、斯密到凯恩斯(J(J．．MM．．Keynes) Keynes) 的的““古典古典
财政时期。财政时期。” ” 财政理论财政理论
• （1）反对政府干预经济，因而政府公共财政的
作用是有限的 。
• （2）政府财政和家庭财政之间具有某种相似性，
都必须量入而出，实行平衡预算原则 。
• （3）发行公债会诱致政府支出的扩大和浪费，
因此应禁止政府发行公债 。
• （4）财政侧重于研究税收，财政活动被视为政
府收入和支出的过程，应遵循平衡预算原则，并
且被狭义地理解成政府税收活动。
44
（二）垄断资本主义时期的公共财政（二）垄断资本主义时期的公共财政
随着资本主义经济的时期，生产规模日益扩大，
垄断也随之出现，市场规模日益相对狭小，市场
经济的隐患日益明显。尤其是分配不公和经济大
幅度波动更为突出，开始直接威胁着资本主义制
度的生存。市场缺陷的存在和日益加大客观上要
求政府和财政以非市场力量介入。经济学家对市
场缺陷和政府干预作用的研究也就日益深化。这
导致了西方政府和财政对收入和财富的大规模再
分配活动和对经济的大规模干预。公共财政的作
用范围急剧扩张。
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11、凯恩斯的公共财政理论、凯恩斯的公共财政理论
1929年到1933年西方国家陷入空前的经济大危机。
在这样长期深重的萧条之下，正统的市场自动均
衡理论受到普遍怀疑。在这种情况下，凯恩斯主
义应运而生。凯恩斯用“消费倾向”、“资本边际
效率”和对货币的“流动性偏好”解释了有效需求
不足、供求失衡的问题。这种因市场缺陷造成的
宏观经济的大幅度波动只能由政府非市场手段来
矫正，亦即赤字财政政策。凯恩斯主义的诞生标
志着国家走上了大规模干预经济的道路。国家干
预主义取代了经济自由主义政策，成为经济学的
主流。
46
凯恩斯的主要观点凯恩斯的主要观点
• 。凯恩斯从其有效需求不足的理论出发，认为要
将经济推向充分就业必须扩大国家对经济的干预，
通过运用财政政策和货币政策来刺激经济。而且，
凯恩斯学派中财政政策极受重视。自凯恩斯学派
产生以来，公共财政的地位日益上升。凯恩斯学
派认为，财政不仅仅是政府的收支活动，它对一
国经济有着极为重要的影响，成为国家干预经济
的重要政策工具。公共财政承担了稳定宏观经济，
保证充分就业，保障社会公平等经济目标的任务。
美国经济学家哈泊认为，公共财政就其本身而言，
表现了政府财政或预算程序中对资金筹集和支出
而产生的货币流动是现代财政分析的组成部分，
但公共部门更重要的基本任务是对资源有效需求
的分配…以及宏观经济业绩完成的研究。这一概
念反映了凯恩斯以来公共财政概念的变化。
47
• 凯恩斯主义所主张的国家干预虽然强调国家调节
和干预经济生活，但仍然是以维护自由竞争为前
提的。国家对经济的干预和调节不是要取代市场
机制的作用，而是为了弥补市场缺陷，充分利用
市场的功能作用。国家干预经济的目标主要是：
促进经济资源的合理配置、公平分配财富和收入
及稳定经济运行。
48
22、补偿性财政政策理论、补偿性财政政策理论
凯恩斯主义的后继者(如汉森、萨缪尔森等人)在
凯恩斯经济理论的基础上又做了进一步的发展。
首先，凯恩斯的以扩张性赤字财政政策来刺激有
效需求、实现充分就业的主张只是针对当时严重
的经济萧条而言的。由于战后失业问题有所减轻，
经济逐渐回升或起伏波动，因此他们提出了补偿
性财政政策理论。
49
22、补偿性财政政策理论、补偿性财政政策理论
60年代，由于美国经济发展缓慢，又进一步发展
了凯恩斯的扩张性政策，提出了以实现充分就业
为目标的宏观经济政策，即长期财政赤字刺激政
策。70年代，由于经济陷入“滞胀”，凯恩斯主义
者又进一步寻求财政政策和货币政策的配合，提
出了两种政策手段的松紧搭配政策；其次，实现
了凯恩斯宏观分析和马歇尔微观分析的结合(即
新古典综合派)，即一方面承认市场经济的基础
性调节 作用，另一方面说明在市场调节的缺陷造
成经济非均衡时政府干预的积极作用(凯恩斯是
最早提出这一概念的)，即认为经济社会中既有
私人经济活动，也有政府经济活动。政府经济活
动往往又称为公共经济。这导致了公共财政理论
进一步向公共经济学扩展。
50
33、布坎南为代表的公共选择理论、布坎南为代表的公共选择理论
在本世纪五六十年代，以布坎南为代表的公共选
