退耕还林工程探讨
根据国务院《退耕还林条例》，退耕还林工程除了保护生态的目标之外，还兼顾农村产业结构调整、发
展农村经济等目标。对于退耕农户，国家给予补助，黄河中上游地区每亩退耕地每年补助２００斤粮食
和２０元现金。栽植经济林的，补助期为５年，栽植为生态林的，补助期为８年，退耕还草的补助２年。
［３］甘肃省的退耕还林工程于１９９９年开始试点，省内各地方政府对退耕还林试点有着很高的热情，
纷纷向省政府索要任务。后来，省政府不得不在上报国家计委并获批准之后，在不扩大退耕还林面积的
情况下，曾两度扩大试点范围。［４］Ｚ村在这次试点中获得了５００亩生态林任务，分别分给甲村２
００亩、乙村３００亩，栽植的树种为花椒。村民一开始对退耕还林有很大的热情。前文已提及，Ｚ村
的小麦平均亩产量只有两三百斤，一些朝阳的山坡地，根本达不到这个产量。算上生产过程中投入的农
药、化肥以及劳动成本，收益更低。如果将这些土地退耕还林，农民就可以获得国家提供的粮食及现金
补贴，这些补贴对于农民来说是一个间接来自土地的稳定收益。此外，对于村庄来说，退耕还林也会改
善村庄的自然环境。 ２００７年，退耕还林补助期结束之后，为了解决退耕还林农户生活困难的问
题，国家对退耕农户进行继续补贴。按照补贴政策，Ｚ村的每亩退耕地可以获得各项共计９０元的补助。
尽管退耕还林项目在开展初期得到了村干部和农民的积极支持，但是，Ｚ村的退耕还林项目最终仍然遭
遇了失败。相比当地的一些其他生态林树种，花椒树不耐寒、不耐旱，而且易遭受病虫害。这种树种的
栽植需要精心管护。在工程项目中，受自然条件等多种因素的影响，Ｚ村的初次造林的成活率很低。但
问题是后期再没有补植。这些没有补植的林地，由于不允许再种植农作物，逐渐荒芜，初次造林活下来
的树苗，由于后期缺少管护，也逐渐枯死。时隔多年之后，Ｚ村的退耕区大片土地荒芜，看不到一棵树。
冬季，经常有人放火焚烧枯死的荒草，导致地表漆黑一片。也有一些退耕地被一些在当地人看来比较
“勤快的”村民又重新耕种了起来。而这些年来，来自国家的补贴依然在正常发放。Ｚ村退耕还林工程
的失败，我们可以认为是因为政府监管缺失而造成的。在工程实施过程中，县级政府向农户发放了补助
粮款供应证、公共财政补贴明白册等以保证退耕还林的补贴资金不被截留。但是，对于退耕还林的验收
工作，县政府并没有重视。根据当地的《退耕还林合同》，退耕还林工程的检查验收工作应该由县级人
民政府林业行政主管部门来执行，但笔者调查发现县级林业部门并未严格检查和验收。不过，在笔者看
来，Ｚ村退耕还林项目的失败原因并没有这么简单。像退耕还林这样的工程项目，既符合国家保护生态
环境的需要，也能促进村庄环境的改善，农民个人不仅能获得国家补贴，还能通过栽植的林木等获得一
定的收益，而且农民在项目初期已经表现出很大的热情，但这样的项目为何最终会失败？在笔者看来，
对这一问题的回答需要从村庄的共同体性质说起。 村庄是一个共同体，其成员间关系比较亲密，具
备一定的凝聚力和协同意识，村民在公共生活中的合作是村庄共同体的基本特征之一。但是，伴随着现
代性的步伐，村庄共同体的生活正受到来在市场和国家力量的日益入侵。在当前，强调村民在公共生活
中的合作，避免市场和行政力量对村庄过度干涉，具有十分重要的意义。但也应该看到，村庄共同体的
协同意识和合作也并非全是积极的一面，村民们为了自身利益、为了村庄这个小共同体利益而进行的协
