组织转型集体经济论文
一、法律主体资格的地方性探索
为解决集体经济组织的法律主体资格问题，一些地方政府进行了积极探索。在这个问题上，曾经有两种
讨论：一是建议将集体经济组织界定为“非法人团体”；二是认为集体经济组织与“法人”更接近。集
体经济组织与非法人团体的法理区分非常明显。在我国，民事法律的“非法人团体”主要指“个人合
伙”。集体经济组织与个人合伙存在本质性差异。首先，个人合伙是由两个以上公民按照协议，各自提
供资金、实物、技术等，合伙经营、共同劳动。个人合伙与集体经济组织是两类本质不同的组织。个人
合伙是以私有产权为基础，即私有产权的联合。集体经济组织是以集体产权为基础，以集体所有土地或
集体资产为核心的组织。其次，合伙人对合伙的债务承担连带责任，而集体经济组织的成员对集体债务
并不负有连带责任。再次，合伙人可以退伙，也可以合伙终止，相应地资产分割可以通过协商解决。而
集体经济组织成员可以转让自己的股份，但不能要求分割集体资产。《民法通则》第七十四条规定，劳
动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括农村集体经济组织的财产。集体所有的财产受法律
保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏等。从实践来看，大多数地方倾向于将其定位为
“法人”。以广东省为例，1991年颁布的《广东省农村社区合作经济组织登记办法》规定：全省农村
经济合作社、经济联合社、经济总社实行登记发证制度，即通过登记就可以取得法律主体资格。1999
年我国《行政许可法》颁布实施，这种获取法律主体资格的方式被废止。2006年广东省颁布实施《广
东省农村集体经济组织管理规定》，建设性地将过去对农村集体经济组织的登记发证改为提供组织证明
书，并规定以此可以在银行或农村信用社办理开设账户等手续。这个规定虽然为集体经济组织解决了市
场交易中的部分障碍，但绕开了“法人资格”问题，关于法人权利和义务更是没有涉及。此后，广东省
又颁布了《广东省农村社区集体经济组织条例》，其中明确规定农村集体经济组织依照本条例登记后取
得法人资格，并规定了相应的权利和义务。地方法规关于集体经济组织法律主体资格的探索是有意义
的，但是根据“下位法从属于上位法”法则，地方法规规章直接确认集体经济组织的法人地位是不合适
的。《行政许可法》第十五条明确规定：地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应
当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；而第十二条指出，对于企业或
者其他组织的设立等以及需要确定主体资格的事项可以实行行政许可。
二、“村改居”后集体经济组织发展特征及其转型目标选择
（一）“村改居”后集体经济组织的发展特征“村改居”后，集体经济组织发生本质性变化。首先，物
业、资金等非土地资本成为核心资产，物业租赁成为经济收入主要或唯一来源。根据《中华人民共和国
土地管理法实施条例》（2011）第二条第五款规定，“村改居”之后，集体土地转变为国有土地，政府
给予征地补贴或者让集体经济组织继续使用。“村改居”后的集体经济组织不再享有集体土地所有权，
而是拥有国有土地使用权。其次，社会保障成为组织主导功能。“村改居”后，由于相应的社会保障配
套措施没有跟上，失去土地保障的“村（民）转居（民）”人员在社会保障与一般城市户籍人员存在差
距，而且他们在就业市场上缺乏竞争力，就业困难。在三种因素的叠加影响下，作为股东的“村转居”
人员要求集体经济组织能够每年提供稳定的分红及各种社会福利。在这种硬性要求下，集体经济组织每
年的收入主要用于分红、福利支出、公共服务支出等，缺乏用于扩大再投资的资本积累。总之，“村改
居”后的集体经济组织已经脱离了“农村集体经济组织”范畴。集体经济组织必须做出适应性调整，在
现有法律法规框架体系下，找准自己的定位。
（二）转型目标选择―――企业法人根据《民法通则》，法人分为四类：企业法人、机关法人、社会团
体法人和事业单位法人。很明显，农村集体经济组织不是机关法人和事业单位法人，只是隶属于农村基