择理论的出现，使经济学进入了传统的政治学领
域，将交易引入政治领域。如何通过政治程序实
现公共产品最佳供应的问题，已迅速成为公共选
择理论的主要内容，从而丰富和完善了公共产品
论。
51
二、财政学的基本概念二、财政学的基本概念
• 财政是以政府为主体，为实现其职能的需
要，通过资源配置、收入分配、经济稳定
增长所进行的公共经济活动、经济管理及
其所体现的社会经济关系。
52
（一）财政的概念的理解（一）财政的概念的理解
1、财政是以政府为主体的经济活动、经济管理
及其所体现的社会关系。它既借鉴了西方财政理
论界定财政是政府公共经济活动的主张，又突出
了政府为主体所体现的包括分配关系在内的社会
经济关系的表述。
2、市场经济下财政存在的必要性，应该是市场
失灵、政府失灵及其相互补充所决定
3、我国市场经济下财政的特征，主要是政府的
主体性、公共产品性、利益机制性、公平效率性，
与市场经济的理论相衔接。
4、市场经济下财政的职能应该归纳为资源配置、
收入分配、经济稳定和发展三大职能。正常运转
的公共需要、合理配置资源、公平收入分配、稳
定经济四大职能。它们之间没有实质性区别。
53
参考资料参考资料
• 我国财政部的官方网站上，对财政的概念是这样
定义的：“财政是社会再生产分配环节的一个特
殊组成部分。在社会再生产过程中，财政处于社
会再生产的分配环节，而且和同处于分配环节的
信贷分配、工资分配、价格分配、企业财务分配
相比，有其特殊性，不是一般的社会产品分配。
简单说财政就是国家为了实现其职能的需要，凭
借政治权力及财政权力参与一部分社会产品或国
民收入分配和再分配的活动，简称为以国家为主
体的分配活动。”
54
（二）我国财政理论界对财政概念的认识（二）我国财政理论界对财政概念的认识
• “货币关系论”。认为财政是货币关系体系或者
是一种特定的货币关系。
• “国家分配论”。认为财政是以国家为主体的
分配及所体现的分配关系，国家是财政产生和发
展的前提条件，所以财政与国家有本质的联系。
但同时也强调社会经济条件对财政产生和发展的
决定作用。
• “价值分配论”。认为财政是国家对价值的分
配，它体现的是国家以价值形式进行社会产品的
分配而形成的分配关系，财政不仅与国家有本质
联系而且与商品货币经济有本质联系。
55
• “货币资金运动论”。认为财政是货币资金运动
的一种形式，是社会总资金运动的一个环节。
• “货币关系论”、“价值分配论”、“货币资
金运动论”这三种观点都是从商品经济的角度来
考虑财政，强调财政与价值(货币)运动的本质联
系。但都不否认国家在财政产生的发展过程中的
重要意义，承认财政产生和消亡与国家产生和消
亡之间的依附关系。
56
• “剩余产品分配论”。认为财政是由剩余产品形
成各种社会基金的经济过程，体现国家、集体、
个人之间剩余产品的分配关系。剩余产品是产生
财政的生产力标志和物质基础，财政关系的萌芽
决定国家的产生和存在。
• “公共需要论”。认为财政是社会为了满足公
共需要而进行的分配活动和分配关系。财政现象
的出现早于国家的产生。
• “社会再生产论”。认为财政是分配范畴，是
社会再生产的内在环节，强调从社会再生产出发
研究财政。
• “公共经济论”。认为财政是国家的经济活动
或“公共经济”。
57
归纳如下：归纳如下：
• 上述各家学说从不同的角度来探索财政的内涵和
外延，有差异、有争论。争论的根本焦点在于从
财政的起源来考察国家与财政的关系，或认为财
政与国家有本质联系，财政随国家产生而产生，
随国家消亡而消亡。或认为财政与国家无本质联
系，财政产生于国家产生之前，财政不等于就是
国家财政。但是若撇开财政和国家的本质联系的
讨论，各家学说也存在交叉和共同的地方，表现
为：
• (1)承认财政是一种分配；
• (2)承认在国家产生之后，财政分配以国家为主
体；
• (3)财政与经济、与社会再生产过程有内在联系。
58
第三节第三节 财政的职能财政的职能
企 业
财 政
居 民
投 资
需 求
消 费
需 求
国 外
报 酬
借款
还债付息
企业投资
居民储蓄
政府投资
公共消费
居 民 消
费
税
补
贴
与
转
移
财 政 在 经 济 运 行 中 的 地 位
利 税
补
贴
与
转
移
59
本节提要
• 市场经济体制下财政是公共财政，这是由市场经济体制本
身所决定的。
• 我国建立社会主义市场经济体制，由市场经济的共性决定，