作，可能会损害国家这个大共同体的利益。在笔者看来，大、小共同体在利益上的冲突以及关系上的纠
葛均集中体现在村干部的身上。Ｚ村的村干部，包括村党支部书记、正副村委会主任各一名和文书一名。
Ｚ村下辖三个自然村，即甲村、乙村和丙村，一般情况下，每个村至少有一名村干部，这也是为了开展
工作的方便。这些村干部，一般都是由乡政府指定的，除非自然村内无人愿意担任的情况下，前任村干
部才会召开村民会议，让大家举荐产生。村庄领导班子的组成及产生办法，自上世纪八十年代以来，一
直如此。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会是“村民自我管理、自我教育、自我
服务的基层群众性自治组织”，［５］如此来看，村干部就是自治组织的负责人。但从村干部的产生方
式及实际功能来看，他们的角色主要是国家基层政权在村庄的代理人，他们的职责是协助基层政府完成
一些设计村庄的工作任务。但这种由乡政府指定的村干部，实际上在共同体中的权威十分有限。但作为
国家基层政权在村庄的代理人，由于村干部同时作为共同体成员的身份，他们对基层政权的忠诚度又非
常有限。由于村干部在村庄中的权威不足，村庄中的许多公共事务就难以开展。为了获得村民的认可，
提升自身在村庄中的权威，村干部必须能为村民带来好处。为村庄申请建设项目就是诸多努力中最有效
的方式之一。 Ｚ村党支书的Ｑ曾多次为村庄申请到建设项目，比如水窖、沼气等。在Ｑ和共同体的
成员们看来，这些项目都是Ｑ争取来的实实在在的“好处”。尽管这些建设项目可能是面向全部的村庄
的，但是谁能先申请到就意味着更强的办事能力，更能获得村民的认可，村支书Ｑ的办事能力和对村庄
的忠诚获得了村民的极大赞赏。Ｚ村的退耕还林工程就是Ｑ为村庄申请到的好处之一，Ｑ为甲村人，为
了照顾本自然村的村民，退耕还林任务当时就没有分配给丙村。正因为村干部申请退耕还林项目是为村
庄争取“好处”，提升自身在村庄中的权威，这些项目一旦申请到，村民们能正常领取来自国家的补贴，
村干部的目的就已经达到了，至于这些项目是否符合村民真正的需求，村干部也并不是特别关心。因此，
退耕还林项目一旦申请到位，若没有来自上级的监督，村干部本人对于项目的实施缺乏督促的热情。在
笔者调查时，有村干部就说，“咱只不过是个办事的，人家（指乡政府）安排啥，咱干啥就行了”，
“咱当个这（指村干部）能算个啥？从乡政府的门里进去，谁认得你？谁把你当回事？咱就感觉连个站
的地方都没有”。从这里也可以看出，村干部并不认为自己是国家政权的一分子。所以，他们也不会监
督退耕还林工程的质量，反而，作为共同体的成员，村干部也不愿意得罪村民。最终，村干部与村民一
起包庇了退耕还林工程实施中存在的问题。 国家与村庄的关系，就是大共同体与小共同体的关系。
在退耕还林工程中，大、小共同体在利益上是一致的，根本不存在国家利益与村庄利益上的冲突。但在
工程实施过程中，大、小共同体却表现出了一定程度的利益冲突。村民在获得国家补贴的同时，在小共
同体成员的相互庇护中逃避了对大共同体的义务，结果使得大、小共同体的利益均受到了损失。在笔者
看来，首先，国家的基层治理应该重视村庄的共同体性质，一方面，基层权力部门要看到村庄共同体中
合作的积极意义，给予村庄共同体必要的尊重和自主权；另一方面，也要避免村庄共同体成员间的合作
产生消极结果。村庄作为一个共同体，其成员具有较强的凝聚力和协同意识，他们也有合作的需求，有