层组织的一个经济组织。农村集体经济组织很难列入社会团体法人范畴。根据《社会团体登记管理条
例》，社会团体指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组
织。集体经济组织不是一般的社会团体，而是以集体土地所有为核心的组织。因此，集体经济组织不能
归类于社会团体法人。另外，集体经济组织在核心资本、分工、管理方式等方面与企业存在较大差异。
特别是，集体经济组织只要依赖集体土地就可以设立，这一点足以让二者区分开来。结合“村改居”后
集体经济组织发展特征，其向“企业法人”转型具有合理性、可行性。理由如下：第一，产权逐步清
晰。产权清晰是独立承担民事责任的前提。“村改居”的一项重要工作是推动集体经济组织的产权改
革。其主要特征是进行确权改革，通过“资产量化、股权固化”的方式进行。首先，进行产权界定，理
顺集体经济组织的债权债务关系，明确集体资产产权范围，界定集体资产产权和村民产权。其次，将集
体经济组织资产进行量化，折算成股份，并按劳龄等标准将股份落实到个人或家庭。第二，具备法人财
产基础。一般的农村集体经济组织发展对集体所有土地依存度高。除土地所有权外，几乎没有其他资产
可以用来承担民事责任。根据法律规定，集体土地不能成为偿债资产，也不能用以承担民事责任。“村
改居”的对象通常是经济实力较强的集体经济组织，物业、资金等非土地资本在其资产结构中居于主导
地位，具备市场经济主体承担民事责任的财产基础。第三，治理结构企业化。“村改居”之前，集体经
济组织、村委会和党支部之间存在交叉任职，“一套人马，三块牌子”是比较普遍的现象。“政企不
分”是影响集体经济发展的重要因素之一。“村改居”之后，村委会撤销，居委会成立。居委会不能干
预集体经济组织的经营，反而需要集体经济组织协助解决社区治理和建设等相关问题。为解决监督和管
理问题，“村改居”后集体经济组织按照公司治理模式逐步完善治理结构。例如，广东农村集体经济组
织一般包含股东大会、股东代表大会、理事会、民主理财监督小组（监事会）等机构。
三、集体经济组织向“企业法人”转型的困难
从各地实践来看，“村改居”后集体经济组织向“企业法人”转型进展缓慢。例如，某市在 2002年颁
布文件，明确提出“在‘城中村’村委会撤销的同时，改变原村集体经济组织政企不分的状态，转制成
由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业（公司）”。这种自上而下式改革并未能很快推展开
来。2008年，该市出台新文件，指出：集体经济组织根据自身发展实际和条件自主确定是否转制为股
份制企业（公司），转制必须经集体经济组织全体成员表决。集体经济组织转制为股份制企业（公
司），各级政府和有关部门要给予大力支持。到目前为止，该市“村转居”的集体经济组织实现成功转
型的并不多。转型面临众多困难，主要表现在以下方面：
（一）股权结构封闭“资产量化、固化股权”的集体经济产权改革就已经决定了产权结构发展基调。固
化股权最初的主要内容是“生不增，死不减”，不仅固化了股权数量，而且固化了股权的权属。即便是
股东的子女等亲属，一旦错过股权分配时机，就无法获得股权，除非通过继承的方式取得。近年来，有
些城市推动集体经济组织股权流动，但流动范围限于集体经济组织内部成员。“村改居”以后，为防止
股权流动导致集体利益的侵蚀或解体，有些集体经济组织将股东区分为“村居股东”（即原集体经济组
织股东）和“社会股东”（即通过继承或转让等形式取得股权的非原集体经济组织股东）。与前者相
比，后者只享有资产产权和收益分配权，不享有表决权、选举与被选举权。对于外在投资者而言，这种
规定是牢不可破的防火墙”。股权结构的封闭性与现代企业的开放性是相冲突的。资本的自由流动性、
管理权从属于资本权是现代企业开放性的重要内容。对集体经济组织股东而言，这两点本质性要求正是
他们所排斥的。
（二）社区建设公共投入和公共福利支出不明晰“村改居”后，按照既定的改革方案，社区公共服务和
基础设施建设应该由公共财政承担。实际上，“村改居”后集体经济组织不同程度地承担社区公共投
入，包括治安、卫生、文化、道路路灯等基础设施，甚至出现“集体经济办社区”的现象。此外，“村