财政职能必然定位于公共财政。公共财政是指财政资金重
点流入公共产品投资领域，也就是财政配置资源的作用主
要表现在对公共产品领域的投资。财政职能是指财政在社
会经济活动中所具有的职责和功能。它是财政本质与经济
运行规律在财政活动中的客观体现。如果说财政本质概括
了所有财政活动形式的共性，那么对财政职能的正确理解
将有利于财政运行机制的正确构筑。“公共财政论”认为
财政职能主要包括配置（Allocation）职能、分配
（Distribution）职能和稳定与发展的职能。
• 财政在国民经济活动中主要承担三种职能：
60
一、资源配置职能一、资源配置职能
【资料引证】
在市场经济条件下，社会资源的主要配置都是市场，而不
是政府。只有在“市场失灵”的领域，政府部门的介入才
是必要的。
现代西方著名经济学家萨缪尔森在《经济学》第十四版中
明确指出，现代市场经济下政府对经济的干预主要是出于
三方面的考虑：
一是力图矫正市场失灵，以提高效率；
二是规划利用税收和支出向特殊群体进行收入再分配，以
促进公平；
三是依靠税收、支出和货币量进行调控，以支持宏观经济
的稳定发展，包括减少失业，降低通货膨胀，促进经济增
长。这就不仅阐述了政府调控经济的必要性，而且还揭示
了政府干预经济的主要目标和基本职能所在。
61
• 国家财政只能在社会资源的配置
中起补充和配角作用，所要解决
的只能是通过市场不能解决，或
者通过市场解决不能令人满意的
事项，主要包括：
62
((一）资源配置内容一）资源配置内容
.提供公共产品提供公共产品
所谓公共产品，系相对于私人产品而言，是由政
府来提供的，公共产品具有的非排他性和公共产
品的非竞争性的特点。这些特性决定了市场在提
供公共产品方面是失效的，进而也就决定了国家
财政将提供公共产品纳入职能范围的必要性。
公共产品最典型的如国防、秩序、安全等。
63
.纠正外部效应。纠正外部效应。
• 所谓外部效应，指的是私人费用与社会费用之间
或私人得益与社会得益之间的非一致性。其关键
方面是指某一个人或企业的行为活动影响了他人
或企业，却没有为之承担应有的成本费用或没有
获得应有的报酬。比如污染，一些企业排放的废
气、废水对社会造成不良后果，企业不承担，在
这种情况下，政府有责任采取包括财政在内的非
市场方式来纠正外部效应问题。
64
.维持有效竞争。维持有效竞争。
竞争和价格机制是市场经济的灵魂。但在
市场经济中，不完全竞争却是随处可见的。
某些行业因具有经营规模越大，经济效益
越好，亦即边际成本不断下降的特点，而
可能为少数企业所控制，从而产生垄断力
量。这又决定了政府要承担起维持市场有
效竞争的责任，将与此有关的任务纳入财
政的职能范围。
65
（二）资源配置目标（二）资源配置目标
1、资源配置的必要性
由于公共产品的存在，其特征归纳起来可以有两
点：
（1）公共产品的非排他性；
公共产品的非排他性，使得人们完全有可能在不
付任何代价的情况下，享受通过其他人的捐献而
提供的公共产品或劳务的效益，即免费搭车。由
于免费搭车现象大量存在，对公共产品的需求会
大大增加，而导致公共产品供给量不足。由于公
共产品特征所决定的，上述两个方面的效率损失
意味着在公共产品领域资源配置的市场失灵，必
须由政府直接提供，即通过财政投资来解决社会
公共产品的供给问题。
66
（（22）公共产品的非竞争性。）公共产品的非竞争性。
• 在公共产品的领域，市场经济体制下，价格调节
作用难以发挥作用，导致市场失灵，在这个领域
资源配置缺乏效率，需要政府介入。就是说，公
共产品需要财政支持是资源配置效率决定的。
67
2、资源配置的目标
• 经济学中，关于资源配置效率含义最严谨的解释，
也是最通常所使用的解释是“帕累托效率”准则，
即如果社会资源的配置已经达到这样一种状态，
即任何重新调整都不可能在不使其他任何人境况
变坏的情况下，而使任何一个人的境况更好，那
么，这种资源配置的状况就是最佳的，也就是具
有效率的。
如果达不到这种状态，即可以通过资源配置
的重新调整而使得某人的境况变好，而同时又不
使任何一个的境况变坏，那就说明资源的配置状
况不是最佳的，也是缺乏效率的。当然，“帕累
托效率”准则，只是一个理想的状态，现实中难
以实现。
68
““帕累托效率帕累托效率””准则准则
• MSB（社会边际效益）=MSC（社会边际成本）
衡量效率实现，效率的实现条件是配置在每一种