建设村庄的愿望。在退耕还林工程项目中，基层权力部门应该重视村庄，挖掘村庄作为共同体的潜力，
强调工３３７胥永强：退耕还林工程中的“国家―――村庄”关系纠葛程项目实施中村庄的主体地位。
并且，突出强调退耕还林的目标是改善村庄的生态环境，将国家退耕还林的目标与村庄建设的目标整合，
从而实现国家利益、村庄利益、农民利益的多赢。Ｚ村的退耕还林工程的失败，与国家基层政权忽视村
庄作为共同体的潜在价值、忽视村庄在工程建设中应有的主体地位有直接关联。 Ｚ村的退耕还林工
程项目为生态林项目，选择的树种为花椒树。花椒树是生态林和经济林的兼用树种，其果实可作为调味
料，具有一定经济价值。地方政府选择花椒树作为造林树种，也有增加农民收入的考虑。但是，这种选
择没有考虑村民的具体要求。由于花椒树不耐寒，管护成本高，果实采摘需要的人力成本太高，退耕还
林工程开始实施的时候，Ｚ村下辖的丙村已经开始向种植苹果过渡。由于花椒的生产成本过高，再加上
短期内不会有收益，拿到国家补贴的农民实际上减少了对新造林的管护支出，以确保自己所获得的收益
不减少。对此，笔者想指出的是，对于造林树种的选择，基层政府在确定了树种的选择范围之后，应该
交给村民来商讨决定。对于管护成本和经济收益，农民比政府更加清楚。即便受生态林项目限制，农民
不能选择经济收益更高的苹果等经济林树种，但农民完全可以选择一些成活率高、对当地环境适应性强、
管护成本低的树种来造林。此外，造林的地点，也可以交由村民来讨论，比如讨论的结果是将造林地点
选择在一些易发生滑坡的、难以耕作的山沟，而不是现在的连片的耕地。相比之下，当地农业集体化时
期的造林，其地点都选在一些山沟或山顶，更为合理。此外，笔者还想指出，从Ｚ村村干部的产生方式
以及村干部争取建设项目提升自己在村庄中的威望、对项目的实施不监督、与村民一起包庇项目实施过
程中出现的问题等现象来看，村干部具有双重身份，即作为国家基层政权在村庄的代理人身份和作为共
同体负责人的身份。村干部的双重身份是当前国家与村庄关系矛盾的体现，也是国家基层政权建设不完
善的体现。在当地，近年来通过各种关系找乡镇领导申请做村干部的村民为数不少，当地人将这种现象
称之为“跑官”。这与农业税费免除后村庄中棘手的工作减少、村干部薪酬也在不断上升有关。另外，
近年来国家给农村资金投入日益增多，窃取国家向农村的投入也是“跑官”的目的之一。据知情村民反
映，上一任村支书Ｑ因事故去世后，发现其在退耕还林工程中虚报造林面积，领取补贴。从这些情况来
看，国家基层政权建设存在的问题依然很严峻。 在笔者看来，国家的基层政权建设有赖于村庄共同
体组织的完善，有待于国家与村庄共同体关系的完善。从Ｚ村的情况来看，作为村庄自治组织的村委会
在某种程度上来说是不存在的，村庄中存在的仅仅是作为基层政权代理人的村干部。因此，村庄需要一
个真正的自治组织来负责村庄中的公共事务。村干部作为国家基层政权的代理人，不能兼任村庄共同体
组织的负责人。应该像韩国新村运动中那样，村长只扮演乡镇政府和村民之间信息沟通员的角色。村庄
中的具体事务则由共同体的自治组织―――村庄发展委员会来负责。村庄发展委员会则是依靠国家政权
的扶持而产生，但独立于村长，委员会的成员由村民推举产生，并不拿报酬。［６］村庄共同体的组织
完善之后，国家基层政权的建设就可以通过与村庄共同体构建恰当的关系来完善。这一恰当的关系应该
是既给予共同体充分的自主权，又对村庄共同体进行监督。 作者：胥永强 单位：华南理工大学 公
共政策研究院