居”人员社会保障水平与原城镇居民之间存在一定差距。要消除这一差距，必须由集体经济组织来补
足。但“村居”人员并不认可这一方案，而是由集体经济组织直接发放各种形式的福利补贴来替代。社
区建设、福利保障和分红挤占了集体经济组织的资本积累，导致集体经济组织异化成福利机构。
（三）公司化转型存在法律障碍集体经济组织转型为公司，既可以解决法人地位的问题，又符合现代企
业发展的主流方向。我国《公司法》规定公司分为有限责任公司和股份有限公司两类，有限责任公司具
体又可细分为一般有限责任公司、一人有限责任公司和国有独资公司。很明显，集体经济组织只能向一
般有限责任公司转型。但是，《公司法》第二十四条规定：有限责任公司由 50个以下股东出资设立。
一般而言，集体经济组织股东数量远超过这个数字。
四、推进集体经济组织转型的政策建议
（一）完善政府主导的“村居”社区多元化公共投入体系剥离社会职能是集体经济组织重返专业经济组
织的前置条件。大量的社区公共投入、股东分红及福利等导致集体经济组织无法进行资本积累。“政府
主导”替代“集体经济组织为主体”的社区投入体系是现代城市治理的要求。政府要根据财力界定公共
服务的种类与范围，同时明确哪些服务是可以由社会公益组织提供的，哪些服务是由企业提供需要居民
购买的。第一，政府需要承担社区道路、路灯、水电等公共基础设施建设。第二，关于社区治安，公共
安全由政府来承担，社区关于小楼保安等个性化安全需要由市场解决。第三，社区公共政务等公共服务
提供，谨防过度投入，导致资源的低效率运作。第四，社区居民家政服务可以由公益组织和企业提供。
（二）实现“村居”人员与城市居民社会保障一体化“村居”人员与城市居民之间社会保障实质性差
异，既不符合“村改居”的初衷，违背公共财政均等化原则，又增加了集体经济组织负担。集体土地性
质变化、身份改变等导致了集体经济组织及其组织成员的直接或间接利益损失，“村改居”本质上是农
村利益对城市利益的让步。因此，“村居”人员与城市居民之间的社会保障缴费不足部分应该由公共财
政来补足。
（三）建立集体经济组织退出机制“村改居”后，集体经济组织发展出现分化。部分集体经济组织由于
集体物业多、区域位置好等原因经济实力不断增强。同时也存在集体资产薄弱又无集体土地赖以维持的
集体经济组织，经营发展难以持续。对于后一类的集体经济组织应该构建退出机制。退出机制可以参照
农村集体经济组织的解散办法。政府制定退出条件、申请主体、退出程序等相关办法，提供指引。是否
解散集体经济组织应该由其成员来决定，资产清理与评估等工作则可以委托第三方，政府参与监管。
（四）搭建区域性集体经济股权交易平台无论集体经济组织如何试图保持股权结构封闭性，股权的流动
都是不可避免的。集体经济组织的社区股东将呈递减趋势，而社会股东会越来越多，这与“村居”人员
融入城市的深度有关。如果缺乏交易媒介，即便股东有交易股份的意愿，交易活动也会受到抑制。建立
股权交易平台，有利于提高交易便利性，有利于保证交易的公正性，体现股权的市场估值。首先，政策
引导股权交易，制定股权交易形式、程序等制度规范交易，实施减免交易税费等优惠政策鼓励交易。其
次，在完善集体资产交易平台的基础上，适当引进集体产权交易，进行示范交易。再次，逐步扩大交易
范围，允许区域内国有资本、民间资本等参与集体经济组织股权交易。通过股权交易最终实现集体经济
组织的开放性，逐步确立资本在组织结构中的核心地位。
（五）探索股份合作公司等新型企业法人形式“村改居”后集体经济组织的本质特征是股份合作制。集
体经济组织转型为企业法人，公司是相对合适的选择。但是“50人以下股东”的限制性条款阻碍其向
有限责任公司转制。即便能转制为有限责任公司，也失去了“合作”的内涵。深圳市从 1994年开始针
对集体经济组织试行“股份合作公司”新型企业法人，并不断完善。这种改革方案保留了合作的本质，
兼顾股份制特点，同时解决集体经济组织的法人资格问题，还绕开了《公司法》关于设立有限责任公司
的限制性条款。但是也遗留了一些问题，例如产权不清、合作内涵变异等。因此，可在股份合作公司的
基础上，不断探索新的企业法人形式，为集体经济组织提供更多选择。
作者：彭颖陈剑单位：广州市社会科学院助理研究员