物品或劳务上的资源的社会边际效益均等于其社
会边际成本。
69
（三）资源配置的手段（（三）资源配置的手段（见教材P15）
(1)确定财政收入占国民收入的合理比例，以保证财政资源
配置的顺利实现。
(2)优化财政支出结构，正确安排财政支出中的购买性支出
和转移性支出、消费性支出和投资性支出的比例，合理安
排财政支出的规模和结构。贯彻国家的产业政策，保证重
点建设的资金需要。
(3)正确处理中央与地方的财政分配关系，提高中央财政在
国家财政资金中的比重，以使中央掌握实行宏观调控所必
需的财力。
(4)通过财政以投资、税收、财政补贴和贴息等手段引导、
调节企业投资方向，扶持国家政策性的投资项目。同时，
通过税收、公债引导个人的消费方向，调节消费结构。
(5)提高财政支出的经济效益，避免资源的浪费。
70
二、财政的收入分配职能二、财政的收入分配职能
• （一）财政的收入分配职能的含义
• 在市场机制的作用下，由于人们占有（或继
承）财产情况的不同以及劳动能力的差别，由市
场决定的收入分配状况，往往是极不公平的。这
不仅有违社会公平法则，而且会导致诸如贫困、
富裕阶层中财富的浪费、社会冲突、低收入阶层
得不到发展与改善自己处境的机会等不好的社会
后果。
• 因此政府有义务用财政调节手段解决收入分
配不公问题。
71
（二）收入分配关系的财政机制（二）收入分配关系的财政机制
见教材P16-17
财政的收入分配功能主要是通过税收调节、
转移支付和公共支出等进行的。
通过所得税和转移支付的结合，把一部分人
的收入转移给另一部分人。另外，财政还依靠强
制性的税收作为来源，提供公共教育、福利服务、
公共卫生、防疫、住房等进行再分配活动，以减
轻市场经济中分配不公平的程度。
72
1、财政不应介入对劳动收入的调节。
财政对按劳分配不应具有调节功能。按劳分配体
现的是“多劳多得，少劳少得，不劳动无所得”
的精神，它本身就具有了社会公平的含义，所以
理论上它不属于财政调节的范围。在实践中，由
于征收个人所得税所引起的收入再分配结果应该
通过量能负担的税收公平原则予以适当解决。
73
2、财政的功能要为每一个社会成员提供一份最基本的
生活保障费。在包括养老、就业、医疗等社会保险 等。
3、加强税收调节
对于凭借生产资料的所有参与收益分配所形成的收入
及其他的非劳动收入，应该加强税收的调节，把收入
差距缩小到社会所能接受的合理范围，如通过个人所
得税调节少数人收入畸高的现象，通过遗产税、赠与
税调节个人的财富分布，通过资源税调节级差收入对
个人收入的影响，等等。
4、规范公务员的工资
一般企业的职工实行按劳分配，其工资由劳动力市场
价格和企业经营成果来确定。国家公务员的工资则不
能由劳动力市场价格和企业经营成果来确定，必须由
财政予以保证和调整。
74
• 把财政公平建立在竞争公平的基础上，把公平竞
争、机会均等作为财政分配中公平与效率的结合
点。
• (1)公平税负、保证公平竞争。
• (2)在税制设计上，考虑不同税种的作用和特点。
• (3)界定财政补贴的对象、范围和数量。
• (4)对农业给予必要的倾斜政策。
75
（三）财政收入分配的手段（三）财政收入分配的手段
• 财政实现收入分配功能的手段有税收、转移支付、公共支
出，但不同手段特点不一样。通过税收进行的收入再分配
活动，带有一定的强制性，是在全社会范围内所进行的收
入的直接调节。
• 但这种调节以收人数量为公平标准，而不问与效率相联系
的收入公平与否。通过转移支付方法进行的收入再分配，
是一种直接的方式，它将现金直接补贴给个人，有明确的
受益对象和范围，在操作上也有明确的政策选择性。所以
对改变社会分配不公程度有更为明显的作用。
• 而通过公共支出提供公共福利进行的再分配，是一种间接
的方式，它减少了个人的选择范围，在受益对象方面有广
泛性和普遍性，但很容易降低财政进行再分配活动的质量。
因此，为了达到收入分配公平目标，对实现手段进行选择
是必要的。
76
第一，以超额累进的个人所得税适当限制高
收入的膨胀。
西方财政这一普遍做法不但有收入再分配
的效应，更重要的还在于它的社会效应。
但以所得税作为主税种的美国，个人所得
税的课征档次（越多越有利于调节收入分
配）已由六十年代前的25级左右减少到
1986年的两个基本档次；最高税率由1945
年的94％降到1988年的28％左右。
个人所得税的立税宗旨已由公平分配转到
刺激供给，促进增长，兼顾收入分配的调
节。
77
第二，以财产税防止财产过度集中于少数人第二，以财产税防止财产过度集中于少数人
手中。手中。
但事实表明，财产税中遗产税并不能实现收入分
配公平，而且避税的可能性很大。美国到1976年
才辅以赠予税制约遗产税，尚能保持此税的立税
宗旨，但它对低收入穷人没有多大实际意义。
78
第三，以社会保障税作为转移支付的重要财源，通第三，以社会保障税作为转移支付的重要财源，通
过各种转移支付补助低收入者。过各种转移支付补助低收入者。
• 社会保障税仅对工资薪金所得课征，而且具有很
强的累退性，并且奉行受益原则，不利于低收入
者；另一方面，七十年代以后，西方发达国家开
始削减社会保障支出。所以，此税本身很难说有
公平分配功能。但以此税为财源的转移支付对穷
人毕竟起着一定的补贴作用。
79
三、财政的稳定经济功能三、财政的稳定经济功能
• 财政的经济稳定和发展功能就是指通过财
政活动对生产、消费、储蓄和投资发生影
响，以达到稳定和增长经济的目的。
• 在市场经济中，由于市场机制的自发作用，
不可避免地造成经济的波动，社会总需求
与总供给的平衡、通货膨胀、失业、经济
危机是经常发生的。有时甚至还会出现通
货膨胀和经济停滞并存的“滞胀’’局面。
这就需要政府对市场进行干预和调节，以
维持生产、就业和物价的稳定。因此，稳
定和增长经济就成为财政的基本职能之一。
80
仅靠市场调节行不行？
• 通过前面的学习，我们知道了“市场经济是实现资源优化
配置的一种有效方式。”但是，仅靠市场调节行不行？
• [案例]京城保暖内衣争相“跳水” 。巨大的市场份额、高
额的利润引发了今年一浪高过一浪的保暖内衣大战。企业
竞相上马，生产厂家从1998年的10余家发展到现在的70余
家，根据市场预测，今年将会有近500家企业进入这一行
业。激烈竞争的结果便是降价争销路。同时，出现了一些
不规范的市场竞争行为。北京、上海等地的市场上竟出现
6种版本的“南极人”保暖内衣，其生产厂家各不相同，
材质、价格也大相径庭。国家有关职能部门应尽快制订出
保暖内衣行业产品质量标准，规范保暖内衣厂家的市场行
为。
81
背后铲球
“我叫你跑！”
82
从上面的事例可以看出：
• 市场经济的顺利发展，仅靠市场调节不行，
还需要国家的宏观调控。必须把市场调节
（无形手）和国家的宏观调控（有形手）
结合起来。
83
㈠财政宏观调控的原因：
1、市场经济的正常发展需要国家的宏
观调控
⑴市场调节的作用
不是万能的（市场
失灵） {
①市场不能调节：
如环保、国防等
②不能让市场调节：
如枪支、毒品等
既然市场失灵，就要需要市场以外的力量，
即国家的宏观调控。
84
⑵、市场有其固有的弱点和缺陷
①自发性{原因：价值规律的自发调节
后果：产生不正当的经济行为；
易引起收入差距的扩大。
②盲目性 {原因：分散经营
后果：造成经济波动和资源浪费
③滞后性 {原因：市场调节是事后调节
后果：导致经济波动和资源浪费
85
../%E4%B8%80%E5%93%84%E8%80%8C%E4%B8%
[案例]
• 在高价格、高收益的吸引下， 不少地区的果
农大种特种红果树。但是，他们并不知道当时全
国红果的产量是多少，市场容量有多少，只是盲
目地扩大种植。几年之后，红果产量猛增，市场
容量是有限的，因而价格 一跌再跌，有的果农
把红果树砍倒晒干当柴烧，果农损失惨重。
正因为市场的作用不是万能的，并且市场存在
着固有的弱点，所以，市场经济的正常发展，不
仅要求充分发挥市场的作用，而且需要有国家的
宏观调控。只有加强国家的宏观调控，才能克服
市场的种种缺陷，把“有形手”和“无形手”结
合起来，保证市场经济健康、有序的发展。
86
注意：
• （1）要把市场经济的正常发展需要国家
的宏观调控的这两个方面的原因区分开。
不能把二者混为一谈。
• （2）国家的宏观调控已经成为现代市场
经济的重要组成部分。不管是资本主义市
场经济还是社会主义市场经济都需要国家
的宏观调控。
• 由此，对现代市场经济的内涵应注意把握
两个方面：
• 一是市场在资源配置中起基础性的作用;
• 二是需要有国家的宏观调控。
87
2、社会化大生产客观要求加强国家的宏观
调控
• 3、以公有制为主体的社会主义市场
经济的特殊性决定了在我国要加强
国家的宏观调控
88
㈡经济稳定增长的含义 ：
• 充分就业、物价稳定和国际收支平衡。实际上是
指宏观经济总量平衡问题。
• 经济增长的含义有两种不同的意见：
• 一种意见认为经济增长就是经济持续、稳定地健
康发展；
• 另一种意见认为经济增长的概念既包括发达国家，
也包括发展中国家或不发达国家，它不仅包括经
济的适度的增长，如GNP、NI及人均水平，还包
括资源利用的效率，产出和收入结构的变化以及
社会生活质量的全面提高。资源利用效率在资源
配置功能里已涉及，这里的经济增长就是指经济
的适度增长。
89
( (三三))经济稳定和增长的财政机制经济稳定和增长的财政机制
• 经济稳定和增长的财政机制就是运用财政政策、
货币政策和其他政策及适当的政策组合，实现社
会总供给和总需求的平衡，以及平衡增长的目标。
• 经济稳定增长的目标集中表现在实现社会总供给
和总需求的基本平衡。若总供求大体平衡了，物
价就是大体稳定的，经济增长也就是适度的，充
分就业和国际收支平衡也就大体可实现。
90
11．促成总供求的平衡．促成总供求的平衡
• 财政调节社会总供求不应仅仅着眼于政府财政收
支的平衡，而应从整个社会经济协调发展促成总
供求的平衡。
• 当供大于求时，政府应采取扩张政策，扩大财政
支出、减少税收或两者并用，增加有效需求，促
成总供求的平衡。
• 当需求过旺，供给相对不足，则应采取紧缩政策，
减少财政支出、增加税收或两者并重，减少需求，
抑制过度的需求和通货膨胀，实现整个社会的供
求平衡。政府通过有目的、有计划的集中性收支
活动来调节微观经济活动中不利于整个宏观经济
协调发展的行为因素。这就是相机抉择的财政政
策。
91
22．通过财政的自动稳定制度实现稳定目标．通过财政的自动稳定制度实现稳定目标
• 财政的自动稳定制度是指财税分配本身所具有的
自动实现稳定经济的功能的制度。
• 在经济萧条时期，生产停滞，失业增加，财税制
度会自动趋于提高总需求，恢复经济平衡；
• 而在经济繁荣时期，物价上涨迅猛，财税制度又
会自动降低总需求，实现稳定目标。
• 累进的所得税制度和社会福利转移支付制度都具
有自动调节经济的作用。经济自动稳定目标的实
现要求有健全的财税制度、完善的市场体系和灵
敏的政策传递机制。
92
33．注重财政政策与货币政策的组合与协调．注重财政政策与货币政策的组合与协调
• 市场经济是货币经济，每一项经济活动都与货币
有着密切的关系，经济发展、政府的收支活动与
政府的货币政策有着直接的联系。因此，实现稳
定和增长的目标，需要财政与货币政策的鼎力配
合。
• 一方面，财政政策、货币政策各有特点。财政政
策主要是通过财政收支规模和结构的变化和调整
影响经济；货币政策主要是控制货币供应量，以
适应经济的短期稳定和长期增长的需要。所以，
现金储备、贴现率、公开市场业务和信用控制等
货币政策也就成为稳定政策的重要组成部分。
• 另一方面，财政、货币政策措施要相互配合，相
互补充，形成合力，才能取得相应的政策效果。
93
44．处理好经济稳定与经济长期增长的关系．处理好经济稳定与经济长期增长的关系
• 从短期看，政府的财政调控重点应为调节总需求。
萧条时期，实行扩张性政策，政府增加支出、缩
减税收以增加有效需求，扩大投资，增加就业，
促进经济的复苏和增长。繁荣时期，实行紧缩政
策，政府可减少支出、增加税收缩减有效需求，
紧缩膨胀的投资，抑制通货膨胀和过热的经济增
长。
• 从长期来看，要实现经济的增长，财政调节的重
点应该是供给。如对资本积累的调整、劳动力供
给以及产业结构的调整。优化高效的产业结构是
经济长期增长的一个基本条件。财政政策应配合
国家的产业政策，引导社会各部门调整投资结构，
优化产业结构，提高产业结构的档次，实现高层
次、高水平的经济增长。
94
( (三三))经济稳定的手段经济稳定的手段
• 在市场经济条件下，财政的稳定增长功能，并不
是由财政直接操纵经济使之良好运转，而是通过
改革财政支出和税收，以及与货币政策的协调，
为经济的稳定增长提供某些必不可少的前提条件。
95
• (1)通过财政支出和税收的变化，调节社会总需
求与总供给之间的大体平衡，从而影响物价水平。
• (2)通过税收、财政补贴、公债，调节社会投资
需求水平，从而影响就业水平，保持一定的经济
增长率。
• (3)通过税收、公债调节个人的消费水平和结构。
96
练习题：
１、近几年，我国夏粮连续丰
收，粮食市场一度出现了农民
“卖粮难”的现象。党中央、
国务院及时发出通知，决定以
定购基准价作为保护价敞开收
购议价粮。这表明（ ）
A、粮食作为特殊物资不受价值规律的调节
B、市场调节有其弱点
C、市场经济与计划经济缺一不可
D、国家能有效的对经济实行宏观调控
答案（ ）B、D 97
2、2000年6月9日，康佳、TCL、创维等
9家彩电骨干企业“结盟限价”，以行
业
平均成本规定标准，不能随便降价。
国家工商局指出，其实质是反市场竞
争的垄断行为， “结盟限价”是非法
行
为。这说明 ：
A、 “结盟限价”违背了公平竞争的原则
B、市场经济有其固有的弱点
C、市场调节不是万能的
D、国家运用法律手段进行宏观调控
答案：（ ）A、B、D
98
3、下列选项中，属于国家运用行政
手段进行宏观调控的是：
A、国务院正准备制定《国民经济和社会
发展第十个五年计划》
B、国务院发出通知，坚决取缔任何形式
的传销经济活动
C、国家决定浪费资源、技术落后、污染
严重的小煤矿、小炼油 、小水泥等
“五小”企业实行破产、关闭。
D、我国连续7次提高成品油价格
答案：（ ）B、C
99
课后思考：
有人认为，我国现阶段企业、
政府、市场三者之间的关系可以
概括为“厂长不找市长找市场，
市长不管厂长管市场。”
辨析题：
注意：先写思路
100
东南大学远程教育
财 政 税 收
主讲教师： 吴 斌
第05讲
101
第三节第三节 发展中国家财政的特征及中国财政发展中国家财政的特征及中国财政
的特点的特点
• 一、发展中国家财政的普遍特征
• (一)发展中国家的市场特征
• 1、发展中国家市场的主体结构不合理。
• 由于财产制度不平等和国家独立后经济发
展面临重重困难，使发展中国家市场具有
先天的垄断性，不完全竞争普遍存在，尤
其是在工业部门，通常政府和私人垄断力
量高度集中，在欠发达市场条件下这种过
度垄断往往造成了市场主体行为的扭曲。
102
2、发展中国家市场的要素结构不平衡。
• 商品市场、劳动力市场和金融市场发展极
不协调，特别是金融市场发展滞后，使各
类要素市场之间缺乏有机的联系，难以对
经济发展起协调作用。其动员与分配资金
的渠道主要通过政府财政来进行。
• 由于财产制度不平等和国家独立后经济发
展面临重重困难，使发展中国家市场具有
先天的垄断性，不完全竞争普遍存在，尤
其是在工业部门，通常政府和私人垄断力
量高度集中，在欠发达市场条件下这种过
度垄断往往造成了市场主体行为的扭曲。
103
3、市场空间结构的二元性。
• 发展中国家的市场空间结构不统一，反映
在市场问题上就是市场空间结构的二元性。
较发达的商品经济与自给自足的自然经济
并存；少数经济发达地区和大城市较成熟
的市场体系与边远贫困地区的农村初级市
场相对立，加之交通、通讯事业落后，使
国内市场处于严重的分割状态，资本、自
然资源和商品在流向和使用上不可避免地
会遇到重重障碍。
104
(1)欠发达的市场极易形成畸形的经济发展
机制。
• 由于市场欠发达缺乏足够的竞争刺
激，政府支持的部门的效率指标往
往不及数量指标重要，同时，政府
支持的部门的范围过宽，所以，整
个生产以粗放型的数量增长为基本
特征。
•
105
(2)在欠发达市场经济条件下，自然经济大
量存在，在许多国家甚至处于主导地位。
• 特别是农业及传统部门长期处于落后状态，
使发展中国家经济背上了沉重的包袱。自
然经济的生产方式主要存在于农业部门。
成功的经济发展总是以对农业传统经济的
根本改造为前提，发展中国家由于市场化
准备不足，农业的商品率低，同其他经济
部门缺乏生产和交换上的有机联系，农业
部门对经济发展的作用不能充分地实现。
相反，由于农业的落后，难以承受
• 自然灾害和人口增长对农产品的需求压力，
影响经济发展的稳定性。
106
((二二))发展中国家政府干预市场的特征发展中国家政府干预市场的特征
• 若从政府干预的立足点出发，可以把政府
干预与不同市场的关系区分为“市场失灵
干预”和“市场残缺干预”。
107
“市场残缺干预”
• 主要针对发展中国家的政府干预而
言。由于发展中国家的市场是一种
不发达市场，尚未形成完整的市场
体系，因而不具备发达市场的那种
完整的调节功能，不能有效地配置
资源。
108
• 市场体系的残缺必然会引起市场信息的残缺，给
参与市场活动的决策者提供不准确的信息，无法
进行正常的理性预期，使经济决策失去正确的客
观依据。市场残缺还会导致生产要素缺乏流动，
制约经济部门的扩张和发展。发展中国家的主要
经济目标在于最大限度地开发和有效地利用现有
资源，加快发展步伐，但由于市场残缺制约了经
济的发展。在此种情况下，要加快经济发展，就
需要政府干预，以弥补市场残缺带来的经济发展
制约，修正“残缺市场”的信息误导，使有限资
源得到合理的配置，并通过政府的作用为经济起
飞积累或创造必要条件。
109
二、中国财政的特点二、中国财政的特点
• 国家财政的职能表现在以下几个方面
• 1．优化资源配置，保证公共需要
• 公共需要的非竞争性、非排他性决定了它
不可能通过市场得到满足，而只能通过国
家集中性分配来供应。公共需要主要包括：
(1)国家及社会机制正常运转的需要；
(2)公共设施及基础设施建设的需要；
（3）公共事业经费的需要。
110
2、纠正市场偏差、调控宏观经济
• 在市场经济条件下，市场主体行为的短期
化和盲目性，市场信号的不确定性都会造
成市场运行的偏差和资源配置的不合理，
需要国家从全局出发，从长远的目标出发
对市场运行出现的各种的各种问题进行必
要的调整、控制，以矫正或弥补市场调节
的不足。财政是国家宏观调控的重要手段。
财政宏观调控主要包括：调节产业结构；
调节社会供需总量关系。
111
3．调节分配关系，实现公平分配
• 市场机制的运行过程常常会引起分配不
公，贫富差距拉大，社会效益低下等现象，
为保证社会正常运行，财政要对分配关系
进行不断的调整，以实现社会分配的公平
合理。
112
4．管理国有资产，实现保值增值
• 在社会主义市场经济条件下，国家既是社会的
管理者，又是国有资产的所有者。国有资产的运
营与财政有着密不可分的关系，由财政承担政府
管理国有资产的职责是社会主义市场经济体制的
客观需要。财政对国有资产的管理包括：国有资
产保值与增值的管理；参与国有资产收益的分配；
国有资产再投资的管理。
113
第四节第四节 中国财税体制改革与发展中国财税体制改革与发展
• 一、建国初期财税体制的确定
114
二、二、““一五一五””时期财税体制的调整时期财税体制的调整
115
三、三、19581958年财税体制改革年财税体制改革
116
四、四、6060年代调整时期的财税体制改革年代调整时期的财税体制改革
117
五、70年代财税体制的改革
118
六、六、8080年代财税体制的改革年代财税体制的改革
119
七、七、19941994年财税体制的重大改革年财税体制的重大改革
• 1994年对我国财税体制进行了大幅度的结构性改
革。
• 改革的主要内容是：
• (1)把现行地方财政包干制改为在合理划分中央
与地方事权基础亡的分税制，建立中央税收和地
方税收体系。把维护国家权益和实施宏观调控所
必需的税种列为中央税；同经济发展直接相关的
主要税种列为共享税；充实地方税税种，增加地
方税收人。
120
(2)(2)按照统一税法、公平税负、简化税制和按照统一税法、公平税负、简化税制和
合理分权的原则，改革和完善税收制度。合理分权的原则，改革和完善税收制度。
• 推行以增值税为主体的流转税制度，在普遍征收
增值税的基础上，选择少数消费品再征收一道消
费税，以调节消费结构，引导消费方向。对大部
分非商品经营保留征收营业税。在降低国有企业
所得税税率，取消能源交通重点建设基金和预算
调节基金的基础上，实行统一的内资企业所得税，
理顺国家与国有企业的利润分配关系。改革个人
所得税，规范税率，扩大税基。开征和调整某些
税种，清理税收减免，严格税收征管，加强税收
法制建设。
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(3)(3)改进和规范复式预算制度。改进和规范复式预算制度。
• 建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以
根据需要建立社会保障预算和其他预算。严格控
制财政赤字。中央财政赤字不再向银行透支，而
靠发行长短期国债解决，统一管理政府的国内外
债务。
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八、中国现行财税体制的成就、问题和对策八、中国现行财税体制的成就、问题和对策
123
复习思考题
• 一、什么是财政?
• 二、财政具有哪几方面的职能?
• 三、中国财政的特点主要表现在哪几个方面?
124
